ECLI:CZ:NSS:2014:1.AS.196.2014:12
sp. zn. 1 As 196/2014 - 12
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce V. U.,
zastoupeného JUDr. Alenou Porostlou, advokátkou se sídlem Prostorná 4, Ostrava, proti
žalovanému Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava,
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 7. 2014, č. j. MSK 98822/2014,
sp. zn. DSH/20356/2014/Zez, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 5. 9. 2014, č. j. 20 A 31/2014 – 14,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Magistrát města Ostravy, odbor dopravně správních činností, rozhodnutím ze dne
16. 6. 2014, č. j. SMO/302660/14/DSČ/Fra, uznal žalobce vinným ze spáchání přestupků podle
§125c odst. 1 písm. e) bod 1 a písm. f) bod 2 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Uvedených přestupků
se dopustil tím, že dne 16. 8. 2013 v 11:52 hodin v obci Ostrava na ul. Mariánskohorské ve směru
jízdy na Ostravu-Přívoz, před sjezdem na Ostravu-Fifejdy, jako řidič osobního motorového
vozidla značky Honda Accord, RZ X, překročil nejvyšší dovolenou rychlost danou v místě
dopravní značkou 80 km/h o 64 km/h a dále že řídil uvedené motorové vozidlo, aniž byl
držitelem příslušného řidičského oprávnění. Za tyto přestupky správní orgán I. stupně žalobci
uložil pokutu ve výši 28.000 Kč, zákaz činnosti na dobu 20 měsíců a povinnost uhradit náklady
spojené s projednáním přestupku ve výši 1.000 Kč. Odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu
města Ostravy zamítl žalovaný v záhlaví specifikovaným rozhodnutím.
[2] Řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného krajský soud zastavil v záhlaví uvedeným
usnesením pro nezaplacení soudního poplatku (na základě §9 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích). Krajský soud konstatoval, že soudní poplatek nebyl zaplacen ani při
podání žaloby, ani ve lhůtě stanovené ve výzvě zaslané zástupkyni žalobce. Uvedené usnesení
nabylo právní moci dne 16. 9. 2014. Ve spisu krajského soudu je dále založen přípis žalobce
s nalepenými kolkovými známkami v hodnotě 3.000 Kč, dle razítka z podatelny doručený
krajskému soudu osobně dne 17. 9. 2014, a usnesení krajského soudu z téhož dne o vrácení
daného soudního poplatku žalobci (odůvodnění tím, že žalobce soudní poplatek zaplatil
až po nabytí právní moci usnesení o zastavení řízení).
[3] Usnesení krajského soudu o zastavení řízení napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační
stížností, v níž namítá nezákonnost rozhodnutí o zastavení řízení a dále zmatečnost řízení
spočívající v tom, že ve věci rozhodoval vyloučený soudce. Stěžovatel připustil, že soudní
poplatek zaplatil až dne 17. 9. 2014, tedy den po doručení usnesení o zastavení řízení
před krajským soudem jeho zástupkyni. Nezákonnost uvedeného rozhodnutí však spatřuje
ve skutečnosti, že krajský soud zaslal výzvu k zaplacení soudního poplatku pouze jeho
zástupkyni. Stěžovatel je názoru, že povinnost zaplatit soudní poplatek je povinností, kterou má
v řízení osobně vykonat, ve smyslu §50b odst. 4 písm. a) zákona č. 99/1963 Sb.,
občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“) [stěžovatel v kasační stížnosti odkazuje
na §50b odst. 4 písm. b) o. s. ř., je však zjevné, že jeho argumentace směřuje k ustanovení
písm. a)]. Výzva soudu k zaplacení soudního poplatku měla být dle stěžovatele doručena
též přímo jemu.
II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[4] První senát rozhodující v nynější věci po předběžné poradě dospěl k závěru, že je dán
důvod pro předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, v souladu
s §17 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Při zvažování, zda jsou splněny všechny podmínky řízení, se první senát zabýval otázkou,
jestli je povinností stěžovatele zaplatit soudní poplatek za kasační stížnost podanou v posuzované
věci. Stěžovatel nežádá o osvobození od soudních poplatků rozhodnutím soudu podle
§36 odst. 3 s. ř. s., stejně tak je patrné, že není od dané povinnosti osvobozen ani ex lege,
z některého z důvodů výslovně uvedených v §11 zákona o soudních poplatcích. Kasační
stížností ale napadá usnesení krajského soudu o zastavení řízení pro nezaplacení soudního
poplatku. Nejvyšší správní soud přitom v některých svých rozhodnutích (viz např. rozsudky
ze dne 2. 8. 2013, č. j. 4 As 83/2013 – 12, ze dne 22. 10. 2013, č. j. 2 Afs 81/2013 – 9, nebo
ze dne 20. 11. 2014, č. j. 4 As 165/2014 – 64) vyjádřil právní názor, podle nějž v řízení o kasační
stížnosti proti takovému typu rozhodnutí není nutné trvat na splnění poplatkové povinnosti
(například v rozsudku č. j. 4 As 83/2013 – 12 tak Nejvyšší správní soud uvedl, že „nevyzýval
stěžovatele k zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost, neboť jak plyne z ustálené judikatury zdejšího
soudu, trvání na zaplacení soudního poplatku v řízení o kasační stížnosti proti usnesení krajského soudu
o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku by mohlo znamenat řetězení řešeného problému“). Pokud
by měl první senát postupovat v souladu s uvedeným právním názorem, znamenalo by to,
že by neměl stěžovatele v nynější věci k zaplacení soudního poplatku vyzývat. Takový postup
by však byl podle názoru prvního senátu chybný, k automatickému osvobození všech stěžovatelů,
kteří napadají usnesení krajského soudu o zastavení řízení pro nezaplacení poplatku za žalobu,
nevidí předkládající senát důvod. Ostatně Nejvyšší správní soud již v některých případech
postupoval odlišně, například v řízení vedeném pod sp. zn. 8 As 120/2012 (v němž bylo rovněž
napadeno usnesení krajského soudu o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku)
stěžovatele nejprve vyzval k zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost a po marném
uplynutí k tomu stanovené lhůty rozhodl o zastavení řízení (usnesením ze dne 5. 3. 2013,
č. j. 8 As 120/2012 – 19).
[6] Předkládající senát považuje takovou nerovnost v přístupu k Nejvyššímu správnímu
soudu za nepřípustnou. Zatímco v prvně zmiňovaných případech byly kasační stížnosti rovnou
věcně projednány (přičemž ve věcech vedených pod sp. zn. 2 Afs 81/2013 a pod sp. zn.
4 As 165/2014 Nejvyšší správní soud zrušil napadená rozhodnutí krajských soudů a věci jim
vrátil k dalšímu řízení), postup osmého senátu měl za následek, že k věcnému přezkumu kasační
stížnosti vůbec nedošlo. Nelze opomenout ani skutečnost, že soudní poplatek je svou povahou
daní (v jejím širším pojetí). Nejvyšší správní soud by tak měl, jakožto správce této daně, usilovat
o naplnění jedné ze základních zásad správy daní, tj. aby při rozhodování skutkově shodných
nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Podle názoru prvního senátu by byl
z hlediska uvedené zásady jen těžko obhajitelný stav, kdy by tentýž soud v určitých typově
vymezených případech jednou soudní poplatek bez dalšího nevybíral, zatímco jindy by tak činil.
Proto považuje za nutné, aby se k dané otázce (zda jsou z poplatkové povinnosti vyňata pro svou
povahu všechna řízení o kasační stížnosti proti usnesení krajského soudu o zastavení řízení
pro nezaplacení soudního poplatku) vyjádřil rozšířený senát.
[7] Nesouhlas prvního senátu s právním názorem vysloveným ve výše zmiňovaných
rozhodnutích druhého a čtvrtého senátu vychází z následujících důvodů. Druhý a čtvrtý senát
odkazovaly jako na prejudikaturu na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2007,
č. j. 9 As 3/2007 – 77, a ze dne 13. 9. 2007, č. j. 9 As 43/2007 – 77. V rozsudku č. j.
9 As 3/2007 – 77 Nejvyšší správní soud uvedl, že „s ohledem na povahu rozhodnutí, proti němuž kasační
stížnost směřuje, by trvání na splnění poplatkové povinnosti znamenalo řetězení řešeného problému, které
by ve svém důsledku popíralo smysl samotného řízení, jehož předmětem je posouzení zákonnosti rozhodnutí
o zastavení předchozího řízení, které bylo následkem nesplnění právě této povinnosti ze strany stěžovatele, tedy
povinnosti zaplatit soudní poplatek.“ Obdobně v rozsudku č. j. 9 As 43/2007 - 77 Nejvyšší správní
soud vyslovil, že „[z]a situace, kdy předmětem přezkumu je rozhodnutí, jímž bylo zastaveno řízení
pro nezaplacení soudního poplatku, by totiž trvání na podmínce uhrazení poplatku pro kasační řízení vedlo
k vlastnímu popření cíle, jenž účastník podáním kasační stížnosti sledoval, a znamenalo by řetězení řešeného
problému, které by ve svém důsledku popíralo smysl samotného řízení, jehož předmětem je posouzení zákonnosti
rozhodnutí o zastavení předchozího řízení v důsledku nesplnění právě této povinnosti ze strany stěžovatele, tedy
povinnosti zaplatit soudní poplatek. Opětovné nesplnění této povinnosti tak nelze považovat za překážku,
jež by bránila posouzení kasační stížnosti a vydání meritorního rozhodnutí.“
[8] Podle názoru prvního senátu však výše citované právní závěry nelze mechanicky aplikovat
i po novelizaci soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb. Uvedená
novelizace zavedla odlišný postup při podávání kasačních stížností – oproti předchozí právní
úpravě jsou nyní podávány přímo u Nejvyššího správního soudu, který také odstraňuje jejich
případné vady a rozhoduje o žádostech o osvobození od soudních poplatků a o ustanovení
zástupce stěžovateli uplatněných v kasační stížnosti. Za dřívější právní úpravy tak mohlo
docházet k situacím, kdy žalobce podal kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu
o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku, v tomto řízení požádal krajský soud
o osvobození od soudních poplatků (a o ustanovení advokáta), krajský soud mu je nepřiznal
(a advokáta mu neustanovil), žalobce (stěžovatel) napadl také toto rozhodnutí kasační stížností,
v níž opětovně požádal o osvobození od soudních poplatků atd. Naznačeným způsobem mohlo
docházet k nekonečnému řetězení téhož problému, jak o tom hovořila zmiňovaná rozhodnutí
devátého senátu. Za nynější právní úpravy však popsaná situace nemůže nastat, protože
o případné žádosti stěžovatele o osvobození od soudních poplatků (a ustanovení advokáta)
již rozhoduje Nejvyšší správní soud, proti jehož rozhodnutí nelze podat kasační stížnost.
[9] Například ve věci vedené pod spisovou značkou 9 As 43/2007 Nejvyšší správní soud
posuzoval situaci, kdy Městský soud v Praze nejprve usnesením ze dne 18. 5. 2006 zamítl žádost
žalobkyně o osvobození od soudních poplatků pro řízení o žalobě, žalobkyni poté vyzval
k zaplacení soudního poplatku a poté, co žalobkyně ve stanovené lhůtě poplatek nezaplatila,
usnesením ze dne 30. 6. 2006 řízení o žalobě zastavil. Uvedené usnesení napadla žalobkyně
kasační stížností a požádala o osvobození od soudních poplatků pro kasační řízení. Tuto žádost
zamítl městský soud usnesením ze dne 16. 10. 2006, proti němuž žalobkyně rovněž podala
kasační stížnost (v níž opět současně požádala o osvobození od soudního poplatku
pro předmětné kasační řízení). Rozsudkem č. j. 9 As 43/2007 – 77 pak Nejvyšší správní soud
rozhodoval o kasační stížnosti proti posledně uvedenému usnesení městského soudu.
[10] Za dané právní úpravy řešení zvolené devátým senátem představovalo jedinou možnou
cestu ven z bludného kruhu věčného podávání dalších kasačních stížností spojených s žádostí
o osvobození od soudního poplatku (a ustanovení zástupce). Jednalo se však o judikaturou
dovozenou výjimku z obecné, zákonem stanovené povinnosti zaplatit poplatek za kasační
stížnost (a z povinnosti stěžovatele být zastoupen v daném řízení). Nejvyšší správní soud
tak v podstatě dotvářel zákon, neboť k zákonem stanoveným výjimkám přidal další, která v textu
zákona neměla žádnou oporu.
[11] Jestliže důvody, které ke zformování této judikatury vedly, novelizací soudního řádu
správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. pominuly, není důvodu ji nadále v nezměněné
podobě aplikovat. Zvláště v situaci, kdy záměrem zákonodárce při přijímání zmiňované novely
bylo spíše omezit případy, v nichž je účastník osvobozen od placení soudních poplatků; došlo
totiž ke zpřísnění podmínek, za nichž lze přiznat účastníkovi řízení individuální osvobození
od soudních poplatků (rozhodnutím soudu dle §36 odst. 3 s. ř. s.).
[12] Následování právního názoru vysloveného ve výše zmíněných rozhodnutích druhého
a čtvrtého senátu by fakticky znamenalo, že by stěžovatelé v řízení o kasační stížnosti proti
rozhodnutí krajského soudu o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku byli vždy
automaticky, bez ohledu na jakékoliv další okolnosti případu, osvobozeni od soudního poplatku
za kasační stížnost. Toto osvobození by však nemělo žádnou oporu v textu zákona a jeho smysl
by nebylo možné dovozovat ani z nebezpečí „řetězení téhož problému“, jak činila judikatura
v minulosti.
[13] K vydání rozhodnutí krajského soudu o zastavení řízení pro nezaplacení soudního
poplatku dochází zpravidla poté, co žalobce neúspěšně požádal krajský soudu o osvobození
od soudních poplatků a následně byl soudem opětovně marně vyzván k zaplacení poplatku. Proti
rozhodnutí krajského soudu o nepřiznání osvobození od soudních poplatků je však přípustná
kasační stížnost (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2014,
č. j. 3 As 125/2012 – 43, publikované pod č. 3072/2014 Sb. NSS), v níž je správnost závěrů
krajského soudu o tom, zda u účastníka jsou dány podmínky pro osvobození od soudních
poplatků či nikoliv, Nejvyšším správním soudem posouzena. Následuje-li pak v dané věci
rozhodnutí krajského soudu o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku, předmětem
řízení v kasační stížnosti směřující proti takovému rozhodnutí již zpravidla není otázka naplnění
podmínek pro osvobození účastníka, ale výlučně splnění podmínek pro zastavení řízení
pro nezaplacení soudního poplatku.
[14] Ještě obtížněji hledá první senát důvody, proč by měl být vyňat z obecné povinnosti
zaplatit poplatek za kasační stížnost stěžovatel v nyní posuzované věci (a stejně tak v dalších
obdobných věcech). Stěžovatel v tomto případě nijak nezpochybňuje svou způsobilost
k zaplacení soudního poplatku – nežádal o osvobození od soudního poplatku ani v řízení
před krajským soudem, ani v řízení před Nejvyšším správním soudem. Stěžovatel namítá jednak
zmatečnost řízení před krajským soudem spočívající v tom, že ve věci rozhodoval vyloučený
soudce, dále nezákonnost napadeného rozhodnutí, které spatřuje ve skutečnosti, že krajský soud
zaslal výzvu k zaplacení soudního poplatku pouze jeho zástupkyni. První senát nevidí žádný
rozumný důvod k tomu, aby bylo v takovém případě poskytnuto stěžovateli beneficium
„bezplatného“ přístupu k Nejvyššímu správnímu soudu.
[15] V současné době se nabízí dva možné přístupy ke stěžovatelům napadajícím usnesení
krajského soudu o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku. V prvním případě
by na tyto stěžovatele Nejvyšší správní soud nahlížel úplně stejně, jako na jakékoliv jiné
stěžovatele. Pokud by tedy nebyli osvobozeni od placení soudních poplatků z některého
z důvodů uvedených v §11 zákona o soudních poplatcích, ani na základě individuálního
rozhodnutí soudu podle §36 odst. 3 s. ř. s., bylo by jejich povinností zaplatit soudní poplatek
za kasační stížnost. Pokud by tak neučinili ani ve lhůtě stanovené podle §9 odst. 1 zákona
o soudních poplatcích, zastavil by Nejvyšší správní soud řízení o jejich kasační stížnosti.
Nespornou výhodou tohoto přístupu je, že poskytuje jednoznačný náhled na řešení dané
problematiky, cílí na jakékoliv sporné a hraniční případy v budoucnu a koresponduje se zásadou
rovnosti.
[16] Druhý přístup akceptuje existenci případů, v nichž by i za nynější právní úpravy bylo
možné upouštět od vybírání soudního poplatku za kasační stížnost proti usnesení krajského
soudu o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku (nad rámec případů, ve kterých je
stěžovatel osvobozen z důvodů stanovených zákonem o soudních poplatcích, anebo na základě
individuálního rozhodnutí soudu). Okruh těchto případů by však měl být vymezen restriktivněji,
než v dosavadní judikatuře.
[17] Jako příklad takového případu lze uvést situaci, kdy žalobce napadá usnesení krajského
soudu o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku, přičemž žalobce řádně požádal
o osvobození od soudních poplatků, ale krajský soud o jeho žádosti nerozhodl. Uvedená situace
nastala ve věci, v níž Nejvyšší správní soud rozhodoval výše zmiňovaným rozsudkem
č. j. 4 As 165/2014. V dané věci usnesení krajského soudu o zastavení řízení nabylo právní moci
doručením stěžovateli až poté, co stěžovatel řádně podal žádost o osvobození od soudních
poplatků. Nejvyšší správní soud k tomu konstatoval, že krajský soud měl usnesení o zastavení
řízení jako předčasně vydané zrušit podle §9 odst. 7 zákona o soudních poplatcích a rozhodnout
o této žádosti. Protože tak krajský soud neučinil, zrušil napadené usnesení Nejvyšší správní soud
a věc krajskému soudu vrátil k dalšímu řízení (čtvrtý senát zároveň konstatoval, že za situace,
kdy bylo předmětem kasačního přezkumu usnesení, jímž bylo zastaveno řízení z důvodu
nezaplacení soudního poplatku, by trvání na podmínce uhrazení soudního poplatku
či na podmínce povinného zastoupení advokátem znamenalo jen další řetězení téhož problému;
po stěžovateli proto nepožadoval zaplacení soudního poplatku ani splnění podmínky zastoupení
advokátem pro řízení o kasační stížnosti).
[18] V popsaném případě by skutečně nebylo příliš racionální požadovat po stěžovateli
zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost (a doložení, že splňuje podmínku
dle §105 odst. 2 s. ř. s.). Stěžovatel by nejspíše reagoval žádostí o osvobození od soudních
poplatků (a o ustanovení advokáta) a Nejvyšší správní soud by při rozhodování o takové žádosti
de facto předjímal rozhodnutí krajského soudu v otázce poplatkové povinnosti žalobce. Netrvání
na podmínce uhrazení soudního poplatku (a na podmínce povinného zastoupení advokátem)
by však dle názoru prvního senátu mělo být v takovém případě zdůvodněno specifičností nastalé
situace, nikoliv paušálním odkazem na povahu napadeného rozhodnutí krajského soudu.
[19] První senát ponechává na zvážení rozšířeného senátu, který z naznačených přístupů bude
považovat za vhodnější. Zcela jistě však považuje za neudržitelné, aby Nejvyšší správní soud
bez dalšího upouštěl od vybírání soudního poplatku ve všech případech, kdy je kasační stížnost
podána proti usnesení krajského soudu o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku.
III. Otázka předložená rozšířenému senátu
[20] Ze shora uvedených důvodů je věc v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s. předkládána
rozšířenému senátu k zodpovězení této otázky:
Lze považovat skutečnost, že stěžovatel napadá kasační stížností usnesení krajského
soudu o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku, samu o sobě za důvod
k tomu, aby Nejvyšší správní soud nepožadoval po stěžovateli zaplacení soudního
poplatku za takovou kasační stížnost?
První senát si současně dovoluje požádat rozšířený senát o přednostní vyřízení této věci
s ohledem na skutečnost, že do rozhodnutí rozšířeného senátu bude nutné (vzhledem k existenci
rozporné judikatury k dané otázce) pozastavit přípravné úkony v nemalém množství řízení
vedených před Nejvyšším správním soudem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné. Rozšířený
senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa, JUDr. Zdeněk
Kühn, JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jaroslav Vlašín, JUDr. Barbara Pořízková,
Mgr. Aleš Roztočil a JUDr. Jan Passer. Účastníci mohou namítnout podjatost
těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
Účastníci se dále mohou ve lhůtě jednoho týdne od doručení tohoto usnesení
vyjádřit k otázkám předloženým rozšířenému senátu.
V Brně dne 4. prosince 2014
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu