ECLI:CZ:NSS:2014:5.AS.144.2012:46
sp. zn. 5 As 144/2012 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: J. M.,
zastoupený Mgr. Petrem Holešínským, advokátem se sídlem Husinecká 5, Praha 3, proti
žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 7, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
18. 10. 2012, č. j. 11 A 273/2011 - 66,
takto:
I. V řízení se pokračuje .
II. Kasační stížnost se zamítá .
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 4114 Kč do šedesáti (60) dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
Mgr. Petra Holešínského, advokáta.
Odůvodnění:
Žalobce se v žalobě podané u Městského soudu v Praze domáhal zrušení rozhodnutí
(„vyrozumění“) žalovaného ze dne 30. 6. 2011, č. j. 19184/2011 – 23, kterým byla dle §82 odst. 3
zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném
vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „školský zákon“) posouzena
jeho žádost o přezkoumání výsledku didaktických testů ze zkušebních předmětů „Český jazyk
a literatura – základní“ a „Anglický jazyk – základní“ tak, že žalovaný žádost neshledal důvodnou
a výsledek didaktických testů z uvedených předmětů společné části maturitní zkoušky potvrdil.
Žalovaný ve svém rozhodnutí konstatoval, že v souladu s §82 odst. 3 školského zákona
posuzuje žádosti o přezkoumání výsledku dílčí zkoušky společné části maturitní zkoušky konané
formou didaktického testu. Žalovaný dále uvedl, že předmětem přezkoumání výsledků hodnocení
zkoušky konané formou didaktického testu podle §82 odst. 3 školského zákona je výhradně
správnost použitých metodických postupů při hodnocení žáka spadajících z časového hlediska
do doby od digitalizace záznamového archu žáka do vygenerování výsledku didaktického testu
pro daného žáka. Žalovaný posoudil správnost použitých metodických postupů v rozsahu celého
didaktického testu a vyrozuměním zpravuje žadatele o zjištěných skutečnostech. Vyrozumění
přitom nemá povahu aktu, kterým se přiznávají konkrétní práva nebo ukládají povinnosti.
Zpracování a centrální vyhodnocení výsledků didaktických testů a přepočet výsledků dílčích
zkoušek na hodnocení zkoušky z daného zkušebního předmětu zajišťuje Centrum pro zjišťování
výsledků vzdělávání (dále jen „CERMAT“). CERMAT zpřístupnil žalovanému podklady
k posouzení předmětné žádosti, a to protokol o výsledcích společné části maturitní zkoušky žáka,
protokol o průběhu zkoušky v učebně, záznamový arch vyplněný žadatelem a klíč správného
řešení. Žalovaný na základě posouzení těchto podkladů, kontroly zpracování dat a aplikace klíče
správného řešení dospěl k závěru, že hodnocení bylo správné. V procesu tvorby zadání,
zpracování dokumentů a výpočtu výsledků nebyly shledány žádné chyby. Přestože předmětem
přezkoumání není tvorba zadání didaktických testů, považuje žalovaný za vhodné informovat
žadatele také o tom, že v návaznosti na vyhodnocení testů proběhla validace všech zadání a klíčů
správných řešení vycházející z podrobné položkové analýzy a komisionálního přezkoumání
zadání. Předmětný didaktický test byl shledán jako plně a bezvýhradně způsobilý.
Městský soud rozsudkem ze dne 18. 10. 2012, č. j. 11 A 273/2011 – 66, žalobě vyhověl
a rozhodnutí žalovaného zrušil pro vady řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek
důvodů rozhodnutí dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
Městský soud se v prvé řadě zabýval otázkou přípustnosti žaloby a konstatoval,
že naplnění řádného výkonu státní správy spočívající v kontrole dodržení pravidel hodnocení,
jak předvídá §82 odst. 3 školského zákona, musí podléhat soudnímu přezkumu ve správním
soudnictví. Podle §82 odst. 3 školského zákona, v rozhodném znění, totiž každý, kdo konal
zkoušku společné části maturitní zkoušky s výjimkou dílčí zkoušky konané formou písemné práce
a ústní formou, může písemně požádat Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (žalovaného)
do 5 dnů ode dne, kdy mu byl oznámen výsledek zkoušek nebo kdy mu bylo oznámeno
rozhodnutí o vyloučení ze zkoušky, o přezkoumání výsledku této zkoušky nebo přezkoumání
rozhodnutí o vyloučení ze zkoušky. Žalovaný žadateli odešle písemné vyrozumění o výsledku
přezkoumání nejpozději do 10 dnů ode dne doručení žádosti, přičemž dle §82 odst. 4 školského
zákona má každý právo nahlédnout do všech materiálů týkajících se jeho osoby, které mají
význam pro rozhodnutí o výsledku zkoušky.
Školský zákon tedy s uskutečněním zkoušky, jejíž součástí je i hodnocení, spojuje veřejné
subjektivní právo žáka (zkoušeného) na to, aby zkouška (včetně jejího hodnocení) proběhla
za podmínek, které stanoví zákon, popř. které jsou stanoveny v souladu s pravidly vyplývajícími
ze zákona.
Rozhodování žalovaného ve věci dodržení stanovených podmínek během zkoušky,
včetně jejího hodnocení, je podle městského soudu rozhodováním o veřejných subjektivních
právech žalobce (zkoušeného žáka) na řádný průběh zkoušky, a to včetně jejího hodnocení.
Jestliže tedy žalobce využil možnosti podat žádost o přezkoumání průběhu a výsledku zkoušky,
pak mu vzniklo veřejné subjektivní právo na to, aby se žalovaný (coby orgán státní správy
vykonávající v daném případě působnost přezkoumávajícího orgánu podle §82 odst. 3 školského
zákona) zabýval důvody, pro které podle §82 odst. 3 školského zákona výsledek zkoušky shledal
správným; městský soud nesdílel názor žalovaného uvedený v jeho rozhodnutí, že žalovaný
pouze sděluje výsledek zkoušky. Výsledek zkoušky totiž byl žalobci sdělen (oznámen) před
podáním žádosti dle §82 odst. 3 školského zákona; naopak ze znění tohoto ustanovení vyplývá,
že se po podání žádosti dle §82 odst. 3 školského zákona jedná o „přezkoumání výsledku této
zkoušky“. V tomto rozsahu měl tedy žalobce veřejné subjektivní právo na řádný výkon státní
správy a v jeho rámci musí být uvedený výkon státní správy také přezkoumatelný ve správním
soudnictví postupem podle §65 a násl. s. ř. s.
Jak ovšem městský soud dodal s ohledem na závěry rozsudku Nejvyšší správního soudu
ze dne 17. 12. 2009, č. j. 9 As 1/2009 – 141, www.nssoud.cz, součástí ochrany poskytované
správním soudnictvím nemůže být přezkum vědomostí, znalostí a schopností žáka při
vykonávání maturitní zkoušky, ani přímý přezkum tomu odpovídajícího hodnocení ze strany
hodnotitele, tj. zda vědomosti, znalosti a schopnosti byly ohodnoceny „správně“. Součástí
ochrany poskytované správním soudnictvím naproti tomu musí být přezkum zákonnosti těch
postupů, které lze podřadit pod výkon státní správy, navazující na podání žádosti o přezkoumání
průběhu a výsledku maturitní zkoušky za podmínek §82 odst. 3 školského zákona; žák
(zkoušený) totiž má právo na „řádný proces hodnocení“. Městský soud ovšem dospěl k názoru,
že rozhodnutí žalovaného v tomto směru není přezkoumatelné.
Městský soud dále uvedl, že podle §183 školského zákona se zákon č. 500/2004 Sb.,
správní řád (dále jen „správní řád“) nevztahuje mj. na rozhodování podle §82 školského zákona.
Podle §177 odst. 1 správního řádu se základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v §2
až 8 správního řádu použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví,
že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Proto
je třeba v takovém případě správní řád použít ohledně jednotlivých konkrétních procesních
pravidel. Tato pravidla se nutně použijí na základě §180 odst. 1 správního řádu, podle něhož
tam, kde se podle „dosavadních“ právních předpisů (tj. platných a účinných k 1. 1. 2006, což
je i případ školského zákona) postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají
rozhodnutí, aniž by tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravovaly (což je případ rozhodování
žalovaného podle §82 odst. 3 školského zákona), postupuje se v otázkách, jejichž řešení
je nezbytné, podle správního řádu včetně části druhé. Proto jsou tedy (mimo jiné)
aplikovatelnými i pravidla vyplývající z §68 správního řádu ohledně náležitostí rozhodnutí
a pravidla podle §50 a násl. správního řádu ohledně podkladů rozhodnutí, jejich shromažďování
a hodnocení.
Jestliže tedy žalovaný měl povinnost podle §82 odst. 3 školského zákona rozhodnout
o žádosti žalobce, musí jeho rozhodnutí obsahovat mimo jiné řádné a přezkoumatelné
odůvodnění. Žalobce přitom ve své žádosti určené žalovanému dovozoval porušení
Katalogu požadavků zkoušek společné části maturitní zkoušky vydaného žalovaným a namítal,
že při hodnocení nebyla dodržena kriteria hodnocení uveřejněná žalovaným. Dále poukázal
na faktickou nemožnost se ve lhůtě pro podání žádosti seznámit s podklady pro rozhodnutí,
v důsledku čehož požádal o možnost seznámení se se spisem žalovaného formou zaslání
materiálů e-mailem.
Žalovaný se tedy s ohledem na argumentaci žalobce obsaženou v jeho žádosti musel
těmito, i když obecnými, námitkami zabývat a odůvodnit, proč tvrzení jím uváděné neshledal
důvodným a jak dospěl k závěru, že „hodnocení bylo správné“. Odůvodnění žalovaného však
obsahuje pouze formulářově obecnou argumentaci, která nijak nereaguje na situaci žadatele.
Žalovaný se v žalobou napadeném rozhodnutí nijak nevyjádřil ani k žádosti žalobce o seznámení
se s podklady pro rozhodnutí, čímž mu znemožnil v žádosti o přezkum vypracovat skutkově
dostatečně podloženou obranu. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí není ani v obecných
rysech seznatelné, proč žalovaný (po řádně provedeném přezkumu) považuje hodnocení
za správné, ani jak posuzoval relevantní podklady a jakými úvahami byl při tom veden. To rovněž
způsobuje nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností opírající
se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a navrhl, aby zdejší soud rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítal především to, že městský soud nesprávně postihl
podstatu přezkumu podle §82 odst. 3 školského zákona, neboť stěžovatel může podle svého
názoru pouze kontrolovat proces od doby digitalizace záznamového archu maturanta do doby
vygenerování výsledku didaktického testu. Žalobce se podle stěžovatele nesprávně domáhal
posouzení zadání jednotlivých testových úloh, neboť to je součástí hromadné validace testových
úloh z didaktického testu, jež probíhá na základě empirického přezkumu všech testových úloh
a na základě odpovědí všech žáků, přičemž se dle stěžovatele jedná čistě o pedagogickou otázku
nepodléhající přezkumu správními orgány. Stěžovatel se proto mohl zaměřit pouze na správnost
použití metodických postupů. Stěžovatel se v tomto směru odvolával na dikci školského zákona,
podle kterého má vypracovat vyrozumění o výsledku přezkoumání, z čehož dovozoval, že tento
akt nemůže mít povahu rozhodnutí o subjektivních právech a povinnostech žadatele podle
správního řádu, což odpovídá i tomu, že tento přezkum je z režimu správního řádu výslovně
vyloučen. Stěžovatel proto dospěl k závěru, že institut vyrozumění je blízký úkonům dle části
čtvrté správního řádu. Městský soud se dle stěžovatele nejednoznačně vypořádal s procesním
režimem přezkumu podle §82 odst. 3 školského zákona. Aplikaci §180 správního řádu
stěžovatel vylučoval, neboť úprava „nové maturitní zkoušky“ vstoupila v účinnost později nežli
ostatní části školského zákona a samotný správní řád.
Stěžovatel uzavřel, že žalobce neutrpěl újmu na svých veřejných právech; přezkum části
maturitní zkoušky mu byl umožněn, ale v jiném rozsahu, než si představoval. Postup zvolený
stěžovatelem byl zákonný a vyhovoval požadavku spravedlivého a rovného přístupu ke všem
maturantům; nadto byl dle stěžovatele efektivnější než ochrana poskytovaná toliko
k individuálnímu opravnému prostředku. V tomto kontextu nemůže být neposkytnutí
autorizovaných znění didaktických testů maturantovi na újmu.
Podle stěžovatele navíc rozsudek městského soudu nerespektoval, že žalobce vykonal
v příslušném zkušebním období didaktický test z českého jazyka a literatury ve verzi pro žáky
s přiznaným uzpůsobením podmínek pro konání maturitní zkoušky, který byl zcela jiný (a odlišné
tedy byly i konkrétní otázky) než ten, který recenzoval odborný posudek umístěný na stránkách
www.eduin.cz. Právě na tento posudek se žalobce v žalobě odvolával.
Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti žalobce uvedl, že se plně ztotožňuje se závěry
rozsudku městského soudu. Doplnil také, že stěžovatel záměrně úzce (a nesprávně) vykládá
přezkum dle §82 odst. 3 školského zákona a svou roli v něm účelově zjednodušuje. Argumentace
stěžovatele by totiž znamenala odepření možnosti žalobce se fakticky bránit; žádost
o přezkoumání výsledků by se stala čistě formální záležitostí a žalobce by nedisponoval přes svůj
zákonný nárok materiálními prostředky nezbytnými pro kvalifikovanou obranu řádným
opravným prostředkem. Žalobce byl také toho názoru, že §180 správního řádu je třeba aplikovat
na postup dle ustanovení §82 odst. 3 školského zákona, přestože nabylo účinnosti
až po 1. 1. 2006. Aplikací §180 správního řádu se totiž dostává žalobci, jakožto účastníku řízení,
určitých záruk v otázkách procesních pravidel a současně se jím podřazuje přezkum prováděný
stěžovatelem minimálním standardům kladeným na rozhodování státních orgánů v rámci veřejné
správy. Konečně žalobce blíže rozvedl svou argumentaci týkající se tvrzení, že s konáním státní
maturitní zkoušky je jednoznačně spojeno veřejné subjektivní právo žáka na řádný průběh
zkoušky v souladu se zákonem, a to včetně přezkumu této zkoušky, které souvisí s podstatou
a charakterem samotného rozhodnutí stěžovatele. Neposkytnutím autorizovaných didaktických
testů žalobci došlo k porušení povinností stěžovatele vyplývajících z §58 odst. 4 školského
zákona. S ohledem na uvedené tak žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a jedná za něj pověřený
zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů
vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud při posuzování předmětné kasační stížnosti dále vyšel z toho,
že usnesením ze dne 29. 5. 2013, č. j. 6 As 68/2012 – 36, předložil šestý senát Nejvyššího
správního soudu rozšířenému senátu téhož soudu věc, v níž se jednalo o právní otázku,
jaký je charakter procesu přezkoumání průběhu a výsledků závěrečné a maturitní zkoušky
a možnosti soudní ochrany dotčené osoby v dané věci.
Šestý senát Nejvyššího správního soudu dospěl k odlišnému závěru, než je názor, který
byl vyjádřen v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 7 As 165/2012 – 22,
dostupném na www.nssoud.cz. Sedmý senát zdejšího senátu přitom v uvedeném rozsudku
konstatoval, že vyrozumění Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy o žádosti o přezkoumání
výsledku společné části maturitní zkoušky s výjimkou dílčí zkoušky konané formou písemné
práce a ústní formou nebo o přezkoumání rozhodnutí o vyloučení ze zkoušky dle §82 odst. 3
školského zákona je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelným ve správním
soudnictví na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Sedmý senát by rovněž
toho názoru, že skutečnost, že určitá otázka závisí na odborném posouzení, nemůže znamenat,
že ji to vylučuje ze soudní kontroly. Pokud by tomu tak bylo, soudní kontrola by v řadě oblastí
ztratila smysl, neboť rozhodování veřejné správy se velmi často týká otázek specializovaných,
vysoce odborných, a tedy vymykajících se znalostem soudců. K tomu, aby soud dokázal posoudit
i takové otázky, má k dispozici příslušné procesní nástroje, které může v rámci dokazování
použít, a to odborné vyjádření nebo znalecký posudek.
Pátý senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že teprve na základě rozhodnutí
rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 6 As 68/2012, kdy se rozšířený senát vysloví k povaze
přezkumu dle §82 odst. 3 školského zákona, otázce použitelnosti správního řádu, jakož i k
možnostem a rozsahu soudní ochrany v těchto otázkách, bude možné rozhodnout o nyní
posuzované věci. Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 16. 12. 2013, č. j. 5
As 144/2012 – 41, řízení o kasační stížnosti podle §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. přerušil, aby vyčkal
rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.
Rozšířený senát o věci předložené šestým senátem Nejvyššího správního soudu rozhodl
usnesením ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 – 47, dostupném na www.nssoud.cz, které bude
rovněž publikováno ve Sbírce rozhodnutí NSS. Tím odpadl důvod přerušení řízení, a proto
Nejvyšší správní soud v souladu s §48 odst. 5 s. ř. s. prvním výrokem tohoto rozsudku rozhodl,
že se v řízení pokračuje.
Výrokem I. zmiňovaného usnesení ze dne 19. 8. 2014, č. j. 1 As 68/2012 – 47, rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu rozhodl tak, že „[v] řízení o žádosti o přezkoumání výsledku části
maturitní zkoušky konané formou didaktického testu podle §82 odst. 3 [školského zákona], je třeba podle
§180 odst. 1 správního řádu (…) aplikovat v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, správní řád. Proti rozhodnutí
o této žádosti není opravný prostředek přípustný“. Výrokem II. daného usnesení zdejší soud rozhodl,
že „[r]ozhodnutí („vyrozumění“) o žádosti o přezkoumání výsledku části maturitní zkoušky konané formou
didaktického testu podle §82 odst. 3 [školského zákona] je třeba považovat za rozhodnutí podle §65 odst. 1
s. ř. s.“. Výrokem III. pak rozšířený senát rozhodl, že „[s]oud je v řízení o žalobě proti rozhodnutí
o žádosti o přezkoumání výsledku části maturitní zkoušky konané formou didaktického testu podle §82 odst. 3
[školského zákona] povinen přezkoumat toto rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů,
a to i z hlediska věcné správnosti hodnocení testových otázek a úloh“.
Na základě uvedených závěrů rozšířeného senátu lze tedy přistoupit k věcnému
přezkumu rozsudku městského soudu. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí městského
soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle §82 odst. 1 školského zákona, ve znění účinném v rozhodné době, „[k]aždý,
kdo konal a) závěrečnou zkoušku, b) zkoušku profilové části maturitní zkoušky, nebo c) dílčí zkoušku společné
části maturitní zkoušky formou písemné práce a ústní formou, anebo byl z konání těchto zkoušek vyloučen, může
písemně požádat krajský úřad o přezkoumání průběhu a výsledku této zkoušky nebo rozhodnutí o vyloučení,
a to do 8 dnů ode dne, kdy mu byl oznámen výsledek zkoušky nebo kdy mu bylo oznámeno rozhodnutí
o vyloučení“. Podle odst. 2 „[k]rajský úřad rozhodne o žádosti podle odstavce 1 ve lhůtě 30 dnů ode dne
jejího doručení, a to tak, že výsledek zkoušky změní, nebo zruší a nařídí opakování zkoušky, pokud zjistí,
že při této zkoušce byly porušeny právní předpisy nebo se vyskytly jiné závažné nedostatky, které mohly mít vliv
na řádný průběh nebo výsledek zkoušky; v opačném případě výsledek zkoušky potvrdí. Česká školní inspekce
a Centrum (tj. CERMAT) při plnění úkolů podle §80 odst. 3 poskytují krajskému úřadu součinnost
při posuzování žádosti. Opakování zkoušky s výjimkou dílčí zkoušky společné části maturitní zkoušky konané
formou písemné práce se koná nejpozději do 15 dnů ode dne vydání rozhodnutí, a to před zkušební komisí,
kterou jmenuje krajský úřad. Opakování dílčí zkoušky společné části maturitní zkoušky konané formou písemné
práce se koná v nejbližším možném termínu, který stanoví prováděcí právní předpis“. Odstavec 3 stejného
ustanovení dále stanovil: „Každý, kdo konal zkoušku společné části maturitní zkoušky s výjimkou dílčí
zkoušky konané formou písemné práce a ústní formou, může písemně požádat ministerstvo do 5 dnů ode dne,
kdy mu byl oznámen výsledek zkoušek nebo kdy mu bylo oznámeno rozhodnutí o vyloučení ze zkoušky,
o přezkoumání výsledku této zkoušky nebo přezkoumání rozhodnutí o vyloučení ze zkoušky. Ministerstvo
žadateli odešle písemné vyrozumění o výsledku přezkoumání nejpozději do 10 dnů ode dne doručení žádosti.“
Podle odstavce 4 pak má každý „právo nahlédnout do všech materiálů týkajících se jeho osoby, které mají
význam pro rozhodnutí o výsledku zkoušky“. Z §183 odst. 2 školského zákona, v rozhodném znění,
dále vyplývalo: „Správní řád se nevztahuje na rozhodování podle §27 odst. 1, §74 odst. 9 písm. c), §80a
odst. 4, §82, §90 odst. 12, §102 odst. 9 a §165 odst. 2 písm. b), e), f) a g).“
Pro rozhodnutí jsou podstatná rovněž následující ustanovení správního řádu: podle §177
odst. 1 (v rámci společných ustanovení) „[z]ákladní zásady činnosti správních orgánů uvedené v §2 až 8
se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije,
ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje.“ Naproti tomu §180 odst. 1 zařazený do hlavy II
části sedmé, nazvané Přechodná a závěrečná ustanovení, stanoví: „Tam, kde se podle dosavadních
právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy
řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části
druhé.“
K podstatě totožným námitkám stěžovatele, jako jsou ty, které stěžovatel uplatnil v nyní
posuzované kasační stížnosti, se zdejší soud již komplexně vyjádřil, ve svém rozsudku ze dne
30. 9. 2014, č. j. 6 As 68/2012 – 61, www.nssoud.cz, navazujícím na již zmiňované usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 – 47.
Nejvyšší správní soud přitom v rozsudku ze dne 30. 9. 2014, č. j. 6 As 68/2012 – 61,
a to s odvoláním na předmětné usnesení rozšířeného senátu, konstatoval (pozn.: citace usnesení
rozšířeného senátu ze dne 19. 8. 2014, které jsou součástí citované pasáže rozsudku ze dne
30. 9. 2014, jsou odlišeny typem písma):
„[12] Rozšířený senát se nejprve zabýval povahou přezkumu výsledku maturitní zkoušky žalovaným, přičemž
vyšel z pravidel, na nichž spočívá systém tzv. státních maturit a z komplexního výkladu celého ustanovení §82
školského zákona. Dospěl k závěru, že „§82 odst. 3 je třeba vnímat jako ustanovení především
kompetenční, zakládající pravomoc stěžovatele rozhodnout o žádosti o přezkoumání dílčí
zkoušky konané formou didaktického testu, a obsahující dílčí odlišnosti od procesu
přezkoumávání prováděného krajským úřadem (především lhůtu pro podání žádosti 5 dnů
od oznámení výsledku zkoušky). Vzhledem k takovéto konstrukci ustanovení §82 odst. 1 až 3
školského zákona a vzhledem k tomu, že nejsou známy důvody, které by vedly zákonodárce
k případnému záměru upravit řízení podle §82 odst. 3 školského zákona v otázkách tam
neupravených odlišným způsobem než řízení podle §82 odst. 1 a 2 téhož zákona, lze usoudit,
že na řízení vedené stěžovatelem podle §82 odst. 3 se aplikuje i výše uvedená úprava řízení před
krajským úřadem. I stěžovatel tedy o žádosti o přezkoumání výsledku didaktického testu
rozhoduje (…), zkoumá průběh a výsledek zkoušky podle kritérií uvedených v odst. 2, může
si vyžádat součinnost ze strany CERMATu nebo České školní inspekce a výsledkem celého
procesu je změna, nebo zrušení výsledku zkoušky a nařízení jejího opakování, respektive
potvrzení výsledku zkoušky.“ V odstavci [30] usnesení pak dodává, že „[ú]spěšné vykonání všech částí
maturitní zkoušky je podmínkou pro získání středního vzdělání s maturitní zkouškou, což
je samo o sobě podmínkou pro výkon určitých povolání, podnikání v určitých oborech,
respektive pro přijetí k dalšímu studiu na vyšších odborných či vysokých školách, stanovenou
ve veřejnoprávních předpisech. Právo na svobodnou volbu povolání a právo na podnikání
a provozování jiné hospodářské činnosti je zaručeno čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod, právo na vzdělání pak vyplývá z čl. 33 Listiny základních práv a svobod. Nelze tedy
popřít, že výsledek řízení o žádosti o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky je rozhodnutím
o (veřejných subjektivních) právech.“
[13] Nejvyšší správní soud dále zkoumal, zda, případně v jaké míře, je při přezkumu výsledku zkoušky dle
§82 odst. 3 školského zákona třeba postupovat podle správního řádu. Rozšířený senát zcela jednoznačně
deklaroval, že za „dosavadní předpis“ ve smyslu §180 odst. 1 správního řádu, jak byl citován výše, se považuje
celý školský zákon, nikoli jeho jednotlivé ustanovení. Je tedy zcela bez významu, že ustanovení školského zákona
týkající se tzv. státních maturit (mezi nimi i §82 odst. 3), nabyla účinnosti až po 1. 1. 2006, kdy vstoupil
v účinnost správní řád. Jelikož tedy školský zákon potřebnou procesní úpravu řízení o žádosti o přezkoumání
výsledku maturitní zkoušky neobsahuje, použije se s ohledem na znění §180 odst. 1 správního řádu v otázkách,
jejichž řešení je nezbytné, správní řád včetně části druhé.
[14] Městský soud v napadeném rozsudku rovněž dospěl k závěru o aplikovatelnosti správního řádu
na základě jeho §180 odst. 1, a zmínil zejména pravidla ohledně shromažďování a hodnocení podkladů
rozhodnutí, jakož i náležitostí rozhodnutí (vyrozumění). Jeho názor na otázku procesního režimu přezkumu
prováděného žalovaným rozšířený senát bezezbytku potvrdil. Rozhodující šestý senát Nejvyššího správního soudu
neshledal, že by městský soud formuloval svůj názor nejednoznačně, jak v kasační stížnosti tvrdil žalovaný.
Městský soud na str. 7 a 8 [pozn.: v nyní posuzovaném případě str. 6 a 7 rozsudku městského
soudu] srozumitelně uvedl, že žalovaný byl povinen o žádosti žalobkyně vydat rozhodnutí, jež má obsahovat
řádné odůvodnění, vypořádávající se s námitkami žadatelky o přezkoumání. Je tedy nepochybné, že nesdílel pohled
žalovaného, že by se mělo jednat o postup podle části čtvrté správního řádu, upravující vydávání vyjádření,
osvědčení a sdělení. Na aplikovatelnost zásad, na nichž spočívá správní řád, odkázal městský soud poněkud
nadbytečně, neboť to lze dovodit i z §180 odst. 1 správního řádu. Že zmínil i §177 odst. 1 správního řádu,
nemohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku, neboť jádro argumentace v otázce procesního režimu pro
vydání vyrozumění žalovaným bylo rozšířeným senátem aprobováno. Důvod kasační stížnosti spočívající
v nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nesrozumitelnost či pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.] proto nebyl naplněn.
[15] Rozšířený senát rovněž dovodil, že právům žalobkyně může být poskytnuta ochrana ve správním
soudnictví, neboť rozhodnutí o žádosti o přezkoumání maturitní zkoušky je individuálním správním aktem
určitého obsahu a struktury, který je způsobilý soudního přezkumu podle §65 a násl. s. ř. s. Pokud jde o rozsah
přezkumné činnosti soudu, „rozšířený senát musí odkázat na právní úpravu obsaženou v §75 odst. 1
větě prvé s. ř. s., kde se uvádí, že soud přezkoumá napadené rozhodnutí z hlediska jeho
zákonnosti v mezích žalobních bodů. Zároveň však z žádného ustanovení relevantních právních
předpisů nevyplývá, že by správní soudy byly oprávněny omezit svou přezkumnou činnost např.
pouze na otázky dodržení správnosti procesního postupu správního orgánu. Naopak, namítá-li
účastník rozpor napadeného rozhodnutí s hmotněprávními předpisy nebo věcnou nesprávnost
spočívající v tom, že správní orgán nesprávně zjistil skutkový stav, je soud povinen řádně
posoudit zákonnost napadeného rozhodnutí správního orgánu i z hlediska těchto žalobních
bodů. V této souvislosti Nejvyšší správní soud odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne
27. 6. 2001, publikovaný pod č. 276/2001 Sb., kterým Ústavní soud zrušil předchozí úpravu
správního soudnictví obsaženou v části páté o. s. ř.“ (podrobnosti v odstavci [42] usnesení).
[16] Na tomto místě je vhodné citovat příslušnou pasáž usnesení rozšířeného senátu věnující se rozsahu
přezkumu zákonnosti rozhodnutí žalovaného ve vztahu k uplatněným žalobním bodům (odstavce[43] - [47]):
„Rozšířený senát si je vědom, že přezkoumání výsledku maturitní zkoušky nespadá pod pojem,
občanská práva či závazky‘ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod (č. 209/1991 Sb.). Na druhou stranu však s. ř. s. nijak nerozlišuje mezi rozsahem
soudního přezkumu ve věcech, na něž je aplikovatelný čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a v ostatních věcech.
Soudní přezkum ‚v plné jurisdikci‘ tak je soudním řádem správním upraven pro všechny věci,
v nichž je možné podat žalobu proti rozhodnutí. Za tímto účelem může správní soud provádět
dokazování (§77 s. ř. s.) a zjistit samostatně skutkový stav, na němž založí rozhodnutí o žalobě.
V případě zrušení napadeného rozhodnutí pak správní orgán v dalším řízení zahrne důkazy
provedené soudem mezi podklady nového rozhodnutí (§78 odst. 6 s. ř. s.).
[17] Z tohoto hlediska je podstatné, že školský zákon v §82 výslovně stanoví povinnost
stěžovatele přezkoumat výsledek maturitní zkoušky. Při tom stěžovatel zkoumá nejen porušení
právních předpisů, ale též jiné závažné nedostatky, které mohly mít vliv na řádný průběh nebo
výsledek zkoušky. Pojem jiné závažné nedostatky je neurčitým právním pojmem. K rozsahu
přezkumu neurčitých právních pojmů se rozšířený senát vyjádřil ve svém usnesení ze dne
22. 4. 2014, č. j. 8 As 37/2011 - 154 (…)“, jehož závěry lze přiměřeně vztáhnout i na přezkoumání
výsledků maturitní zkoušky. Podle rozšířeného senátu „[z] tohoto hlediska neexistuje žádný zákonný
důvod, který by bránil vyhovění žalobě např. v případě, kdy by žalobce důvodně namítal,
že v didaktickém testu správně zodpověděl otázku, která mu však nebyla uznána, a stěžovatel
se ztotožnil s (věcně nesprávným) názorem CERMATu, že odpověď žalobce správná nebyla.“
Soud je tedy v řízení o žalobě proti rozhodnutí o žádosti o přezkoumání výsledku části maturitní zkoušky konané
formou didaktického testu podle §82 odst. 3 školského zákona povinen přezkoumat toto rozhodnutí v rozsahu
uplatněných žalobních bodů, a to i z hlediska věcné správnosti hodnocení testových otázek a úloh. V tomto ohledu
je nutno korigovat napadený rozsudek, který s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 12. 2009, č. j. 9 As 1/2009 - 141, odmítl věcný přezkum a zúžil veřejná subjektivní práva žalobkyně
toliko na „řádný proces hodnocení“, tj. vztáhl ochranu správního soudnictví pouze na procesní stránku vypořádání
její žádosti. Citovaný rozsudek však byl v této otázce právním názorem vyjádřeným v usnesení rozšířeného senátu
překonán. Jelikož se však jedná pouze o dílčí nesprávnost napadeného rozsudku, který ve výsledku (co do výroku)
obstojí, nebylo namístě jej z tohoto důvodu rušit, neboť nové rozhodnutí by pouze převzalo právě vyslovený názor
(srov. např. rozsudek ze dne 16. 2. 2005, č. j. 1 Afs 20/2004 - 51, publikovaný pod č. 1045/2007 Sb.
NSS, nebo rozsudek ze dne 19. 1. 2006, č. j. 2 Afs 100/2005 - 106).
[18] Z požadavků vyplývajících z plné jurisdikce správních soudů nelze slevit, avšak rozšířený senát
si je vědom i určitých limitů počínání soudů přezkoumávajících správní rozhodnutí vydaná podle školského
zákona: „Rozšířený senát uznává, že jde o specifickou oblast vzdělávání a hodnocení znalostí
a dovedností, kde je nutné ponechat určitou míru autonomie participujících subjektů (členové
zkušebních komisí, zpracovatelé testů, hodnotitelé) při volbě zkušebních otázek a úloh a při jejich
hodnocení. Míra této volnosti přitom souvisí s formou a povahou jednotlivých zkoušek. Soud
musí respektovat rozsáhlejší míru volnosti hodnocení tam, kde toho hodnocení závisí do značné
míry na neexaktních či kvalitativních hlediscích (např. hodnocení slohových prací), naopak právě
u didaktických testů bude míra volnosti při hodnocení výsledků menší. Jakkoliv však je nutné
respektovat tento prostor k úvaze, nelze rezignovat na požadavek řádného odůvodnění
rozhodnutí o žádosti o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky. Ačkoli tedy jsou správní soudy
oprávněny přezkoumat rozhodnutí o žádosti o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky
i z hlediska namítaných věcných nesprávností, přesto jsou v této specifické oblasti obzvláště
povinny respektovat obecnou zásadu zdrženlivosti a sebeomezení, obdobně jako je opakovaně
judikováno např. v otázkách územního plánování (…).“
[19] Z toho, co bylo výše uvedeno, je zřejmé, že žalobkyně zvolila pro domáhání se ochrany svých veřejných
subjektivních práv, jež byla dle jejích žalobních tvrzení rozhodnutím (vyrozuměním) žalovaného zkrácena, správný
postup. Žalovaný vlivem nesprávné interpretace rozhodných ustanovení školského zákona a správního řádu vydal
na základě neúplných podkladů správní akt takového obsahu, který nebylo možno z pohledu uplatněných
žalobních bodů ve správním soudnictví přezkoumat. Městský soud tedy postupoval správně, když jej pro vady
řízení (konkrétně nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů) zrušil a věc vrátil žalovanému s pokyny, jak
doplnit řízení a na jaké otázky se v novém rozhodnutí o žádosti žalobkyně zaměřit. Nedopustil se tedy
nesprávného posouzení právní otázky ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jak v kasační stížnosti namítal
žalovaný, a jeho rozsudek není nezákonný. V otázce otevření věcného přezkumu důvodnosti výtek stěžovatelky
bude pro správní orgány závazný názor Nejvyššího správního soudu, který v tomto rozsahu koriguje závěry
napadeného rozsudku (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009,
č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, publ. pod č. 1865/2009 Sb. NSS).“
Z uvedených závěrů vychází Nejvyšší správní soud i v nynějším případě a neshledává
žádný důvod se od nich odchýlit. Lze tak uzavřít, že žaloba v dané věci směřovala proti takovému
individuálnímu správnímu aktu stěžovatele, kterým bylo rozhodnuto o právech a povinnostech
žalobce, tedy proti rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., tato veřejná subjektivní práva žalobce byla
daným rozhodnutím (vyrozuměním), resp. jemu předcházejícím postupem stěžovatele, zkrácena,
neboť stěžovatel v důsledku nesprávné interpretace rozhodných ustanovení školského zákona
a správního řádu vydal na základě neúplných podkladů nepřezkoumatelný správní akt.
V nynější věci přitom stěžovatel dále namítal, že rozsudek městského soudu nezohlednil,
že žalobce vykonal v příslušném zkušebním období didaktický test z českého jazyka a literatury
ve verzi pro žáky s přiznaným uzpůsobením podmínek pro konání maturitní zkoušky, který byl
zcela jiný (a odlišné tedy byly i konkrétní otázky) než ten, který recenzoval odborný posudek
umístěný na stránkách www.eduin.cz. Nejvyšší správní soud přitom z vyjádření stěžovatele
k podané žalobě zjistil, že obdobný argument vznesl stěžovatel již v řízení před městským
soudem, přičemž v tomto vyjádření dodal, že odborný posudek umístěný na stránkách
www.eduin.cz, uváděný žalobcem jako důkaz, nebyl relevantním podkladem pro podání žaloby.
K dané námitce Nejvyšší správní soud uvádí, že se sice s uvedenou dílčí argumentací
stěžovatele městský soud výslovně nevypořádal, nebylo to však v daném případě, vzhledem
ke správnému závěru městského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele, ani
potřeba a navíc by taková úvaha městského soudu byla předčasná. Stěžovatel se totiž ve svém
rozhodnutí nevypořádal s konkrétními námitkami žalobce vznesenými v žádosti o přezkoumání
výsledku dílčí zkoušky společné části maturitní zkoušky konané formou didaktického testu. Jedna
z těchto námitek se skutečně, stejně jako v žalobě, opírala o závěry odborného posudku
umístěného na stránkách www.eduin.cz. S touto námitkou se tedy ve svém rozhodnutí měl
nejprve vypořádat stěžovatel, a pokud tak neučinil a pokud se nevěnoval ani dalším tvrzením
a námitkám žalobce uvedeným v žádosti o přezkoumání, zatížil své rozhodnutí vadou
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. V důsledku toho se městský soud v rámci soudního
přezkumu musel v tomto směru věnovat především otázce přezkoumatelnosti rozhodnutí
stěžovatele, a nikoli oprávněnosti (některých) jednotlivých konkrétních tvrzení, o která se žalobce
opíral jak v žádosti o přezkoumání, tak v žalobě, byť je stěžovatel v řízení o žalobě
zpochybňoval.
Městský soud se tak nedopustil nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo
nedostatku důvodů svého rozhodnutí ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jak v kasační
stížnosti namítal stěžovatel, a jeho rozsudek v daném ohledu plně obstojí.
Zdejší soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji v souladu
s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto má vůči neúspěšnému
stěžovateli právo na náhradu nákladů, které v řízení o kasační stížnosti důvodně vynaložil.
Žalobci tak náleží náhrada zastoupení advokátem v řízení o kasační stížnosti ve výši 3100 Kč
za jeden úkon právní služby, tj. za vyjádření ke kasační stížnosti, podle §11 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) a §7 bodem 5. vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a v paušální náhradě
hotových výdajů ve výši 300 Kč za jeden úkon právní služby (§13 odst. 3 advokátního tarifu),
celkem tedy 3400 Kč, zvýšených o částku 714 Kč připadající na DPH ve výši 21 %, celkem tedy
4114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 28. listopadu 2014
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu