ECLI:CZ:NSS:2013:6.ADS.55.2013:64
sp. zn. 6 Ads 55/2013 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: Dopravní
a logistická společnost s.r.o., se sídlem U Žebračky 3042/18a, Přerov, zastoupené:
JUDr. Štefanem Levickým, advokátem, se sídlem Nám. J. Herdu 1, Trnava, Slovenská republika,
proti žalovanému: Oblastní inspektorát práce pro Moravskoslezský kraj a Olomoucký kraj,
se sídlem Živičná 1123/2, Ostrava, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
14. 3. 2013, č. j. 3133/10.72/13/15.2, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského
soudu v Ostravě ze dne 6. 6. 2013, č. j. 78 Ad 47/2013 - 21,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepři znáv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
U žalobce byla dne 6. 11. 2012 provedena Oblastním inspektorátem práce
pro Moravskoslezský kraj a Olomoucký kraj, se sídlem v Ostravě provedena podle §5 odst. 1
písm. a) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o inspekci práce“) v rozsahu ustanovení §3 zákona o inspekci práce a podle §125 zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o zaměstnanosti“) v rozsahu ustanovení §126 odst. 1 zákona o zaměstnanosti kontrola
o dodržování pracovněprávních předpisů podle§126 odst. 2 zákona o zaměstnanosti,
se zaměřením zejména na plnění povinného podílu osob se zdravotním postižením za rok 2011.
Na základě provedené kontroly byl pořízen „Protokol o výsledku kontroly“, v němž pod bodem
„zjištěné nedostatky“ bylo uvedeno, že zaměstnavatel porušil ust. §81 odst. 1 v návaznosti
na ust. §82 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, protože jím vypočteny odvod nepoukázal
do státního rozpočtu v zákonném termínu do 15. 2. 2012. Uvedený odvod do státního rozpočtu
měl být proveden v částce 26 692 Kč, přičemž tato částka nebyla ke dni kontroly uhrazena.
Žalobce dne 10. 12. 2012 požádal o přezkoumání protokolu, o němž rozhodl inspektor A.
D. z Oblastního inspektorátu práce pro Moravskoslezský kraj a Olomoucký kraj dne 21. 1. 2013 a
dospěl k závěru, že kontrolním zjištěním v části zjištěné nedostatky tohoto protokolu zůstává
nezměněno.
Proti tomuto „Vyrozumění o výsledku přezkoumání protokolu“ podal žalobce dne
18. 2. 2013 námitky, o nichž rozhodla ing. V. K., vedoucí inspektorka Oblastního inspektorátu
práce pro Moravskoslezský kraj a Olomoucký kraj dne 14. 6. 2013. V rozhodnutí o námitkách
bylo uvedeno, že námitky proti vyrozumění o výsledku přezkoumání protokolu
č. j. 3133/10.72/13/15.2 ze dne 18. 2. 2013 zamítá, protože neshledala důvody pro změnu
nebo zrušení výsledku přezkoumání protokolu. V poučení uvedeného rozhodnutí bylo uvedeno,
že proti tomuto rozhodnutí nelze v souladu s §41 odst. 4 zákona o inspekci práce podat další
námitky.
Proti posledně uvedenému rozhodnutí podal žalobce správní žalobu, o níž rozhodl
Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 6. 6. 2013, č. j. 78 Ad 47/2013 - 21, tak, že žalobu
odmítl a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
svého usnesení uvedl, že rozhodnutí žalovaného nelze považovat za úkon správního orgánu,
jímž byl žalobce zkrácen přímo na svých právech nebo v důsledku žaloby napadeného
rozhodnutí, jímž by se zakládala, měnila, rušila nebo závazně určovala její práva nebo povinnosti
ve smyslu §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). V daném
případě se jedná o formalizovaný způsob rozhodnutí žalované o námitkách proti protokolu
o kontrolním zjištění podle §18 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, a tato skutečnost
nemá vliv na to, že se nejedná o úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší
nebo závazně určí práva nebo povinnosti žalobce, jakožto kontrolovaného subjektu.
Tímto rozhodnutím žalovaný nezasáhl nijak do subjektivních práv a povinností žalobce,
naopak jím žalovaný vyjádřil svůj postoj k námitkám vzneseným proti protokolu o provedené
kontrole. K tomu krajský soud dodal, že teprve po té, zahájí-li žalovaný správní řízení ve věci
správního deliktu v návaznosti na svá kontrolní zjištění zachycená v protokolu o kontrole (§15
zákona č. 552/1991 Sb.), pak v tomto řízení má žalobce právo vyjádřit se k podkladům
pro vydání rozhodnutí o správním deliktu, mimo jiné též k protokolu o provedené kontrole.
Za situace, kdy rozhodnutí není možno napadnout žalobou podle §65 a násl. s. ř. s. a domáhat se
jeho zrušení, krajskému soudu proto nezbylo, než žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., neboť v daném případě není splněna základní podmínka řízení, tj. existence vydaného
správního rozhodnutí, které podléhá soudnímu přezkoumání. Jedná se přitom o neodstranitelný
nedostatek podmínky řízení.
Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž uplatnil důvody podle §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s., konkrétně namítá nezákonnost
usnesení spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, dále
nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí, jakož i nezákonnost
rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Přitom uvedl, že žalovaný vydal napadené rozhodnutí podle §41
odst. 2 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, a nikoliv podle §18 zákona č. 652/1991 Sb.,
o státní kontrole, jak to v napadeném usnesení tvrdí krajský soud. Dále poukazuje na to,
že v rozhodnutí žalované nebylo poučení o tom, že jde jen o formalizovaný způsob rozhodnutí
žalovaného o námitkách proti protokolu o kontrolním zjištění podle §18 zákona
č. 652/1991 Sb., jak o něm tvrdí napadené usnesení krajského soudu, a že z těchto důvodů vůči
němu nebylo možno podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Pokud pak krajský soud
posoudil rozhodnutí žalovaného z 14. 3. 2013 jako formalizovaný způsob rozhodnutí žalovaného
o námitkách proti protokolu o kontrolním zjištění podle §18 zákona č. 652/1991 Sb., je
stěžovatel toho názoru, že krajský soud nesprávně posoudil danou právní otázku. Konečně
stěžovatel namítá, že napadené usnesení považuje za nepřezkoumatelné, a to z nedostatku
důvodů rozhodnutí, protože soud své rozhodnutí nedostatečně odůvodnil, resp. neuvedl,
z jakého důvodu považuje rozhodnutí žalovaného z 14. 3. 2013 za formalizovaný způsob
rozhodnutí o námitkách proti protokolu o kontrolním zjištění a ne za rozhodnutí, které lze
napadnout žalobou.
Z uvedených důvodů považuje stěžovatel rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí žaloby
za nezákonné a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení a rozhodnutí, nebo aby ve smyslu §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
zrušil i rozhodnutí žalovaného, jakožto správního orgánu.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že jeho rozhodnutí o námitkách ze dne
14. 3. 2013, které stěžovatel napadl správní žalobou, je rozhodnutím vydaným v rámci procesu
kontroly správního orgánu. V rámci kontroly, provedené dne 6. 11. 2012 v kanceláři
kontrolované osoby, byly zjištěny okolnosti, které odůvodňovaly podezření z porušení §81
odst. 1 v návaznosti na §82 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, týkající se povinného podílu
zaměstnanců se zdravotním postižením u zaměstnavatele. Žalovaný je toho názoru,
že rozhodnutí o námitkách není svým charakterem rozhodnutím, kterým by se zakládala, měnila,
rušila nebo závazně určovala práva účastníka řízení. Jde o rozhodnutí v kontrolní fázi, za účelem
přezkoumání případných pochybení inspektorů v protokolu o výsledku kontroly
a při jeho přezkoumání ve vztahu k námitkám, které uvádí kontrolovaná osoba. Podle žalovaného
tedy nebyla splněna jedna ze základních podmínek řízení před správním soudem, neboť žalobou
napadené rozhodnutí je pouze formalizovaným postupem v rámci řízení kontrolního. Na základě
závěru kontrolního řízení, který je dán v tomto případě až doručením rozhodnutí o námitkách
kontrolované osobě, lze učinit kvalifikovaný závěr, zda je odůvodněno podezření ze spáchání
správního deliktu kontrolovanou osobou, resp. z toho důvodu zahájení správního řízení,
jehož výsledkem teprve může být rozhodnutí, kterým se mohou zakládat, měnit, rušit
nebo závazně určovat práva a povinnosti účastníka takového řízení. Teprve správní řízení je
řízením nalézacím, na základě něhož vydané pravomocné rozhodnutí podléhá soudnímu
přezkumu. Žalovaný pro úplnost uvedl, že smysl daného kontrolního řízení i jeho závěry v rámci
přezkumného námitkového řízení vyplývají přímo ze zákona č. 251/2005 Sb., tedy požadavek
žalobce na poučení nad rámec ustanovení §41 odst. 4 zákona o inspekci práce se jeví
jako neadekvátní.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti má žalovaný za to, že kasační stížnost není
důvodná, a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení podle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež byly stěžovatelem v kasační stížnosti uplatněny.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že rozhodnutí
žalovaného o zamítnutí námitek proti protokolu o výsledku provedené kontroly ze dne
30. 11. 2012 nelze považovat za úkon správního orgánu, jímž by stěžovatel byl na svých právech
zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního
orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určí jeho práva nebo povinnosti ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. Jak to správně uvedl žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti, jde v případě
napadeného rozhodnutí správního orgánu o rozhodnutí v kontrolní fázi, za účelem přezkoumání
případných pochybení inspektorů v protokolu o výsledku kontroly a při jeho přezkoumání
ve vztahu k námitkám, které uvádí kontrolovaná osoba. Teprve na základě závěru kontrolního
řízení lze učinit kvalifikovaný závěr, zda je odůvodněno podezření ze spáchání správního deliktu,
resp. z toho důvodu zahájení správního řízení, jehož výsledkem teprve může být rozhodnutí,
kterým se mohou zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti stěžovatele.
Teprve po případném zahájení takovéhoto správního řízení, má stěžovatel právo vyjádřit se
k podkladům pro vydání rozhodnutí o správním deliktu mimo jiné též k protokolu o provedené
kontrole. Ostatně stěžovatel ve své kasační stížnosti vůbec neuvádí, na jakých svých právech byl
zkrácen rozhodnutím žalovaného o námitkách, jeho námitky se týkají pouze nepodstatných
okolností pro posouzení zákonnosti rozhodnutí krajského soudu. Pokud jde o výhrady
stěžovatele k danému poučení v rozhodnutí o námitkách, tyto Nejvyšší správní soud shledal
zcela nedůvodnými, protože správní orgán není povinen uvádět, zda proti jeho rozhodnutí lze
podat také správní žalobu či nikoliv.
Vzhledem ke všem uvedeným skutečnostem dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle§60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., podle něhož má účastník řízení, kterým měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, a proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný sice měl v řízení úspěch, náhradu nákladů řízení
však výslovně nepožadoval a z obsahu spisu nevyplývá, že by mu tímto řízením nějaké náklady
nad rámec jeho běžné činnosti vznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. prosince 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu