ECLI:CZ:NSS:2014:2.AFS.91.2013:56
sp. zn. 2 Afs 91/2013 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce:
SYNOT TIP, a. s., se sídlem Jaktáře 1475, Uherské Hradiště - Mařatice, zastoupeného
JUDr. Jaroslavem Novákem, Ph.D. se sídlem Trojanova 12, Praha 2, proti žalovanému:
Krajský úřad Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 5. 11. 2013, č. j. 30 Af 7/2012 - 92,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
[1.] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhá
zrušení shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové. Tímto rozsudkem krajský
soud zamítl jeho žalobu proti rozhodnutí Krajského úřadu kraje Vysočina (dále též „žalovaný“)
ze dne 29. 12. 2011, č. j. KUJI/106060/2011, OE 122/2011, kterým bylo zamítnuto
jeho odvolání proti platebnímu výměru Městského úřadu Světlá nad Sázavou (dále též „správce
poplatku“) ze dne 31. 10. 2011 č. 4/2011, č. j. 22245/2011/OF. Citovaným platebním výměrem
byl stěžovateli vyměřen podle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění účinném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o místních poplatcích“), a obecně závazné vyhlášky
města Světlá nad Sázavou č. 2/2010, o místním poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj
nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního
předpisu (dále též „vyhláška 2/2010“), místní poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj.
Ze spisu plyne, že správce poplatku vyměřil stěžovateli místní poplatek za III. čtvrtletí roku 2011
ve výši 39 022 Kč dle ustanovení §11 zákona o místních poplatcích a vyhlášky 2/2010 (sazba
poplatku činila 5000 Kč za tři měsíce provozu). Správce poplatku vyměřil stěžovateli poplatkovou
povinnost za každý povolený přístroj, a to bez ohledu na okolnost provozování.
[2.] Platební výměr napadl stěžovatel odvoláním, které žalovaný zamítl výše uvedeným
rozhodnutím ze dne 29. 12. 2011. Žalovaný odmítl řešit namítanou protiústavnost novely zákona
o místních poplatcích provedenou zákonem č. 183/2010 Sb. (dále jen „novela zákona o místních
poplatcích“) a odkázal na výhradní pravomoc Ústavního soudu rozhodnout o protiústavnosti
právního předpisu. Zároveň neshledal s odkazem na „standardní výkladové metody“
novelizované ustanovení §1 a §10a zákona o místních poplatcích za nesrozumitelné
a interpretačně nejednoznačné, a to ani s přihlédnutím k obsahu metodického sdělení
Ministerstva financí, kterým se správce poplatku řídil při vyměření poplatku. V odůvodnění
též poukázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (veškerá judikatura Ústavního soudu
je dostupná na http://nalus.usoud.cz), dle kterého obce mohou prostřednictvím obecně závazné
vyhlášky regulovat místa a čas provozování interaktivních videoloterních terminálů na území
obce. Žalovaný proto neshledal důvody pro zrušení předmětného platebního výměru.
[3.] Stěžovatel toto zamítavé rozhodnutí napadl žalobou, v níž trval na protiústavnosti přijetí
novely zákona o místních poplatcích, její nesrozumitelnosti a nejednoznačnosti některých pojmů
obsažených v této novele. Nesouhlasil především se závěrem správce poplatku, že poplatek
lze vybírat za každý povolený interaktivní videoloterní terminál (dále též „IVT“), protože
ten nelze považovat za kompaktní, funkčně nedělitelné technické zařízení ve smyslu zákona
č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o loteriích“). V této souvislosti se též vypořádával s obsahem metodického sdělení
Ministerstva financí, vydaného dne 6. 8. 2010 odborem 26 Cla a daně, které je prý nejednoznačné,
nicméně podporuje tezi, že IVT není schopen sám od sebe realizovat hru od samého počátku
až do konce, nýbrž podstatnou část hry realizuje centrální jednotka. Zároveň stěžovatel odmítl,
že by poplatkové povinnosti podléhalo pouze povolené a nikoli fakticky provozované „jiné
technické zařízení“. Opačný závěr by totiž znamenal zpoplatnění již samotného aktu povolení
provozu loterií, čímž by jeden správní akt byl zatížen dvojnásobnou odvodovou povinností.
Vytknuta byla konečně chybná interpretace nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10
žalovaným, ze které údajně nelze nikterak dovozovat její použitelnost též v odlišné problematice
místních poplatků.
[4.] Krajský soud v Hradci Králové žalobu zamítl rozsudkem napadeným nyní
projednávanou kasační stížností. Námitku protiústavnosti novely zákona o loteriích odmítl
jako nedůvodnou s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/12
(publ. pod č. 39/2013 Sb.). Soud za podstatu věci považoval výklad pojmu „jiné technické
herní zařízení povolené Ministerstvem financí“, k čemuž obsáhle citoval odůvodnění
rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2013 - 26 (veškerá
judikatura Nejvyššího správního soudu je dostupná z www.nssoud.cz) a ze dne 14. 6. 2013,
č. j. 2 Afs 26/2013 - 34, s tím, že v nich jsou obsaženy odpovědi na všechny argumenty a tvrzení
obsažené v žalobě. Soud dále považoval za nepřípadný odkaz na metodická sdělení či metodické
pokyny Ministerstva financí, protože ty pro jeho rozhodování (s odkazem na již citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) nejsou závazné. Stejně tak považoval za irelevantní
polemiku nad závěry Ústavního soudu vyřčené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10,
protože stěžovatelem tvrzené interpretační nejasnosti již vyplnila citovaná judikatura Nejvyššího
správního soudu.
II. Obsah kasační stížnosti
[5.] Stěžovatel napadá citovaný rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodu
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), tedy pro nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem. Zároveň
v odůvodnění kasační stížnosti reaguje na dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu,
týkající se předmětných právních otázek.
[6.] Podle stěžovatele je podstatou sporu otázka, co lze či nelze rozumět pod pojmem
„jiné technické herní zařízení“, zavedeným novelou zákona o místních poplatcích č. 183/2010 Sb.,
a zda je tak možno vyměřit a vybrat místní poplatek za provoz interaktivních videoloterních
terminálů, jakožto koncových zobrazovacích jednotek technického zařízení centrálního loterního
systému. Dále považuje za sporné, zda je možno tento místní poplatek vyměřit a vybrat
nejen za terminály, jež jsou provozovány, nýbrž i za terminály, jejichž provoz byl povolen,
avšak tyto dosud nebyly uvedeny do provozu či dokonce nebyly ani umístěny.
[7.] Dle stěžovatele interaktivní loterní terminál není kompaktním zařízením a sám o sobě
není schopen realizovat celý herní proces; z toho dovozuje, že IVT nemá stejné ani podobné
vlastnosti jako výherní hrací přístroj, protože ty má pouze centrální loterní systém jako celek.
Z hlediska gramatického výkladu pojmu „jiné technické herní zařízení“ pokládá za klíčovou
definici výherního hracího přístroje, uvedenou v ustanovení §17 odst. 1 zákona o loteriích.
[8.] Stěžovatel také odmítá úvahu krajského soudu (potažmo Nejvyššího správního soudu),
že z hlediska poplatkové povinnosti není rozhodné, na jakém principu, či prostřednictvím
čeho, je povolená hra provozována (protože hráče zajímá samotná hra). Dle stěžovatele
se totiž nejedná o zpoplatnění loterie či jiné podobné hry, nýbrž o zpoplatnění určitého typu
zařízení, kterým je pouze centrální loterijní systém, přičemž není rozhodné, jaký má hráč dojem
z koncových IVT. V této souvislosti rovněž zdůrazňuje, že z hlediska poplatkové povinnosti
nevzniká vztah mezi hráčem a provozovatelem, nýbrž mezi provozovatelem a orgánem veřejné
správy. Stěžovatel také nesouhlasí s názory některých soudů, že v případě úhrady místního
poplatku dostává provozovatel určité protiplnění ve formě tolerance herního zařízení
na jejím území.
[9.] Stěžovatel rovněž vytýká, že v případě výběru dotčeného místního poplatku se nejedná
o regulatorní pravomoc obcí, nýbrž v tomto případě má místní poplatek jako místní daň fiskální
charakter. V této souvislosti byl dle stěžovatele tedy jeden správní úkon zatížen dvojí odvodovou
povinností (správním i místním poplatek). Navíc napadá periodický výběr dotčeného místního
poplatku, ačkoli je běžné, že správní poplatek za úkon (kterým je v daném případě povolení
k provozu) je jednorázový. Celkově soudí, že v jeho případě byl jeden správní úkon, vydání
individuálního správního aktu, zatížen dvojí daňovou povinností, kdy jedna část plynula
do státního rozpočtu a druhá do rozpočtu obcí.
[10.] Stěžovatel dále zdůrazňuje nezbytnost výběru místního poplatku pouze za zařízení,
které je fakticky provozované, a nikoli za zařízení, jehož provoz byl pouze povolen. Nesouhlasí
přitom s odkazem Nejvyššího správního soudu a krajského soudu na nález Ústavního
soudu I. ÚS 249/99, který řešil situaci, zda bylo určité zařízení v provozu po nějakou časově
omezenou dobu, protože v jeho případě je stěžejní ta otázka, ve které fázi začne zařízení podléhat
místnímu poplatku. Zda samotným vydáním povolení k provozu či jeho faktickým uvedením
do provozu, přičemž i s poukazem na publikaci Doporučení pro obce a města - Obecní daně
stěžovatel soudí, že pouze druhá varianta je správná.
[11.] Obecně pak stěžovatel napadá odkazy na úmysl zákonodárce při výkladu dotčených
právních ustanovení, protože dle jeho názoru neměl zákonodárce možnost se s předkládanou
novelou řádně seznámit (z důvodu jejího kvapného vypracování). Navíc zdůrazňuje,
že míra interpretační nejistoty při výkladu dotčených ustanovení je neúnosná a zákon je vykládán
k jeho tíži, což odporuje zásadě in dubio pro mitius.
[12.] Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušit rozsudek krajského soudu a věc mu vrátit
k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
[13.] Žalovaný v reakci na kasační stížnost toliko odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí
a předešlá vyjádření v této věci. Napadený rozsudek považuje za správný a zákonný a ztotožňuje
se s argumentací soudu. Navrhl proto kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
IV. Vlastní argumentace soudu
[14.] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[15.] Jak bylo předestřeno výše, stěžovatel výslovně uplatnil jeden kasační důvod, když namítá
nezákonnost rozsudku krajského soudu [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Z ustálené judikatury
zdejšího soudu přitom plyne, že o nezákonnost napadeného rozsudku by se jednalo tehdy,
jestliže by krajský soud aplikoval na zjištěnou skutkovou situaci nesprávné zákonné ustanovení
(případně by opomenul aplikaci některých ustanovení dalších), anebo by sice vycházel
z relevantních zákonných ustanovení, nicméně jejich výklad by odporoval běžným interpretačním
metodám (teleologická, systematická, logická, gramatická apod.).
[16.] Z narativní části tohoto rozsudku plyne, že spornými právními otázkami
byl v projednávaném případě učiněn (1.) výklad pojmu „jiné technické herní zařízení“,
a to s ohledem na fungování interaktivních videoloterních terminálů, jakožto koncových
zobrazovacích jednotek technického zařízení centrálního loterního systému; a dále (2.) posouzení,
zda poplatkové povinnosti podléhá každý povolený výherní hrací přístroj či zda je ke vzniku
poplatkové povinnosti nezbytné jeho uvedení do faktického provozu. Relevantním ustanovením,
které bylo v projednávaném případě aplikováno, je především §10a zákona o místních poplatcích
(v tehdy platném znění). Podle tohoto ustanovení totiž (1) [p]oplatku za provozovaný výherní hrací
přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podléhá každý povolený hrací přístroj
nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí. Obec není povinna poskytnout osvobození
od tohoto poplatku. (2) Poplatek za výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené
Ministerstvem financí platí jeho provozovatel. (3) Sazba poplatku za každý výherní hrací přístroj nebo jiné
technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí na tři měsíce činí od 1000 Kč do 5000 Kč.
[17.] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že pro jeho rozhodování (stejně jako
pro stěžovatele) nejsou závazné metodiky či stanoviska Ministerstva financí ani publikace z edice
Dobré správní praxe, kterými stěžovatel argumentuje, nýbrž toliko text zákona, jak vyplývá
ve vztahu ke stěžovateli z čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a ve vztahu k soudu z jejího čl. 95 odst. 1
(tento názor Nejvyšší správní soud vyslovil již v rozsudku o kasační stížnosti stejného stěžovatele
dne 8. 4. 2013, č. j. 2 Afs 86/2012 - 31). Pokud stěžovatel namítá, že z metodických sdělení
zjevně čerpal správce poplatku i žalovaný, nemění to nic na faktu, že pro soudy nejsou
tyto dokumenty závazné. Dotčené materiály mohou sloužit správním orgánům při vyměření
a výběru místních poplatků jako podpůrné pomůcky a jejich využití tedy nelze považovat
za chybné. Nikterak však nezavazují správní orgány, natož posléze soudy, aby se dle nich řídily.
Nejvyšší správní soud tak vychází pouze z textu citovaného ustanovení, v kontextu dalších
zákonných a ústavních norem, a metodiku či stanoviska ministerstva vnímá toliko v kontextu
transparentního postupu a sjednocení praxe správních orgánů v rámci daného rezortu.
Ve výkladu soud ovšem nutně vychází z vlastní dosavadní judikatury, stejně jako z judikatury
Ústavního soudu. Na tomto místě soud připomíná, že neshledává žádný důvod k odchýlení
se od dříve vyslovených názorů a odkazuje tak na dřívější rozhodnutí ve věci stejného stěžovatele
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2013 - 26).
[18.] Pojem „jiné technické herní zařízení“ vnesl do zákona o místních poplatcích zákon
č. 183/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České
republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu
a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv
a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb.,
o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní konformitu přijetí
této novely zákona o místních poplatcích posuzoval též Ústavní soud, který legislativní proces,
jenž v průběhu řízení o žalobě napadal též stěžovatel, neshledal za ústavně nekonformní
(srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/12, publ. pod č. 39/2013).
[19.] V této souvislosti též soud vytýká, že pokud nebyla zpochybněna procedura přijetí
dotčené novely, nemá stěžovatel pravdu, že nelze při interpretaci dotčených ustanovení vycházet
z úmyslu zákonodárce. Jakkoli soud nezpochybňuje, že „úmysl zákonodárce“ je pojem abstraktní
a stěžovatel má pravdu v tom, že mnohdy je zaměnitelný za „úmysl předkladatele“ zákona, fakt,
že předpis byl schválen většinou zákonodárného sboru (pouze 8 poslanců bylo proti znění novely
schválené Senátem), značí, že onen fiktivní zákonodárce přijal úmysly předkladatele za své.
Z toho důvodu neodporuje pravidlům interpretace právních norem zohlednění důvodů,
které vedly k přijetí dotčené novely, tj. materiálních pramenů práva, a které jsou oněmi úmysly
zákonodárce.
[20.] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že aby bylo možno považovat technické
zařízení za tzv. „jiné technické herní zařízení“ ve smyslu zákona o loteriích, musí takové zařízení
do určité míry naplnit vlastnosti výherního hracího přístroje obsažené v ustanovení §17 odst. 1
zákona o loteriích. Tyto vlastnosti však nelze dovozovat primárně z technických
parametrů přístroje, jak činí stěžovatel, nýbrž především z jejich funkce. V opačném případě
by totiž zákonodárce mohl novelizovat a rozšířit dotčené ustanovení zákona o loteriích
a nikoli zákon o místních poplatcích. Zákonodárce dal jasně najevo vůli postavit na roveň hrací
přístroje a interaktivní videoloterní terminály jakožto „jiné technické herní zařízení“,
a to právě z hlediska poplatkové povinnosti potencionálně stanovené místní samosprávou.
[21.] Z hlediska poplatkové povinnosti není rozhodné, na jakém principu či prostřednictvím
čeho je povolená loterie provozována. Stěžovatel nemá pravdu, když striktně rozlišuje mezi loterií
či jinou podobnou hrou jako takovou a „kanálem“, jehož prostřednictvím je hra realizována.
Stěžovateli lze – v obecné rovině - přitakat potud, že správci poplatku nemohou při stanovení
a vyměření poplatku svévolně vykládat určité zákonné pojmy. Tak tomu však v daném případě
nebylo, protože správce poplatku vyšel pouze ze shora uvedené novely zákona o místních
poplatcích a správně si vyložil její dopad též na interaktivní videoloterní terminály.
Pokud stěžovatel tvrdí, že IVT nelze zahrnout pod zákonné pojmy uváděné v zákoně o místních
poplatcích, vychází při svém výkladu daných norem ze striktně technických parametrů,
s čímž nemůže Nejvyšší správní soud souhlasit. Interpretace normy nemůže vycházet
pouze a jedině ze znalosti technických parametrů, protože pokud by byl připuštěn tento postup
odporující základním východiskům podoby a interpretace právních norem, právě tehdy
by se stávalo dotčené ustanovení nesrozumitelným. Navíc by byl před faktickým smyslem
a účelem právní normy upřednostněn technický či odborný parametr, což musí Nejvyšší správní
soud odmítnout.
[22.] Nejvyšší správní soud navíc připomíná, že v případě interpretace nabízené stěžovatelem
by posuzovaný místní poplatek fakticky ztratil smysl, protože pokud by za jednotku,
z níž se odvádí poplatek, byla považována pouze centrální loterní jednotka, pak by mohli
provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů umístit v dané obci nespočet konečných
přístrojů určených pro hru a naprosto by tak byl popřen smysl a účel daného poplatku a přijatých
norem. Podobně by daná interpretace kolidovala s judikaturou Ústavního soudu
(srov. např. Pl. ÚS 56/10, publ. pod č. 293/2011 Sb. – N 151/62 SbNU 315). Proto Nejvyšší
správní soud zdůrazňuje, že z hlediska poplatkové povinnosti není rozhodné, na jakém principu
a prostřednictvím čeho je povolená loterie provozována, ale především její vnější forma
zpřístupněná uživateli. Do této logiky proto zapadá zpoplatňování videoterminálů vždy
v závislosti na jejich konkrétním počtu, a to právě proto, že s těmito koncovými videoterminály
přicházejí do kontaktu uživatelé her.
[23.] K naposledy uvedenému se také váže otázka, zda v případě stanovení, vyměření a výběru
dotčeného místního poplatku se jedná pouze o vztah mezi provozovatelem a obcí či městem,
jak tvrdí stěžovatel, a nikoli o vztah mezi provozovatelem a hráčem jako takovým, kdy je právně
bezvýznamné, jaký dojem má hráč z koncových terminálů, případně zda je může zaměnit
za výherní hrací přístroje. Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že stanovení poplatku je dáno
veřejnoprávním vztahem a že tento vztah je uskutečňován mezi veřejnoprávní korporací (obcí)
a provozovatelem. Stěžovateli však nelze přisvědčit v tom, že u tohoto poplatku je vyloučena
regulatorní pravomoc obcí, neboť akceptuje toliko jeho fiskální funkci. Takovýto výklad je čistě
formalistický a neodráží smysl a účel dané právní úpravy. Správce poplatku totiž při stanovení
a vyměření poplatku může (ba dokonce musí) vycházet z konkrétních reálií, protože pouze
tak naplní při stanovení a vyměření poplatku zásadu dobré správy. Pokud tedy s ohledem
na fakticitu podoby a provozu výherních automatů (jakožto výherních hracích přístrojů)
a interaktivních videoloterních terminálů (jakožto „jiných technických herních zařízení“)
tyto považuje za přístroje fakticky totožné a při stanovení místního poplatku vychází ze znění
zákona a dotčené obecně závazné vyhlášky, nelze proti jeho postupu nic namítat. Ve skutečnosti
totiž primárně nejde o to, zda může dojít k „vizuální záměně“ terminálů s hracími přístroji,
nýbrž jedná se o regulaci stejného jevu obcemi (byť realizovanému poněkud odlišnými
technickými prostředky), který tyto obce zpravidla a z velmi dobrých důvodů považují
za negativní až nebezpečný.
[24.] Nejvyšší správní soud odmítá rovněž tvrzení stěžovatele, že v rámci této argumentace
je dosti pochybný odkaz na úmysl zákonodárce, protože - jak uvedl i Ústavní soud ve shora
citovaném rozhodnutí - právě z něj vyplývá podřazení videoloterních terminálů pod posuzovaný
pojem. V této souvislosti soud připomíná, že mezi standardní metody výkladu práva patří
také zdroje, příčiny či důvody vzniku právních norem (tzv. historický zákonodárce). Přijetí
předmětné úpravy přitom zjevně reflektovalo diskuse a kritiky nad tehdejší faktickou
dvojkolejností výběru poplatku za hrací přístroje (obce za hrací automaty vs. Ministerstvo financí
za videoloterní terminály) a nad faktickou nemožností regulace IVT obcemi. I přes absenci
důvodové zprávy k dotčenému pozměňovacímu návrhu se rovněž z průběhu jeho projednání
v Senátu a Poslanecké sněmovně podává, že cílem zákonodárce bylo postavit na roveň hrací
přístroje a IVT. Důkazem jsou především ústní vystoupení předkladatele pozměňovacího návrhu
senátora Jaroslava Kubery v Senátu („Tento zákon dává videoterminály na stejnou úroveň, jako
jsou klasické hrací automaty, a to tak, že dokonce předjímá i tzv. triplexy, které se chystají.“ - stenozáznam
ze 3. dne 18. schůze konané 23. dubna 2010) i Poslanecké sněmovně („Tento zákon nedělá
nic jiného, než že sjednocuje poplatek u normálních hracích automatů s poplatkem u videoterminálů bez ohledu
na to, že na videoterminály dává licenci Ministerstvo financí.“ – stenozáznam ze 79. schůze konané dne
18. května 2010). Nelze tedy souhlasit se stěžovatelem, že lze polemizovat o jasné vůli
zákonodárce, protože z vystoupení předkladatele je úmysl provedené úpravy zřejmý. Navíc
za situace, kdy se k pozměňovacím návrhům obecně důvodová zpráva nepředkládá, je nezbytné
při jejich interpretaci přihlížet k odůvodnění podání dotčeného pozměňovacího návrhu
předestřeného předkladatelem při jejich projednání, protože právě z něho lze posléze dovodit
úmysl a účel přijetí dotčené právní úpravy. V dotčeném případě okolnosti projednávání
a schvalování zákona ukazují, že zákonodárce jednoznačně zamýšlel postavit výherní hrací
přístroje a videoloterní terminály na roveň. Jakkoliv tedy lze do určité míry souhlasit
se stěžovatelem, že znění citovaného zákonného ustanovení není terminologicky nejpřesnější,
vůle zákonodárce je z ní jasně patrná a nevzbuzuje výraznější interpretační pochybnosti.
[25.] Jak bylo zmíněno výše, nelze souhlasit se stěžovatelem ani v tom směru, že v případě
vybírání posuzovaného místního poplatku má tento poplatek výlučně fiskální charakter,
aniž by vyjadřoval i regulatorní pravomoc obcí. Je pravdou, že citovaná rozhodnutí Ústavního
soudu řešila především otázku možnosti zákazu provozu interaktivních videoloterních terminálů
obecně závaznou vyhláškou, to však nikterak nerozporuje, že i samotná poplatková povinnost
má regulatorní charakter. Ačkoli lze přisvědčit stěžovateli, že u místních poplatků hrají fiskální
otázky důležitou roli, jejich stanovením může docházet též k regulaci určitých aktivit. Jiným
příkladem může být (jak zdejší soud podrobněji rozvedl v dřívějších rozsudcích stejného
stěžovatele) poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí
měst.
[26.] Stěžovatel nemá pravdu, pokud odmítá názor, že dotčený místní poplatek je též nástrojem
regulace IVT na území obce. U místního poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj
nebo jiné technické herní zařízení se jeho stanovením obec nejenom snaží získat příjmy
do rozpočtu, ale jeho nespornou funkcí je i snaha o regulaci těchto přístrojů, včetně možného
snížení jejich počtu v dané obci. Normativní zakotvení daného poplatku totiž reflektuje negativní
dopady spojené s provozem těchto přístrojů (především chorobné gamblerství) a v žádném
případě ho nelze považovat pouze za zdroj obecních příjmů, protože - podobně jako poplatek
za psa či poplatek za užívání veřejného prostranství - v sobě nese očekávání vynaložených příjmů
obcí či strpění některých negativních jevů na území obce. Neboli místní poplatek v sobě nese
protiplnění spočívající v toleranci zařízení sloužících k provozování loterií nebo jiných
podobných her a jeho funkcí není pouze naplnění rozpočtů municipalit, jak tvrdí stěžovatel.
Jakkoli v této souvislosti sám stěžovatel uznává, že smyslem přijetí novely zákona o místních
poplatcích bylo nastavení stejných podmínek pro výherní hrací přístroje a jiná technická herní
zařízení, tento fakt nevylučuje regulatorní funkci dotčeného místního poplatku, protože již dříve
vybíraný místní poplatek za výherní hrací přístroje v sobě rovněž nesl zmíněný faktor regulace
a tolerance.
[27.] Stěžovatel pak nemá pravdu, že jediným možným regulačním způsobem IVT na území
obce je přijetí obecně závazné vyhlášky dle §50 odst. 4 zákona o loteriích. Dotčené ustanovení
lze chápat jako krajní možnost, kterou mají obce při regulaci hazardu na svém území,
když mohou omezit či dokonce zakázat sázkové hry, loterie a jiné podobné hry na svém území.
Pokud se však obec rozhodne tolerovat provozování IVT, nevylučuje namítané ustanovení
zákona o loteriích uvalit na provoz těchto přístrojů místní poplatek, jehož stanovení v sobě nese
rovněž regulatorní funkci.
[28.] V této souvislosti Nejvyšší správní soud též zdůrazňuje nezbytně silnou pozici
samosprávy na poli regulace výherních hracích zařízení. Jak uvedl i Ústavní soud, „je notorietou,
že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře
různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy
jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. (…) Ústavní soud má tak vážné
pochybnosti o tom, zda by tato oblast jako celek neměla být legislativou svěřena do výkonu samosprávy obcí
a zda tedy příčina nyní posuzovaného návrhu spíše netkví v samotné právní úpravě obsažené v loterijním zákoně.“
(srov. Pl. ÚS 56/10, publ. pod č. 293/2011 Sb. – N 151/62 SbNU 315). Jakékoli snížení
možností místní samosprávy regulovat tuto oblast bez zřejmé zákonné opory nelze
tedy akceptovat, protože by tak bylo zasahováno do práva obcí na samosprávu.
[29.] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje ani s argumentací, že v případě výběru dotčeného
poplatku dochází k zatížení jednoho správního úkonu dvojí poplatkovou povinností. Odkazuje
přitom na již výše uvedené k funkci místního poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj,
z něhož je patrná regulatorní funkce takovéhoto poplatku; zatímco správní poplatek,
jehož předmětem je vydání povolení k provozování dané loterie či jiné podobné hry,
tuto regulatorní funkcí nemá, nýbrž u něj převládá fiskální charakter poplatku. Stěžovatel se mýlí,
pokud správní poplatek za přijetí žádosti o vydání povolení k provozování loterie nebo jiné
podobné hry (položka 21 přílohy zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích) a místní
poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené
Ministerstvem financí považuje za dvojí zpoplatnění téže skutečnosti. Účelem správního poplatku
je totiž přispět paušálně stanovenou částkou na náklady státní správy související s vyřízením
žádosti o vydání povolení (příspěvek na náklady správního řízení). Jde o jednorázový poplatek
v částce 5000 Kč (v případě žádosti o změnu povolení činí správní poplatek jen 3000 Kč).
Naproti tomu místní poplatek je hrazen za to, že trvá oprávnění držitele umístit na území obce
výherní hrací zařízení či jiné technické hrací zařízení. Neuhrazení místního poplatku není
důvodem zániku platnosti povolení. Místní poplatek je příjmem rozpočtu samosprávy a plní
s ohledem na jeho výši, periodicitu a závislost výše na počtu hracích zařízení regulační funkci
(tu naopak postrádá správní poplatek), nepředstavuje však příspěvek na úhradu nákladů státní
správy souvisejících s vyřizováním agendy povolení loterií a jiných podobných her.
Proto stěžovatel nemá pravdu, pokud místní poplatek pokládá za periodicky opakovanou úhradu
správního poplatku, poněvadž tyto dva poplatky nelze jakkoli směšovat. Stěžovatelem namítaná
dvojí odvodová povinnost je tedy pouze zdánlivá, protože byť se správní poplatek
týká totožného objektu (výherního hracího přístroje), jeho funkce, časové a místní okolnosti
jeho výběru i adresát jsou odlišné.
[30.] Dále je třeba posoudit, zda místnímu poplatku podléhá pouze provozovaný interaktivní
videoloterní terminál nebo je pro vyměření poplatku rozhodné jeho povolení kompetentním
orgánem (Ministerstvem financí).
[31.] Jak bylo citováno výše (bod 16), podle dotčeného ustanovení §10a odst. 1 zákona
o místních poplatcích platilo, že „poplatku ... podléhá každý povolený hrací přístroj nebo jiné technické
herní zařízení povolené Ministerstvem financí.“ Článek 2 vyhlášky č. 2/2010 stanoví, že „poplatku
za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podléhá
každý a) povolený výherní hrací přístroj nebo b) jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí“.
Svým zněním tedy doslovně kopíruje druhou část první věty dotčeného ustanovení a nikterak
proto nevybočuje z textu zákona.
[32.] Se stěžovatelem lze částečně souhlasit v tom, že znění citovaného ustanovení §10a
zákona o místních poplatcích je do určité míry nejednoznačné, protože zatímco jeho prvá část
hovoří o poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení
[podobně srov. též ustanovení §1 písm. g) stejného zákona]; dle druhé části podléhá tomuto
poplatku každý povolený hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení. Nejvyšší správní soud
však připomíná, že zatímco pasáž „poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj
nebo jiné technické herní zařízení“ je spíše jakýmsi označením daného poplatku, jeho faktický
dopad upravuje druhá část, ve které se již hovoří o povoleném hracím přístroji. Zákonodárce
takto presumoval, že v případě povolení hracího přístroje bude tento též umístěn a bude
na něm hra provozována. Nekladl tedy důraz na fakt, zda je na něm ve skutečnosti daná hra
provozována, nýbrž vyšel z logické domněnky, že tomu tak bude, což lze považovat za jasně
vyjádřený úmysl zákonodárce.
[33.] Ostatně finanční zatížení některých aktivit bez ohledu na jejich faktické využívání
není v právním řádu ojedinělé. Za příklad lze uvést povinnost vlastníka vozidla uzavřít pojistnou
smlouvu o pojištění odpovědnosti dle zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla
dle zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla, ve znění pozdějších
předpisů (tzv. povinné ručení), kdy rozhodujícím kritériem je vlastnictví vozidla a nikoli fakt,
zda je dané vozidlo skutečně provozováno. Z místních poplatků pak podobně poplatek
za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování
komunálních odpadů musí platit též osoba, která má ve vlastnictví stavbu určenou k individuální
rekreaci, byt nebo rodinný dům [srov. §10b písm. b) zákona o místních poplatcích]
a není rozhodné, zda v daném místě nějaký odpad vyprodukuje či se vůbec v dané nemovitosti
zdržuje. Stejně tak může být místní poplatek za výherní hrací automat vybírán též za přístroj
povolený a není nezbytné jeho faktické uvedení do provozu.
[34.] Tuto tezi potvrdil ve své judikatuře též Ústavní soud, který konstatoval, že každé ustanovení
právního předpisu je nutno chápat v jeho celkovém smyslu, v kontextu s jinými ustanoveními příslušného právního
předpisu i v souvislosti s celým právním řádem. Samo gramatické znění citovaného ustanovení ukazuje, že sazba
poplatku nezávisí na faktickém provozu výherního hracího přístroje, tzn. že zde není prostor
např. pro zohledňování otevírací doby příslušné provozovny, poruchovosti přístrojů a podobně,
nýbrž že se jedná o poplatek paušální, který se hradí za určité časové období. (nález sp. zn. I. ÚS 249/99).
Stěžovatel má pravdu, že Ústavní soud tímto nálezem neřešil otázku, ve které fázi začne zařízení
podléhat místnímu poplatku, nýbrž hodnotil provoz zařízení po časově omezenou dobu
(z důvodu poruchy, zavírací doby apod.). Důležité však je, že Ústavní soud vytkl, že se jedná
o poplatek paušální, který se hradí za určité časové období. Z tohoto pohledu je citovaný nález
relevantní i v nyní projednávané věci, protože vyvrací názor stěžovatele, že by správce poplatku
měl zkoumat, zda je dotčené zařízení skutečně v provozu a neměl by jeho provoz presumovat
(viz výše).
[35.] Pokud tedy citovaná vyhláška č. 2/2010 stanovila za rozhodnou skutečnost povolení
daného automatu Ministerstvem financí, nepřekročila takto obec zákonné meze
své normotvorby. Nejvyšší správní soud samozřejmě nikterak nerozporuje, že obec mohla
stanovit i jinou rozhodnou skutečnost pro vznik této poplatkové povinnosti a některé obce
takto ve svých vyhláškách navázaly vznik poplatkové povinnosti až na samotný provoz hracího
přístroje či interaktivního loterního terminálu. Obce jsou oprávněny zakotvit určitý poplatek
v méně invazní míře oproti rozsahu předpokládaném v zákoně, ale naopak nemohou zákonné
hranice překročit, protože takovýto postup by musel být brán za porušení zásady vázanosti
zákonem. Pokud se však obecně závazná vyhláška přidržela doslovného znění ustanovení zákona
o místních poplatcích, nelze její obsah nikterak právně zpochybňovat.
[36.] K námitkám stěžovatele, že byla v jeho neprospěch prolomena zásada in dubio pro mitius,
Nejvyšší správní soud dodává, že tato zásada skutečně představuje jednu ze základních zásad
správního (a potažmo celého veřejného) práva. Tento princip však nelze vykládat natolik široce,
že by jakoukoli odlišnou interpretaci právní normy podanou stěžovatelem měly správní orgány
zohlednit jakožto dvojí výklad. Jak pravil Ústavní soud, „v právním státě je třeba tvorbě právních
předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka
samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické
povahy sociální reality.“ (nález sp. zn. III. ÚS 783/06). Uvedená víceznačnost však musí dosáhnout
obecně přijatelné míry a musí jít o rovnocenný konkurenční výklad práva, ne pouze o výklad
obtížně obhajitelný; v takové situaci aplikace zásady in dubio pro mitius nepřipadá v úvahu. A právě
výklad předestřený stěžovatelem vychází z významně formalistických až technologických hledisek
a naprosto nezohledňuje smysl a účel dotčených norem ani předchozí judikaturu. Proto ho nelze
považovat za rovnocenný výklad s výkladem poskytnutým správcem poplatku či výše soudem
a Nejvyšší správní soud tak neshledal porušení zásady in dubio pro mitius.
V. Závěr
[37.] Ze všech shora vyložených důvodů soud uzavírá, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[38.] Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení a žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému náhrada
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. ledna 2014
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu