ECLI:CZ:NSS:2013:6.ADS.109.2009:123
sp. zn. 6 Ads 109/2009 - 123
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobkyně: V. P.,
zastoupené JUDr. R. P., proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na
Poříčním právu 376/1, Praha 2, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 3. 2008, č. j.
2007/62310-33, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 6. 2. 2009, č. j. 2 Cad 59/2008 - 30,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 2. 2009, č. j. 2 Cad 59/2008 - 30,
se z r ušuj e a věc se tomuto soudu v rací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobkyně se domáhala zrušení rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí
č. j. 2007/62310-33 ze dne 20. 3. 2008, kterým žalovaný (dále též „stěžovatel“) zamítl odvolání
a potvrdil rozhodnutí Úřadu práce v Olomouci (dále též správního orgánu I. stupně),
který po posouzení zdravotního stavu posudkovým lékařem dospěl k závěru, že žalobkyně není
osobou zdravotně znevýhodněnou ve smyslu §67 odst. 2 písm. c) a odst. 3 zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti.
[2] Žalobkyně rozhodnutí stěžovatele považovala za nezákonné, přičemž tvrdila, že byla
zkrácena na svých veřejných subjektivních právech a vystavena vzhledem ke svému dlouhodobě
nepříznivému zdravotnímu stavu možnosti diskriminace v pracovním procesu.
[3] Konkrétně žalobkyně namítla, že z odůvodnění správních rozhodnutí nevyplývá,
že by se stěžovatel a správní orgán I. stupně zabývali otázkou dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu žalobkyně; v září 2007 byl úřad práce podle názoru žalobkyně vázán
rozhodnutím Okresní správy sociálního zabezpečení v Olomouci č. j. Fb 1234/96, kterým byla
uznána občanem se změněnou pracovní schopností pro dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav
podle předchozích předpisů. Z tohoto důvodu byla také žalobkyně dle §148 odst. 8 zákona
o zaměstnanosti považována až do 1. 10. 2007 za osobu zdravotně znevýhodněnou.
Ačkoliv ve zdravotním stavu žalobkyně nedošlo k žádné pozitivní změně jejího zdravotního
stavu, naopak u ní přibyla omezení z důvodu operace totální endoprotézy levého kyčle a trvající
pooperační trombózy v levé dolní končetině, dospěli posudkoví lékaři Úřadu práce v Olomouci
a žalovaného k závěru, že žalobkyně není osobou zdravotně znevýhodněnou ve smyslu
§67 odst. 2 písm. c) a odst. 3 zákona o zaměstnanosti.
[4] Žalobkyně je názoru, že oba správní orgány nezákonně aplikovaly toto ustanovení z pohledu
předchozího a stávajícího pracovního zařazení, aniž si o pracovní náplni žalobkyně ve funkci
správce daně finančního úřadu opatřily potřebné informace. Z rozhodnutí nevyplývá,
zda se správní orgány zabývaly vymezením zdravotních omezení ve vztahu k jejímu povolání
a kvalifikaci, což jsou nepochybně širší pojmy než pracovní zařazení. Žalobkyně uvedla,
že je absolventkou střední ekonomické školy, kromě funkcí v administrativě z hlediska
této kvalifikace může vykonávat práci v ekonomických funkcích v obchodu, službách či jiných
oblastech, dlouhodobě neuspokojivý zdravotní stav ji z práce v mnoha možných funkcích
diskvalifikuje. Správní orgány aplikovaly právní normu, která má chránit zaměstnance
před pracovní diskriminací tak, že povede k diskriminaci osob s dlouhodobě nepříznivým
zdravotním stavem podle jejich pracovního zařazení.
[5] Stěžovatel k žalobě uvedl, že žalobkyně byla v době uplatnění žádosti v dočasné pracovní
neschopnosti po operaci trvalé endoprotézy levé kyčle; po ukončení léčby, předložení vyplněného
lékařského tiskopisu ošetřujícího praktického lékaře, odborného ortopedického vyšetření
a propouštěcí zprávy z lázeňského léčení, byl vypracován posudek o zdravotním stavu v této věci
posudkovým lékařem MUDr. K. v nepřítomnosti žalobkyně dne 28. 8. 2007. K odvolání
žalobkyně proběhlo dne 29. 2. 2008 jednání posudkové komise Ministerstva práce a sociálních
věcí v Ostravě, členem komise byl odborný ortoped, jednání komise byl přítomen zmocněnec
žalobkyně, žalobkyně se nedostavila pro špatný zdravotní stav. Posudková komise přijala
posudkový závěr, že žalobkyně není osobou zdravotně znevýhodněnou podle §67 odst. 2
písm. c) a odst. 3 zákona o zaměstnanosti, neboť její zdravotní stav není ve smyslu §67 odst. 4
citovaného zákona dlouhodobě nepříznivý.
[6] Stěžovatel dále konstatoval, že pro uznání osobu zdravotně znevýhodněnou
podle §67 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti, je rozhodující faktor dlouhodobě
nepříznivého zdravotního stavu, kvalifikační potenciál, výdělečná schopnost, schopnost
pracovního začlenění, vykonávání dosavadního povolání, využití nebo získání kvalifikace
a poskytl bližší rozbor těchto faktorů. Jestliže byla žalobkyně trvale uznána občankou
se změněnou pracovní schopností na základě §21 odst. 1 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti,
podle §148 odst. 7 zákona o zaměstnanosti byla taková osoba považována za osobu zdravotně
znevýhodněnou podle zákona o zaměstnanosti maximálně po dobu 3 let od jeho účinnosti.
Podle tohoto ustanovení tak mohla být žalobkyně považována za osobu zdravotně
znevýhodněnou maximálně do 30. 9. 2007. Rozhodnutí o odvolání stěžovatel vydal na základě
posudku posudkové komise, která měla k dispozici kromě dokumentace úřadu práce též lékařské
nálezy doložené zmocněncem žalobkyně. Stěžovatel se shodl s názorem správního orgánu
I. stupně, že nejde o dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav, žalobkyně je vhodně pracovně
zařazena. O tom svědčí, že žalobkyně absolvovala střední ekonomickou školu v roce 1980
a od té doby pracuje v administrativě a ve státní správě.
[7] Žalobkyně v následné reakci vyjádřila přesvědčení, že výklad stěžovatele znamená nerovnost
v přístupu k občanům. Dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav za shodných obtíží má jiný význam
v různých profesích, přestože pracovní schopnost je objektivně omezena shodně, ze strany
stěžovatele pak jde o zcela zřejmou diskriminaci v rozporu s §4 zákona o zaměstnanosti.
Žalobkyně rovněž nesouhlasila se závěry stěžovatele o pracovním zařazení žalobkyně na pozici
správce daně finančního úřadu; ani administrativní povaha práce nemůže znamenat, že žalobkyně
nemůže být omezena svým dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem, zejména artrózou
hlezenního kloubu pravého, totální endoprotézou levého kyčelního kloubu a neodstranitelnou
trombózou v levé dolní končetině.
[8] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 2. 2009, č. j. 2 Cad 59/2008 - 30, žalované
rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[9] Městský soud zaujal názor, že posudková komise Ministerstva práce a sociálních věcí
je dle §4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení,
oprávněna nejen posoudit zdravotní stav, ale též přijmout posudkový závěr. Městský soud
shledal, že posudková komise při jednání dne 29. 2. 2008 měla k dispozici nálezy ortopeda,
internisty a neurologa. Záznam o jednání před touto komisí však neobsahuje popis těchto nálezů,
zejména pak lékaře internisty ze dne 14. 2. 2008 a 21. 8. 2007. Ačkoliv zástupce žalobkyně uvedl,
že nejzávažnější zdravotní postižení je pooperační komplikace s cévami, o zdravotním stavu
po flebotrombóze hovoří pouze lékařská zpráva Lázní Slatinice z června 2007. Podle městského
soudu je posudek posudkové komise nepřesvědčivý, členem komise měl být internista,
tvrdila-li žalobkyně, že jejím základním zdravotním postižením je interní postižení. Městský soud
krátce k §148 odst. 7 zákona o zaměstnanosti konstatoval, že správní řízení je řízení
kontinuálním a konečné rozhodnutí vydané 20. 3.2008 žalovaný vydal až po uplynutí zmiňované
maximální lhůty (30. 9. 2007). Podle soudu se posudek musí řádně vyjádřit ke všem otázkám,
týkajícím se zdravotního stavu žalobkyně, posudek musí obsahovat seznam lékařské
dokumentace, který měla komise k dispozici a řádně popsat rozhodující lékařské nálezy,
které vedly posudkovou komisi k přijetí posudkového závěru. Podle soudu neobstojí námitky
žalobkyně k hodnocení jejího pracovního zařazení s ohledem na diskriminaci fyzicky
náročnějšímu výkonu práce. Městský soud vytkl žalovanému rozhodnutí nedostatečné
zdůvodnění, i když v tomto rozhodnutí je uvedeno, že žalovaný si vyžádal posudek
od posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí, ze kterého vycházel, neobsahuje
odůvodnění ani datum vypracování a základní obsah posudku, rozhodnutí konstatuje
pouze posudkový závěr. Městský soud uzavřel, že žalované rozhodnutí zrušil pro nedostatečné
odůvodnění, pro nedostatky posouzení zdravotního stavu a pro nedostatky ve složení posudkové
komise i v obsahu zápisu z jednání komise dne 29. 2. 2008.
II. Kasační stížnost
[10] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl nesprávné právní posouzení otázky v předcházejícím
řízení; je názoru, že složení posudkové komise se řídí zákonem č. 582/1991 Sb., o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení, a vyhláškou Ministerstva práce a sociálních věcí
č. 182/1991 Sb., (zejména §3 odst. 1 až 3). Členy posudkové komise jsou posudkoví lékaři
Ministerstva práce a sociálních věcí, odborní lékaři jednotlivých klinických oborů a tajemníci.
Byla-li členem posudkové komise posudková lékařka (předsedkyně posudkové komise), odborný
lékař ortoped a tajemnice, byla komise složena řádně. Stěžovatel je názoru, že podkladová
dokumentace byl dostatečná pro vyhodnocení zdravotního postižení žalobkyně a přijetí
posudkového závěru i bez přítomnosti internisty. Předsedkyně posudkové komise zvolila
ortopedii jako odbornost dalšího člena posudkové komise vzhledem k objektivnímu nálezu
a ke skutečnosti, že žalobkyně byla dlouhodobě lékařsky sledována z důvodu ortopedického
postižení. Stěžovatel nesouhlasí s názorem žalobkyně, že základním zdravotním postižením
je interní postižení, jedná se o odbornou posudkově medicínskou otázku, jejíž vyhodnocení
náleží v plném rozsahu posudkové komisi. Podle stěžovatele je v rozporu s právní úpravou závěr
městského soudu o nedostatečném složení posudkové komise z důvodu nepřítomnosti internisty.
[11] Stěžovatel poukázal na to, že v posudku jsou uvedeny konkrétní lékařské nálezy,
ze kterých vycházela posudková komise dne 29. 2. 2008 při posouzení zdravotního stavu,
jsou specifikovány včetně jména lékaře a data vyšetření. Přestože nejsou nálezy doslovně opsány,
jsou citovány všechny chorobné změny a funkční stav dostačujícím způsobem vypovídajícím
o objektivním nálezu (včetně popisu stavu žilního systému levé dolní končetiny po zánětu)
nutném k posudkovému hodnocení ve věci osoby zdravotně znevýhodněné a přijetí
posudkového závěru.
[12] K obsahovým náležitostem posudku stěžovatel uvedl, že ty nebyly právním předpisem
stanoveny, pro kritéria úplnosti, přesvědčivosti a řádnosti je podle něj nezbytné vycházet z §16a
zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a souvisejícího přiměřeného užití
§3 správního řádu. To pro posudkovou činnost posudkových komisí zejména znamená,
že zjištění zdravotního stavu a jeho funkčních důsledků musí posudková komise provádět
v rozsahu, který je nezbytný pro posudkové zhodnocení a posudkový závěr ve vztahu
k posudkovým kritériím daným §67 odst. 3 a 4 zákona o zaměstnanosti. Tomu odpovídá
i funkční popis zdravotního stavu žalobkyně v posudku z 29. 2. 2008, v němž byly uvedeny
pouze posudkově relevantní části lékařských nálezů vyjmenovaných v posudku, nikoliv údaje
ostatní, které nejsou relevantní pro posouzení kategorie osob zdravotně znevýhodněné.
Posudková komise se vyčerpávajícím způsobem vyjádřila k otázkám zdravotního stavu
stěžovatelky, včetně funkčních důsledků interního postižení, a to tak, aby mohla zaujmout
posudkový závěr k základní otázce, zda se jedná o osobu zdravotně znevýhodněnou. Tento závěr
je obsažen jak na konci posudkových zhodnocení, tak na titulní straně posudku z 29. 2. 2008,
včetně citace příslušných ustanovení právního předpisu upravujícího kategorii osoby zdravotně
znevýhodněné. Stěžovatel je názoru, že zjišťování všech otázek zdravotního stavu žalobkyně
by naopak bylo v rozporu s §3 správního řádu. Posouzení právní otázky nedostatečnosti
a nepřesvědčivosti posudku ze dne 29. 2. 2008 je podle stěžovatele rovněž nesprávné. Stěžovatel
podotkl, že žalobkyně se k jednání posudkové komise nedostavila, ta neměla možnost provést
vlastní vyšetření posuzované, posudková komise vycházela z dokumentace a z lékařských nálezů
předložených zmocněncem.
[13] K nedostatečnému odůvodnění žalovaného rozhodnutí jako dalšímu důvodu pro zrušení
uvedl stěžovatel, že žalobkyně byla na jednání posudkové komise pozvána, jejího jednání
se zúčastnil zmocněnec, který se seznámil se složením komise, podklady, které měla komise
k dispozici, sám zmocněnec předložil nálezy, které komise měla k dispozici, fotokopie založila
do spisu.
[14] Žalobkyně kasační stížnost považuje za nedůvodnou, stěžovatel podle žalobkyně jen vyjádřil
polemiku s rozsudkem soudu. Dále ke kasační stížnosti uvedla, že městský soud při hodnocení
otázky složení posudkové komise a úplnosti posouzení zdravotního stavu žalobkyně dne
29. 2. 2008 vycházel z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména rozsudku
ze dne 25. 9. 2003, č. j. 4 Ads 12/2003-54. Nejvyšší správní soud by se měl rovněž zabývat
v žalobě tvrzené diskriminaci z důvodu vykonávané profese při posouzení zdravotního stavu.
Žalobkyně se domnívá, že na posuzování zdravotního stavu občanů pro účely zdravotním
znevýhodnění nelze užít zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení
a vyhlášku č. 182/1991 Sb., neboť tyto předpisy byly vydány pro posuzování pracovní
schopnosti v důchodovém zabezpečení. §67 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti zahrnuje
mezi osoby zdravotně znevýhodněné osoby invalidní a částečně invalidní, tak osoby,
které zdravotně znevýhodněnými uznal úřad práce, nezavádí a nezaručuje shodný
postup posuzování schopnosti výdělečné činnosti. Podle žalobkyně pro rozhodnutí
o osobě zdravotně znevýhodněné dle §67 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti existuje
pouze obecné kriterium v odstavci 3 cit. ustanovení, jehož naplnění mají posuzovat posudkové
komise, a to bez přesnějšího legislativního rámce. Posuzování zdravotního stavu občana
je podle žalobkyně voluntaristické, pojmy schopnost vykonávat soustavné zaměstnání nebo jinou
výdělečnou činnost, dosavadní povolání či dosavadní kvalifikaci si může jednotlivý posudkový
orgán vyložit různě. Žalobkyně poukázala na to, že v jejím případě posudkové orgány k závěru,
že od absolvování střední ekonomické školy pracuje v administrativě, což považovaly
za dostačující definici jejího povolání i kvalifikace. Pokud má být rozhodnutí o zdravotním
znevýhodnění vydáváno pro futuro, měly by se posudkové orgány zabývat také pravděpodobnou
prognózou vývoje zdravotního stavu, vyplývající z odborných zjištění. Žalobkyně poukázala
na to, že podle kritérii vyhlášky č. 284/1995 Sb., mohla mít omezenou schopnost soustavné
výdělečné činnosti pro částečný invalidní důchod, nikoli omezenou pracovní způsobilost
dle §67 odst. 2 písm. c) a odstavce 3 zákona o zaměstnanosti. Takový stav je nejen absurdní,
ale z hlediska rovnosti práv občana dle článku I Listiny základních práv a svobod zcela
nepřípustný.
[15] Stěžovatel replikou k vyjádření žalobkyně zdůraznil, že rozsudek č. j. 4 Ads 12/2003 - 54
ze dne 29. 5. 2003 se složení posudkové komise vůbec netýká, není mu známa judikatura
Nejvyššího správního soudu zpochybňující pravomoc předsedy komise určovat
podle §3 odst. 3 vyhlášky č. 182/1991 Sb., složení komise k projednání jednotlivých případů,
která by nevyhodnotila složení komise odpovídající §3 cit. vyhlášky za řádné. Význam rozsudku
Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ads 13/2003 - 54 ze dne 25. 9.2003 žalovaný na posuzovanou
věc považuje za sporný. Tento rozsudek se totiž týká posouzení invalidity pro účely
přezkumného soudního řízení, nikoli pro účely odvolacího řízení, jako tomu bylo v případě řízení
před posudkovou komisí dne 29. 2. 2008.
[16] Shodné požadavky by podle žalovaného odpovídaly až znaleckému posudku, pokud by byl
podán pro účely přezkumného řízení soudního, nikoli na posudek komise vydaný pro účely
odvolacího řízení správního. Žalovaný se domnívá, že aplikace těchto pravidel je sporná
i z důvodu, že rozsudek Nejvyššího správního soudu byl vydán za účinnosti zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, posunul pojetí zásady
zjištění stavu věci podle §3, tak rozsah přezkumu v rámci odvolacího řízení správního. Žalovaný
poukázal na to, že §4 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení,
po celou dobu své platnosti upravoval kompetenci komise posuzování zdravotního stavu nejen
ve věcech důchodového pojištění, ale i ve věcech ostatních sociálních systémů včetně systému
zaměstnanosti. Vyhláška č. 182/1991 Sb. se od počátku účinnosti dotýkala všech sociálních
systémů, od 1. 1. 1996 se dotýká nepojistných systémů, neobsahuje úpravu věcí důchodového
pojištění. Stěžovatel své výklady, komentáře a informace publikuje ve Zpravodajích, není
pravdou, že by posudkové orgány postrádaly závazný legislativní rámec. Domněnku žalobkyně,
že by skrze své zdravotní postižení mohla být na základě vyhlášky č. 284/1995 Sb., uznána
osobou částečně invalidní, avšak bez omezené pracovní způsobilosti podle §67 odst. 2 písm. c)
a odst. 3) zákona o zaměstnanosti, považuje stěžovatel za krajně nepravděpodobnou. Stěžovatel
uzavřel, že ochrana poskytovaná osobám se zdravotním postižením, který byly uznány částečně
invalidním, se poskytuje už jen z tohoto titulu. Osobám zdravotně znevýhodněným vzniká status
osoby se zdravotním postižením teprve na základě posouzení a rozhodnutí úřadu práce.
[17] V řízení o kasační stížnosti žalovaného před Nejvyšším správním soudem vyvstala otázka,
zda samotné rozhodnutí o uznání či neuznání osobou zdravotně znevýhodněnou podléhá
soudnímu přezkumu vzhledem k ustanovení §70 písm. d) s. ř. s. 6. senát Nejvyššího správního
soudu, kterému podle rozvrhu práce přísluší k projednání a rozhodnutí, zaujal stanovisko,
že tato rozhodnutí nelze z přezkumu vyloučit; s ohledem na odlišnou judikaturu Nejvyššího
správního soudu byl povinen věc předložit rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
Poté, co rozšířený senát předložil návrh na zrušení tohoto ustanovení ve slovech „zdravotního
stavu nebo“ Ústavnímu soudu, tento soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 15/12 ze dne 15. 1. 2013
tento návrh zamítl (výrok I.) a vyslovil, že „Rozhodnutí o odvolání proti neuznání
za osobu zdravotně znevýhodněnou ve smyslu §67 odst. 2 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti není vyloučeno ze soudního přezkumu podle ustanovení §70 písm. d) soudního
řádu správního“. Ústavní soud v souladu s názorem 6. senátu vyslovil, že rozhodnutí o uznání
za osobu zdravotně znevýhodněnou je rozhodnutím týkajícím se základního práva ve smyslu
článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, vyloučení ze soudního přezkumu by bylo
protiústavní. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně usnesením
č. j. 6 Ads 109/2009 - 114 ze dne 19. 2. 2013 převzal právní názor Ústavního soudu (výrok I.)
a šestému senátu vrátil věc k projednání a rozhodnutí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[18] Stěžovatel podal kasační stížnost včas, je účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí
vzešlo (§102 s. ř. s.), za stěžovatele jedná zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním,
které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.), kasační
stížnost je přípustná (§102 a §104 s. ř. s.).
[19] Nejvyšší správní soud vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, resp. důvody,
ke kterým je povinen přihlížet ex officio (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) posoudil věc následovně,
uživ přitom právních předpisů účinných v době vydání napadnutého správního aktu (20. 3. 2008).
[20] Stěžovatel kasační stížností sporuje všechny závěry, na nichž založil Městský soud v Praze
důvody pro zrušení žalovaného rozhodnutí. Stěžovatel konkrétně nesouhlasí s názorem soudu
o nesprávném složení posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí, o neúplnosti
a nepřesvědčivosti posudku a neztotožňuje se s názorem o nedostatečnosti odůvodnění
žalovaného rozhodnutí; ve všech otázkách shledává stěžovatel naplněný kasační důvod
nesprávného posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení podle §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[21] Stěžovatel je nejprve názoru, že posudková komise byla ustavena v souladu s tehdejší právní
danou §3 vyhlášky č. 182/1991 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon
České národní rady o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení; členem
komise byla posudková lékařka jako předsedkyně posudkové komise, odborný lékař ortoped
a tajemnice posudkové komise, stěžovatel nesouhlasí s názorem městského soudu, že členem
komise měl být též odborný lékař internista.
[22] Úřadu práce působnost uznat osobu zdravotně znevýhodněnou podle §67 odst. 2 písm. c)
zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 109/2006 Sb.
(dále jen „zákon o zaměstnanosti“) svěřil §8 odst. 1 písm. m) cit. zákona. Podle §9 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti úřad práce vychází z posudku lékaře, kterého si určí. Relevantní právní úprava
posouzení zdravotního stavu v odvolacím správním řízení vychází z ustanovení §4 odst. 2
zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění
zákona č. 109/2006 Sb. (dále jen „zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení“),
které Ministerstvu práce a sociálních věcí uložilo zřídit jako své orgány posudkové komise
k výkonu působnosti při posouzení zdravotního stavu a pracovní schopnosti občanů pro účely
přezkumného řízení soudního správního ve věcech důchodového pojištění a pro účely
odvolacího řízení správního, pokud napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě posudku úřadu
práce podle zvláštních právních předpisů. Obecná pravidla pro personální složení posudkových
komisí Ministerstva práce a sociálních věcí v rozhodné době určoval §3 vyhlášky ministerstva
práce a sociálních věcí č. 182/1991 Sb., k provedení zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním
zabezpečení a zákona č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů v oblasti sociálního zabezpečení.
Přes legislativně složité řešení (zejména z důvodu následného vyčlenění řady oblastí z původní
komplexní úpravy sociálního zabezpečení zákonem č. 100/1988 Sb. do autonomních předpisů)
nemůže být pochyb o tom, že pravidla §3 cit. vyhlášky k provedení zákona o sociálního
zabezpečení a zákona o působnosti orgánů ČSR v sociálním zabezpečení, bylo nutno aplikovat
na složení posudkových komisí stěžovatele i podle §4 odst. 2 zákona o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení. K tomuto názoru Nejvyšší správní soud vede i od 1. 1. 2012 účinná
úprava §16b zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, která převzala
právní úpravu složení posudkových komisí ministerstva namísto současně zrušené
vyhlášky č. 182/1991 Sb. (k tomu srov. blíže zvláštní část, článek VIII, bod 9 důvodové zprávy
k zákonu č. 470/2011 Sb., o změně zákona o nemocenském pojištění a některé další zákony,
dostupné na digitálním repozitáři www.psp.cz jako sněmovní tisk č. 441).
[23] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že žalobkyně v odvolání ze dne 19. 9. 2007
namítala nedostatečné posouzení zdravotního stavu posudkovým lékařem Úřadu práce
v Olomouci; lékař si nevyžádal zprávu o celkovém stavu postižených částí jejího pohybového
aparátu od ošetřujícího ortopeda MUDr. P. K., s ohledem na voperování totální endoprotézy levé
kyčle v lednu 2007 naopak přibylo dosavadní zdravotní omezení žalobkyně, žalobkyně rozporuje
závěr posudku s tím, že je v chůzi stále značně omezena, zejména co do délky, rychlosti,
nerovnosti terénu, a na delší cesty mimo bydliště, např. do zaměstnání dosud používá hůl,
nemůže nosit ani zvedat žádná břemena, prudce se otáčet. Žalobkyně připomíná, že v řízení před
správním orgánem I. stupně žádala o přerušení řízení do doby ukončení její léčby po operaci
totální endoprotézy. Nově navrhla doplnění dokazování o posouzení zdravotního stavu
s ohledem na zjištěné pooperační posttrombotické změny proximální poloviny stehenní žíly
působící obstrukčně-relfuxní hemodynamickou poruchu, jak to vyplývá z nálezu MUDr. M. ze
dne 21. 8. 2007. Z posudku komise ministerstva práce a sociálních věcí Nejvyššímu správnímu
soudu dále vyplynulo, že na jednání 29. 2. 2008 měla posudková komise soubor vyjmenované
zdravotnické dokumentace, jednání se účastnil i obecný zmocněnec žalobkyně, některé podklady
komisi sám předložil (nálezy ortopeda MUDr. K. z 26. 2. 2008, MUDr. S., popisy rtg. 13. 2. 2008,
internista-cévní MUDr. M. z 21. 8. 2007, neurolog MUDr. K. z 14. 11. 2005). Protokol o jednání
podepsaný zástupcem žalobkyně neobsahuje výhradu, která by se týkala nedostatku podkladů,
složení a odbornosti členů posudkové komise. Žalobkyně tuto výhradu neuplatnila ani v žalobě,
v níž sice zpochybnila správnost posudku, nicméně polemizuje se závěry posudkové komise
a vytýká stěžovateli, jakým způsobem aplikoval na její věc §67 odst. 2, 3 písm. c) a 4 zákona
o zaměstnanosti.
[24] Nejvyšší správní soud na základě relevantních pravidel pro složení posudkové komise
nemůže za tohoto skutkového stavu nic vytknout přítomnosti odborného ortopeda
(prim. MUDr. P. J.), neboť dosavadní anamnéza žalobkyně poskytovala dostatečné množství
předpokladů k úsudku o tom, že bude nutno posoudit pracovní omezení žalobkyně především
z důvodu jejích ortopedických komplikací. Posudková komise nálezy lékaře internisty
disponovala (předložil je zástupce žalobkyně), komise tyto nálezy zhodnotila. Nejvyšší správní
soud vzhledem k tomu, že v posudkové komisi byli přítomni dva lékaři, jejichž odbornost
nezpochybnil ani přítomný zástupce žalobkyně, ani žalobkyně, závěru městského soudu
nepřisvědčil a je názoru, že za tohoto stavu není nezbytné, aby členem posudkové komise byl
i lékař internista.
[25] Posudková kritéria pro uznání osoby zdravotně znevýhodněnou vymezuje §67 odst. 3
zákona o zaměstnanosti; osobou zdravotně znevýhodněnou je fyzická osoba, která:
1. má zachovánu schopnost vykonávat soustavné zaměstnání nebo jinou výdělečnou
činnost,
2. ale její schopnost být nebo zůstat pracovně začleněna, vykonávat dosavadní povolání
nebo využít dosavadní kvalifikaci nebo kvalifikaci získat jsou podstatně omezeny
z důvodu jejího dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu.
[26] Posudková komise posuzuje, zda je fyzická osoba schopná vykonávat soustavnou
výdělečnou činnost (nerozhodné tedy jestli jde o osobu vykonávající závislou práci
nebo vykonávající např. samostatnou výdělečnou činnost), nicméně zda tuto schopnost z hlediska
vyjmenovaných variant existence fyzické osoby na trhu práce podstatně ovlivňuje (omezuje)
dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav. Definice dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu
podle §67 odst. 4 zákona o zaměstnanosti pro účely tohoto zákona zavádí míru zásahu
do zdravotního stavu fyzické osoby z hlediska dlouhodobosti (nepříznivý stav podle poznatků
lékařské vědy má trvat déle než jeden rok) a současně podstatnosti vlivu tohoto stavu
na psychické, fyzické nebo smyslové schopnosti a tím i schopnost pracovního uplatnění.
Posudková komise v posudku musí spolehlivě zhodnotit, zda u fyzické osoby existuje
dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav a zda tento stav podstatně ovlivňuje (omezuje)
její schopnost uplatnit se na trhu práce při zachované schopnosti vykonávat soustavné
zaměstnání nebo jinou výdělečnou činnost.
[27] Zdravotní znevýhodněnost tedy vyjadřuje poměr pracovního potenciálu vůči požadavkům
zaměstnání. Je-li následkem poruchy zdraví ovlivněna funkční zdatnost fyzické osoby
v jejich psychických, fyzických či smyslových schopností, jedná se o osobu na trhu práce
znevýhodněnou. Žalobkyně od roku 1980 (tedy 27 let) vykonává jako absolventka střední
ekonomické školy práci v administrativě. Bylo tedy třeba posoudit, zda její porucha zdraví splňuje
požadavky definice dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu a zda je podstatně omezena
její schopnost vykonávat dosavadní povolání nebo využít dosavadní kvalifikaci. U žalobkyně
z povahy věci a skutkových okolností případu nemohlo mít místo užití vysoce prognostických
úvah (což by přicházelo v úvahu např. u osoby mladistvého před vstupem na trh práce,
u nějž není patrno, jak např. projeví zatížení organismu).
[28] Z posudkového zhodnocení posudku ze dne 29. 2. 2009 vyplývá, že posudková komise
vycházela ze zdravotnické dokumentace praktického lékaře MUDr. I. F., Ph.D. a jeho nálezu ze
dne 24. 3. 2007, z nálezů internista-cévní MUDr. M. z 21. 8. 2007, 14. 2. 2008, ortoped MUDr.
K. 11. 5. 2001, 26. 2. 2008, zpráva Lázní Slatinice 06/2007, neurolog MUDr. K. 24. 11. 2005 a
z úplné spisové dokumentace Úřadu práce v Olomouc. Posudková komise přijala diagnostický
souhrn: vrozená vývojová vada kyčlí, vpravo artróza II. stupně, vlevo pro pokročilou artrózu
s kolapsem hlavice byla provedena operace – implantace endoprotézy 01/207, stav po
flebotrombóze levé dolní končetiny, vleklý bolestivý syndrom, hypertenze I, komise následně
k jednotlivým obtížím poskytla bližší zhodnocení. Na základě toho posudková komise shrnula, že
žalobkyně není schopna práce fyzicky náročné, se zvedáním a přenášením těžkých břemen, trvale
ve stoji a chůzi. Je schopna fyzické zátěže převážně vsedě, je schopna pracovat s využitím
kvalifikace a praxe absolventky střední ekonomické školy s maturitou, v nezkráceném pracovním
úvazku. Je schopna vykonávat své dosavadní zaměstnání, je schopna využít dosažené kvalifikace
a získat případně jinou kvalifikaci.
[29] Posudková komise na základě uvedeného shledala, že u žalobkyně se nejedná o dlouhodobě
nepříznivý zdravotní stav ve smyslu osob zdravotně znevýhodněných, neboť zdravotní stav
neomezuje podstatně její psychické, fyzické nebo smyslové schopnosti, a tím možnost
pracovního uplatnění. Nejde o osobu zdravotně znevýhodněnou, neboť má zachovanou
schopnost vykonávat soustavné zaměstnaní nebo jinou výdělečnou činnost, schopnost zůstat
nebo být pracovně začleněna není podstatně omezena.
[30] Se shledanými zdravotními omezeními v posudkovém zhodnocení dostatečně koresponduje
závěr komise o vyloučení fyzické práce se zvedáním a přenášením těžkých břemen, trvale ve stoji
a chůzi. Posudková komise proto podle Nejvyššího správního soudu jasně formulovala
posudkový závěr, že přes vyjmenovaná zdravotní omezení žalobkyně není vyloučena
z možnosti uplatnit se na pracovním trhu v takové míře, jak předpokládá §67 odst. 3 zákona
o zaměstnanosti. Podle Nejvyššího správního soudu není důvod pochybovat o tom, že zdravotní
obtíže podstatným způsobem neztěžují uplatnění žalobkyně na trhu práce tak, aby byla podstatně
omezena schopnost pracovního uplatnění. Závěry posudkové komise o zjištěných zdravotních
obtížích žalobkyně zcela zřetelně vypovídají o tom, že žalobkyně je sice zdravotně omezena,
ale přesto jí to nebrání zůstat zařazená na stávající pracovní pozici, ale ani případně získat jinou
kvalifikaci či vykonávat jiné zaměstnání využívající její kvalifikaci, jež jí umožní další uplatnění.
Nejvyšší správní soud proto neshledal, že by stěžovatel posuzoval okolnosti zdravotní
znevýhodněnosti žalobkyně výlučně ve vztahu k dosavadnímu pracovnímu zařazení.
[31] Pro Nejvyšší správní soud je posudek úplný a přesvědčivý, pokud vychází z dostatečného
množství podkladů k posouzení zdravotního stavu, vyrovná se s otázkami zdravotního stavu
fyzické osoby, a který dostatečně odůvodňuje přijetí posudkového závěru. Nejvyšší správní soud
se za výše uvedených zjištění vyplývajících z posudku neztotožnil s právním názorem městského
soudu, že tento posudek bude přesvědčivý, budou-li v něm jednotlivé lékařské nálezy rozepsány.
Podle Nejvyššího správního soudu by takový postup mohl naopak mít za následek
znepřehlednění posudku a nevedl by k jinému závěru. Posudek vycházející ze zdravotní
dokumentace (vůči jejímuž rozsahu ani obsahu žalobkyně nic nenamítla), a který skýtá žalobkyní
nezpochybněný diagnostický souhrn jejích zdravotních obtíží, je dostatečně přesvědčivý. Vadu
posudku spočívající v jeho nepřesvědčivosti a neúplnosti shledal Nejvyšší správní soud
např. v rozsudku č. j. 4 Ads 13/2003 - 54 ze dne 25. 9. 2003, dostupném na www.nssoud.cz,
v tom, že se rozcházely závěry posudkové komise a znaleckého posudku v otázce rozhodujícího
zdravotního postižení v dlouhodobě nepříznivém zdravotním stavu, jímž fyzická osoba trpěla
ke dni vydání přezkoumávaného rozhodnutí; vadu posudku, která by mohla zpochybnit
jeho úplnost a přesvědčivost v obdobných intencích, žalobkyně nenamítla.
[32] Pokud žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na otázky zákonnosti postupu
posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí v Ostravě a poskytuje kasačnímu soudu
svůj náhled, Nejvyšší správní soud konstatuje, že uznáním osobou zdravotně znevýhodněnou
rozhodnutím úřadu práce ve smyslu §67 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti, je tato osoba
považována za osobu se zdravotním postižením, kterým ustanovení §67 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti poskytuje zvýšenou ochranu na trhu práce. Tato ochrana, kterou předpokládá
zákon o zaměstnanosti, zahrnuje pracovní rehabilitaci, vytváření chráněného pracovního místa,
zaměstnání v chráněné pracovní dílně, zaměstnavatelům stát poskytuje příspěvek na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném pracovním místě
(tím jsou motivování k zaměstnávání těchto osob a k jejich zapojování do pracovního procesu).
Posuzování zdravotního stavu žalobkyně dle §67 odst. 2 písm. c), 3 a 4 zákona o zaměstnanosti,
se tak musí řídit odlišnými pravidly, než posuzování míry poklesu schopnosti soustavné
výdělečné činnosti fyzické osoby resp. její schopnosti pro zdravotní postižení soustavné
výdělečné činnosti jen za zcela mimořádných podmínek, jak bylo v době rozhodování úřadu
práce předpokladem vzniku nároku na plný nebo částečně invalidní důchod - při posouzení
poklesu schopnosti soustavné výdělečné činnosti je nutné určit zdravotní postižení,
které je příčinou dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu, příp. které zdravotní postižení
je rozhodující příčinou, je-li těchto postižení více (srov. §6 vyhlášky č. 284/1995 Sb.,
kterou se provádí zákon o důchodovém pojištění, a obdobně §2 vyhlášky č. 359/2009 Sb.,
o posuzování invalidity). Účelem posouzení zdravotního stavu fyzické osoby podle §67 odst. 3
zákona o zaměstnanosti má však být zhodnocení, jak fyzickou osobu její zdravotní obtíže
omezují při vyjmenovaných variantách existence na trhu práce.
[33] Založil-li Městský soud v Praze závěr o nedostatečném odůvodnění a z toho důvodu
o kusém a stěží přezkoumatelném rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 3. 2008,
č. j. 2007/62310-33, na tom, že v odůvodnění není uvedeno ani kdy byl posudek vypracován,
ani základní obsah tohoto posudku, ale pouhá konstatace závěru o tom, že v případě žalobkyně
nejde o osobu zdravotně znevýhodněnou podle §67 odst. 2 písm. c), 3 a 4 zákona
o zaměstnanosti, tudíž z rozhodnutí není patrno, z jakého posouzení zdravotního stavu
žalobkyně žalovaný vycházel, Nejvyšší správní soud se s tímto názorem městského soudu
neztotožnil. Ačkoli Nejvyšší správní soud přisvědčuje městskému soudu v hledisku stručnosti
odůvodnění a chybějící identifikace posudku, z něhož stěžovatel při rozhodnutí vycházel
(přičemž tyto nedostatky částečně uznal stěžovatel v bodu 3 kasační stížnosti), Nejvyšší správní
soud současně poukazuje na to, že v několika svých předchozích rozhodnutích (např. rozsudek
ze dne 13. 8. 2009 č. j. 6 Ads 49/2009 - 111, č. j. 6 Ads 67/2010 – 66 ze dne 14. 10. 2010,
č. j. 6 Ads 91/2010 – 85 ze dne 14. 10. 2010, č. j. 6 Ads 92/2010 – 84 ze dne 14. 10. 2010,
všechny rozsudky dostupné na www.nssoud.cz) slevil z přísně formalistického přístupu
k náležitostem správního rozhodnutí poukazem na správní judikaturou setrvale respektovanou
zásadu formulovanou rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 6. 1996,
č. j. 6 A 825/95 - 7, podle níž soud může jako překlenutelnou procesní chybu posoudit to,
když i přes určitou nedostatečnost odůvodnění písemného vyhotovení rozhodnutí jsou skutkové
údaje, z nichž správní orgán vycházel, obsahem správního spisu, a skutkové a právní úvahy
správního orgánu, které vedly k vydání rozhodnutí, jsou ze spisu bez pochyb rekonstruovatelné;
účelem soudního přezkumu správních rozhodnutí není lpění na formální dokonalosti správních
rozhodnutí, ale účinná ochrana veřejných subjektivních práv adresátů veřejné správy.
Podle Nejvyššího správního soudu jsou tyto závěry aplikovatelné i na posuzovanou věc.
Jak stěžovatel připomněl v kasační stížnosti a jak Nejvyšší správní soud zjistil z protokolu,
zástupce žalobkyně se zúčastnil již jednání posudkové komise dne 29. 2. 2008, žalobkyni tak bylo
známo, z jakého posouzení zdravotního stavu žalobkyně stěžovatel bude vycházet, jiné jednání
před posudkovou komisí ve věci není namítáno; mezi stranami navíc vůbec není sporné,
že stěžovatel vycházel při rozhodování z posudku posudkové komise Ministerstva práce
a sociálních věcí v Ostravě ze dne 29. 2. 2008, není ani sporu o jeho obsahu; totožný posudek
jako důkaz hodnotil Městský soud v Praze v rozsudku a dovodil z něj své závěry. Nejvyšší
správní soud proto neshledal názor městského soudu za souladný s obsahem soudního
i správního spisu a s východisky zmíněné judikatury správního soudnictví.
[34] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou,
a proto rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení.
[35] V dalším řízení je Městský soud v Praze vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu v otázce složení posudkové komise, podle něhož nebylo nezbytné do komise zařazovat
jako odborného lékaře vedle ortopeda též lékaře internistu. Městský soud v Praze dále znovu
vyhodnotí posudek posudkové komise ze dne 29. 2. 2008 z hlediska jeho přesvědčivosti
a úplnosti pro přijetí posudkového závěru, aniž by požadoval přepracování posudku popsáním
jednotlivých lékařských zpráv a nálezů do jeho obsahu. Je věci městského soudu,
zda si vedle správního spisu vyžádá i posudkový spis. Městský soud v Praze při přezkoumání
rozhodnutí stěžovatele je rovněž vázán právním názorem o dostatečném odůvodnění žalovaného
rozhodnutí, pokud jde o odkaz na posudek, z něhož stěžovatel vycházel při svém rozhodování.
IV. Náklady řízení
[36] Městský soud v Praze v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. dubna 2013
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu