ECLI:CZ:NSS:2013:8.AS.15.2012:40
sp. zn. 8 As 15/2012 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobců: a) Ing. J. V. a b) Ing.
L. V., zastoupených JUDr. E. F., proti žalovanému: Městský úřad Dobříš, se sídlem Mírové
náměstí 119, Dobříš, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 5. 2011, sp. zn.
MDOB/1443/2011/ŽP-7, čj. MDOB 10921/2011/For, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. 11. 2011, čj. 44 A 54/2011 - 24,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamítá .
II. Zpětvzetí kasační stížnosti žalobkyní soud b e r e n a v ě d o m í .
III. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Dne 11. 11. 2010 zahájil odbor výstavby žalovaného řízení o odstranění staveb žalobců.
Jednalo se o dva dřevěné přístřešky na pozemcích žalobců a oplocení těchto pozemků
v k. ú. Dobříš. Žalobci poté podali žádost o dodatečné povolení staveb. Odbor výstavby
proto řízení o odstranění staveb přerušil a zahájil řízení ve věci dodatečného povolení staveb
pod sp. zn. MDOB/787/2011/VYST.
[2] Současně se výše uvedenými stavbami na pozemcích žalobců zabýval i odbor životního
prostředí žalovaného jako orgán ochrany přírody a rozhodnutími ze dne 4. 4. 2011 shledal
žalobce i žalobkyni vinnými ze spáchání přestupku na úseku ochrany přírody a krajiny. Žalobci
nesplnili svou povinnost dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
(dále jen „zákon o ochraně přírody“), a nepožádali o vydání souhlasu orgánu ochrany přírody
s umístěním a povolením staveb, jež by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz.
[3] V průběhu řízení o přestupku zaslali žalobci odboru životního prostředí žalovaného
žádost o vydání souhlasu k zásahu do krajinného rázu dle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody
spočívajícím v oplocení pozemků a umístění dřevěných přístřešků na pozemky žalobců
v k. ú. Dobříš.
[4] Dne 9. 5. 2011 vydal žalovaný výše označené závazné nesouhlasné stanovisko k zásahu
do krajinného rázu, a to zejména proto, že se dotčené pozemky nachází v prostoru přírodního
parku Hřebeny. V poučení o závazném stanovisku žalovaný mimo jiné uvedl, že závazné
stanovisko není samostatným rozhodnutím ve správním řízení.
II.
[5] Žalobci napadli toto závazné stanovisko žalobou dle §65 s. ř. s. u Krajského soudu
v Praze. Krajský soud usnesením označeným v záhlaví žalobu odmítl. Zhodnotil, že napadené
stanovisko bylo vydáno podle §12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a §149
spr. ř. a je podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu v řízení o odstranění stavby.
Podle krajského soudu závěry obsažené v usnesení Nejvyššího správního soudu
čj. 8 As 47/2005 - 86, na něž žalobci poukazovali, nebylo možné na projednávanou věc aplikovat,
protože v tomto rozhodnutí Nejvyšší správní soud posuzoval obdobnou věc ještě za účinnosti
starého správního řádu.
[6] Krajský soud uvedl, že podle současné úpravy je závazné stanovisko dle §149 odst. 1
spr. ř. úkonem (dotčeného) správního orgánu, který není samostatným rozhodnutím a jehož
obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Krajský soud odkázal
na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 75/2009 - 113 v obdobné
věci, kde tento soud rozhodoval ve věci přezkumu závazného stanoviska vydaného dle §12
odst. 2 zákona o ochraně přírody a §149 spr. ř. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že závazná stanoviska vydaná podle §149 spr. ř. nejsou rozhodnutími ve smyslu §67 spr. ř.
ani §65 s. ř. s., neboť sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva
nebo povinnosti. Soudní přezkum obsahu závazných stanovisek je možný až v rámci konečného
rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s. Krajský soud proto uzavřel, že napadené závazné stanovisko
nepodléhá samostatnému soudnímu přezkumu a návrh žalobců odmítl.
III.
[7] Proti tomuto rozhodnutí krajského soudu žalobci (stěžovatelé) včas podali společnou
kasační stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[8] Stěžovatelé namítají, že svůj žalobní návrh doručili krajskému soudu již 17. 6. 2011,
zatímco rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, o něž se usnesení krajského
soudu opírá, bylo vydáno teprve 23. 8. 2011. Jsou přesvědčeni, že jim nelze klást k tíži skutečnost,
že v době rozhodování krajského soudu došlo k vydání rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
jímž byl vysloven jiný právní názor a postup napadení závazných stanovisek, než existoval
do té doby. V postupu krajského soudu proto spatřují hrubé porušení principu předvídatelnosti
rozhodování státních orgánů a principu právní jistoty. Odkazují na rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 7 As 55/2008 - 81, podle něhož má každý právo očekávat, že soudy budou
v obdobných případech rozhodovat obdobně. Navíc je podle stěžovatelů krajský soud povinen
poskytnout ochranu právům stěžovatelů, pokud dojde ke střetu mezi zájmem na sjednocování
judikatury a povinností poskytnout ochranu základním právům stěžovatelů, a to i za cenu
odklonu od dosavadního právního názoru.
[9] Stěžovatelé proto ve věcném neprojednání jejich žaloby spatřují porušení svého práva
na spravedlivý proces. Domnívají se, že přezkum správních aktů ve správním soudnictví
je upraven autonomně a znění §149 spr. ř. tak žádným způsobem neomezuje rozsah soudního
přezkumu. Všechna pravidla soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů jsou obsažena
v §65 a n. s. ř. s. Stěžovatelé namítají, že k přípustnosti žaloby postačí existence nikoli nepatrné
pravděpodobnosti dotčení právní sféry žalobce úkonem, který žalobou napadá. Domáhají
se proto zrušení usnesení krajského soudu.
[10] Stěžovatelka vzala poté podáním doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne
31. 8. 2012 kasační stížnost zpět, stěžovatel však vyslovil, že na podaném návrhu setrvává.
IV.
[11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své vyjádření k žalobě.
V něm uváděl, že napadené stanovisko je závazné pro výrokovou část rozhodnutí v řízení
o dodatečném povolení předmětných staveb, proti němuž budou žalobci moci využít opravné
prostředky. Přímo k charakteru správního aktu vydaného dle §12 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a §149 spr. ř. se žalovaný nevyjadřoval. Dle jeho názoru je však žaloba proti správnímu
rozhodnutí vzhledem ke skutečnosti, že žalobci dosud nevyužili žádného z řádných opravných
prostředků, v této fázi správního řízení nepřípustná.
V.
V.1 Řízení o kasační stížnosti ve věci stěžovatele
[12] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti ve výše vymezeném rozsahu
a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Stěžovatel spatřoval nezákonnost rozhodnutí v odmítnutí žaloby způsobeném
judikaturním odklonem, ke kterému došlo až po zahájení soudního řízení v jejich věci.
[15] Nejvyšší správní soud zcela přisvědčuje stěžovateli v tom, že v obdobných případech má
být rozhodováno obdobně (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 7. 1998,
sp. zn. III. ÚS 206/98). Avšak právo není nezměnitelné, a to platí i o jeho výkladu. Právní systém
České republiky není založen na precedenční povaze soudních rozhodnutí,
jako je tomu v právním systému angloamerickém. A ani v angloamerickém právním systému není
právní názor vyslovený soudy absolutně nezměnitelný (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího soudu
USA Hertz v. Woodman ze dne 31. 5. 1910, 218 U.S. 205, odst. 212, rovněž citováno v disentu
soudce Brandeise k Burnet v. Coronado Oil & Gas Co. ze dne 11. dubna 1932, 285 U.S. 393,
či rozhodnutí Smith v. Allwright ze dne 3. 4. 1944, 321 U.S. 649, odst. 665; všechna rozhodnutí
Nejvyššího soudu USA jsou dostupná na http://supreme.justia.com/).
[16] Přesto by soudy měly k výkladovým změnám přistupovat zdrženlivě a s důkladným
odůvodněním, a to obzvláště tehdy, je-li důsledkem změny judikatury odepření soudního
přezkumu takového správního rozhodnutí, které v minulosti soudně přezkoumáváno bylo, jinak
řečeno, je-li tímto důsledkem odepření práva na přístup k soudu (srov. nález Ústavního soudu
ze dne 18. 4. 2007, sp. zn. IV. ÚS 613/06). Ústavní soud již rovněž vyslovil, že „[r]ozhodující roli
(…) hraje to, zda je výklad právních norem v čase ustálený, což však na druhou stranu neznamená, že jednou
dosažený výklad právní normy je nezměnitelný. Princip právní jistoty a též i princip rovnosti před zákonem totiž
vyžadují, aby se judikatura soudů za určitých podmínek měnila (změna hodnotového nazírání na právo, změna
kulturních představ společnosti o právu, změny ve struktuře právního řádu či změny v těch složkách právního
řádu, které leží v hierarchii nad interpretovanou normou atd.), a to určitým předem stanoveným postupem.”
(nález Ústavního soudu ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 566/05, a rovněž ze dne 5. 8. 2010,
sp. zn. II. ÚS 3168/09)
[17] V předložené věci především nešlo o prostý judikaturní odklon způsobený změnou
právního názoru soudů. Přijetím nového správního řádu došlo ke změně právních předpisů.
Ustanovení starého správního řádu přestala platit dne 31. 12. 2005. Rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu proto v rozsudku čj. 2 As 75/2009 - 113 předložil právní názor vztahující
se k novému právnímu předpisu, byť upravujícímu totožnou právní oblast jako předpis
předcházející.
[18] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rovněž rozhodoval o povaze závazných
stanovisek vydávaných dle §149 spr. ř. předem stanoveným postupem, jak vyžaduje judikatura
Ústavního soudu. Tento postup ve správním soudnictví obsahuje §17 a §18 s. ř. s. Rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu je těmito zákonnými ustanoveními povolán
k tomu, aby sjednocoval judikaturu správních soudů. Byť stěžovatel poukazuje na nezávislost
vymezení rozhodnutí v §67 spr. ř. a §65 s. ř. s., s čímž se Nejvyšší správní soud ztotožňuje,
rozšířený senát se touto otázkou zabýval a rozhodl, že závazné stanovisko vydané dle §149
spr. ř. není rozhodnutím ani ve smyslu §65 s. ř. s.
[19] Právní názor, který závazná stanoviska dle §149 spr. ř. nepovažoval za rozhodnutí,
zastávaly některé soudy a senáty Nejvyššího správního soudu již v době před podáním žaloby
v této věci, jak vyplývá i ze zmiňovaného rozhodnutí rozšířeného senátu. Rozšířenému senátu
byla věc předložena dne 17. 3. 2010 (srov. usnesení čj. 2 As 75/2009 - 101 dostupné
na www.nssoud.cz), tedy více než rok před podáním žaloby stěžovateli a mimo
jiné i proto, že došlo ke změně právních předpisů. Předkládací usnesení na již existující
rozpornou judikaturu výslovně upozorňovalo.
[20] Stěžovatel navíc netvrdil, že by byl v důsledku výkladu nového právního předpisu
poškozen na svých právech např. tím, že by promeškal lhůtu k podání odvolání proti konečnému
rozhodnutí v jeho věci. Správní orgán jej poučil o tom, že závazné stanovisko není samostatným
rozhodnutím, a že je jeho obsah závazný pro výrokovou část konečného rozhodnutí správního
orgánu, v této věci tedy rozhodnutí o dodatečném povolení nebo nepovolení staveb. Konečné
rozhodnutí pak dle §68 odst. 5 spr. ř. musí obsahovat poučení o odvolání. Možnost podání
odvolání proti konečnému rozhodnutí zmiňuje žalovaný i ve svém vyjádření k žalobě. A konečně
krajský soud stěžovateli neupírá přezkoumání stanoviska soudem, neboť jej v napadeném
rozhodnutí upozorňuje, že soudní přezkum obsahu závazných stanovisek je možný
prostřednictvím §75 odst. 2 s. ř. s.
[21] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu proto vyložil nový právní předpis zákonem
stanoveným postupem a své rozhodnutí řádně zdůvodnil. Namítaná změna výkladu nebyla
pro stěžovatele zcela nepředvídatelná vzhledem k přijetí nového právního předpisu a existenci
rozporných právních názorů již v době předložení věci rozšířenému senátu. Je to právě rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu, který má sjednocovat judikaturu správních soudů.
Proto byl postup krajského soudu, jež rozhodnutí rozšířeného senátu zohlednil, souladný
se zákonem.
V.2 Řízení o kasační stížnosti ve věci stěžovatelky
[22] Stěžovatelka za sebe vzala kasační stížnost zpět (odst. [10]). Podle §47 písm. a) s. ř. s.
soud usnesením řízení zastaví, vzal-li navrhovatel svůj návrh zpět; šlo-li však o společný návrh
více osob, vezme předseda senátu toliko zpětvzetí návrhu jedním z navrhovatelů usnesením
na vědomí. Projev vůle stěžovatelky, jímž došlo ke zpětvzetí kasační stížnosti, je jednoznačný
a nevzbuzuje pochybnosti o tom, že jím stěžovatelka zamýšlela nepokračovat v řízení o kasační
stížnosti ve vztahu k její osobě. Nejvyšší správní soud zpětvzetí kasační stížnosti stěžovatelkou
vzal na vědomí podle §47 písm. a) s. ř. s. za použití §120 s. ř. s., z důvodu procesní ekonomie
však o zpětvzetí nerozhodoval samostatně, namísto toho výrok připojil k tomuto rozsudku.
VI.
[23] Nejvyšší správní soud neshledal napadené usnesení krajského soudu nezákonným,
proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[24] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti ve vztahu ke stěžovatelce Nejvyšší správní
soud rozhodl analogicky podle §60 odst. 3 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Podle §60
odst. 3 věty první nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení
zastaveno nebo žaloba odmítnuta. Druhá věta tohoto ustanovení, podle níž má navrhovatel
právo na náhradu nákladů řízení, pokud vzal návrh zpět pro pozdější chování odpůrce nebo
bylo-li řízení zastaveno pro uspokojení navrhovatele, se neuplatní, neboť v dané věci pro takový
postup nebyly splněny zákonem stanovené podmínky. O náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti ve vztahu ke stěžovateli Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti příslušela, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti
žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
[25] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka vzala kasační stížnost zpět před zaplacením soudního
poplatku, Nejvyšší správní soud nerozhodoval o jeho vrácení (§10 odst. 3 zákona
č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 18. ledna 2013
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu