ECLI:CZ:NSS:2014:1.AS.34.2014:54
sp. zn. 1 As 34/2014 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobce: a) F. P.,
a b) J. O., oba zastoupeni JUDr. Josefem Kopřivou, advokátem se sídlem Vodičkova 33,
Praha 1, proti žalovanému: Hasičský záchranný sbor Olomouckého kraje, se sídlem
Schweitzerova 91, Olomouc, o žalobách proti rozhodnutím ředitele žalovaného ze dne
18. 3. 2011, ev. č. 2-7/PAM-2011 a ev. č. 2-9/PAM-2011, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 2. 2014, čj. 38 Ad 56/2011 – 64,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 10.479 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
JUDr. Josefa Kopřivy, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Ředitel kanceláře ředitele žalovaného (dále jen „správní orgán I. stupně“) vydal
dne 30. 12. 2010 rozhodnutí ev. č. 1- 371-59/PAM-2010, kterým žalobci a) určil pro období
od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2011 složky příjmu a stanovil mu osobní příplatek (§122 zákona
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, dále jen „zákon
o služebním poměru“) ve výši 1.150 Kč a zvláštní příplatek II. skupiny (§120 odst. 3
zákona o služebním poměru) ve výši 1.600 Kč. Stejného dne vydal také rozhodnutí
ev. č. 1-372-156/PAM-2010, kterým pro totožné období určil složky příjmu žalobci b),
a to mimo jiné osobní příplatek ve výši 850 Kč a zvláštní příplatek II. skupiny ve výši 1.400 Kč.
V případě obou žalobců tak došlo ke snížení osobního příplatku i zvláštního příplatku II. skupiny
oproti roku 2010.
[2] Proti uvedeným rozhodnutím správního orgánu I. stupně podali žalobci odvolání,
ve kterém zejména tvrdili, že snížení osobního a zvláštního příplatku nebylo dostatečně
odůvodněno a že stanovení osobního příjmu i základního tarifu nelze provést na dobu určitou.
Žalovaný odvolání žalobců svými v záhlaví specifikovanými rozhodnutími zamítl.
[3] Žalobci brojili proti rozhodnutí žalovaného žalobami u krajského soudu, který spojil
obě věci ke společnému projednání a rozhodnutí. Krajský soud žalobám vyhověl , rozhodnutí
žalovaného zrušil z důvodu jejich nezákonnosti a vrátil mu věci k dalšímu řízení.
[4] Krajský soud dal žalobcům za pravdu v tom, že není možné stanovit osobní příplatek
na dobu určitou, neboť to vylučuje pracovněprávní judikatura, která je i na stanovení osobního
příplatku podle zákona o služebním poměru plně aplikovatelná. Konkrétně krajský soud
odkázal na rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 18. 12. 2008, sp. zn. 21 Cdo 5447/2007,
ze dne 20. 12. 2007, sp. zn. 21 Cdo 3488/2006, a ze dne 27. 2. 2013, sp. zn. 21 Cdo 832/2012.
Z uvedené judikatury zároveň vyplynulo, že snížení objemu rozpočtov ých prostředků konkrétní
organizační složce státu není legitimním důvodem ke snížení či odnětí dosud přiznaného
osobního příplatku. Kritériem pro přiznání, zvýšení, snížení či odnětí osobního příplatku je totiž
pouze množství a kvalita odvedené práce. Stejně tak systemizace podle §4 zákona o služebním
poměru nemůže sama o sobě ovlivnit existentní platové nároky příslušníka. Krajský soud dále
poznamenal, že pokud byl pro rok 2010 žalobcům přiznán osobní příplatek v určité výši
a nezměnily-li se dlouhodobě obsah a kvalita jimi odvedené práce, pak ani přijetí Jednotných pravidel
pro určení výše osobního příplatku pro příslušníky ZHS Olomouckého kraje zařazené v hodnosti vrchní referent
až vrchní asistent ani aplikace zásady rovného zacházení nemohou být důvodem pro jeho snížení
či odnětí.
[5] Co se týče zvláštního příplatku, krajský soud dospěl k závěru, že vydání Pokynu
generálního ředitele č. 52/2010 nezaložilo žalovanému legitimní důvod pro snížení zvláštního
příplatku žádnému z žalobců. Žalovaný neodůvodnil snížení zvláštního příplatku důvody
obsaženými v §120 odst. 3 zákona o služebním poměru, tj. tím, že by služba žalobců nebyla
nadále spojena s ochranou zájmů státu, že by při ní nemohlo docházet k ohrožení života nebo
zdraví žalobců, popř. jiným závažným rizikům, event. k mimořádné psychické zátěži. Snížení
zvláštního příplatku II. skupiny z důvodu snížení rozpočtových prostředků je tak v rozporu
se zákonem. Krajský soud dále dospěl k závěru, že stanovením konkrétní výše zvláštního
příplatku II. skupiny pro určité období bez návaznosti na změnu míry rizika vykonávané služby
se žalovaný pokusil obejít smysl a účel zákonné úpravy.
II. Argumenty kasační stížnosti žalovaného
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, ve které
navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil mu věc
k dalšímu řízení.
[7] Nejprve zdůraznil, že osobní příplatek byl žalobcům snížen s ohledem na objem
rozpočtových prostředků stanovených státním rozpočtem pro rok 2011, kdy byl objem těchto
prostředků na služební příjmy příslušníků snížen o 10 %. Stěžovatel byl proto nucen žalobcům,
stejně jako dalším příslušníkům, stanovit osobní příplatek v nižší částce. V opačném případě
by svěřené rozpočtové prostředky nestačily na pokrytí nákladů žalovaného na služební příjmy.
Při stanovení osobních příplatků tak byl zohledněn jak zákon o služebním poměru, tak zákon
o státním rozpočtu a právní úprava rozpočtových pravidel.
[8] Stěžovatel zpochybnil použití pracovněprávní judikatury na přezkum řízení vedeného
ve věcech služebního poměru, neboť ta nezohledňuje nutnost služebního funkcionáře dodržovat
zásady při hospodaření s prostředky určenými a svěřenými státním rozpočtem, ani společenský
vývoj v případě řešení ekonomické krize. Je nutné odmítnout úvahy o možnosti hospodaření
se svěřeným rozpočtem tak, že by se mohlo přistoupit ke snížení počtu p říslušníků, neboť podle
zákona o služebním poměru nelze příslušníka propustit. Příslušník je podle §32 odst. 1 písm. a)
tohoto zákona zařazen do zálohy pro přechodně nezařazené, kde pobírá 80% služebního platu.
[9] V souvislosti se závěrem soudu, že osobní ani zvláštní příplatek nelze stanovit na dobu
určitou, žalovaný uvádí, že soud nijak nezohlednil skutečnost, že bezpečnostní sbor hospodaří
se svěřeným rozpočtem v rámci kalendářního roku a není tak v jeho možnostech předvídat
objem rozpočtových prostředků pro další rozpočtové období. Podle stěžovatele je jedinou
možností, jak dodržet povinnosti uložené zákonem o státním rozpočtu, zákonem o rozpočtových
pravidlech a současně i zákonem o služebním poměru, přiznání jednotlivých složek příjmu
na dobu časově omezenou, jež koresponduje s rozpočtovým rokem. Stěžovatel také odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013, čj. 6 Ads 137/2012 - 41, ve kterém
soud konstatoval, že praxi stanovování zvláštního příplatku na dobu určitou sice nelze považovat
za ideální a vhodnou, nelze ji však shledat nezákonnou.
[10] Další kasační námitka spočívá v tom, že krajský soud zcela vytrhl ze zákonného kontextu
§4 odst. 1 zákona o služebním poměru upravující systemizaci, kterou je míněno stanovení počtu
služebních míst a objemu prostředků stanovených státním rozpočtem na příslušný rok na jejich
služební příjmy. Zákon tak předpokládá určitou sumu rozpočtových prostředků na daný
kalendářní rok vzhledem ke stanovenému počtu služebních míst. Tento předpoklad odůvodňuje
jak stanovení jednotlivých složek příjmu pro příslušný rok, tak i možnost snížení těchto
jednotlivých složek. I s ohledem na to, že zákoník práce neobsahuje žádné podobné ustanovení
jako je §4 odst. 1 zákona o služebním poměru, nelze v projednávaných případech aplikovat
pracovněprávní judikaturu Nejvyššího soudu. Stanovování jednotlivých složek příjmu
je tak nutno činit nejen s ohledem na konkrétní zákonná ustanovení (§122 a 120 zákona
o služebním poměru), ale i ve vztahu k §4 odst. 1 zákona o služebn ím poměru.
[11] Výše uvedená argumentace ohledně osobního příplatku lze stejně použít také na zvláštní
příplatek a krajský soud se zde proto podle stěžovatele v této otázce dopustil stejných pochybení.
[12] Stěžovatel upozornil na to, že žalobce a) se v rámci svého odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu I. stupně odvolal pouze proti části výroku, kterým mu byl stanoven osobní
příplatek, avšak nerozporoval výši přiznaného zvláštního příplatku II. skupiny. Je proto
nepřípustné, že následně rozporoval i tuto část výroku.
III. Vyjádření žalobců ke kasační stížnosti
[13] Žalobci ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že žalovaný omlouvá svůj
nezákonný postup v roce 2011 nezákonným postupem v roce 2010, kdy taktéž stanovil složky
služebního příjmu na dobu určitou. Nesouhlasí s tím, že by existovala souvislost mezi snížením
služebního příjmu a nedodržením státního rozpočtu; hospodaření s přidělenými prostředky totiž
neopravňuje služební funkcionáře k protiprávnímu jednání.
[14] V souladu se závěrem krajského soudu se žalobci domnívají, že ve věci snížení osobního
příplatku byla aplikovatelná pracovněprávní judikatura Nejvyššího soudu. K tomu uvádí,
že žalovaný se zřejmě mylně domnívá, že tato judikatura se týká výlučně podnikatelské sféry
a nikoliv odměňování ve veřejném sektoru, kde má vedoucí zaměstnanec stejné povinnosti
při hospodaření se státními prostředky jako služební funkcionář. Nelze proto přijmout
spekulativní závěr žalovaného, že tato judikatura pokulhává za společenským vývojem, ani nelze
souhlasit s tím, že by soudy měly měnit své rozsudky podle ekonomické situace s tátu.
[15] Podle žalobců je právní úprava služebního poměru ovládána zásadou „co není dovoleno,
je zakázáno“. Složky služebního příjmu lze proto stanovit na omezenou dobu pouze v případech,
kde to zákon o služebním poměru výslovně stanoví. Pokud ovšem zákon nestanoví omezení
nároku, je stanoven na dobu neurčitou, tedy na dobu, po kterou jsou splněny podmínky nároku.
Pokud žalovaný uvádí, že jediným nástrojem dodržení zákona o státním rozpočtu bylo snížení
nárokových složek služebního příjmu příslušníkům, lze se podivit nad tím, že nebyly nijak sníženy
přiznané nenárokové odměny v uvedeném období.
[16] Žalobci souhlasí také s názorem krajského soudu, že ani systemizace podle §4 odst. 1
zákona o služebním poměru nemůže sama o sobě ovlivnit existentní platové nároky příslušníka.
[17] Vzhledem k výše uvedenému žalobci navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
žalovaného zamítl.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[18] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost.
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Stěžovatel sice neuvedl, pod jaké zákonné důvody podřazuje své kasační námitky,
nicméně z jeho kasační stížnosti vyplývá, že brojí proti nezákonnosti napadeného rozsudku
krajského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“). Krajský soud se podle stěžovatele dopustil nesprávného posouzení
právní otázky, zda je v souladu se zákonem stanovovat osobní příplatek a zvláštní příplatek podle
zákona o služebním poměru na dobu určitou (tj. dobu jednoho kalendářního roku). Dále krajský
soud nesprávně zhodnotil možnost správního orgánu stanovit tyto příplatky v nižší výměře
oproti předcházejícímu období z důvodu nižšího objemu svěřených rozpočtových prostředků.
[21] Ze správního spisu i z rozhodnutí žalovaného je zřejmé, že správní praxe stěžovatele
při stanovování složek služebního příjmu je taková, že jsou stanovovány vždy na dobu
určitou - na jeden kalendářní rok. V nyní projednávaném případě je předmětem přezkumu
stanovení osobního příplatku a zvláštního příplatku II. skupiny podle zákona o služebním
poměru obou žalobců na rok 2011, kdy jim byly rozhodnutím správního orgánu I. stupně
tyto příplatky sníženy oproti roku 2010. Žalobci a) byl osobní příplatek snížen z 2.700 Kč v roce
2010 na 1.150 Kč v roce 2011 a zvláštní příplatek II. skupiny mu byl snížen z 2.150 Kč v roce
2010 na 1. 600 Kč v roce 2011. Žalobci b) byl osobní příplatek snížen z 1.300 Kč v roce 2010
na 850 Kč v roce 2011 a zvláštní příplatek II. skupiny z 1.950 Kč za rok 2010 na 1.400 Kč v roce
2011. Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že ke snížení obou příplatků mohlo
dojít pouze v návaznosti na změnu podmínek pro přiznání, změnu nebo odnětí těchto příplatků
uvedených v zákoně o služebním poměru. Dále krajský soud uzavřel, že stěžovatel pochybil,
pokud oba příplatky stanovil na dobu určitou.
[22] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda bylo snížení osobního a zvláštního
příplatku obou žalobců řádně odůvodněno [viz body IV.a) a IV. b)], a dále se věnoval zákonnosti
stanovení těchto příplatků na dobu určitou [viz bod IV.c)].
IV.a) Odůvodnění stanovení nižšího osobního příplatku na rok 2011
[23] Snížení osobních příplatků žalobců na rok 2011 oproti roku 2010 zdůvodnil správní
orgán I. stupně tím, že osobní příplatek je stanoven v souladu s §122 zákona o služebním
poměru. Stěžovatel v napadených rozhodnutích pak odůvodnil snížení osobních příplatků jednak
omezeným objemem svěřených rozpočtových prostředků a dále odkázal na Jednotná pravidla
pro určení výše osobního příplatku dle §122 zákona o služebním poměru pro příslušníky HZS Olomouckého
kraje zařazené v jednotkách v hodnosti vrchní referent až vrchní asistent s účinností od 1. 1. 2011 (dále
jen „Jednotná pravidla“).
[24] Osobní příplatek je upraven v §122 zákona o služebním poměru tak, že je „nenárokovou
složkou služebního příjmu, kterou lze ocenit výkon služby v mimořádné kvalitě nebo r ozsahu. Rozhodnutí
o přiznání, změně nebo odejmutí osobního příplatku musí být písemně odůvodněno. Osobní příplatek lze určit
až do výše 60 % základního tarifu příslušníka. “ Z uvedeného ustanovení lze tedy dovodit, že přiznání
osobního příplatku je navázáno na mimořádnou kvalitu či rozsah výkonu služby.
[25] Nejvyšší správní soud se již k podmínkám pro přiznání, změnu či odnětí osobního
příplatku příslušníků bezpečnostních sborů vyjádřil ve svém rozsudku ze dne 26. 8. 2009,
čj. 3 Ads 86/2008 – 80. Uvedl zde, že „[v] odůvodnění rozhodnutí o osobním příplatku musí služební
funkcionář uvést, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů
a při použití právních předpisů, na základě nichž rozhodoval. Je nezbytné, aby rozhodnutí vycházelo
z prokazatelných důkazních prostředků, které přesvědčují nejen adresáta rozhodnutí, ale i odvolací orgán o věcné
správnosti změny osobního příplatku. To platí nejen o situaci, kdy je osobní příplatek odnímán nebo snižován,
ale i o situaci, kdy je osobní příplatek rozhodnutím přiznáván nebo zvyšován. I když to zákon výslovně nestanoví,
o změně osobního příplatku (zvýšení, snížení nebo odejmutí) příslušníka rozhoduje služební funkcionář
v závislosti na plnění podmínek stanovených pro jeho přiznání.“ Důkazní břemeno v otázce kvality výkonu
služby příslušníka bezpečnostního sboru přitom leží na straně správního orgánu, který o odnětí
rozhoduje.
[26] Kasační soud souhlasí s krajským soudem v tom, že na posouzení stanovení osobního
příplatku podle zákona o služebním poměru lze v souvislosti s důvody pro přiznání, změnu
či odnětí osobního příplatku přiměřeně použít také judikaturu vztahující se k osobnímu příplatku
podle §131 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce (osobní příplatek může být přiznán
zaměstnanci, „který dlouhodobě dosahuje velmi dobrých pracovních výsledků nebo plní větší rozsah pracovních
úkolů než ostatní zaměstnanci“), případně podle dřívější právní úpravy v §7 odst. 1 nařízení vlády
č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě. Zmíněné
pracovněprávní předpisy totiž upravují důvody pro přiznání osobního příplatku obdobně
jako zákon o služebním poměru. I v případě žalobců lze proto v této otázce podpůrně
argumentovat závěry rozsudků Nejvyššího soudu ze dne 18. 12. 2008, sp. zn. 21 Cdo 5447/2007
a ze dne 27. 2. 2013, sp. zn. 21 Cdo 832/2012, které zmínil krajský soud. Ve druhém z uvedených
rozsudků konkrétně Nejvyšší soud konstatoval, že „ke snížení nebo odnětí osobního příplatku
přiznaného zaměstnanci, který dlouhodobě dosahuje velmi dobrých pracovních výsledků, může zaměstnavatel
přistoupit jen tehdy, došlo-li k takovému zhoršení výsledků jeho pracovní činnosti posuzovaných podle množství
a kvality, které odůvodňuje další poskytování osobního příplatku v menším rozsahu nebo které vyžaduje
jeho odnětí“. Uvedená pracovněprávní judikatura se týkala osobních příplatků zaměstnanců
ve veřejné správě, proto nelze přisvědčit stěžovateli v tom, že tato rozhodovací praxe
nezohledňovala nutnost hospodařit s omezenými rozpočtovými prostředky a že by pokulhávala
za společenským vývojem.
[27] Námitka stěžovatele, že na otázku snížení osobního přísp latku (resp. jeho stanovení
v nižší výměře oproti předchozímu období) nelze a plikovat krajským soudem uvedenou
judikaturu Nejvyššího soudu, proto není důvodná. Nejvyšší správní soud nicméně poznamenává,
že argumentaci judikaturou Nejvyššího soudu lze považovat spíše za podpůrnou, neboť stejné
závěry plynou i z výše citovaného rozsudku zdejšího soudu čj. 3 Ads 86/2008 – 80, která dopadá
přímo na snížení osobního příplatku podle zákona o služebním poměru.
[28] Změnu přiznaného osobního příplatku lze tedy odůvodnit pouze zákonem předvídanými
důvody, kterými jsou výkon služby v mimořádné kvalitě nebo rozsahu. Snížení objemu svěřených
rozpočtových prostředků, kterým stěžovatel při snížení osobních příplatků argumentoval,
proto v žádném případě nelze považovat za relevantní důvod pro stanovení osobního příplatku
v nižší částce oproti předchozímu období, neboť takový důvod §122 odst. 1 zákona o služebním
poměru neuvádí. Důvodem pro snížení osobního příplatku není ani stěžovatelem zmiňovaná
systemizace podle §4 odst. 1 zákona o služebním poměru (tj. „stanovení počtu služebních míst včetně
počtu míst příslušníků zařazených v zálohách a objemu prostředků stanovených státním rozpočtem na příslušný
rok na jejich služební příjmy”). Skutečnost, že zákon předpokládá určitou sumu rozpočtových
prostředků pro daný kalendářní rok ve vztahu ke stan ovenému počtu pracovních míst, není
ve vztahu ke snížení osobního příplatku podstatná. Osobní příplatek může být přiznáván, měněn
či odnímán pouze na základě kvality či rozsahu výkonu služby. Nedodržení těchto zákonných
kritérií přitom nelze odůvodnit nedostatkem finančních prostředků na mzdové výdaje.
[29] Nejvyšší správní soud proto shodně s krajským soudem uzavírá, že rozhodnutí, kterým
byl stanoven nižší osobní příplatek ve smyslu §122 zákona o služebním poměru na rok 2011
oproti roku 2010, nebylo relevantně odůvodněno a je proto nezákonné.
[30] Nad rámec kasačních námitek Nejvyšší správní soud poznamenává, že d ůvodem
pro snížení osobního příplatku v daném případě nemohl být ani odkaz stěžovatele na Jednotná
pravidla. Jednotná pravidla přehodnocují a konkretizují stanovování výše osobního
příplatku v závislosti na počtu získaných bodů v rámci dvou posuzovaných kritérií: kritérium
A - mimořádný rozsah výkonu služby se zohledněním specializačních kurzů a kritérium
B - mimořádná kvalita a rozsah výkonu služby se zohledněním vlastní iniciativy příslušníka.
Po formální stránce se nejedná o služební předpis (§5 zákona o služebním poměru), který by byl
pro služebního funkcionáře při stanovování výše osobního příplatku (resp. jeho snižování)
závazný. Ani pouhým odkazem na ně proto nelze snížení osobního příplatku odůvodnit.
IV.b) Odůvodnění stanovení nižšího zvláštního příplatku II. skupiny na rok 2011
[31] V případě žalobce a) se stěžovatel důvody snížení zvláštního příplatku II. skupiny
nezabýval, neboť proti nim nesměřovalo odvolání žalobce a). Je tak třeba přisvědčit stěžovateli
v tom, že pokud se krajský soud zabýval snížením zvláštního příplatku II. skupiny žalobce a)
(byť to z překomplikované struktury rozsudku není jednoznačně zřejmé), dopustil se pochybení,
neboť nemohl přezkoumávat správnost posouzení otázky, kterou se sám žalovaný v napadeném
rozhodnutí vůbec nezabýval. Nejedná se však o takové pochybení, jež by způsobilo nezákonnost
rozsudku krajského soudu jako celku.
[32] V napadeném rozhodnutí ve věci žalobce b) stěžovatel, stejně jako správní orgán
I. stupně, odůvodnil změnu zvláštního příplatku na rok 2011 jednak přihlédnutím k objemu
mzdových prostředků stanovených státním rozpočtem na rok 2011 podle §4 odst. 1 zákona
o služebním poměru a dále odkazem na Pokyn generálního ředitele Hasičského záchranného
sboru České republiky, kterým se stanoví zařazení služebních činností do I., II. skupiny
a výše zvláštního příplatku pro služební místa v Hasičském záchranném sboru
ČR MV 119108-1/TO-OE-2010, jenž nabyl účinností dnem 1. 1. 2011 (pokyn byl uveřejněn
v Sbírce interních aktů řízení generálního ředitele HZS ČR - částka 52/2010, dále jen „Pokyn
generálního ředitele HZS ČR“). Stěžovatel zároveň dal žalobci b) za pravdu v tom, že nebyly
v tomto období poskytnuty lepší ochranné prostředky a tudíž nepokleslo riziko vykonávané
práce.
[33] Právní úprava zvláštního příplatku (tzv. rizikového příplatku) je obsažena v §120 odst. 3
zákona o služebním poměru, podle něhož „[p]říslušník, který vykonává službu spojenou s ochranou
zájmů státu, při nichž může dojít k ohrožení jeho života nebo zdraví, popřípadě k jiným závažným rizikům,
nebo službu s mimořádnou psychickou zátěží, má nárok na zvláštní příplatek ve výši 3.000 Kč až 6.000 Kč
měsíčně v I. skupině a 1. 000 Kč až 4.000 Kč ve II. skupině ”.
[34] Podmínkami pro změnu výše zvláštního příplatku podle §120 zákona o služebním
poměru se Nejvyšší správní soud zabýval ve svém rozsudku ze dne 27. 11. 2013,
čj. 6 Ads 137/2012 – 41, kde se taktéž jednalo o stanovení nižšího zvláštního příplatku
II. skupiny příslušníka bezpečnostního sboru na rok 2011 oproti roku 2010. Výrazné snížení
zvláštního příplatku II. skupiny zde ředitel Hasičského záchranného sboru Královéhradeckého
kraje odůvodnil tím, že musel přihlédnout ke mzdovým prostředkům stanoveným na kalendářní
rok 2011 podle §4 odst. 1 zákona o služebním poměru. Nejvyšší správní soud zde uvedl,
že „[u]stanovení §120 služebního zákona […] při stanovení zvláštního příplatku neuvádí přihlédnutí k objemu
mzdových prostředků stanovených státním rozpočtem na příslušný kalendářní rok. V případě stěžovatele přitom
nejde o první stanovení výše zvláštního příplatku, jenž stěžovatel v minulosti již pobíral, lze proto souhlasit
se stěžovatelem v tom, že jediným důvodem pro snížení nebo odnětí zvláštního příplatku tak může být jen snížení
míry rizik nebo jejich zánik. […] Povinností služebního funkcionáře při rozhodování o zvláštním příplatku
podle §120 odst. 3 zákona o služebním poměru bylo toto rozhodnutí náležitě odůvodnit, aby bylo zřejmé,
z jakých podkladů vycházel a jakými úvahami se při správním uvážení řídil.
[35] Na základě závěrů výše uvedeného rozsudku zdejšího soudu je proto třeba, stejně
jako v případě osobního příplatku, dospět k závěru, že změna zvláštního příplatku ve smyslu
§120 odst. 3 zákona o služební m poměru nemůže být odůvodněna omezeným objemem
mzdových prostředků stanovených státním rozpočtem na daný rok podle §4 odst. 1 zákona
o služebním poměru. Lze tak jednoznačně uzavřít, že správní orgány nesprávně odůvodnily
snížení zvláštního příplatku žalobce b) pro rok 2011, neboť ten mohl být v daném případě
odůvodněn pouze snížením míry rizika při výkonu služby ve smyslu §120 odst. 3 zákona
o služebním poměru. Sám stěžovatel navíc v napadeném rozhodnutí uvedl, že riziko žalobcem b)
vykonávané práce v posuzovaném období nepokleslo, a proto je zřejmé, že důvody ke snížení
zvláštního příplatku nenastaly.
[36] Opět nad rámec kasačních námitek Nejvyšší správní soud podotýká, že r elevantním
důvodem pro snížení zvláštního příplatku II. skupiny není v tomto případě ani odkázání
na Pokyn generálního ředitele HZS ČR. Tento pokyn nově stanovil rozmezí, ve kterém
lze přiznat zvláštní příplatek II. skupiny v kategorii hasič – asistent, do které spadá i žalobce b),
na 1.000 až 3.200 Kč. Žalobci b) byl stanoven zvláštní příplatek II. skupiny na rok 2011 ve výši
1.400 Kč a byl tak snížen oproti roku 2010, kdy představoval 1.950 Kč. Výše zvláštního příplatku
II. skupiny žalobce b) tedy již v roce 2010 odpovídala stanovenému rozmezí pro rok 2011
a nebylo tak nutné jej s ohledem na nově přijatý Pokyn generálního ředitele HZS ČR snižovat.
Není proto jasné, jakým způsobem by samotné přijetí uvedeného pokynu mohlo odůvodňovat
snížení zvláštního příplatku II. skupiny. Jiná situace by nastala v případě, kdy by bylo Pokynem
generálního ředitele HZS ČR, jež je závazným služebním předpisem, sníženo uvedené rozmezí
pro stanovení zvláštního příplatku na daný rok tak, že by dříve přiznaný příplatek nespadal
do nově stanoveného rozpětí. Potom by opravdu správní orgán I. stupně byl povinen zvláštní
příplatek změnit (resp. snížit) tak, aby odpovídal kritériím stanoveným v pokynu (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2009, čj. 6 Ads 129/2008 – 66).
IV.c) Posouzení stanovování osobního a zvláštního příplatku na dobu určitou
[37] Dále se zdejší soud zabýval otázkou, zda správní orgány postupují v souladu se zákonem,
pokud stanovují osobní příplatek a zvláštní příplatek podle zákona o služebním poměru na dobu
určitou, tedy vždy na jeden kalendářní rok. Stěžovatel tuto praxi odůvodňuje tím, že je to jediný
způsob, jak dodržet povinnosti uložené zákonem o státním rozpočtu, zákonem o rozpočtových
pravidlech a současně i zákonem o služebním poměru. Tato praxe je podle něj nezbytná
z důvodu systemizace ve smyslu §4 odst. 1 zákona o služebním poměru.
[38] Nejprve se kasační soud zaměřil na osobní příplatek. Krajský soud dospěl k závěru,
že osobní příplatek nelze stanovit na dobu určitou. Pro podporu svého tvrzení využil
argumentaci obsaženou ve výše uvedeném rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 5447/2007
spočívající v tom, že „[p]řiznání osobního příplatku jen na dobu určitou by bylo v rozporu se smyslem
a účelem poskytování osobního příplatku podle ustanovení §12 zákona o platu a §7 nařízení vlády o platových
poměrech“. Nejvyšší správní soud v obecné míře souhlasí s tím, že osobní příplatek
nelze příslušníkovi stanovit na omezenou dobu, neboť se nejedná o odměnu zohledňující
jednorázové či krátkodobější zvýšení výkonu služby (např. splnění krátkodobějšího úkolu),
nýbrž o odměnu za dlouhodobý výkon služby v mimořádné kvalitě či rozsahu. Z povahy věci
tak není možné stanovit osobní příplatek na omezený časový úsek v určité výši s tím,
že po skončení tohoto období bude změněn nezávisle na kvalitě a rozsahu výkonu služby.
Pokud je tedy jednou osobní příplatek přiznán, je možné jej měnit či odejmout pouze v závislosti
na odpovídající změně kvality či rozsahu výkonu služby [viz odůvodnění tohoto rozsudku
v kap. IV.a)].
[39] Podobnou povahu jako osobní příplatek má i zvláštní příplatek II. skupiny, který taktéž
nelze stanovit na určitou dobu a po jejím skončení jej změnit bez ohledu na změnu rizika
vykonávané služby ve smyslu §120 odst. 3 zákona o služebním příjmu.
[40] Nejvyšší správní soud se zabýval otázkou stanovení zvláštního příplatku na dobu určitou
ve výše zmíněném rozsudku čj. 6 Ads 137/2012 – 41. Konkrétně zde uvedl, že „ ve shodě
s krajským soudem nepovažuje praxi při stanovování zvláštního příplatku na dobu určitou za ideální a vhodnou
[…], nelze ji však shledat za nezákonnou. To však nic nemění na tom, že při stanovení zvláštního příplatku
na další kalendářní rok lze odhlédnout od výše tohoto příplatku předtím přiznan ého a od zvážení hledisek
rozhodných pro posouzení výše zvláštního příplatku .“ Vzhledem k tomu, že zvláštní příplatek i osobní
příplatek jsou vystaveny na stejném principu, tedy, že jejich přiznání, změna či odnětí jsou vázána
na splnění zákonem stanovených kritérií, je možné tento závěr použít také na stanovení osobního
příplatku na dobu určitou. Nejvyšší správní soud proto v posuzování této otázky upřednostňuje
svoji judikaturu, která se týká přímo stanovení zvláštního příplatku podle zákona o služebním
poměru, a je tak na posuzovaný případ přiléhavější nežli judikatura vztahující se ke stanovování
osobního příplatku podle pracovněprávních předpisů.
[41] Nejvyšší správní soud i v nyní posuzovaném případě konstatuje, že stanovení osobního
a zvláštního příplatku na dobu určitou, resp. na dobu jednoho kalendářního roku, nepovažuje
na základě výše uvedených okolností (viz body [38] a [39]) za vhodnou . Na rozdíl od krajského
soudu ji ovšem neshledává nezákonnou. V posuzované věci je totiž podstatné především
to, zda je případná změna nově stanoveného osobního či zvláštního příplatku v rozhodnutí
o stanovení složek příjmu opřena o zákonem předvídané důvody, tj. změnu v kvalitě
nebo rozsahu výkonu služby v případě osobního příplatku (§122 odst. 1 zákona o služebním
poměru) nebo změnou podstupovaného rizika, pokud jde o zvláštní příplatek (§120 odst. 3
zákona o služebním poměru). Závěr krajského soudu, že osobní ani zvláštní příplatek není možné
stanovit na dobu určitou je tak třeba korigovat. Pokud totiž služební funkcionář při stanovení
těchto složek příjmu na nové období řádně odůvodní případnou změnu výše osobního
nebo zvláštního příplatku pomocí zákonných důvodů, není tato praxe v rozporu se zákonem.
Krajský soud se proto v této otázce dopustil chybného právního hodnocení, nejedná se však
o takové pochybení, jež by mělo vliv na výsledek řízení o žalob ách a nezpůsobuje
ani nezákonnost napadeného rozsudku.
[42] Tímto ovšem kasační soud v žádném případě neaprobuje názor stěžovatele, že stanovení
složek služebního příjmu na dobu časově omezenou, která koresponduje s rozpočtovým rokem,
je jedinou možností, jak dostát povinnostem stanoveným zákonem o státním rozpočtu,
rozpočtovými pravidly a zákonem o služebním poměru. Přiznání osobního či zvláštního příplatku
totiž nelze časově omezit na určité období s tím, že pro další období je možné výši
těchto příplatků stanovit odlišně z důvodu změny objemu svěřených rozpočtových prostředků,
a to bez ohledu na zákonem stanovená kritéria (§122 odst. 1 a §120 odst. 3 zákona o služebním
poměru). Jinými slovy, stanovením předmětným příplatků na dobu časově omezenou správní
orgány nezískávají možnost upravovat výši těchto příplatků s ohledem na aktuální objem
mzdových prostředků.
[43] Kasační námitku spočívající v nutnosti stanovovat osobní a zvláštní příplatek na dobu
určitou (tj. dobu jednoho kalendářního roku) z důvodu měnícího se objemu svěřených
rozpočtových prostředků proto Nejvyšší správní soud považuje za nedůvodnou.
V. Závěr a náklady řízení
[44] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené neshledal stěžovatelovy námitky
důvodnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110
odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[45] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
[46] Žalobci měli ve věci úspěch, a proto jim náleží náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Soud přiznal žalobcům náhradu nákladů za jeden úkon právní služby ve výši 3.100 Kč za každého
žalobce [(§9 odst. 4 vyhlášky 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif)] sestávající z vypracování vyjádření ke kasační
stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], přičemž výši mimosmluvní odměny ve smyslu
§12 odst. 4 snížil o 20%. Mimosmluvní odměna tak činí 4.960 Kč. K této částce je dále přičtena
částka hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Protože advokát
je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se je ho odměna o částku odpovídající této dani,
kterou je povinen odvést podle zákona o dani z přidané hodnoty, tj. 1.104,6 Kč,
tj. po zaokrouhlení 1.105 Kč. Nejvyšší správní soud nepřiznal žalobci a) náhradu nákladů řízení
za požadovaný právní úkon převzetí zastoupení, neboť žalobce a) byl advokátem
JUDr. Kopřivou zastoupen i v řízení před krajským soudem. Stejně tak ani jednomu z žalobců
nepřiznal náhradu nákladů za právní úkon vyčíslení nákladů, neboť se nejedná o právní úkon
ve smyslu §11 advokátního tarifu. Žalobci b) však přiznal náhradu nákladů za právní úkon
převzetí zastoupení ve výši 3.100 Kč včetně náhrady hotových nákladů ve výši 300 Kč, přičemž
odměna je zvýšena o daň z přidané hodnoty a činí tak 4.114 Kč. Celkově tedy bude k rukám
advokáta JUDr. Josefa Kopřivy vyplacena náhrada nákladů říz ení za oba žalobce ve výši
10.479 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. dubna 2014
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu