ECLI:CZ:NSS:2013:7.AFS.49.2013:29
7 Afs 49 2013 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Pure
Power s. r. o., se sídlem Údolní 420/13, Brno, zastoupený Mgr. Hynkem Peroutkou, advokátem
se sídlem Karlovo náměstí 671/24, Praha 1 – Nové Město, proti žalovanému: Odvolací finanční
ředitelství, se sídlem Masarykova 31, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 4. 2013, č. j. 10 Af 16/2013 – 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Českých Budějovicích zamítl rozsudkem ze dne 18. 4. 2013,
č. j. 10 Af 16/2013 – 32, žalobu, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení
rozhodnutí Finančního ředitelství v Českých Budějovicích (dále jen „finanční ředitelství) ze dne
12. 11. 2012, č. j. 8319/12-1200, jímž byla zamítnuta odvolání a potvrzena rozhodnutí
Finančního úřadu v Českých Budějovicích ze dne 20. 9. 2012, č. j. 432512/12/077910302673
a č. j. 432526/12/077910302673, kterými byly zamítnuty stížnosti na postup plátce daně -
společnosti E.ON Distribuce, a. s. Krajský soud v odůvodnění rozsudku poukázal na platnou
právní úpravu obsaženou v zákoně č. 402/2010 Sb., kterým byl novelizován zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o podpoře“). Touto novelou došlo k uzákonění odvodu za elektřinu ze slunečního záření
vyrobenou v období od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2013 ze zařízení uvedených do provozu v době
od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2010 (§7a zákona o podpoře). Poplatníkem odvodu je výrobce elektřiny
ze slunečního záření a plátcem je provozovatel přenosové soustavy. Základem odvodu je částka
bez daně z přidané hodnoty hrazená plátcem odvodu formou výkupní ceny a sazba činí 26 %.
Při posouzení převážné části žalobních námitek postupoval krajský soud podle nálezu ze dne
15. 5. 2012, sp.zn. Pl. ÚS 17/11, kterým Ústavní soud návrh na zrušení některých ustanovení
zákona o podpoře zamítl. Se zohledněním tohoto nálezu dospěl krajský soud k závěru, že odvod
nebyl v rozporu s právním řádem České republiky. Zákonné garance poskytnuté výrobcům
elektřiny z obnovitelných zdrojů nebyly porušeny. Nedošlo k porušení ani dalších principů a to
důvěry v právo, zákazu retroaktivity, porušení principu přiměřenosti a rovnosti při zásazích
do základních práv, nebylo porušeno základní právo na ochranu vlastnictví. Krajský soud
neshledal ani rozpor odvodu s ústavním pořádkem či protiprávnost výběru odvodu nebo
protiprávní jednání distributora. Právě těmito námitkami se podrobně zabýval ve výše citovaném
nálezu Ústavní soud. Pokud finanční orgány postupovaly v souladu se zákonem, který byl
Ústavním soudem hodnocen jako souladný s ústavním pořádkem, je rozhodnutí věcně správné.
Nejedná se o nesprávné právní posouzení věci, ani formalistický postup správce daně.
K stěžovatelem poukazovanému individuálnímu přístupu v souvislosti s neúnosnou zátěží
odvodu krajský soud uvedl, že i tuto část právního názoru Ústavního soudu je třeba vnímat
v celém kontextu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 a právní úpravy nejen příslušného odvodu,
ale i celého správního soudnictví. Úkolem soudu je při dodržení zásady subsidiarity
a minimalizace zásahů do správních řízení posoudit v mezích žalobních námitek vznesených
ve lhůtě 2 měsíců od právní moci napadeného rozhodnutí, zda bylo rozhodnutí vydáno v souladu
se zákonem. Použil-li správní orgán správní uvážení, je soud oprávněn posoudit pouze to,
zda toto uvážení nevybočilo z mezí a hledisek daných zákonem. Správní soudy jsou soudy
přezkumnými a nemohou nahrazovat úvahy správních orgánů. To se týká právě požadavků, které
stěžovatel vyslovil v žalobě. Správnímu soudu podle právního rámce přezkumu vydaných
správních rozhodnutí podle soudního řádu správního taková možnost nenáleží. Jiný postup by
zpochybňoval samotnou koncepci správního soudnictví založenou na přezkumu správních
rozhodnutí. Argumentuje-li stěžovatel v této souvislosti nálezem sp. zn. Pl. ÚS 17/11 je třeba
odkázat na odst. 88 tohoto nálezu, kde Ústavní soud uvedl, že je nutno při individuálním
posouzení každého případu vzít v úvahu určitou míru podnikatelského a ekonomického rizika
výroby elektřiny ve fotovoltaické elektrárně, která je bezpochyby podnikáním. Ne vždy totiž u
poplatníka, který se po zavedení odvodu ocitl ve ztrátě či dočasné neschopnosti dostát závazkům,
musí být příčinou právě zavedení odvodu. Z nálezu Ústavního soudu dále plyne, že v každém
jednotlivém případě je třeba vzít v úvahu i povinnost podnikatele nastavit své cash flow tak,
aby mohl reagovat na změny podmínek trhu, protože nelze spoléhat pouze na výši poskytované
podpory nebo výši výkupních cen. Ústavní soud rovněž uvedl, že snížení podpory poskytované
provozovatelům fotovoltaických elektráren neznamená porušení zaručených práv těchto
subjektů. Neměnnosti státní podpory do budoucna nelze z hlediska ústavního přisvědčit. Podle
krajského soudu lze rovněž odkázat i na judikaturu Nejvyššího správního soudu, který právě
k dodržení garancí výše výnosů za jednotku elektřiny po dobu 15 let rovněž odkázal na závěry
Ústavního soudu a zdůraznil, že ani tomuto soudu nepřísluší v této souvislosti se závěry finálního
interpreta Ústavy polemizovat. K otázce nedodržení zákonných garancí se podrobně vyjádřil
Nejvyšší správní soud kupř. v rozsudku ze dne 20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 80/2012 - 40. Vyplývá
z něho, že žalobce by musel ke svým tvrzením již ve stížnosti na postup plátce daně poukázat
na svou specifickou hospodářskou situaci a likvidační dopady srážení odvodu. Nemohl by ustat
u pouhého tvrzení, ale vzhledem k povinnosti důkazní by musel hospodářskou situaci popsat,
uvést jaké náklady vynaložil na pořízení fotovoltaické elektrárny, kolik stojí provoz, apod., aby byl
konkrétními důkazy podložen likvidační důsledek odvodu. Nic takového stěžovatel nedoložil.
Jak uvedl i Nejvyšší správní soud není věcí soudu, aby vyhledával za stěžovatele důkazní
prostředky. Pokud stěžovatel hodlal tvrdit, že na něho bylo ustanovení právní úpravy odvodu
aplikováno nezákonně, měl již před daňovými orgány prokázat, že se v jeho konkrétním
a specifickém případě jedná o rdousící efekt odvodu a nikoliv tyto námitky uplatnit až v řízení
soudním. Soud podle §75 odst. 1 s. ř. s. vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu. K tomu je ještě třeba uvést, že pokud stěžovatel novou
argumentaci doplnil po vydání nálezu Ústavního soudu, pak Ústavní soud nezměnil právní
7 Afs 49 2013 - 30
pokračování
úpravu odvodu, naopak jeho ústavnost potvrdil, pouze v odůvodnění připustil jednu z již dříve
existujících možných alternativ. Stěžovatel mohl likvidační efekt namítat od počátku svého
nesouhlasu s odvodem. Stěžovatel však uplatňoval zcela jiné výhrady a své důkazní břemeno
neunesl. Teprve poté, kdy soud takovou argumentaci neakceptoval, doplnil argumentaci novou.
Ani v této nové argumentaci však nedoložil žádné konkrétní důkazy. Stěžovateli nelze přisvědčit,
že Ústavní soud nepřezkoumával konkrétní právní předpis z hlediska mezinárodních závazků
případně komunitárního práva. Navíc krajský soud k stěžovatelem zmiňované směrnici
Evropského parlamentu a Rady č. 2001/77/S ze dne 27. 9. 2001 a směrnici týchž orgánů
č. 2009/28/S z 23. 4. 2009 uvedl, že nestanovují povinnost podpory solárních elektráren na volné
ploše a podpory ostrovních elektrických systémů ani nepředepisují způsob podpory
obnovitelných zdrojů.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že krajský soud při
posouzení věci vycházel z nálezu Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11,
ačkoli Ústavní soud ústavní stížnost skupiny senátorů zamítl a vyslovil se ve smyslu,
že posuzovaná zákonná ustanovení v obecné rovině nejsou protiústavní a podotkl, že v případě
jednotlivých výrobců solární energie, které zavedení odvodu z energie přivedlo na samotnou
hranici existence, tomu tak však být může. Tento závěr Ústavního soudu krajský soud
v napadeném rozsudku nezohlednil, přestože stěžovatel v žalobě popsal svou konkrétní
hospodářskou situaci. Stěžovatel zdůraznil, že si na pořízení fotovoltaické elektrárny vzal úvěr
ve výši 55.689.000 Kč. K žalobě přiložil úvěrovou smlouvu i splátkový kalendář, z nichž je
zřejmé, že se splátky budou neustále zvyšovat, a to až do roku 2024, což může stěžovatele přivést
na samotnou hranici existence. Stěžovatel dále přiložil účetní závěrku za rok 2011, kde ve sloupci.
„běžné období“ jsou znázorněny výsledky za rok 2011 a ve sloupci: „minulé období“ jsou
znázorněny výsledky za rok 2010. Jak je patrné z výkazu zisku a ztráty, výsledek hospodaření
se po zavedení odvodu (tj. za rok 2011) zhoršil o cca 25% oproti roku 2010. Jinými slovy,
stěžovatel se po zavedení odvodu dostal do ztráty vyšší o cca 25% v porovnání s rokem 2010,
přičemž zde nelze nevidět analogii se sazbou odvodu z elektřiny ze slunečního záření, která činí
26%. K tzv. „rdousícímu účinku“ stěžovatel dále uvedl, že zavedení odvodu má negativní vliv na
jeho cash-flow. Jak vyplývá z jeho účetnictví, aby dostál všem svým závazkům, používá
krátkodobé finanční výpomoci (cizí zdroje krytí - finanční zdroje z jiných činností společníka),
přičemž v roce 2011 se jednalo o částku 900.000 Kč a do 30. 9. 2012 se jedná již o 1.100.000 Kč.
Pokud tato situace bude nadále pokračovat, nebude stěžovatel schopen splatit úvěr do 15 let.
Vlastní činnost tedy neumožňuje stěžovateli po zavedení odvodů a dalších daňových změnách
generovat dostatečné příjmy na to, aby pokryl existující závazky, a musí si na jejich úhradu brát
další. Celková vstupní cena elektrárny činila 67.942.743 Kč bez DPH, náklady spojené
s vybudováním elektrárny činily 3.408.000 Kč a pozemek pod elektrárnu byl pořízen za 1.422.000
Kč. Po zavedení odvodu a následném zhoršení hospodářské situace stěžovatele tedy ani garance
ve smyslu §6 odst. 1 zákona o podpoře nemusí být v patnáctiletém období dodrženy.
Je nepochybné, že pro stěžovatele zavedení tohoto odvodu má likvidační efekt a v důsledku toho
působí protiústavně. K tvrzení krajského soudu, že měl již před daňovými orgány prokázat,
že se v jeho konkrétním případě jedná o rdousící efekt odvodu, stěžovatel uvedl, že již ve
stížnostech na postup plátce daně existenci tzv. „rdousícího efektu“ v jeho konkrétním případě
tvrdil. Nicméně, jak uvedl odvolací orgán, správce daně nemohl k tomuto tvrzení, ani k jiným
argumentům stěžovatele ohledně případné neústavnosti odvodu energie ze slunečního záření
přihlédnout, jelikož správce daně není oprávněn rozhodovat o souladu či rozporu jakéhokoliv
zákona s Listinou základních práv a svobod. Dále stěžovatel namítal, že poukaz krajského soudu
na ustanovení §75 s. ř. s., podle něhož soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu, a tudíž se soud nemůže zabývat argumentací o rdousícím
efektu uvedenou až v žalobě, by na tuto specifickou situaci neměl být aplikovatelný,
resp. vykládán v neprospěch daňového subjektu. Skutkový a právní stav v době, kdy probíhala
řízení před daňovými orgány, byl shodný se stavem v období, kdy věc začaly posuzovat obecné
soudy. Již v době rozhodování správního orgánu stěžovatel čelil silnému ekonomickému tlaku
v důsledku nově zavedených odvodů a změn daňové legislativy jak je zřejmé z přiložených
účetních výkazů a jeho hospodářská situace byla špatná v důsledku projevivšího se „rdousícího
efektu“ těchto legislativních změn. I pokud by tyto informace, které posléze uvedl do žaloby,
stěžovatel uvedl do stížnosti na postup plátce daně, správce daně by musel rozhodnout stejně
a tedy stížnosti zamítnout, neboť neměl možnost posoudit ústavnost odvodu a musel postupovat
podle platných a účinných zákonů. Nehledě na to, že správci daně musela být a byla ekonomická
situace stěžovatele známa z jeho vlastní činnosti z jeho daňových řízení. Z uvedených důvodů
stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku současně se zrušením rozhodnutí finančních
orgánů obou stupňů.
Odvolací finanční ředitelství se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnilo s právním
posouzením věci krajským soudem. Podstata sporu je stěžovatelem namítaná protiústavnost
výběru srážkové daně na základě ust. §7a zákona o podpoře. Pokud je správním orgánům obou
stupňů vytýkáno, že postupovaly v souladu se zákonnou úpravou, nicméně podle stěžovatele
v rozporu s ústavními principy, je tento jeho závěr nutno odmítnout, a to zejména za situace,
kdy samotné normativní vyjádření umožňuje nepochybný a jednoznačný gramatický výklad.
V daném případě nedošlo ani ke konkurenci výkladových metod právní normy, aby tak alespoň
do úvahy přicházel test proporcionality ústavně šetrného výkladu normy. Je tak nutno zcela
odmítnout možné spekulativní úvahy o protiústavnosti jednotlivých a explicitních ustanovení
zákonů, a to až do té doby, než jsou tato pro protiústavnost zrušena. Tato skutečnost nenastala.
Nehledě ke skutečnosti, že souvisejícími otázkami, které nastoluje stěžovatel, se Ústavní soud
zabýval v nálezu ze dne 5. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, kdy shledal ústavní konformitu
předmětného ustanovení zákona o podpoře. Moc výkonná, ale i moc soudní, je z těchto pohledů
závěry Ústavního soudu vázána, stejně jako je vázána platnou (konformní) úpravou zákonnou,
jenž neumožňovala odlišný právní výklad než ten, jenž byl zvolena a aplikován v daném případě.
Tento výklad a úmysl (konstatování stavu) jednoznačně našel správně odraz v napadeném
rozsudku krajského soudu. Na základě výše uvedených skutečností proto odvolací finanční
ředitelství navrhlo zamítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné.
Vzhledem k tomu, že účinností zákona č. 456/2011 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
ke dni 1. 1. 2013 zanikla finanční ředitelství zřízená podle zákona č. 531/1990 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, a jejich působnost ve věcech rozhodování o opravných prostředcích přešla
na Odvolací finanční ředitelství v Brně, je nyní tento správní orgán žalovaným.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel, přičemž
neshledal vadu uvedenou v odstavci 4 citovaného ustanovení, k níž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud se spornými právními otázkami zabýval již v rozsudku ze dne
20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 80/2012 – 40, www.nssoud.cz, přičemž vycházel zejména ze závěrů
vyslovených Ústavním soudem v nálezu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Ke stejným
závěrům dospěl Nejvyšší správní soud i v řadě dalších rozsudků (např. ze dne 9. 1. 2013,
č. j. 1 Afs 94/2012 – 28, ze dne 9. 1. 2013, č. j. 1 Afs 97/2012 - 32, ze dne 17. 1. 2013,
č. j. 1 Afs 95/2012 – 32, ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 100/2012 - 27, ze dne 27. 2. 2013,
č. j. 2 Afs 81/2012 – 26, ze dne 21. 3. 2013, č. j. 5 Afs 82/2012 – 34, ze dne 23. 4. 2013,
č. j. 7 Afs 104/2012 - 31, a ze dne 23. 4. 2013, č. j. 7 Afs 13/2013 – 25, všechny dostupné
na www.nssoud.cz). V dané věci Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od těchto závěrů
odchýlit.
7 Afs 49 2013 - 31
pokračování
V daném případě je z napadeného rozsudku zřejmé, že krajský soud při posuzoval
zákonnost napadeného správního rozhodnutí v mezích podané žaloby. Z jeho odůvodnění je
zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud vycházel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné
skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Je z něj rovněž patrné, proč obstojí
napadené správní rozhodnutí, resp. proč jsou podle krajského soudu právní závěry vyslovené
správním orgánem správné a naopak, z jakých důvodů jsou žalobní námitky nedůvodné. Krajský
soud se při hodnocení námitky protiústavnosti napadeného správního rozhodnutí a řízení, které
mu předcházelo, bezvýhradně opřel o nález pléna Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012,
sp. zn. Pl. ÚS 17/2011.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje na to, že řízení ve správním soudnictví
je přezkumným řízením, v jehož rámci soud posuzuje zákonnost napadeného správního
rozhodnutí. Krajský soud může podle ust. §77 s. ř. s. provádět dokazování, což je projev plné
soudní jurisdikce, které vyjadřuje jeho oprávnění doplnit skutkový stav věci zjištěný správními
orgány. Neznamená však kompetenci, tedy povinnost, provádět dokazování ve skutkových
otázkách, které nebyly posuzovány v předcházejícím správním řízení. Měl-li tedy stěžovatel za to,
že je pro něj odvod likvidační, bylo na něm, aby tuto okolnost namítal a současně prokazoval
v daňovém řízení (srov. §92 zákona č. 280/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů).
Domáhá-li se nyní stěžovatel zohlednění individuálních okolností, měl tento požadavek
uplatnit již ve správním řízení a nikoliv se omezit na proklamaci neústavnosti novelizace zákona
o podpoře. Pokud by tak učinil, nic by mu nebránilo domáhat se nyní, aby krajský soud posoudil
zákonnost úvah správních orgánů o této otázce, tj. jaké důsledky má způsob financování solární
elektrárny na rozhodnutí o věci samé, zda této okolnosti přikládaly správní orgány náležitou míru
závažnosti, nebo zda lze vytýkat správnímu orgánu, že se k námitkám stěžovatele touto okolností
nezabýval. Jestliže však stěžovatelovy odvolací námitky směřovaly vůči protiústavnosti zákonné
úpravy, která byla podkladem pro správní rozhodnutí, nelze nyní krajskému soudu vytýkat,
že nepřihlížel k finanční situaci stěžovatele. V této souvislosti je nutno zmínit, že tvrzení
stěžovatele o tom, že již ve stížnostech na postup plátce daně existenci tzv. „rdousícího efektu“
v jeho konkrétním případě tvrdil, je zavádějící a nepřesné. V těchto stížnostech a následně
i v podaných odvoláních stěžovatel pouze citoval část odůvodnění nálezu Ústavního soudu
ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/2011, aniž by v souvislosti s ním dovozoval jakékoliv
konkrétní důsledky ve vztahu ke své finanční situaci.
Jak již uvedl v napadeném rozsudku krajský soud, otázka souladu stanovení odvodu podle
zákona o podpoře s ústavním pořádkem byla předmětem řízení před Ústavním soudem. Ten
v citovaném nálezu jednoznačně dospěl k závěru, že právní úprava (zákon č. 402/2010 Sb.),
účinná od 1. 1. 2011, kdy byl zaveden odvod z elektřiny ze slunečního záření, není v rozporu
s ústavním pořádkem. Tímto nálezem byl povinen řídit se nejen krajský soud, ale je povinen jej
respektovat i Nejvyšší správní soud. Proto je zcela správný závěr krajského soudu
o nedůvodnosti žalobní námitky týkající se nezákonnosti stanoveného odvodu.
Domáhá-li se stěžovatel zrušení napadeného rozsudku i jemu předcházejících správních
rozhodnutí z toho důvodu, že je pro něj stanovený odvod likvidační a v důsledku toho působí
protiústavně, není tento jeho požadavek oprávněný. Jak již bylo uvedeno, stěžovatel měl tuto
námitku uplatnit v daňovém řízení. Jen tak by se mohla stát předmětem přezkumného řízení
před správními soudy podle ust. §65 a násl. s. ř. s.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem podle ust. §109
odst. 2 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a odvolacímu finančnímu ředitelství žádné
náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. července 2013
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu