ECLI:CZ:NSS:2013:6.AZS.15.2013:35
sp. zn. 6 Azs 15/2013 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobkyně: A. Z.,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, se sídlem Nad Štolou
3, Praha 7, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného č. j. OAM-3126/VL-10-ZA14-PD1-
2004 ze dne 11. 6. 2012, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu
v Praze č. j. 1 Az 11/2012 - 51 ze dne 18. 3. 2013,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného se zamítá .
II. Žalobkyni se n ep řizná vá náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Dne 16. 5. 2011 vydal žalovaný rozhodnutí č. j. OAM-3126/VL-10-K01-R2-2004,
kterým udělil žalobkyni doplňkovou ochranu podle §14a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu,
ve znění pozdějších předpisů, a to na 12 měsíců. Důvodem byla nestabilní politická
a bezpečnostní situace v Republice Pobřeží slonoviny jakožto zemi původu žalobkyně
a pochybnosti správního orgánu o osudu navrátilců do této země. Dlužno podotknout,
že toto rozhodnutí bylo výsledkem několikaletého řízení před správním i orgány i soudy (první,
později správními soudy zrušené, rozhodnutí o neudělení azylu žalobkyni bylo vydáno
již v roce 2004) poté, co se věcí zabýval i Nejvyšší správní soud (rozsudek ze dne 10. dubna 2008
č. j. 2 Azs 26/2006-75).
[2] V návětí označeným rozhodnutím žalovaný zamítl žádost žalobkyně o prodloužení
doplňkové ochrany s odůvodněním, že okolnosti, které vedly k jejímu udělení, zanikly
nebo se změnily do té míry, že již doplňkové ochrany není zapotřebí [§17a odst. 1 písm. a)
zákona o azylu]. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný uvedl, že žádost posuzoval na základě
žadatelkou doložených materiálů a podle informací, které si k tomuto účelu sám opatřil.
Konkrétně vycházel z Výroční zprávy Human Rights Watch (HRW) z ledna 2012, ze zprávy BBC
– Pobřeží slonoviny ze dne 24. 2. 2012, z informace Agence France-Presse – Pobřeží slonoviny
ze dne 8. 3. 2012 a ze zprávy Generálního tajemníka Rady bezpečnosti OSN S/2011/807
ze dne 30. 12. 2011 o postupu operace OSN v Pobřeží slonoviny. Z nich vyplývá, že situace
v zemi se stabilizovala, působí zde jednotky OSN pomáhající vládě při odzbrojení obyvatelstva
a obnovení fungování činnosti policie, soudů a věznic, bývalý prezident Gbagba byl vydán
k trestnímu stíhání mezinárodnímu trestnímu tribunálu v Haagu a nový prezident umožnil
rozšíření vyšetřování na zločiny spáchané od roku 2002. Proti případům vloupání a ozbrojených
útoků zasahuje Republikánská armáda Pobřeží slonoviny (FRCI). Sestřenice žalobkyně i oba
její synové v Republice Pobřeží slonoviny nadále žijí a nečelí žádným závažným potížím
(s výjimkou jednoho případu napadení staršího syna a krádeže mobilního telefonu), byť synové
se již třikrát nebo čtyřikrát v době eskalace násilí uchýlili do sousední Ghany.
[3] V žalobě proti rozhodnutí o neprodloužení doplňkové ochrany poukázala žalobkyně
na to, že i když v Republice Pobřeží slonoviny došlo k určitým pozitivním krokům, změna situace
není významné a trvalé povahy, proto i nadále hrozí žalobkyni nebezpečí vážné újmy. Odvolala se
přitom na konkrétní články z veřejně dostupných zdrojů pojednávající o masakrech civilistů
ze strany příslušníků Republikánské armády Pobřeží slonoviny, o případu zabití sedmi příslušníků
mise OSN, o místních přestřelkách i o nedostatku kontroly ze strany centrálních orgánů. Kromě
toho upozornila žalobkyně také na individuální okolnosti svého případu. V České republice žije
již od roku 2001, mluví plynně česky, podniká a plně se integrovala do české společnosti. V zemi
původu nebyla již téměř 8 let.
[4] Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) žalobě vyhověl v návětí označeným
rozsudkem a rozhodnutí žalovaného o neprodloužení doplňkové ochrany zrušil. V odůvodnění
uvedl, že ne každá změna poměrů v zemi původu je důvodem pro odnětí poskytnuté doplňkové
ochrany. Podstatné je, zda tato změna je významné a trvalé povahy. Navíc je nutné posuzovat
situaci každé osoby požívající doplňkové ochrany individuálně. V některých případech
totiž vzhledem ke specifickému postavení osoby požívající doplňkové ochrany nelze
v jejím konkrétním případě dospět k závěru, že „této osobě již nehrozí nebezpečí, že utrpí
vážnou újmu“. Bez ohledu na tyto právní úvahy nicméně stěžejním důvodem zrušení rozhodnutí
žalovaného byla jeho nepřezkoumatelnost. Proto se také městský soud, jak sám výslovně uvádí,
hlouběji nezabýval námitkou žalobkyně ohledně nesprávné aplikace ustanovení §17a odst. 1
písm. a) zákona o azylu, tedy otázkou zániku nebo změny okolností, které vedly k udělení
doplňkové ochrany.
[5] V otázce nepřezkoumatelnosti vyšel městský soud z toho, že řízení o prodloužení
doplňkové ochrany je „svým způsobem řízením o opětovném udělení doplňkové ochrany“. Úkolem
správního orgánu proto bylo posoudit žádost i z hlediska důvodů pro udělení doplňkové ochrany
podle §14a odst. 1 a 2 písm. d) zákona o azylu (tedy z toho hlediska, zda by vycestování cizince
nebylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky). Povinností správního orgánu
i soudu je zabývat se možnou existencí důvodů pro udělení doplňkové ochrany v případě
jakéhokoli procesního režimu rozhodování o žádosti o mezinárodní ochranu. Jelikož žalovaný
v rozhodnutí pouze konstatoval, že případné vycestování žalobkyně není v rozporu
s mezinárodními závazky ČR, ztotožnil se městský soud s žalobkyní v tom, že žalovaný se řádně
nevypořádal se skutečnostmi, jež v daném případě vyšly najevo.
[6] K tomu pak městský soud doplnil, že vyhodnocení nebezpečí vážné újmy představuje
aplikaci typického neurčitého právního pojmu a jeho naplnění závisí vždy na úvaze správního
orgánu, který vychází kazuisticky ze skutkových okolností konkrétního případu, z informací
o zemi původu žadatele, a dále především z věrohodnosti tvrzení předložených žadatelem
o udělení mezinárodní ochrany. U všech důvodů odnětí doplňkové ochrany (podobně
jako u odnímání azylu, ale i neprodloužení doplňkové ochrany) platí pravidlo, že důkazní
břemeno nese Ministerstvo vnitra, jako správní orgán.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[7] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včas kasační
stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s. “). V kasační stížnosti uvedl, že považuje
za nezákonné tvrzení soudu, že se v případě řízení o prodloužení doplňkové ochrany jedná
o řízení o opětovné udělení doplňkové ochrany. Správní orgán nezkoumá případ žadatele
z hlediska všech forem mezinárodní ochrany, neboť mu v tom brání překážka věci pravomocně
rozhodnuté (stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2011
sp. zn. 4 Azs 7/2011). Stěžovatel byl proto vázán tím, z jakých důvodů udělil žalobkyni
doplňkovou ochranu. Žadatelka nadto výslovně označila při pohovoru za důvod své žádosti
o prodloužení doplňkové ochrany obecné důvody, tedy „že v zemi není bezpečno“. Jak vyplývá
např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2006 sp. zn. 6 Azs 368/2005, správní
orgán neměl „povinnost vést dokazování směrem, který by přesahoval stěžovatelčina tvrzení učiněná v průběhu
správního řízení“.
[8] Stěžovatel nesouhlasí ani s tím, že v případě řízení o prodloužení doplňkové ochrany nese
důkazní břemeno správní orgán. V řízení o udělení mezinárodní ochrany, jehož výsledkem je
rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany, platí obecná zásada azylového práva, a to, že důkazní
břemeno je rozloženo mezi žadatele a správní orgán (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 9. 2008 č. j. 5 Azs 66/2008-70). Ani v případě řízení o prodloužení doplňkové ochrany
tomu není jinak, neboť pro tento typ řízení není zákonem stanovena žádná výjimka.
Nezákonnost spatřuje stěžovatel i v konstatování soudu, že vyhodnocení nebezpečí vážné újmy
závisí na jeho úvaze. Nejedná se o správní uvážení (jakým je např. rozhodování o humanitárním
azylu dle ustanovení §14 zákona o azylu), ale o shledávání naplnění taxativně vymezené vážné
újmy dle ustanovení §14a odst. 2 zákona o azylu a pro správní uvážení zde není místo,
neboť správní orgán používá jasně vymezené důkazní standardy (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 3. 2008 sp. zn. 2 Azs 71/2006). Stěžovatel v napadeném rozsudku soudu
spatřuje i další konkrétní závažná pochybení, neboť soud nevycházel z obsahu spisu a vytkl
stěžovateli nezkoumání zákonných ustanovení, jimiž se ale správní orgán ve svém rozhodnutí
řádně a přezkoumatelným způsobem zabýval.
[9] Žalobkyně se ke kasační stížnosti vyjádřila v tom smyslu, že ze zákona o azylu nevyplývá,
že by se posuzování důvodů pro prodloužení doplňkové ochrany mělo omezit na důvody,
které stěžovatele vedly k udělení doplňkové ochrany v původním rozhodnutí. Takový výklad
by byl značně nepříznivý pro osoby, které splňují podmínky pro udělení doplňkové ochrany
na základě jiných skutečností, než z důvodu kterých jim byla doplňková ochrana v minulosti
udělena. Takové osoby by byly nuceny podat opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany
a opět by se tím dostaly do postavení žadatelů o udělení mezinárodní ochrany, tj. osob, které
nemohou získat povolení k zaměstnání po dobu prvních 12 měsíců ode dne podání žádosti
o udělení mezinárodní ochrany, nejsou oprávněny cestovat mimo území České republiky, nemají
možnost získat živnostenské oprávnění, jsou po dobu provedení úkonů podle §46 zákona
o azylu omezeny na svobodě (v praxi přibližně 3 týdny, maximálně 120 dnů). Takový výklad
by byl zároveň v rozporu se zásadou procesní ekonomie, vyjádřenou v §6 odst. 2 správního řádu.
[10] Žalobkyně při pohovoru k žádosti o prodloužení doplňkové ochrany mimo svých obav
z důvodu nestabilní situace na území své země původu uvedla, že žije v České republice déle
než sedm let (od roku 2004), zde pracuje, platí daně, sociáln í a zdravotní pojištění. Žalobkyně
nadto ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornila i na to, že na území České republiky pobývá se
svým manželem. Z rozhodnutí žalovaného však není zřejmé, proč tyto důvody nepovažoval
za relevantní pro prodloužení doplňkové ochrany.
III. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[11] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou, neboť byla podána včas (§106 odst. 2 a 4 s. ř. s.) osobou
oprávněnou (§102 s. ř. s.) a stěžovatel byl v řízení řádně zastoupen (§105 odst. 2 s. ř. s.). Důvody
stížnosti, jak je stěžovatel obsahově vymezil, se opírají o §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Kasační
stížnost není nepřípustná ani z jiných důvodů stanovených zákonem (§104 s. ř. s.).
[12] Pokud jde o přijatelnost kasační stížnosti (§104a s. ř. s.), stěžovatel uvedl, v čem spatřuje
přesah svých vlastních zájmů v daném případě. Konkrétně poukázal na nesprávnou aplikaci práva
městským soudem (rozsah posuzování žádosti o prodloužení doplňkové ochrany není vymezen
tvrzeními žadatele a správní orgán musí znovu přezkoumat i další důvody pro udělení doplňkové
ochrany, udělení doplňkové ochrany je otázkou správního uvážení) a dále na to, že otázka
povinnosti tvrzení žadatele o doplňkovou ochranu a rozdělení důkazního břemene
mezi něj a správní orgán není plně řešena judikaturou Nejvyššího správního soudu. Na základě
těchto tvrzení vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako přijatelnou , aniž by tím
ovšem předjímal její věcné posouzení. Odkazuje přitom mimo jiné na svůj rozsudek
ze dne 31. 1. 2007 č. j. 2 Azs 21/2006-59 (všechny citované rozsudky zdejšího soudu, příp. jiných
správních soudů, jsou dostupné na www.nssoud.cz), z něhož vyplývá: „Kasační stížnost může být
ve smyslu §104a s. ř. s. přijatelná i v případě, že je podána Ministerstvem vnitra z důvodu zásadního pochybení
krajského soudu, které bude spočívat v tom, že krajský soud hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního
práva, případně že nerespektoval ustálenou a jasnou soudní judikaturu.“
[13] Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
IIIa. Prodloužení doplňkové ochrany z jiného než původně uznaného důvodu
[14] Nejprve Nejvyšší správní soud vyhodnotil, zda je správná úvaha městského soudu v tom
směru, že v řízení o prodloužení doby, na kterou je poskytnuta doplňková ochrana, se musí
správní orgán zabývat též tím, zda nejsou dány jiné důvody pro udělení této ochrany,
než pro které byla původně přiznána. Tato otázka dosud nebyla judikaturou Nejvyššího
správního soudu jednoznačně a výslovně vyřešena. Náznak úvahy v tomto směru učinil zdejší
soud ve svém rozsudku ze dne 23. 7. 2009 č. j. 1 Azs 34/2009-55, kde uvedl: „Smyslem §53a
zákona o azylu je umožnit správnímu orgánu opakovaně ověřovat naplnění, resp. trvání podmínek doplňkové
ochrany, pro něž byla dle §14a zákona o azylu žadateli o prodloužení doplňkové ochrany udělena, především
vzhledem k možným změnám v zemi původu žadatele. Správní orgán je oprávněn vydat negativní rozhodnutí
o uvedené žádosti pouze při nenaplnění podmínek stanovených v §14a citovaného zákona.“ Z obdobných
pozic vychází též rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 6. 4. 2011 č. j. 45 Az 11/2010-41,
z něhož vyplývá, že pokud cizinec v žádosti o prodloužení doplňkové ochrany (§53a odst. 4
zákona č. 325/1999 Sb., o azylu) uvede také jiný důvod této formy ochrany, než pro který byla
doplňková ochrana původně udělena (v daném případě šlo o rodinné vazby v České republice), je
povinností správního orgánu se s tímto důvodem vypořádat. Krajský soud nicméně tento
svůj závěr relativizuje, když uvádí, že v novém řízení musí správní orgán učinit nejprve úvahu,
„zda vůbec lze jako důvod pro prodloužení doplňkové ochrany dle §14a zákona o azylu zvažovat také jiný
důvod této formy ochrany, než pro který byla doplňková ochrana žalobkyni původně udělena“ .
[15] Nejvyšší správní soud se v názoru na tuto otázku ztotožňuje s vyjádřením žalobkyně
ke kasační stížnosti a také s právní doktrínou, která uvádí: „Je možné uvažovat situaci,
kdy by se konkrétní důvody, které vedly k udělení doplňkové ochrany, změnily. Cizinec by se ale stále pohyboval
v rámci stanoveném §14a AZ (zákona o azylu – pozn. NSS), resp. 14b AZ, a vzhledem k formulaci
výroku o udělení doplňkové ochrany (doplňková ochrana podle §14a se uděluje) lze dovozovat, že i při změněných
konkrétních okolnostech by bylo možné prodloužit oprávnění pobytu v řízení o prodloužení tohoto oprávnění.“
(srov. Kosař, D., Molek, P., Honusková, V., Jurman, M., Lupačová, H.: Zákon o azylu.
Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 406). Jako zcela nepřípadnou přitom hodnotí
Nejvyšší správní soud námitku stěžovatele o překážce věci rozhodnuté. Dokonce přímo
ve stěžovatelem citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Azs 7/2011-117 ze dne
25. 8. 2011 se (s odkazem na dřívější judikaturu) uvádí: „Důvody pro udělení azylu podle §12 zákona
o azylu se přednostně zjišťují ve vztahu k okolnos tem, za nichž žadatel o mezinárodní ochranu zemi původu
opustil. Skutečnosti, které nastanou později, hodnotí správní orgán při posuzování, zda jsou splněny důvody pro
udělení doplňkové ochrany.“ Z toho pak logicky vyplývá, že dřívější zamítnutí žádosti o mezinárodní
ochranu nebrání jejímu pozdějšímu udělení, neboť se mohou změnit okolnosti a správní orgán je
vždy povinen posoudit aktuální stav. Stejně tak udělení doplňkové ochrany z jednoho důvodu
(např. hrozba vykonání trestu smrti ze strany místní vlády) nebrání jejímu pozdějšímu udělení
z důvodu jiného (místní vláda je svržena, ale vypukne vnitřní ozbrojený konflikt, který provázejí
násilnosti).
[16] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že jestliže během posuzování žádosti o prodloužení
doplňkové ochrany (§53a odst. 4 zákona o azylu) vyjdou najevo skutečnosti, které by mohly
odůvodňovat udělení doplňkové ochrany z jiného důvodu, než pro který byla tato ochrana
původně přiznána, pak správní orgán nemůže žádost o prodloužení doplňkové ochrany
zamítnout bez toho, že by se argumentačně vypořádal také s možností udělení doplňkové
ochrany z onoho jiného (nového) důvodu. V případě kladného posouzení pouze prodlouží
doplňkovou ochranu s odvoláním na tento nový důvod.
IIIb. Respektování soukromého a rodinného života jako důvod udělení doplňkové ochrany
[17] Nejvyšší správní soud uvažoval dále v tom směru, zda vůbec tvrzení předestřená
žalobkyní v řízení o prodloužení doplňkové ochrany a týkající se její integrace do české
společnosti byla způsobilá podřazení pod §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu, jak naznačuje
ve svém rozsudku městský soud. Pokud by tomu tak totiž nebylo, stalo by se vrácení věci
žalovanému správnímu orgánu k doplnění argumentace v tomto směru pouhým formálním
krokem, jehož jediným výsledkem by bylo oddálení konečného rozhodnutí ve věci samé. Nejvyšší
správní soud nicméně dospěl k závěru, že na tuto otázku neexistuje prozatím jednoznačná
odpověď a je tudíž spravedlivé po žalovaném požadovat, aby se s touto otázkou vypořádal
v první instanci a jeho úvahy se mohly případně stát předmětem procesní obrany žalobkyně.
[18] K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní soud na základě faktu, že v jeho judikatuře
dosud není zcela ustáleno posuzování otázky, v jakém rozsahu a za jakých okolností může
porušení čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“),
který zakotvuje právo na respekt k rodinnému a soukromému životu, představovat porušení
mezinárodních závazků České republiky ve smyslu §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Nejvyšší
správní soud měl zpočátku k této právní otázce restriktivní přístup, kdy bez výhrad přejímal svou
judikaturu k (nyní zrušenému) §91 zákona o azylu, který upravoval tzv. překážky vycestování,
přičemž tato judikatura nepovažovala porušení čl. 8 Úmluvy vůbec za „azylově relevantní“
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2007 č. j. 2 Azs 30/2007-69).
Tato názorová linie nebrala ohled mimo jiné ani na důvodovou zprávu k novele, která institut
doplňkové ochrany do zákona o azylu zavedla (zákon č. č. 165/2006 Sb.) a která uváděla:
„Nad rámec kvalifikační směrnice se proto doplňuje do definice vážné újmy, že za ,vážnou újmu‘ se bude
považovat i situace, pokud by vycestování cizince nebylo možné s ohledem na závazky plynoucí z mezinárodních
smluv, jimiž je Česká republika vázána. Tradičně půjde např. o situace, kdy vycestování není možné s ohledem
na respektování soukromí a rodinného života, tak jak je zakotveno v čl. 8 Úmluvy.“
[19] Nejvyšší správní soud později tento směr úvah zčásti opustil a v určitých typově
vymezených případech (zejména pokud by ke znemožnění rodinného, případně soukromého,
života cizince došlo po jeho vycestování v zemi původu) porušení čl. 8 Úmluvy neudělením
doplňkové ochrany připustil. Stalo se tak zejména v rozsudku ze dne 28. 11. 2008,
č. j. 5 Azs 46/2008 – 71, kde Nejvyšší správní soud uvedl, že je třeba „ rozlišovat důvody, pro něž by
v rozporu s mezinárodními závazky ČR bylo samotné vycestování cizince [ …], od důvodů, pro něž by v rozporu
s mezinárodními závazky bylo až případné vyhoštění tohoto cizince. Samotná nutnost vycestovaní cizince do země
původu při neudělení žádné z forem mezinárodní ochrany a za situace, kdy cizinci nesvědčí žádný jiný důvod
k zákonnému pobytu na území ČR, totiž tomuto cizinci neznemožňuje, aby si po návratu do země původu
nepožádal o některou z možných forem povolení k pobytu na území ČR dle zákona o pobytu cizinců. […]
Z dikce §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že právě toto ustanovení primárně chrání práva cizince
na soukromý a rodinný život vyplývající z čl. 8 Úmluvy, nikoliv ustanovení §179 odst. 2 písm. d) zákona
o pobytu cizinců, které upravuje důvod znemožňující vycestování cizince pro rozpor takového vycestování
s mezinárodními závazky ČR, ani jemu svou dikcí odpovídající ustanovení §14a odst. 2 písm. d) zákona
o azylu, upravující obdobně formulovaný důvod udělení doplňkové ochrany, neboť je zřejmé, že obvykle právě jen
dlouhodobý zákaz pobytu na území ČR může v některých případech dosáhnout intenzity nepřiměřeného zásahu
do soukromého a rodinného života, který si cizinec za dobu svého pobytu na území ČR vytvořil.“ Dále Nejvyšší
správní soud v citovaném rozsudku uvedl: „Při posuzování důvodů znemožňujících vycestování cizince
by byl výjimkou z výše uvedených závěrů pouze případ, kdy by si stěžovatel vytvořil na území ČR takové rodinné
či případně osobní vazby, že by nepřiměřeným zásahem do tohoto rodinného či soukromého života byla již nutnost
pouhého vycestování z území ČR.“ Tuto linii úvah následuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 11. 6. 2009 č. j. 9 Azs 5/2009-65.
[20] Tato, stále ještě poměrně zúžená interpretace §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu
ve vztahu k možnému porušení čl. 8 Úmluvy se však stala terčem kritiky ze strany doktríny, která
nabídla argumentační východiska pro rozšíření doplňkové ochrany dle citovaného ustanovení
na jakákoliv porušení čl. 8 Úmluvy (srov. Kosař, D., Molek, P., Honusková, V., Jurman, M.,
Lupačová, H.: Zákon o azylu. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 197-198). V tuto
chvíli nelze předvídat další vývoj judikatury . Nicméně není možno přehlédnout,
že např. v rozsudku ze dne 25. 1. 2013 č. j. 5 Azs 7/2012-28 již Nejvyšší správní soud vykročil
směrem k dalšímu rozšíření toho, co je možno chápat jako možné porušení čl. 8 Úmluvy
odůvodňující udělení doplňkové ochrany, když ve věci vietnamské žadatelky o azyl, která žila
v České republice s manželem a dítětem, oba vietnamské státní příslušnosti, uvedl: „Obecně jistě
platí, že důvody doplňkové ochrany podle §14a odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců jsou subsidiární vůči
pobytovým oprávněním podle zákona o pobytu cizinců, nicméně v daném případě z vyjádření žalovaného v průběhu
řízení před soudem vyplynulo, že stěžovatelka sice požádala o povolení k dlouhodobému pobytu, ovšem tato žádost
byla zamítnuta. […] V daném případě tedy bylo namístě zabývat se i důvody, které vedly k zamítnutí žádosti
o dlouhodobý pobyt. Pokud by totiž bylo zjištěno, že jsou u stěžovatelky dány takové objektivní skutečnosti, které
jí brání v udělení povolení k pobytu, nelze předpokládat, že by jí v budoucnu mohlo být povolení k pobytu
vydáno.“
[21] S ohledem na výše shrnutý vývoj judikatury má Nejvyšší správní soud za to, že je správný
požadavek městského soudu, aby se žalovaný v novém rozhodnutí vypořádal s otázkou,
zda tvrzení žalobkyně stran délky pobytu v České republice, integrace do české společnosti,
manželství a podnikání nepředstavují skutečnosti relevantní pro udělení doplňkové ochrany
podle §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud připomíná,
že čl. 8 Úmluvy dopadá i na cizince, kteří nemají v České republice rodinu, neboť pokrývá
též právo na osobní život, jež zahrnuje aspekty sociální identity a právo na vytváření a rozvíjení
vztahů s jinými lidskými bytostmi a vnějším světem (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ve věci Niemietz proti Německu ze dne 16. 12. 1992 č. 13710/88 či rozsudek velkého
senátu Evropského soudu pro lidská práva ve věci Üner proti Nizozemsku ze dne 18. 10. 2006
č. 46410/99, dostupné na http://echr.coe.int).
IIIc. Rozložení důkazního břemene
[22] Stěžovateli musí dát Nejvyšší správní soud za pravdu v tom, že s ohledem na důvod
zrušení rozhodnutí žalovaného nutno označit za příliš striktně vyjádřený názor městského soudu,
že „u všech důvodů odnětí doplňkové ochrany (podobně jako u odnímání azylu, ale i neprodloužení doplňkové
ochrany) platí pravidlo, že důkazní břemeno nese Ministerstvo vnitra jako správní orgán“ . Toto tvrzení
podle názoru Nejvyššího správního soudu platí, pokud se bude jednat o otázku, zda nadále trvá
původní důvod udělení doplňkové ochrany, nebo zda se naopak situace v domovském státě
žalobkyně stabilizovala a tato změna je natolik významné a trvalé povahy, že odůvodňuje
zamítnutí žádosti o prodloužení doplňkové ochrany. V tomto rozsahu skutečně nese důkazní
břemeno správní orgán, neboť neprodloužení doplňkové ochrany má prakticky totožné následky
jako její odnětí, u něhož dovozuje výhradní zatížení správního orgánu důkazním břemenem
i doktrína (srov. Kosař, D., Molek, P., Honusková, V., Jurman, M., Lupačová, H.: Zákon o azylu.
Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 272).
[23] Odlišná situace však podle názoru Nejvyššího správního soudu nastává v případě,
že cizinec předestírá nová tvrzení, jež by mohla odůvodnit prodloužení doplňkové ochrany,
ovšem z jiného důvodu, než z toho, na jehož základě byla tato ochrana původně udělena.
Jakkoliv Nejvyšší správní soud výše aproboval procesní řešení, podle něhož nemusí cizinec
v takovém případě podávat novou žádost o přiznání doplňkové ochrany, ale jeho tvrzení správní
orgán vyhodnotí v rámci řízení o prodloužení stávající doplňkové ochrany, z hlediska rozložení
důkazního břemene se jedná o kvalitativně odlišnou situaci, než v případě „pouhého“
prodloužení doplňkové ochrany na základě trvání již dříve zhodnoceného důvodu. Fakticky zde
správní orgán bude zkoumat existenci skutečností relevantních pro zcela jiný důvod udělení
doplňkové ochrany, proto lze na jeho procesní postup plně vztáhnout judikaturu pojednávající
o důkazním standardu v řízení o udělení doplňkové, resp. mezinárodní, ochrany. Tyto důkazní
standardy, jak správně podotýká žalovaný, vycházejí z děleného důkazního břemene. Příkladmo je
možno uvést rozsudek ze dne 25. 7. 2005 č. j. 5 Azs 116/2005-58, v němž Nejvyšší správní soud
konstatoval: „Postupuje-li Ministerstvo vnitra ve věcech azylových tak, že se ujímá odpovědnosti za náležité
zjištění reálií o zemi původu, ale po žadateli o azyl žádá, aby unesl důkazní břemeno stran důvodů, které se
týkají výlučně jeho osoby, odpovídá to výkladu čl. 4 bodu pátého tzv. kvalifikační směrnice Evropské unie.“
[24] V tomto směru proto nelze aprobovat závěr městského soudu, který ohledně nového
řízení ve věci prodloužení doplňkové ochrany žalobkyně zavázal žalovaného právním názorem,
že výhradně jen on ponese důkazní břemeno. Přes tento dílčí nesprávný závěr je však ve výsledku
(co do výroku) rozhodnutí městského soudu věcně správné, jak bylo vyloženo výše. Proto nebyl
na místě takový postup, po němž volá stěžovatel, tj. zrušení a vrácení věci městskému soudu
k dalšímu řízení, neboť další postup městského soudu by spočíval jen v tom, že by vydal nový
rozsudek se shodným výrokem a pouze částečně jiným odůvodněním. Důvodnost kasační
stížnosti by pak fakticky spočívala v tom, že by část odůvodnění rozsudku městského soudu byla
nahrazena závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu; srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního ze dne 26. 10. 2005 č. j. 2 Afs 23/2005 - 93, publ. pod č. 781/2006 Sb.
NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2006 č. j. 2 Afs 100/2005 - 106,
a v neposlední řadě také usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 4. 2009 č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, v jehož světle je třeba mutatis mutandis poznamenat,
že důvody, na nichž stojí napadený rozsudek městského soudu, jsou dostatečným podkladem
pro jeho výrok a převažují nad důvody, které neobstály.
IIId. Správní uvážení a další kasační námitky
[25] Naopak za pravdu nemohl dát Nejvyšší správní soud stěžovateli v tom, že by se městský
soud dopustil chybného výkladu práva, když v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl,
že „vyhodnocení nebezpečí vážné újmy představuje aplikaci typického neurčitého právního pojmu a jeho naplnění
závisí vždy na úvaze správního orgánu“. Použitý výraz „úvaha“ nelze zaměňovat s pojmem „správní
uvážení“, má zjevně směřovat spíše k tomu, že správní orgán je povinen do rozhodnutí vtělit
též úvahu o tom, jak v daném případě aplikoval neurčitý právní pojem „vážná újma“,
jaké skutečnosti vzal v úvahu a jak je právně vyhodnotil. Není tím řečeno, že by záviselo
na uvážení správního orgánu, zda i při splnění zákonných podmínek doplňkovou ochranu přizná
či nikoliv. V tom je institut doplňkové ochrany jistě odlišný kupříkladu od humanitárního azylu,
tuto odlišnost však vyjádření městského soudu nijak nezpochybňuje, byť použití pojmu „úvaha“
snad mohlo k takové domněnce stěžovatele svést.
[26] Dalšími kasačními námitkami se již Nejvyšší správní soud nezabýval, neboť směřovaly
proti úvahám, jež městský soud učinil v odůvodnění svého rozhodnutí k otázce, zda zde mohly
být dány či naopak absentovaly důvody pro prodloužení doplňkové ochrany z důvodu,
pro nějž byla původně udělena, tedy pro vážné ohrožení života nebo lidské důstojnosti
svévolným násilím v situaci vnitřního ozbrojeného konfliktu v zemi původu [§14a odst. 2 písm. c)
zákona o azylu]. Tyto úvahy, jak ale sám městský soud ve svém rozsudku uvádí, učinil nad rámec
nutného odůvodnění a hlouběji je nerozváděl, neboť stěžejním důvodem pro zrušení rozhodnutí
žalovaného byla jeho nepřezkoumatelnost v otázce existence důvodů pro prodloužení doplňkové
ochrany s odvoláním na §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu. Tím samozřejmě není žalovaný
zbaven povinnosti vypořádat se v novém rozhodnutí argumentačně též s doklady o přetrvávající
nestabilitě a násilnostech v Republice Pobřeží slonoviny, které žalobkyně předložila v soudním
řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud uzavírá, že v daném případě se ztotožnil s názorem městského
soudu, že žalovaný se dostatečně nevypořádal s tvrzeními žalobkyně o její sociální integraci
v České republice z hlediska možného porušení mezinárodních závazků České republiky,
k němuž by mohlo dojít ukončením doplňkové ochrany.
[28] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s., aplikovaného na základě §120 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Naopak žalobkyně měla ve věci plný
úspěch, žádné náklady však neuplatnila, nebyla právně zastoupena a ani podle obsahu spisu
jí žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. července 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu