ECLI:CZ:NSS:2014:6.AS.129.2013:72
sp. zn. 6 As 129/2013 - 72
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: J. R.,
zastoupeného JUDr. Marcelou Scheeovou, advokátkou, se sídlem Štupartská 4, Praha 1, proti
žalované: Státní zemědělská a potravinářská inspekce, se sídlem Květná 15, Brno, týkající se
žaloby proti rozhodnutí žalované ze dne 23. 5. 2011, č. j. AY992-7/99/88/9/2010-SŘ,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 5. 8. 2013, č. j. 30 A
92/2011 - 126,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím žalované ze dne 23. 5. 2011, č. j. AY992-7/99/88/9/2010-SŘ (dále jen
„napadené rozhodnutí“), bylo zamítnuto odvolání žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti
rozhodnutí inspektorátu žalované v Táboře (dále též „správní orgán prvního stupně“) ze dne
31. 1. 2011, č. j. BV387-6/2010, kterým byla stěžovateli podle §19 odst. 1 zákona
č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní
kontrole“), uložena pořádková pokuta ve výši 30.000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení
paušální částkou ve výši 1.000 Kč. Pořádkového deliktu se stěžovatel měl dopustit jako
jednatel kontrolované osoby LIHO – Blanice, spol. s r. o. tím, že dne 23. 6. 2010
kontrolovaná osoba neposkytla součinnost odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků
podle §11 písm. a) a b) zákona o státní kontrole, když jim nebyl umožněn vstup do objektu
výrobny lihovin a ve stanoveném termínu nebyly předloženy požadované provozní doklady.
[2] Proti shora uvedenému rozhodnutí žalované podal stěžovatel žalobu ke Krajskému soudu
v Brně (dále jen „krajský soud“), jenž ji zamítl rozsudkem ze dne 5. 8. 2013, č. j. 30 A
92/2011 – 126 (dále jen „napadený rozsudek“). Krajský soud se nejprve zabýval
oprávněností provedení kontroly, jejím průběhem a uložením pořádkové pokuty.
Konstatoval, že následné zrušení resp. zrušení rozhodnutí o námitkách proti opatření
č. P070-30508/08/C, jež zakazovalo uvádění lihovin do oběhu, nebylo z hlediska zákonnosti
či oprávněnosti kontroly podstatné, neboť předmětem kontroly bylo kromě dodržování
tohoto opatření i dodržování dalších požadavků souvisejících se sledovatelností a hygienou
potravin podle přímo použitelných evropských předpisů. Pro posouzení postupu správních
orgánů bylo rozhodné, že stěžovatel kontrolním pracovníkům požadované doklady
nepředložil a nevpustil je do objektu výroby lihovin. V tomto směru nemůže obstát tvrzení
stěžovatele, že inspektorům ve vstupu nikterak nebránil, neboť si dle názoru krajského
soudu lze jen těžko představit situaci, ve které by inspektoři zcela svévolně vstoupili
do prostor v daném objektu. Stěžovatel měl a mohl umožnit inspektorům vstup
do kontrolovaného objektu, neboť byl jako statutární orgán kontrolované osoby o kontrole
vyrozuměn, byl fyzicky přítomen při provádění kontroly, přičemž se nejednalo o nijak zvlášť
specifickou kontrolu, která by odůvodňovala přítomnost osoby přímo odpovědné za provoz
kontrolované osoby. V protokolu o kontrole ze dne 23. 6. 2010 byla jasně stanovena
povinnost předložit požadované doklady do 25. 6. 2010, což stěžovatel neučinil. Tento
protokol sice stěžovatel odmítl dne 23. 6. 2010 převzít, ale ani po jeho následném převzetí
nebyly požadované dokumenty dodány, což stěžovatel odůvodnil tím, že kontrolní materiál
ze dne 23. 6. 2010 považoval za nezákonný. Poukaz stěžovatele na personální a časové
obtíže tedy krajský soud vyhodnotil jako účelový, vedený záměrem oddálit či znemožnit
kontrolu. Krajský soud shrnul, že oprávněné bylo nejen provedení kontroly, ale i uložení
pořádkové pokuty, jejíž výše byla řádně odůvodněna, zejména s ohledem na společenskou
závažnost znemožnění kontroly ve výrobně lihovin. Krajský soud nevyhověl návrhu
na moderaci výše pokuty, neboť dle jeho názoru není pořádková pokuta správním trestem,
a v případě širšího pojetí pořádkové pokuty jako sankce nebyl stěžovatelův návrh
na moderaci výše pokuty založen na žalobních bodech uplatněných v zákonné dvouměsíční
lhůtě pro podání žaloby, v nichž musí výslovně napadat nepřiměřenost trestu a své
přesvědčení o pochybení při stanovení výše pořádkové pokuty musí také řádně zdůvodnit.
[3] Krajský soud nepřisvědčil rovněž výtkám stěžovatele napadajícím zákonnost postupu
správních orgánů v řízení o uložení pořádkové pokuty, včetně dodatečně namítaného
zmýlení se v osobě stěžovatele, které dle názoru krajského soudu rozhodně nelze dovozovat
z nesprávně uvedeného data narození ve vyjádření žalované k žalobě, neboť osoba
stěžovatele byla po celou dobu řízení dobře známa a ve výroku rozhodnutí o uložení
pořádkové pokuty dostatečně identifikována rodným číslem.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Proti napadenému rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost z důvodů dle §103
odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Poukázal na porušení zásady předvídatelnosti postupu správního
orgánu prvního stupně, který vždy v minulosti svou kontrolu telefonicky předem avizoval
a stěžovatel tak mohl její chod organizačně zajistit. Setrval rovněž na svém názoru,
že v rámci zákonných podmínek a zásad platných pro postup správních orgánů a svých
reálných možností řádnou součinnost při kontrole poskytl.
[5] Dle mínění stěžovatele došlo k uložení pořádkové pokuty až po splnění všech požadavků
žalované. Pořádkovou pokutu ukládanou za takové situace považoval za nemající žádný
smysl. Krajský soud tak nesledoval naplnění skutečného účelu pořádkové pokuty
a nesprávně tak posoudil význam jím navrženého výslechu pana J. M., jenž z pověření
stěžovatele požadované listiny neprodleně osobně doručil na inspektorát žalované v Táboře.
Tím krajský soud nezákonně odmítl provedení důkazu a meritorně nesprávně rozhodl.
Vzhledem k tomu, že v rozporu čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod došlo k
uložení pořádkové pokuty „ex post“, jsou napadené rozhodnutí i napadený rozsudek
protiústavní. Napadený rozsudek je rovněž v tomto ohledu nepřezkoumatelný
a nesrozumitelný, neboť se odvolává na judikaturu Ústavního soudu, která jeho závěrům
ohledně uložení pořádkové pokuty odporuje.
[6] Stěžovatel rovněž namítl rozpor písemného vyhotovení napadeného rozsudku se skutečným
průběhem soudního řízení. Ústní odůvodnění napadeného rozsudku v části týkající
se návrhu na moderaci uloženého postihu bylo dle jeho názoru zcela jiné, než jak je uvedeno
v jeho písemné verzi. V této souvislosti namítl též neúplnost písemného vyhotovení
protokolace ústního jednání, kde není obsažen přepis vyhlášeného odůvodnění rozsudku.
Stěžovatel požádal o to, aby v řízení o kasační stížnosti bylo vycházeno z digitálního
záznamu ústního jednání před krajským soudem ze dne 5. 8. 2013 a nikoli písemného
vyhotovení rozsudku.
[7] Stěžovatel dále konstatoval, že i pořádková pokuta je postihem a upření moderačního práva
s odůvodněním, že §78 odst. 2 s. ř. s. nelze použít, porušilo jeho právo na spravedlivý
proces. V souvislosti s tím uvedl, že již v žalobě namítal nezákonné a nepřesvědčivé
odůvodnění výše pokuty a obecně tak vyslovil svůj nesouhlas s jejím uložením, čímž
upozornil na její nespravedlivost a nepřiměřenost. Krajský soud také údajně nezohlednil,
že žalovaná nebyla oprávněna kontrolovat dodržování opatření č. P070-30508/08/C.
Napadené rozhodnutí je tak právně vadné, resp. se v takovém případě jednalo o menší míru
nesplnění povinností ze strany stěžovatele, což se mělo logicky odrazit i ve výši sankce.
[8] Závěrem stěžovatel poukázal na to, že žalovaná se mohla v prostorách pohybovat,
a to i s pracovníky celní kontroly a nebylo jí v tom bráněno. Žalovaná v rozporu se zásadou
dobré správy ignorovala, že v objektu současně probíhala složitá a časově náročná kontrola
ze strany celní správy a přestože si požadované doklady mohla vyžádat od celního úřadu,
neučinila tak. Stěžovatel tak nesouhlasil se závěry soudu, že se žalované měl a mohl věnovat.
Rovněž setrval na námitce rozporu napadeného rozhodnutí s §68 odst. 2 a §27 odst. 1
ve spojení s §18 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,
spočívajícího v nedostatečné identifikaci adresáta pokuty, neboť stejně jako on se jmenuje
jeho syn J. R. mladší, působící ve stejné společnosti a taktéž běžně jednající se žalovanou.
[9] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že průběh kontroly byl zevrubně
popsán v kontrolním protokolu a skutečnosti z něho plynoucí nezpochybnila ani výpověď
stěžovatele. Konstatovala, že správní orgán prvního stupně nezavedl praxi telefonického
avizování kontroly, a poukázala na to, že při určitých typech kontrol je přínosné,
aby kontrolovaná osoba byla předem informována o provedení kontroly, zatímco některé
kontroly se provádějí bez předchozího upozornění. Žalovaná připustila, že rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně trpěla drobnými vadami, ty však neměly vliv na jejich
zákonnost a byly odstraněny v odvolacím řízení. Dle názoru žalované se kontrolní činnost
neomezuje na provedení jedné kontroly, ale jedná se o provázaný systém. K uložení
pořádkové pokuty v dané výši přistoupila žalovaná v souladu se smyslem a účelem kontrolní
činnosti proto, aby zabránila dalšímu možnému maření kontrol. Jednání stěžovatele bylo
záměrné a jeho účelem bylo bránit provedení kontroly, proto je třeba hodnotit je jako velmi
závažné. Žalovaná si nebyla vědoma jakýchkoli rozporů mezi ústním jednáním a písemným
vyhotovením rozsudku, napadený rozsudek měla za řádně a podrobně odůvodněný.
Poukázala na to, že obsahem kontroly ze dne 23. 6. 2010 bylo kromě plnění opatření
č. P070-30508/08/C také dodržování hygienických podmínek stanovených předpisy
evropského práva. Skutečnost, že rozhodnutí žalované, jímž nebylo vyhověno námitkám
proti tomuto opatření, bylo po provedení kontroly zrušeno, nemohla být důvodem pro
odmítnutí součinnosti při kontrole ani pro snížení výše uložené pořádkové pokuty.
Stěžovatel své tvrzení, že inspektorům žalované nebránil pohybovat se v prostoru kontroly,
uvedl poprvé až při ústním jednání před krajským soudem. Toto tvrzení měla žalovaná
za zavádějící a nezakládající se na pravdě, neboť dle jejího názoru stěžovatel odmítl umožnit
kontrolu s tím, že za výrobu je odpovědný pan J. R. mladší. Stěžovatel odmítl i účast jiné
osoby při kontrole, přičemž žalovaná zdůraznila, že nevznesla žádný požadavek ohledně
specifické či odborné kompetentnosti této osoby. Pracovníci celní správy neměli žádné
výhrady vůči provádění souběžných kontrol, nicméně tuto variantu stěžovatel svým konáním
neumožnil. Žalovaná neměla žádný důvod žádat celní úřad v rámci dobré správy o doklady,
neboť tyto materiály by nemohly nahradit vlastní kontrolní zjištění v důsledku jiného
předmětu kontroly obou správních orgánů. Námitku nedostatečné identifikace účastníka
řízení považovala žalovaná za účelovou.
[10] Na vyjádření žalované reagoval stěžovatel replikou. Konstatoval, že inspektoři žalované při
kontrole dne 23. 6. 2010 výslovně vyžadovali přítomnost osoby, která se jim bude věnovat,
tj. bude natolik erudovaná, že jim poskytne potřebné informace a zodpoví jejich dotazy.
Stěžovatel se musel ve stejný den plně věnovat rozsáhlé předem ohlášené kontrole celního
úřadu a nemohlo tak být po něm spravedlivě požadováno, aby se současně věnoval
inspektorům žalované. Inspektorům žalované nikdo nebránil v pohybu v areálu,
kde se stejně jako pracovníci provádějící celní kontrolu mohli volně pohybovat. Za výrobu
tj. i za hygienu odpovídá pan J. R. mladší, který však byl celý den na služební cestě. Ke
zmaření kontroly tak dle názoru stěžovatele mohlo vést toliko trvání správního orgánu na
požadavku zajištění přítomnosti osoby, schopné s ohledem na předmět kontroly poskytnout
správnímu orgánu požadovanou součinnost. Stěžovatel setrval na názoru, že správní orgán
prvního stupně v souladu se zásadou předvídatelnosti státní správy jej měl a mohl instruovat
alespoň v tom směru, že je třeba, aby ke dni provedení kontroly přichystal dokumentaci,
která se vztahovala k plnění dva roky starého nezákonného opatření žalované č. P070-
30508/08/C.
[11] Krajský soud měl dle stěžovatele přihlédnout k tomu, že došlo k předložení požadovaných
dokumentů a že opatření č. P070-30508/08/C bylo soudem jako nezákonné zrušeno, tuto
skutečnost řádně vypořádat, použít moderační oprávnění a odpovídajícím způsobem pokutu
snížit. Stěžovatel pokládal za významné, že pořádková pokuta mu byla uložena po následné
kontrole a splnění uložených povinností, tj. po dosažení cíle, k jehož vynucení mělo uložení
pořádkové pokuty směřovat, a po výsledku soudního řízení o zákonnosti rozhodnutí
o námitkách proti opatření č. P070-30508/08/C. Dle stěžovatele nelze pořádkovou pokutu
vnímat jako trest ani jako prostředek pro zajištění kontrol budoucích, žalovaná i krajský soud
tak věc neposuzovaly v souladu se skutečným účelem sledovaným zákonem o státní
kontrole. Stěžovatel nepovažoval ústní odůvodnění napadeného rozsudku za řádné
a upozornil na fakt, že písemný protokol o jednání neobsahuje přepis přednesu odůvodnění
rozsudku a je dle jeho názoru nepřípustně nahrazen textem „Dáno stručné odůvodnění, vč.
poučení o odvolání“, což pokládal za postup hrubě porušující jeho procesní práva. Zároveň
setrval na námitce, že ústní odůvodnění napadeného rozsudku se podstatně lišilo od jeho
písemného vyhotovení. Domníval se, že takové vady, jako je nedostatečná identifikace
účastníka řízení, lze uplatnit kdykoli v průběhu řízení a soud k nim přihlíží z úřední
povinnosti. Stěžovatel nesouhlasil s tím, že žalovaná neměla žádný důvod vyžádat
si od Celního úřadu v Táboře v rámci zásady dobré správy požadované dokumenty, neboť
tento celní úřad disponuje evidencí veškerých lihovin kontrolované osoby včetně údajů
týkajících se jejich výroby, skladu a pohybu.
III. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti,
neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační
stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Podmínka povinného zastoupení ve smyslu
§105 odst. 2 s. ř. s. je také splněna. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[13] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom, zda
napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 4 s. ř. s.). Dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[14] Stěžovatelem uplatněné důvody kasační stížnosti určují svou povahou sled, v jakém se jimi
Nejvyšší správní soud musí zabývat. Nejprve Nejvyšší správní soud vážil naplnění důvodů
kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť v případě jejich oprávněnosti
by již bylo bezpředmětné zabývat se námitkami ostatními.
[15] Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí krajského soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal,
tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má-li rozhodnutí soudu projít testem
přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo
o rozhodnutí srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud
rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu
se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads
58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz), nebo pokud zcela opomenul vypořádat
některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 6.
2007, č. j. 3 As 4/2007 – 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, publ.
pod č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). Za
nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí, která
postrádají základní zákonné náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či
jak bylo rozhodnuto; která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by
se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních
námitek); jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry
vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k
výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs
47/2003 – 130, publikovaný pod č. 244/2004 Sb. NSS). Výše uvedená pochybení však zdejší
soud v napadeném rozsudku neshledal. Z napadeného rozsudku je zcela jednoznačně
seznatelné, jakými úvahami se krajský soud řídil a k jakým závěrům dospěl. Zcela
srozumitelným způsobem se také vypořádal se všemi žalobními námitkami. Konkrétní výtky,
jimiž stěžovatel namítá údajnou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku (o účelu a smyslu
uložení pořádkové pokuty), se týkají kasační námitky, která nebyla řádně uplatněna v žalobě,
a tak se k ní nemohl krajský soud ani uceleně vyjádřit (v podrobnostech viz odst. [21] tohoto
rozsudku).
[16] Stěžovatel dále namítl neúplnost protokolu o jednání, kde namísto přepisu obsahu
skutečného ústního odůvodnění je uvedeno pouze „Dáno stručné odůvodnění, vč. poučení
o odvolání“. Jelikož soudní řád správní náležitosti protokolu o jednání podrobně neupravuje,
je namístě na základě §64 s. ř. s. použít zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“). Podle §40 odst. 6 o. s. ř. se v protokolu označí
projednávaná věc, uvedou se přítomní, vylíčí se průběh dokazování a uvede se obsah
přednesů, poučení poskytnutá účastníkům, výroky rozhodnutí a vyjádření účastníků o tom,
zda se vzdávají práva odvolání proti vyhlášenému rozhodnutí. Z výše uvedeného plyne,
že přepis vyhlášeného odůvodnění rozsudku není povinnou náležitostí protokolu, takže jeho
absence v protokolu o jednání před krajským soudem ze dne 5. 8. 2013 nemůže naplnit
důvod kasační stížnosti.
[17] Nejvyšší správní soud dále posoudil námitku týkající se údajného odepření práva na zvážení
opodstatněnosti moderace trestu. Krajský soud svůj postup opřel o §78 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého „rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt,
může, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené
výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě
skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli
zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.“ V nyní posuzované věci nebyly
splněny podmínky pro aplikaci výše citovaného ustanovení, neboť návrh na soudní moderaci
pokuty spolu s tvrzeními, na nichž jej staví, vznesl stěžovatel nikoli v žalobě, ale až při
ústním jednání dne 5. 8. 2013. Dle závěrů rozsudku zdejšího soudu ze dne 30. 11. 2005, č. j.
1 As 30/2004 – 82, sice může být návrh na moderaci sankce (petit) řádně uplatněn
i po uplynutí lhůty k podání žaloby, ale musí vycházet z žalobního bodu vzneseného ve lhůtě
pro podání žaloby. Ani tato podmínka však v nyní posuzované věci splněna nebyla. Ze shora
citovaného rozsudku totiž vyplývá následující: „Žalobní petit musí vycházet z řádně uplatněných
žalobních bodů; zatímco však podkladem pro návrh na zrušení rozhodnutí a vrácení věci žalovanému
správnímu orgánu k dalšímu řízení může být jakýkoli žalobní bod (ať už spočívá na tvrzených vadách
řízení nebo hmotněprávní nezákonnosti jakéhokoli ze závěrů žalovaného správního orgánu), podkladem pro
návrh na moderaci musí být tvrzení o tom, že trest uložený žalobci je nepřiměřený. Nepostačí tedy
zpochybňovat právní základ odpovědnosti: pokud žalobce tvrdí pouze to, že neporušil zákon a že mu
nevznikla odpovědnost (žalobní námitky tedy směřují jen proti samotnému posouzení jeho jednání jako
deliktního), nebude se moci později domáhat moderace trestu. Aby tak mohl učinit, musí již v žalobě
výslovně napadat nepřiměřenost trestu a své přesvědčení o tom, že správní orgán pochybil při stanovení výše
trestu, musí v průběhu řízení před soudem též zdůvodnit.“ V souladu s výše citovaným rozsudkem
tedy nelze přijmout názor stěžovatele, který se domníval, že výše uvedené podmínce řádného
uplatnění práva navrhnout moderaci trestu dostál již tím, že v žalobě namítl nezákonné
a nepřesvědčivé odůvodnění pokuty, čímž měl vyjádřit, že s ní nesouhlasí a je v jeho případě
nespravedlivou, tudíž nepřiměřenou. Stěžovatel totiž v žalobě napadal pouze zákonnost
provedení kontroly a postupu správních orgánů, tedy podmínky uplatnění správní
odpovědnosti, nikoli výši uložené pokuty. Pro úplnost je třeba dodat, že krajský soud
se mýlil, když tvrdil, že pořádková pokuta nemá povahu trestu za správní delikt ve smyslu §
78 odst. 2 s. ř. s. Závěry jím citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8.
2009, č. j. 4 Ads 102/2007 - 166, se totiž týkaly pořádkové pokuty udělené krajským soudem,
nikoli správním orgánem. Toto drobné pochybení však nemělo vliv na zákonnost
napadeného rozsudku, neboť krajský soud uvedl své úvahy rovněž pro případ pojetí
pořádkové pokuty jako správního trestu, čímž související námitku stěžovatele úplně
a správně vypořádal.
[18] Pokud stěžovatel poukazuje na rozpor písemného vyhotovení napadeného rozsudku
se skutečným průběhem soudního jednání v části týkající se návrhu na upuštění popř. snížení
výše pořádkové pokuty, není zcela zřejmé, jaké konkrétní pochybení krajského soudu má na
mysli. Ze záznamu, jenž je součástí spisu krajského soudu, plyne, že krajský soud i při
jednání dne 5. 8. 2013 uvedl, že pořádková pokuta není správním trestem, a že ani v případě
širšího pohledu na ni nemůže vyhovět návrhu na moderaci uložené pokuty proto, že tento
návrh byl uplatněn až po lhůtě pro podání žaloby a zároveň nebyl opřen o žádný z řádně
uplatněných žalobních bodů, namítajících nepřiměřenost výše uložené pokuty. Toto
odůvodnění plně koresponduje s odůvodněním v písemném vyhotovení rozsudku. Pokud
stěžovatel tuto námitku mínil tak, že krajský soud při ústním jednání připustil změnu
žalobního petitu, ale posléze se tímto návrhem odmítl meritorně zabývat, lze v souladu
s výše uvedeným odůvodněním týkajícím se údajného odepření aplikace moderačního práva
dodat, že tento postup nemohl mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku a nemohla jím
být zkrácena stěžovatelova práva, neboť návrh na moderaci pokuty byl uplatněn pozdě
a krajský soud jej tak nemohl věcně projednat.
[19] S ohledem na to, že Nejvyšší správní soud neshledal v napadeném rozsudku žádnou vadu
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., lze přistoupit k posouzení dalších stěžovatelových
námitek.
[20] Na úvod Nejvyšší správní soud považuje za nutné poznamenat, že řízení o kasační stížnosti
podle §102 a násl. s. ř. s. slouží k přezkumu zákonnosti a správnosti rozhodnutí krajských
soudů. Nevytváří pro stěžovatele novou instanci k přednesu další skutkové a právní
argumentace. Věcnému projednání opožděně uplatněných námitek tak brání §104 odst. 4
s. ř. s., který v souladu s výše uvedeným nesleduje restrikci práv fyzických a právnických
osob v přístupu k soudní ochraně, nýbrž zachování kasačního charakteru řízení o kasační
stížnosti. Po aktivně legitimovaných účastnících předcházejícího žalobního řízení lze tedy
spravedlivě žádat, aby na základě principu vigilantibus iura (každý si má střežit svá práva)
tvrdili veškeré důvody nezákonnosti správního rozhodnutí již v řízení před soudem prvé
instance. Pokud tak neučinili, je legitimní, že z hlediska možnosti uplatnění argumentace
v dalším stupni ponesou případné nepříznivé následky s tím spojené (k tomu srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006 - 155, publikován pod
č. 1743/2009 Sb. NSS).
[21] Nejvyšší správní soud tedy vzhledem k §104 odst. 4 s. ř. s. nemohl posoudit stěžovatelovu
argumentaci namítající, že pokud pořádková pokuta byla uložena po splnění všech
požadavků žalované (ex post), byla uložena v rozporu s účelem a smyslem tohoto institutu
a měla být proto krajským soudem zrušena, podloženou poukazem na nález Ústavního
soudu ze dne 18. 2. 2010, I. ÚS 1849/08, a na čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
Stěžovateli bylo napadené rozhodnutí doručeno dne 6. 6. 2011, a proto posledním dnem
lhůty k podání žaloby, resp. rozšíření žaloby o další žalobní body (§71 odst. 2 s. ř. s.) bylo
pondělí 8. 8. 2011. Argumentaci smyslem a účelem pořádkové pokuty uplatnila zástupkyně
stěžovatele v řízení před krajským soudem poprvé při ústním jednání dne 5. 8. 2013, tedy
až po uplynutí lhůty pro podání žaloby. Z tohoto důvodu se krajský soud k této výtce přímo
a uceleně nevyjadřoval a napadený rozsudek v tomto směru nemůže být ani nesrozumitelný,
resp. nepřezkoumatelný, natož pak právně nepřesvědčivý. Poukaz na výše citovaný nález
Ústavního soudu užil krajský soud při vypořádání se s námitkou oprávněnosti provedení
kontroly, nikoli v souvislosti s námitkou účelu a smyslu pořádkové pokuty. Ze stejného
důvodu krajský soud nemohl dokazovat žádné skutečnosti týkající se této kasační námitky,
takže se ani nemohl dopustit nezákonného postupu při dokazování, jenž dle stěžovatele
spočíval v odmítnutí provedení výslechu svědka J. M.. Pro úplnost lze dodat, že ani
nezohlednění následného splnění povinností stěžovatelem při stanovení výše sankce
nemohlo způsobit nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, a proto krajský soud
nepochybil, když nepostupoval dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[22] Nejvyšší správní soud dodává, že na problém zmíněný v úvodu předchozího odstavce
je třeba nazírat v kontextu celého průběhu řízení a smyslu pořádkové pokuty jako takové.
Výkon pravomoci správního orgánu směřoval k vynucení předložení listin a vstupu
kontrolních pracovníků do výrobny. Účelem kontroly (zvláště té předem neohlášené)
je zjistit, zda kontrolovaný subjekt plní povinnosti, na něž se kontrola zaměřila. Požadavek
na předložení dokladů a zpřístupnění prostor může být úzce svázán s okamžikem provádění
kontroly, neboť její odklad pro nedostatek součinnosti kontrolovaného by mu poskytl
možnost doklady doplnit a prostory upravit tak, aby zvýšil svou šanci na pozitivní výstupy
kontroly tím, že zakryje případné nedostatky. Tím by také získal výhodu vůči ostatním
kontrolovaným subjektům (např. konkurentům), kteří legitimní výzvy kontrolních
pracovníků uposlechli ihned. Takový přístup může tedy zkreslit závěry kontrolního orgánu
o tom, zda jsou předpisy dodržovány kontinuálně či došlo k nápravě až na základě
„varování“ pokusem o kontrolu, tedy do budoucna. Z těchto důvodů může důležitou roli
hrát i požadavek, aby bylo výzvě kontrolorů vyhověno ihned, popřípadě v krátké lhůtě.
Proto lze obecně považovat za opodstatněné i opětovné uložení pořádkové pokuty (poté,
co první rozhodnutí bylo pro formální vady k odvolání zrušeno) přesto, že v mezidobí byla,
i když se zpožděním, vynucovaná povinnost splněna. Fakt, že primární účel použití tohoto
pořádkového opatření (předání dokladů, zpřístupnění výrobny) byl před nabytím právní
moci rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty naplněn, by se však měl promítnout do výše
podruhé ukládané pokuty a změna náležitě odůvodněna. V dané věci však pokuta zůstala
stejná, což ale nyní již nemůže být napraveno, neboť stěžovatel nevznesl související žalobní
výtku včas, jak bylo zdůrazněno výše (a ani ve lhůtě nenavrhl moderaci pokuty).
[23] Vzhledem k §104 odst. 4 s. ř. s. nemohl zdejší soud přihlédnout také k některým dalším
tvrzením stěžovatele. To se týká námitky nedostatečné identifikace účastníka řízení
a poukazu na to, že žalovaná si mohla jí požadované dokumenty vyžádat od celního úřadu.
Tyto námitky jsou novými důvody, které stěžovatel neuplatnil ve lhůtě pro podání žaloby
proti napadenému rozhodnutí, ačkoliv mu v tom objektivně nic nebránilo. Nad rámec výše
uvedeného lze podotknout, že stěžovatel byl jako účastník řízení po celou dobu řízení
nezaměnitelně a nezpochybnitelně identifikován a i sám stěžovatel záměnu s jinou osobou
předestřel pouze v hypotetické rovině. Uvedení chybného data narození je v této souvislosti
toliko zřejmou chybou v psaní, která nemohla způsobit nezákonnost či nepřezkoumatelnost
napadeného rozhodnutí. Působnost celního úřadu a žalované je nepochybně odlišná, a ani
vyžádání listin od celní správy by vzhledem k rozdílnému předmětu kontroly nemohlo plně
uspokojit legitimní požadavky žalované (např. na kontrole dodržování hygienických
podmínek pří výrobě lihovin), takže v této souvislosti nemohlo dojít k porušení zásady dobré
správy.
[24] Podle §14 odst. 1 zákona o státní kontrole „[k]ontrolované osoby jsou povinny vytvořit základní
podmínky k provedení kontroly, zejména jsou povinny poskytnout součinnost odpovídající oprávněním
kontrolních pracovníků uvedeným v §11 písm. a) až f) a h) tohoto zákona. Fyzické osoby nemají povinnost
podle §11 písm. d) tohoto zákona v případech, kdyby jejím splněním způsobily nebezpečí trestního stíhání
sobě nebo osobám blízkým.“ Ustanovení §19 odst. 1 cit. zákona stanoví, že „[f]yzické osobě, která
způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle §14 tohoto zákona, může kontrolní orgán
uložit pořádkovou pokutu až do výše 50.000 Kč.“
[25] Pro nyní posuzovanou věc jsou podstatné tyto skutečnosti zjištěné ze spisového materiálu.
Dne 23. 6. 2010 v 8.00 hod. byla správním orgánem prvního stupně zahájena kontrola
společnosti LIHO – Blanice, spol. s r. o., se sídlem Blanice 11, Mladá Vožice. Na téže adrese
se nacházela i kontrolovaná provozovna. Inspektoři žalované při kontrole jednali
se stěžovatelem, jednatelem kontrolované společnosti. Předmětem kontroly byl soulad
provozu kontrolované osoby s nařízením (ES) č. 178/2002, nařízením (ES) č. 852/2004
a opatřením č. P070-30508/08/C. Stěžovatel ani nikdo jiný nepředložil inspektorům
žalované dokumenty týkající se produktů kontrolované osoby a dodržování hygienických
podmínek v provozovně (dokumentace systému HACCP, sanitační řád apod.). Při kontrole
bylo dále zjištěno, že kontrolovaná osoba neudržovala sklad lihovin v čistotě a dobrém stavu.
Když inspektoři žalované vyzvali stěžovatele, aby jim umožnil provést kontrolu hygienických
podmínek ve výrobě nebo určil v provozovně osobu, která se jim bude věnovat, stěžovatel
jim sdělil, že za výrobu je odpovědný jeho zástupce pan J. R. mladší, který toho dne není na
pracovišti, a proto není možné kontrolu provést. Z důvodu údajného nedostatku
kompetencí odmítl účast svou i pana M. R., který byl téhož dne v provozovně přítomen.
Vzhledem k tomu, že se pan J. R. mladší do konce kontroly nedostavil, inspektoři žalované
uložili kontrolované osobě povinnost předložit provozní dokumenty do 25. 6. 2010 a
kontrolu v 17.00 hod. ukončili. Kontrolní protokol stěžovatel odmítl převzít. Tento skutkový
stav potvrzuje i úřední záznam správního orgánu prvního stupně ze dne 15. 7. 2010, dle
něhož stěžovatel inspektorům žalované na začátku kontroly prováděné dne 23. 6. 2010 sdělil,
že jim umožní kontrolu pouze ve skladu lihovin. Přibližně v 9.00 přijeli do kontrolované
provozovny pracovníci Celního úřadu v Táboře. Od této chvíle stěžovatel s inspektory
žalované téměř nekomunikoval a odmítal jim předložit dokumenty související s výrobou.
Přestože pracovníci celního úřadu byli ochotní přistoupit ke společné kontrole nebo vyčkat
se svou vlastní kontrolou tak, aby se stěžovatel mohl věnovat inspektorům žalované,
stěžovatel vždy odpověděl, že na inspektory žalované nemá čas, má s nimi své zkušenosti a
bez pana J. R. mladšího je do výrobny lihovin nepustí. Dne 14. 7. 2010 proběhla ve stejné
provozovně další kontrola, již za účasti pana J. R. mladšího. Na dotaz, proč žalované nebyly
zaslány požadované dokumenty, stěžovatel uvedl, že protokol ze dne 23. 6. 2010 považuje
kontrolovaná osoba za nezákonný a nic posílat nebude. Přípisem ze dne 28. 7. 2010, č. j.
BV387-1/2010, zahájil správní orgán prvního stupně se stěžovatelem správní řízení ve věci
uložení pořádkové pokuty podle §19 zákona o státní kontrole, v němž rozhodnutím ze dne
19. 8. 2010, č. j. BV387-2/2010, uložil stěžovateli pořádkovou pokutu ve výši 30.000 Kč.
Toto rozhodnutí však po konstatování absence některých formálních náležitostí žalovaná
rozhodnutím ze dne 29. 11. 2010, č. j. AY992-2/88/9/2010-SŘ, zrušila a věc vrátila
správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání. Ten následně rozhodnutím ze dne
31. 1. 2011, č. j. BV387-6/2010, uložil stěžovateli znovu pořádkovou pokutu o výši 30.000
Kč. Odvolání stěžovatele proti tomuto rozhodnutí žalovaná zamítla napadeným
rozhodnutím. Ještě před vydáním napadeného rozhodnutí Krajský soud v Českých
Budějovicích zrušil zamítavé rozhodnutí o námitkách proti opatření č. P070-30508/08/C.
[26] S ohledem na popsaný skutkový stav má Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem
a žalovanou za to, že stěžovatel nevytvořil základní podmínky pro provedení kontroly.
Především je nutno uvést, že §14 zákona o státní kontrole porušil již tím, že nepředložil
správním orgánem prvního stupně požadované dokumenty (to nepopírá ani sám stěžovatel),
čímž neposkytl inspektorům žalované součinnost odpovídající jejich oprávnění
dle §11 písm. b) citovaného zákona. Pokud jde o povinnost poskytnout součinnost
odpovídající jejich oprávnění dle §11 písm. a) zákona o státní kontrole (tj. oprávnění
vstupovat do objektů, zařízení a provozů, na pozemky a do jiných prostor kontrolovaných
osob, pokud souvisí s předmětem kontroly), v nyní posuzované věci je podstatné zejména to,
že stěžovatel byl jednatelem kontrolované osoby, nikoli pouhým řadovým zaměstnancem,
a mohl inspektorům žalované umožnit vstup do všech objektů kontrolované osoby. I pokud
by zdejší soud přijal argumentaci stěžovatele, že byl po celou dobu plně zaneprázdněn
souběžně probíhající celní kontrolou, nic mu nebránilo v pověření jiného zaměstnance
kontrolované osoby, aby se inspektorům žalované věnoval, neboť ze zákona o státní
kontrole nevyplývá, že kontrolovaná osoba (resp. v tomto případě její statutární orgán) musí
být vždy fyzicky přítomna provádění kontroly (viz rozsudek zdejšího soudu
ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 As 43/2004 - 51, publ. pod č. 719/2005 Sb. NSS). Měl tak zejména
učinit za situace, kdy bylo zřejmé, že pan J. R. mladší se ze služební cesty do konce
pracovního dne nevrátí a při trvání na požadavku jeho přítomnosti bude účel a smysl
kontroly zmařen. Pro úplnost lze dodat, že trvání na přítomnosti pana J. R. mladšího,
odpovědného za výrobu lihovin, bylo v této situaci nepodstatné, neboť inspektoři
požadovali toliko předložení dokumentů souvisejících s výrobou lihovin a umožnění vstupu
do výrobních prostor, nikoliv např. poskytnutí odborného vyjádření. Není tedy důvod
pochybovat o tom, že stěžovatel měl kompetenci i reálnou možnost inspektorům
požadovanou součinnost poskytnout a neučinil tak. Za daného skutkového stavu nelze
souhlasit s tvrzením stěžovatele, že „při ústním jednání vyšlo najevo, že žalovaná se mohla
v prostorách pohybovat, a to i s pracovníky celní správy, a nebylo jí v tom bráněno“.
Ze spisového materiálu i vyjádření samotného stěžovatele plyne, že vstup inspektorů
žalované do objektu výrobny lihovin podmínil přítomností pana J. R. mladšího, který se však
v den kontroly na provozovnu nedostavil. Pokud by inspektoři orgánu dozoru
nerespektovali jasně projevenou vůli stěžovatele a v rozporu s ní svévolně vstupovali
do objektu, byl by jejich postup v rozporu se základními zásadami činnosti správních orgánů.
[27] K námitce stěžovatele vytýkající žalované porušení zásady předvídatelnosti zdejší soud
konstatuje, že jde o námitku novou, která nebyla uplatněna v žalobě, a tak jejímu posouzení
brání §104 odst. 4 s. ř. s. Nadto lze uvést, že důležitým prvkem některých typů kontrol
je též využití momentu překvapení kontrolované osoby, která musí operativně reagovat
na (oprávněné a přiměřené) požadavky inspektorů při provádění kontroly. Pokud správní
orgán prvního stupně při provádění řádných kontrol obvykle stěžovatele (resp.
kontrolovanou osobu) vyzval k součinnosti samostatnou výzvou předem, šlo pouze o jeho
nad rámec požadavků zákona jdoucí praxi, která sledovala zásadu hospodárnosti a efektivity
kontroly. V žádném případě však nelze očekávat, že orgány dozoru budou kontrolovanou
osobu (stěžovatele) na své zamýšlené kroky upozorňovat vždy.
[28] Nelze souhlasit ani s námitkou stěžovatele, že žalovaná porušila principy dobré správy,
když ignorovala, že současně s její kontrolou probíhala složitá a časově náročná kontrola
celního úřadu a stěžovatel tak neměl na kontrolu ze strany žalované čas. Principem dobré
správy lze chápat zásadu, dle níž je každý správní orgán povinen zabývat se věcí svědomitě
a odpovědně a použít nejvhodnějších prostředků, které vedou ke správnému vyřízení věci,
bez zbytečného zatěžování uživatelů veřejné správy (viz §4 odst. 1 a §8 správního řádu,
nebo v podrobnostech také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2008, č. j. 1
As 30/2008 – 49). Porušení této zásady Nejvyšší správní soud v této věci neshledal.
Skutečnost, že ve stejný den probíhala u kontrolované osoby kontrola jiného správního
orgánu, nelze žalované přičítat a současně je ze správního spisu dobře patrné, že inspektoři
žalované se naopak snažili vzniklou situaci v souladu s principy dobré správy vhodným
způsobem vyřešit, když např. vyčkávali na příjezd pana J. R. mladšího, navrhovali, ať
stěžovatel pověří k součinnosti jinou osobu, nebo aktivně komunikovali s kontrolory celního
úřadu, kteří byli ochotni vyčkat, aby se stěžovatel mohl věnovat inspektorům žalované.
Stěžovatel naproti tomu neprojevil ani minimální ochotu k součinnosti a k legitimním a
přiměřeným požadavkům se stavěl po celou dobu odmítavě.
[29] Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit ani námitce stěžovatele zpochybňující zákonnost
napadeného rozhodnutí v souvislosti se zrušením rozhodnutí o námitkách proti opatření
č. P070-30508/08/C. Jelikož plnění tohoto opatření nebylo jediným předmětem kontroly,
její oprávněnost dostatečně odůvodňovalo posouzení souladu provozu kontrolované osoby
s nařízením (ES) č. 178/2002 a s nařízením (ES) č. 852/2004, jakož i dalších záležitostí
specifikovaných v rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty. Z pohledu naplnění podmínek
pro uložení pořádkové pokuty je tedy zcela bez významu, že jeden ze tří uvedených důvodů
kontroly následně (po jejím provedení) odpadl. Jelikož krajský soud dospěl v napadeném
rozsudku ke shodným závěrům, lze uzavřít, že související námitku úplně a správně
vypořádal. Pokud stěžovatel touto námitkou zamýšlel brojit proti výši uložené pokuty, pak
nemůže být úspěšný, neboť výši uložené pokuty nenapadal v žalobě (viz odst. [17] tohoto
rozsudku), a proto takto koncipovaná námitka je podle §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[30] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání napadeného
rozsudku k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody podání kasační stížnosti. Nejvyšší
správní soud ji tedy podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[31] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř.
s. ve spojení s §120 s. ř. s. tak, že vzhledem k tomu, že stěžovatel neměl ve věci úspěch
a žalované žádné důvodně vynaložené náklady řízení nad rámec její běžné činnosti nevznikly,
žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. července 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu