ECLI:CZ:NSS:2013:6.ADS.87.2013:35
sp. zn. 6 Ads 87/2013 - 35
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: ZIMBO
CZECHIA, s.r.o., se sídlem Na Zátorách 8, Praha 7, zastoupen JUDr. Jiřím Vaníčkem,
advokátem, se sídlem Šaldova 34/466, Praha - Karlín, proti žalované: Státní zemědělská
a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem Květná 15, Brno, týkající se
žaloby proti rozhodnutí žalované ze dne 11. 5. 2011, č. j. AD963-25/103/9/2008-SŘ,
v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 10. 2013,
č. j. 30 A 80/2011 – 141, o návrhu žalované na vydání předběžného opatření,
takto:
Žalobkyni se uklá dá snášet kontroly potravin živočišného původu, kromě
upravovaného masa a drůbeže, prováděné orgány Státní zemědělské a potravinářské inspekce,
a to až do doby, kdy nabude právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační
stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 10. 2013, č. j. 30 A 80/2011 – 141.
Odůvodnění:
Krajský soud v Brně v záhlaví uvedeným rozsudkem vyslovil nicotnost
tamtéž označeného rozhodnutí žalované, jakož i rozhodnutí vydaného v prvním stupni Státní
zemědělskou a potravinářskou inspekcí (dále jen „SZPI“), inspektorát v Praze dne 26. 9. 2008,
č. j. BF-126-1/U-2003/1/2006-SŘ. Rozhodnutím žalované bylo změněno rozhodnutí správního
orgánu prvého stupně tak, že žalobkyni byla uložena úhrnná pokuta ve výši 50.000,- Kč
za porušení §3 odst. 1 písm. d) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích,
v čemž bylo spatřováno naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle §17 odst. 2 písm. a)
bod 1 téhož zákona, a dále za nesplnění povinnosti odstranit nedostatky v označování potravin
zjištěné při kontrole dne 16. 3. 2006, uložené jí opatřením č. P005-10216/06/D04, čímž mělo
dojít ke spáchání správního deliktu podle §17 písm. b) citovaného zákona. K uvedeným
porušením zákona mělo dojít v provozovně žalobkyně v ulici Jana Kouly, Český Brod. Krajský
soud vyslovil nicotnost obou správních rozhodnutí, neboť na základě výkladu §16 odst. 1
písm. b) a c) zákona č. 110/1997 Sb. dospěl k závěru, že nebyla vydána věcně příslušnými
správními orgány.
Proti tomuto rozsudku podala žalovaná kasační stížnost, v níž navrhla, aby byl napadený
rozsudek Krajského soudu v Brně zrušen a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení. Současně
s kasační stížnosti podala žalovaná návrh na vydání předběžného opatření podle §38 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Uvedla, že právní názor zaujatý
krajským soudem zásadně zasahuje do zavedené praxe kontrol potravin živočišného původu
v tržní síti, kdy Státní veterinární správa (dále jen „SVS“) prodejny žalobkyně kontroluje pouze
v úseku, kde dochází k úpravě masa, a ostatní úseky nekontroluje, neboť má za to,
že podle zákona a dohody o vzájemné součinnosti a spolupráci mezi SZPI a SVS ze dne
21. 7. 2009 je zde dána věcná příslušnost SZPI, potažmo žalované. Podle názoru žalované
(dále též „stěžovatelka“) z rozsudku krajského soudu nepřímo plyne, že by SZPI neměla
jako věcně nepříslušný orgán kontrolovat potraviny živočišného původu v těch provozovnách
žalobkyně, kde dochází k úpravě masa, takže by tyto provozovny, co se týče jiných potravin
živočišného původu než masa, nebyly až do rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
kontrolovány žádným orgánem dozoru. Po SVS nelze provádění kontrol požadovat, neboť je
vázána shora uvedenou dohodou a není známo, jak o kasační stížnosti rozhodne Nejvyšší správní
soud.
Stěžovatelka konstatovala, že jí v důsledku rozhodnutí krajského soudu nehrozí žádná
újma, takže má za to, že se nemůže s úspěchem domáhat přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, jak uvedl Nejvyšší správní soud např. ve svém usnesení ze dne 6. 6. 2012,
č. j. 3 As 55/2012 - 20, na něž odkázala. Podle stěžovatelky však vážná újma hrozí spotřebitelům,
kteří budou nakupovat potraviny živočišného původu v době, kdy provozovny žalobkyně
nebudou pod úřední kontrolou. Kontroly jsou přitom prováděny jednak na základě podnětu
spotřebitelů a mimo to i dle úvahy dozorového orgánu na základě posouzení rizik s přiměřenou
četností v souladu s čl. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) 882/2004 a čl. 5 odst. 1
nařízení ES č. 178/2002. Podle stěžovatelky by spotřebitelé byli po dobu absence kontrol
vystaveni zvýšenému riziku, že nakoupí nevyhovující potraviny, které je zvláště u potravin
živočišného původu obzvlášť vysoké, neboť nedodržení např. makrobiologických kritérií
bezpečnosti potravin může mít závažné dopady na lidské zdraví. Újma by byla způsobena
i jiným provozovatelům maloobchodních prodejen, kteří se na rozdíl od žalobkyně, která účelově
tvrdí věcnou nepříslušnost právě toho orgánu dozoru, který kontrolu provádí, budou muset
kontrole podrobit a poskytnout potřebnou součinnost. Po spotřebitelích ani osobách,
které provozují maloobchod s potravinami nelze spravedlivě požadovat, aby snášeli, že žalobkyně
může do oběhu uvádět potraviny, aniž by podléhaly úřední kontrole. Pro potřebu zatímně upravit
poměry účastníků ve smyslu §38 odst. 1 s. ř. s. navrhla stěžovatelka, aby Nejvyšší správní soud
vyslovil, že není povinna do právní moci jeho rozsudku postupovat podle napadeného rozsudku
krajského soudu a zároveň, že do téhož okamžiku žalobkyně strpí úřední kontroly potravin
živočišného původu, kromě upravovaného masa a drůbeže, prováděné SZPI.
Podle §38 odst. 1 s. ř. s., platí, že byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba
zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může soud usnesením na návrh
předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet.
Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě
žádat. Ustanovení §120 s. ř. s. ani jiné ustanovení tohoto zákona přitom obecně nevylučuje,
aby předběžné opatření vydal i Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti; viz usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, č. j. Na 112/2006 - 37, publikované
pod č. 910/2006 Sb. NSS, dostupné na www.nssoud.cz, stejně jako ostatní rozhodnutí, na něž je
v tomto usnesení odkazováno.
„Vážná újma“ ve smyslu §38 odst. 1 s . ř. s. je neurčitý právní pojem, který soud vyloží
vždy v souvislosti s konkrétními okolnostmi projednávané věci. Dle judikatury Nejvyššího
správního soudu, na niž správně poukázala i stěžovatelka, je možno obecně za vážnou újmu
označit takový zásah do právní sféry účastníka, který představuje její natolik zásadní narušení,
že po účastníkovi nelze spravedlivě požadovat, aby jej, byť dočasně, snášel (shodně
viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, č. j. Na 112/2006 - 37).
Nejvyšší správní soud pojem vážné újmy vykládá tak, že zahrnuje rovněž takovéto zásahy
do právní sféry třetích osob či zásahy do veřejného zájmu, jak vyslovil již ve svém usnesení
ze dne 27. 6. 2012, č. j. 3 As 55/2012 - 32.
Nejvyšší správní soud zjistil, že krajský soud v Brně založil napadený rozsudek
na právním závěru, že SZPI nebyla oprávněna provádět kontroly potravin živočišného původu
v provozovně žalobkyně, jakož ani postihovat porušení právních předpisů upravujících podmínky
pro uvádění těchto potravin do oběhu, neboť k tomu nebyla věcně příslušná. Z tohoto důvodu
byla vyslovena nicotnost jejího rozhodnutí, jakož i rozhodnutí odvolacího orgánu (stěžovatelky),
což má za následek, že se na tato rozhodnutí hledí, jako by nebyla vůbec vydána. Závěr krajského
soudu vyslovený v jeho rozsudku se obecně vztahuje pouze na konkrétní řešený případ,
avšak to platí zejména pro ty situace, kdy je shledána nezákonnost napadeného správního
rozhodnutí, a pro tento důvod se rozhodnutí ruší a věc se vrací správnímu orgánu k dalšímu
řízení. V nyní projednávané věci jde ale o nicotnost předmětných správních rozhodnutí,
která představuje natolik závažnou vadu rozhodnutí, která je nezhojitelná a taková rozhodnutí
se považují za neexistující, tedy nezpůsobilá vyvolat jakékoli veřejnoprávní účinky, takže je nikdo
nemusí respektovat ani se jimi řídit.
Smyslem a účelem správního soudnictví je poskytování ochrany subjektivním veřejným
právům fyzických i právnických osob prostřednictvím kontroly zákonnosti aktů veřejné správy,
jakož i rozhodováním v jiných právních věcech, za podmínek stanovených soudním řádem
správním, případně zvláštním zákonem (§2 s. ř. s.). Pravomocná rozhodnutí soudů vydaná
ve správním soudnictví jsou závazná nejen pro daný konkrétní případ, ale je dán silný
předpoklad, že správní orgány je budou respektovat i ve své další činnosti a postupovat v souladu
s právními názory vyslovenými v pravomocných rozsudcích, což představuje naplnění principu
dobré správy ve všech jeho aspektech. Z uvedených důvodů má Nejvyšší správní soud za to,
že v dané věci se nelze omezit pouze na konstatování, že právní závěr vyjádřený v pravomocném
rozsudku Krajského soudu v Brně se vztahuje pouze k případu vzešlému z porušení právních
povinností konstatovaných ve výroku napadeného rozhodnutí žalované, zjištěného
při kontrolách provedených SZPI (ve dnech 19. 12. 2005, 16. 3. 2006 a 28. 4. 2006) v provozovně
žalobkyně, ale předpokládá se, že z něho budou správní orgány vycházet a řídit se jím i v jiných,
skutkově obdobných případech. Nezhojitelný nedostatek věcné působnosti ke kontrole potravin
živočišného původu v provozovně žalobkyně při zachování jejího stávajícího vnitřního
uspořádání (jak je vyjádřen v napadeném rozsudku) tak povede ke změně ustálené praxe
kontrolních orgánů.
Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo, že ve věci skutkově obdobné
již zdejší soud rozhodnutí Krajského soudu v Brně o nicotnosti správních rozhodnutí vydaných
stejnými správními orgány vůči téže žalobkyni zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení (rozsudek
ze dne 11. 12. 2013, č. j. 6 Ads 62/2013 - 57). V odůvodnění uvedl, že nelze říci, že by orgány
SZPI nebyly k vydání rozhodnutí vůbec věcně příslušné a neshledal proto takové vady,
které by vyvolaly nicotnost napadených rozhodnutí. Nastala tedy situace, kdy Nejvyšší správní
soud závazně (v jiné, obdobné právní věci) vyslovil, že názor krajského soudu o nicotnosti
správních rozhodnutí způsobené žalobkyní tvrzeným nedostatkem věcné příslušnosti žalované
(SZPI) je nesprávný a současně je zde rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 10. 2013
č. j. 30 A 80/2011 - 141 založený na stejném právním závěru, který je v právní moci,
takže vyvolává účinky zejména v rozsahu vymezeném projednávaným případem, ale nepřímo
také i ve vztahu k dalšímu působení orgánů SZPI ve skutkově obdobných případech.
Aniž by Nejvyšší správní soud jakkoli předjímal rozhodnutí ve věci samé, konstatuje,
že za tohoto stavu přicházejí v úvahu dvě možnosti: buď o předmětné právní otázce uváží
obdobně, jako to učinil ve věci sp. zn. 6 Ads 62/2013 nebo k ní zaujme jiný postoj, a bude
proto muset věc postoupit k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu (§17
s. ř. s.). Jelikož jsou věci vyřizovány v pořadí, v jakém k soudu napadly, nelze rozhodnutí o meritu
očekávat v řádu týdnů, jistě půjde o měsíce, a v případě předložení věci k rozhodnutí rozšířenému
senátu by se řízení nepochybně ještě prodloužilo.
Reálným následkem napadeného rozsudku krajského soudu by tedy byla zásadní změna
zavedené praxe při kontrole potravin, avšak nikoli ve vztahu k těm provozovnám žalobkyně
(či jiných obchodníků), kde dochází k úpravě masa, ale pouze v dané prodejně, jíž se týká
napadené rozhodnutí. Z odůvodnění rozsudku krajského soudu je totiž zjevné, že nezpochybňuje
rozdělení kompetencí mezi SVS a SZPI jako takové [na základě ustáleného výkladu §16 odst. 1
písm. b) a c) zákona č. 110/1997 Sb. a dohody z 21. 7. 2009], ale svůj názor o nedostatku věcné
příslušnosti SZPI staví na skutkovém závěru, že v daném případě nešlo o prodejnu, která by byla
členěna na úseky. Krajský soud tedy nezpochybnil dohodu z 21. 7. 2009, jen odlišně od SZPI
posoudil premisu „rozdělení prodejny na úseky“, která má význam pro rozhraničení kompetencí
SZPI a SVS. Jde-li o prodejnu, kde (zjednodušeně řečeno) dochází k úpravě masa, kontroluje
prodej potravin živočišného původu SVS. Je-li prodejna členěna na jednotlivé úseky, kontrolují
orgány SVS potraviny živočišného původu pouze v těch prodejních úsecích, kde dochází
k úpravě masa (a dalších potravin uvedených v §16 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona
č. 110/1997 Sb.), v ostatních částech prodejny dozor vykonává SZPI. Takové rozdělení věcné
příslušnosti vychází z jednoho z možných výkladů ustanovení §16 odst. 1 písm. b) a c) zákona
č. 110/1997 Sb. a dohody uzavřené mezi SVS, SZPI a Ministerstvem zemědělství ČR dne
21. 7. 2009 o vymezení hranic působnosti s cílem eliminovat nejasnosti ve věcné příslušnosti
obou orgánů dozoru. K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává, že v jiné právní věci
zmíněnou dohodu Nejvyšší správní soud již posoudil a shledal, že vhodně a přípustným
způsobem vyjasňuje hranice mezi působnostmi uvedených státních orgánů v rámci zákonných
mezí daných §16 odst. 1 citovaného zákona (rozsudek č. j. 4 As 80/2013 - 49 ze dne 30. 9. 2013).
Tato dohoda přitom váže pouze zúčastněné státní orgány a třetí osoby se jí mohou dovolat
jakožto ustálené aplikační praxe správního orgánu (srov. též rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Ans 1/2005 - 57, publikovaný pod č. 605/2005 Sb. NSS).
Z toho, co bylo uvedeno výše, plyne, že do doby, než o věci rozhodne Nejvyšší správní
soud, nebudou orgány SZPI ani SVS moci provádět kontrolu potravin živočišného původu
v těch částech prodejny žalobkyně, které účastníci dohody z 21. 9. 2009 považují za prodejní
úseky, kde nedochází k úpravě potravin uvedených v §16 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona
č. 110/1997 Sb. Nejvyšší správní soud má za to, že pro blíže početně neomezenou skupinu
spotřebitelů, kteří mohou nakupovat v prodejně žalobkyně, je důležitou hodnotou zachování
standardu bezpečnosti potravin, který lze docílit kvalitou a zejména kontinuitou dozoru
nad dodržováním zákonných kritérií pro uvádění potravin živočišného původu do oběhu.
Z hlediska veřejného zájmu není žádoucí zajistit jakémukoli provozovateli maloobchodu
s potravinami jakousi „imunitu“ před kontrolami správních orgánů, byť i na omezenou dobu –
do skončení soudního sporu, jehož podstatou je 1) spor o věcnou příslušnost dvou stejně
kompetentních orgánů dozoru a 2) následně i posouzení důvodnosti sankce uložené žalobkyni
správním orgánem za porušení povinností specifikovaných v napadeném správním rozhodnutí.
Za dané situace upřednostňuje Nejvyšší správní soud zachovat do doby, než o věci sám
rozhodne, status quo, který před vydáním rozhodnutí krajského soudu bez potíží fungoval
minimálně od uzavření dohody zpřesňující kompetence SZPI a SVS. Podstatnou roli
v této úvaze, a to je třeba zdůraznit, hraje skutečnost, že oba druhy správních orgánů,
které z hlediska věcné příslušnosti přicházejí v úvahu (SZPI i SVS), jsou co do odbornosti
potřebné pro kontrolu potravin živočišného původu zcela rovnocenné. Proto ani v případě,
že by výsledkem řízení byl závěr o tom, že přezkoumávaná rozhodnutí měl vydat jiný orgán
než SZPI, by oprávněné zájmy spotřebitelů neměly být ohroženy tím, že dodržování povinností
podle zákona č. 110/1997 Sb. v mezidobí monitorovaly a kontrolovaly orgány SZPI.
Nejvyšší správní soud shledal v projednávané věci hrozící vážnou újmu ve smyslu §38
odst. 1 s. ř. s. v tom, že by vynětí prodejny žalobkyně z dosahu úřední kontroly potravin
živočišného původu, které se zde uvádějí do oběhu, mohlo vést k vážné újmě třetích osob,
a to blíže neomezeného počtu (stovek až tisíců) spotřebitelů.
Za této situace Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že z okolností projednávané věci
vyplývá potřeba upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu. Nařídil proto předběžné
opatření, jak je uvedeno ve výroku tohoto usnesení.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu