ECLI:CZ:NSS:2014:3.AZS.159.2014:25
sp. zn. 3 Azs 159/2014 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu, složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobkyně V. L.,
zastoupené Mgr. Pavlem Čižinským, advokátem se sídlem Praha 2, Ječná 7/548, proti žalované
Policii ČR, Ředitelství služby cizinecké policie se sídlem Praha 3, Olšanská 2, v řízení o
kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 6. 2014, č. j. 4 A
17/2014 – 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. města Prahy,
odboru cizinecké policie, ze dne 12. 2. 2014, č. j. KRPA-11526-46/ČJ-2013-000022,
bylo žalobkyni (dále „stěžovatelka“) uloženo správní vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b)
bodu 9 a písm. c) bodu 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o pobytu cizinců“)
a doba, po kterou jí nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie, byla stanovena
v délce dvou let. Současně s tím jí byla v souladu s §118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců
stanovena doba k vycestování z území České republiky do 15 dnů od nabytí právní moci tohoto
rozhodnutí. Proti uvedenému rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, které bylo rozhodnutím
žalované ze dne 14. 4. 2014, č. j. CPR-4435-2/ČJ-2014-930310-V234 zamítnuto a prvoinstanční
rozhodnutí bylo potvrzeno. Důvodem vyhoštění byl opakovaný a neoprávněný pobyt
stěžovatelky na území České republiky a spáchání trestného činu padělání veřejné listiny
(cestovního pasu).
Rozhodnutí žalované napadla stěžovatelka správní žalobou, v níž mimo jiné tvrdila,
že správní orgány chybně vyhodnotily její pobyt v období od 10. 12. 2012 do 7. 1. 2013
jako nelegální. Odvolávala se přitom na §60 odst. 7 zákona o pobytu cizinců a chybný postup
prvoinstančního správního orgánu v případě doručování. Namítala rovněž, že z napadeného
rozhodnutí není zřejmé, v čem přesně spočívalo opakované porušování právních předpisů.
Žalované dále vytkla, že se nedostatečně zabývala přiměřeností správního vyhoštění.
Městský soud v Praze (dále „městský soud“) dle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále „s. ř. s.“) zamítl správní žalobu rozsudkem ze dne 23. 6. 2014,
č. j. 4 A 17/2014 – 29.
Městský soud vyšel ze správními orgány zjištěného skutkového stavu a dospěl k závěru,
že stěžovatelka právní předpisy skutečně porušovala opakovaně. Upozornil, že na území České
republiky pobývala dlouhodobě bez víza, v roce 2007 byla odsouzena za trestný čin a navíc
nerespektovala správní vyhoštění, které jí bylo téhož roku uloženo. Soud dále označil
za nedůvodnou námitku, že v období od 10. 12. 2012 do 7. 1. 2013 byl pobyt stěžovatelky
oprávněný. Poznamenal, že oprávněna k pobytu dle §60 odst. 7 zákona o pobytu cizinců
být nemohla, neboť její žádost o dlouhodobé vízum byla zamítnuta a rozhodnutí jí bylo
řádně doručeno. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí nabylo právní moci dne 10. 12. 2012,
byl v uvedeném období její pobyt neoprávněný.
Městský soud se vyjádřil i k problematice přiměřenosti správního vyhoštění. Ve výpovědi
stěžovatelky však neobjevil žádné skutečnosti, které by k nepřiměřenosti tohoto opatření vedly.
Ověřil dále, že napadené rozhodnutí vychází z požadavků §174a zákona o pobytu cizinců
a odkázal na stanovisko Ministerstva vnitra, dle něhož je vycestování možné. Městský soud
nakonec odmítl i tvrzení, že správní orgány dostatečně nehodnotily tu skutečnost, že stěžovatelka
již na území České republiky nepobývá. Dle soudu není tato skutečnost pro správní vyhoštění
podstatná.
Kasační stížností ze dne 4. 8. 2014, doplněnou podáním ze dne 16. 10. 2014, napadla
stěžovatelka rozsudek městského soudu z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Napadený rozsudek považuje stěžovatelka především za nepřezkoumatelný. Městský soud
se totiž nevypořádal s námitkou, že je správní vyhoštění nepřiměřené vzhledem k velkému
časovému odstupu od spáchání předchozích deliktů a zároveň je v rozporu se zásadou ne bis in
idem. Stejně tak se nedostatečně zabýval odlišností prvoinstančního správního rozhodnutí,
které žalovaná potvrdila, od těch, které byly v předcházejícím průběhu řízení zrušeny.
V další části napadá názor městského soudu ohledně hodnocení jejího pobytu
na Ukrajině. Domnívá se, že pokud cizinec již delší dobu od správního vyhoštění pobývá
v zahraničí, je to důvodem pro zkrácení doby platnosti správního vyhoštění, ne-li pro upuštění
od tohoto opatření. Dlouhodobý pobyt v zahraničí by měl být zohledněn z hlediska přiměřenosti
dle §119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
Stěžovatelka následně namítá nesprávný postup správních orgánu v případě doručování
rozhodnutí o neudělení víza za účelem strpění. Uvádí, že toto rozhodnutí mělo být doručeno
jejímu právnímu zástupci a pokud se tak nestalo, nešlo o platné doručení dle §34 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále „správní řád“). V tomto ohledu stěžovatelka upozornila
na rozpor mezi názorem žalované a městského soudu v otázce, zda mohlo dojít k fikci
oprávněnosti jejího pobytu dle §60 odst. 7 zákona o pobytu cizinců či nikoli.
Závěr kasační stížnosti obsahuje výtku k hodnocení přiměřenosti správního vyhoštění.
Stěžovatelka má za to, že z hlediska přiměřenosti nebyla hodnocena délka dosavadního pobytu
v České republice, její schopnost mluvit česky, délka nelegálního pobytu, snaha o legalizaci
pobytu a důvody, proč jí nebylo uděleno vízum za účelem strpění.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem stěžovatelka navrhuje rozsudek městského
soudu zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
Žalovaná svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužila.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal splnění podmínek řízení. Zjistil, že kasační
stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatelka je v řízení zastoupena advokátem a jsou splněny
i obsahové náležitosti dle §106 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud následně přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
V souladu s logikou a strukturou kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud nejprve
zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Bylo především zapotřebí
posoudit, zda se městský soud přezkoumatelným způsobem vypořádal s námitkou, že je správní
vyhoštění nepřiměřené s ohledem na časovou prodlevu jeho uložení od některých deliktů,
jichž se stěžovatelka v minulosti dopustila, a také s námitkou porušení zásady ne bis in idem.
Za nepřezkoumatelné (pro nedostatek důvodů) lze v obecné rovině označit takové
rozhodnutí, v němž se soud opírá o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné
v rozporu se zákonem, nebo není-li zřejmé, proč nepovažoval za důvodnou žalobní argumentaci
účastníka (srov. k tomu bohatou judikaturu zdejšího soudu, např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003,
č j. 2 Ads 58/2003 – 75, ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 – 58, či rozsudek ze dne 14. 7. 2005,
č j. 2 Afs 24/2005 – 44; uváděné rozsudky jsou dostupné na www.nssoud.cz). Současně však
platí, že „nepřezkoumatelnost rozsudku není závislá na subjektivní představě stěžovatele o tom, jak podrobně
by měl být rozsudek odůvodněn. Jedná se o objektivní překážku, která kasačnímu soudu znemožňuje
přezkum napadeného rozhodnutí“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2014,
č j. 3 As 60/2014 – 85). V posuzované věci Nejvyšší správní soud takovou vadu neshledal.
Městský soud podrobně vyjmenoval, která jednání stěžovatelky vedla ke správnímu
vyhoštění. Nejednalo se jen o prokazování se průkazem jiné osoby z roku 2006 a padělání veřejné
listiny, za které byla stěžovatelka odsouzena v roce 2007. Městský soud zmínil i nerespektování
správního vyhoštění z roku 2007, které bylo vykonatelné po skončení řízení o mezinárodní
ochraně až v roce 2012, a konečně nelegální pobyt stěžovatelky v období od 10. 12. 2012
do 7. 1. 2013. Zcela správně přitom posuzoval přiměřenost správního vyhoštění s ohledem
na všechny výše uvedené skutky a nikoli jen některé z nich samostatně. V případě kumulace
protiprávních jednání cizince je totiž třeba zohlednit intenzitu protiprávního jednání
ve vzájemném souběhu, který již může svou celkovou intenzitou dosahovat podmínek
pro uložení správního vyhoštění (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 10. 2012, č. j. 4 As 56/2012 – 66, a rozsudek ze dne 17. 5. 2012, č. j. 6 As 28/2010 - 89).
V intencích těchto rozsudků městský soud postupoval.
Nejvyšší správní soud připouští, že námitkou související s aplikací zásady ne bis in idem
ve vztahu ke správnímu vyhoštění a skutkům z let 2006 a 2007 se městský soud příliš nevěnoval.
V daném případě to však nepředstavuje zákonem předvídaný důvod pro zrušení napadeného
rozsudku. Z povahy věci je totiž aplikace uvedené zásady vyloučena. Zásada ne bis in idem,
aplikovatelná v trestním či obdobném (například přestupkovém) řízení nepřipouští, aby byl někdo
stíhán nebo potrestán za skutek, za který byl již jednou osvobozen nebo odsouzen.
Aplikace dané zásady by tedy byla nezbytná v případě, kdy by se cizinci ukládala opětovně sankce
obdobná trestnímu postihu. Takovou povahu však správní vyhoštění nemá. Nejvyšší správní
soud se k této problematice již vyslovil v rozsudku ze dne 14. 7. 2005, č. j. 5 Azs 94/2005 - 52,
na který lze pro stručnost odkázat. Vyplývá z něj, že správní vyhoštění nemá trestní charakter
ve smyslu článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně základních práv a svobod, po přijetí Protokolu
č. 7 (čl. 1), ale je svou povahou specifickým preventivním opatřením v oblasti kontroly
přistěhovalectví. Konstatovaná vada v postupu, respektive mezera v argumentaci městského
soudu, tedy nemohla mít v žádném případě vliv na zákonnost jeho rozsudku.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nakonec stěžovatelka spatřuje
i v nedostatečném posouzení vztahu napadeného správního rozhodnutí a dalších rozhodnutí,
které mu předcházely. Z důvodu lepší srozumitelnosti je vhodné podotknout, že v dané věci
vydal správní orgán prvního stupně celkem tři rozhodnutí, neboť první dvě musely být
žalovanou zrušeny. Ve vztahu k této problematice však Nejvyšší správní soud deficity
odůvodnění nezjistil. Z rozsudku je zřejmé, že se městský soud uvedenou otázkou zabýval
a provedl srovnání posledně vydaného prvoinstančního rozhodnutí s těmi předchozími.
Ověřil, že poslední prvostupňové rozhodnutí je dostatečně kvalitní a respektuje požadavky,
které žalovaná v předcházejícím řízení vytyčila. Stěžejní totiž bylo, že prvoinstanční správní orgán
konečně uvedl, jakým způsobem stěžovatelka opakovaně porušovala právní předpisy – tedy
jak naplnila skutkovou podstatu vyhoštění dle §119 odst. 1 písm. b) bodu 9 zákona o pobytu
cizinců – a proč je přiměřeným opatřením právě správní vyhoštění. Ani v tomto směru
tedy napadený rozsudek netrpí vadou, která by mohla ovlivnit jeho věcnou správnost.
Celkově lze proto uzavřít, že kasační námitky dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nejsou
důvodné.
Následně se zdejší soud zabýval otázkou, zda měly správní orgány přihlédnout k tomu,
že v průběhu řízení stěžovatelka z území České republiky odcestovala. Dle městského soudu není
tato skutečnost při ukládání správního vyhoštění podstatná.
Nejvyšší správní soud předně poznamenává, že se předmětné správní vyhoštění vztahuje
výlučně k jednání stěžovatelky před tím, než Českou republiku opustila. To, že v průběhu řízení
dobrovolně odcestovala, nemělo na posouzení jejího předchozího jednání vliv proto,
že jednotlivé skutkové podstaty tohoto opatření byly naplněny již dříve. Zásadní je však
skutečnost, že ke správnímu vyhoštění se následně váže i stanovení doby, po kterou nelze cizinci
umožnit vstup na území členských států Evropské unie. Tohoto cíle by ale nebylo možné
dosáhnout v případě, kdy by vycestování cizince v průběhu správního řízení znamenalo,
že vyhoštění být uloženo nemůže. Cizinci by totiž nic nebránilo, aby na území státu, z něhož měl
být vyhoštěn, přicestoval záhy znovu. Pro dokreslení je třeba dodat, že uvedená doba byla
správními orgány stanovena v dolní polovině možného rozpětí. Nejvyšší správní soud registruje,
že správní řízení trvalo poněkud déle, nepřehlédl však ani to, že uvedená námitka se poprvé
vyskytuje až v odvolání ze dne 18. 2. 2014 – tedy až poté, co bylo rozhodnutí o správním
vyhoštění vydáno. Na tomto místě je vhodné připomenout, že podání odvolání proti rozhodnutí
o vyhoštění má vždy odkladný účinek (§169 odst. 5 věta druhá zákona o pobytu cizinců),
který zabraňuje vykonatelnosti tohoto rozhodnutí, takže do skončení správního řízení
stěžovatelku nic nenutilo území České republiky opustit., jestliže důvod k tomu popírala.
Správní vyhoštění není tedy v posuzované věci bezpředmětné, neboť obsahově vyjadřuje zájem
státu na tom, aby se jím dotčený cizinec na daném území po určitou dobu nezdržoval.
Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že městský soud posoudil věc správně, když dovodil,
že odcestování stěžovatelky nemohlo mít na uložení správního vyhoštění zásadní vliv.
Další námitka se týká doručování rozhodnutí o neudělení víza k pobytu dle §33 odst. 1
písm. c) zákona o pobytu cizinců a s tím související otázky oprávněnosti stěžovatelčina pobytu
od 10. 12. 2012 do 7. 1. 2013 na základě fikce podle §60 odst. 7 tohoto zákona. Dle správního
spisu mělo být uvedené rozhodnutí stěžovatelce doručeno dne 10. 12. 2012, přičemž do té doby
(od 26. 11. 2012 do 9. 12. 2012) pobývala na území v rámci výjezdního příkazu.
Stěžovatelka v kasační stížnosti uvádí, že „pracovníci Ministerstva vnitra nedoručili sdělení důvodů
neudělení víza mému zástupci, nýbrž jen mně“. Domnívá se, že tímto pochybením nedošlo k platnému
doručení rozhodnutí s ohledem na §34 správního řádu, a uplatnila se proto fikce udělení víza
k pobytu za účelem strpění dle §60 odst. 7 zákona o pobytu cizinců. Je pravdou, že s výjimkou
případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně vykonat, doručují se písemnosti pouze jeho
zástupci (§34 odst. 2 správního řádu). Na druhou stranu však platí, že pochybení při doručování
nemusí vždy způsobit takovou vadu, aby to mělo vliv na platnost (účinnost) doručení.
V konkrétních případech je nutné zkoumat, zda byla splněna materiální funkce doručení – tedy,
zda se adresát s danou písemností skutečně seznámil, respektive mohl a měl seznámit.
Nedodržení zákonného postupu při doručování tak samo o sobě neznamená, že se doručení musí
zopakovat, rozhodující je však právě to, zda se předmětná písemnost dostala do rukou adresáta.
Obdobný závěr dovodil zdejší soud již v rozsudku ze dne 6. 3. 2009, č. j. 1 Afs 148/2008 – 73,
na který dále navázala rozhodnutí ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 As 90/2010 - 95, a ze dne
29. 6. 2011, č. j. 8 As 31/2011 - 88). V nyní posuzované věci sama stěžovatelka potvrzuje,
že se s rozhodnutím seznámila. Materiální funkce doručení tudíž byla splněna. Pravým důvodem
shora uvedené námitky je však především domněnka, že by chybné doručení zmiňovaného
rozhodnutí znamenalo fikci udělení víza dle §60 odst. 7 zákona o pobytu cizinců. Na situaci
stěžovatelky však plně dopadá závěr vyplývající z právní věty rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 9. 2013, č. j. 8 As 119/2012 - 32: „Nikoli každé podání žádosti o udělení víza
k pobytu nad 90 dní za účelem strpění pobytu podle §33 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky, zakládá možnost legálně setrvat na území. Domněnka, že nebylo-li o uvedené
žádosti rozhodnuto v době platnosti oprávnění k pobytu cizince na území, považuje se jeho další pobyt na území
za pobyt na toto vízum, a to až do rozhodnutí o žádosti (§60 odst. 7 téhož zákona), se uplatní pouze tehdy,
pokud je cizinec v okamžiku podání žádosti o toto vízum držitelem platného oprávnění k pobytu.
Pokud žádost podává cizinec, který pobývá na území České republiky na základě výjezdního příkazu,
tato domněnka se neuplatní.“ I v nyní posuzované věci stěžovatelka požádala o dlouhodobé vízum
dle §33 odst. 1 písm. c) zákona v době, kdy pobývala na území České republiky na základě
výjezdního příkazu. Žádost byla podána dne 28. 11. 2012, přičemž výjezdní příkaz se vztahoval
k období od 26. 11. 2012 do 9. 12. 2012. Městský soud tudíž správně rozhodl, že v období
od 10. 12. 2012 do 7. 1. 2013 pobývala na území České republiky nelegálně. Fikce udělení víza
dle §60 odst. 7 zákona o pobytu cizinců se totiž na její případ nevztahuje.
Poslední námitka se týká přiměřenosti správního vyhoštění.
Nejvyšší správní soud zjistil, že správní orgány i krajský soud se přiměřeností správního
vyhoštění zabývaly dostatečně. Zvažovaly nejen soukromé a rodinné poměry stěžovatelky
(§119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců), ale i další faktory vyplývající z §174a tohoto zákona.
Nelze opomenout, že sama stěžovatelka správnímu orgánu sdělila, že chce z území České
republiky vycestovat, neboť má na Ukrajině bratra a matku. Jedinou známou okolnost,
která by teoreticky mohla představovat zásah do soukromého a rodinného života stěžovatelky,
představuje to, že v České republice žije syn stěžovatelky, společně s manželkou z Lotyšska.
Nelze ovšem přehlédnout, že sama stěžovatelka uvedla, že nemá k České republice žádné vazby,
případně závazky nebo pohledávky. Správní orgány následně hodnotily přiměřenost správního
vyhoštění přesně v intencích těchto informací. Navíc se zabývaly zdravotním stavem
stěžovatelky, jejím věkem a schopnostmi vycestovat. V tomto ohledu byl jejich postup v souladu
s judikaturou zdejšího soudu. V rozsudku ze dne 26. 2. 2014, č. j. 8 As 109/2013 - 34, Nejvyšší
správní soud formuloval závěr, že „[u]stanovení §174a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky, obsahuje výčet kritérií, které je nutno vážit při rozhodování o správním vyhoštění
cizince. Správní orgán však nemusí v rozhodnutí výslovně vyjmenovat všech 11 tam uvedených kritérií a předjímat
u některých případný dopad na rozhodnutí.“ Pokud se nyní stěžovatelka snaží zvrátit rozhodnutí
o správním vyhoštění obecným odkazem na jednotlivé faktory přiměřenosti dle §174a zákona
o pobytu cizinců, aniž by v průběhu správního řízení rozhodné skutečnosti uvedla,
nelze to vnímat jinak, než jako tvrzení účelové. Nejvyšší správní soud se proto ani s poslední
kasační námitkou neztotožnil.
Vzhledem k tomu, že kasační námitky důvodné nebyly, nemohl Nejvyšší správní soud
dospět k jinému závěru, než posoudit kasační stížnost jako nedůvodnou a jako takovou
ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítnout.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu
nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo procesně úspěšné žalované, u které však nebylo
prokázáno, že by jí v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud
proto v jejím případě rozhodl tak, že se jí náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. prosince 2014
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu