ECLI:CZ:NSS:2008:1.AS.30.2008:49
sp. zn. 1 As 30/2008 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce J. O., proti žalovanému
Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10 – Vršovice, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. 000372/A-10, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. prosince 2007,
č. j. 1 Ca 1/2007 - 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce převzal dne 15. 6. 2001 do své péče mládě jestřába lesního (accipiter gentilis - stáří
5 týdnů), které dle jeho tvrzení pravděpodobně vypadlo z hnízda a bylo nalezeno panem J. R.
v honitbě Mysliveckého sdružení Obora - Fáberky. Tato samice byla pojmenována jako Kajta
a označena kroužkem č. CZ 074377. Žalobce podal tři dny nato, tedy dne 18. 6. 2001, žádost
o povolení chovu výše uvedeného mláděte u Okresního úřadu Blansko, referátu životního
prostředí (orgán ochrany přírody). Okresní úřad Blansko žádost bez dalšího postoupil Krajskému
úřadu Jihomoravského kraje (orgán státní správy myslivosti), který vydal povolení k chovu Kajty
v zajetí.
[2] Dne 22. 10. 2005 provedla Česká inspekce životního prostředí (dále též „Inspekce“)
u žalobce kontrolu chovu zvláště chráněných živočichů (dravců). Na základě závěrů provedené
kontroly, kterými byl žalobce vyzván k předložení výjimky dle §56 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, se žalobce opětovně obrátil na příslušný orgán ochrany přírody
(v souvislosti se zrušením okresních úřadů přešla tato působnost na krajské úřady). Krajský úřad
Jihomoravského kraje povolil výjimku ze základních podmínek ochrany zvláště chráněných druhů
živočichů rozhodnutím ze dne 18. 1. 2006, č. j. JMK 45040/2005 OŽP/Sl. Toto rozhodnutí bylo
k podnětu Inspekce přezkoumáno Ministerstvem životního prostředí v přezkumném řízení a bylo
zrušeno rozhodnutím ze dne 23. 5. 2006, č. j. 560/806/2006. V mezidobí zahájila Inspekce
vůči žalobci na podkladě výsledků místní kontroly přestupkové řízení, které bylo ukončeno
v I. stupni rozhodnutím ze dne 4. 7. 2006, č. j. 49/OOP/0606761.19/06/VPD. Žalobce byl
uznán vinným ze spáchání 3 přestupků dle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
a zákona č. 100/2004 Sb., o obchodování s ohroženými druhy, a byla mu uložena pokuta ve výši
30 000 Kč. Žalobce se měl dopustit přestupků tím, že neprokázal zákonný původ a povolený
způsob nabytí jednoho jedince jestřába lesního (výše uváděné samice Kajty), a že držel exemplář
ohroženého druhu živočicha bez výjimky dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalobce
podal proti rozhodnutí orgánu I. stupně odvolání, o němž rozhodlo Ministerstvo životního
prostředí (dále též „stěžovatel“) v záhlaví nadepsaným rozhodnutím tak, že odvolání žalobce
zamítlo.
[3] Žalobce posléze napadl rozhodnutí stěžovatele správní žalobou k Městskému soudu
v Praze, který stěžovatelovo rozhodnutí v záhlaví označeným rozsudkem zrušil a vrátil mu věc
k dalšímu řízení. Městský soud v rozsudku napadeném kasační stížností uvedl, že žalobce podal
Okresnímu úřadu Blansko, referátu životního prostředí, dne 18. 6. 2001 a 4. 7. 2001 žádosti
o povolení chovu jestřába lesního, přičemž nespecifikoval, zda se jedná o žádost podle zákona
o ochraně přírody a krajiny nebo dle zákona o myslivosti (zákon č. 23/1962 Sb.). Okresní úřad
Blansko dovodil, že žádost se svým obsahem týká povolení dle zákona o myslivosti (nikoliv tedy
zákona o ochraně přírody a krajiny, v jehož působnosti mohl okresní úřad rozhodnutí vydat),
a věc proto postoupil Krajskému úřadu Jihomoravského kraje. Krajský úřad, jakožto orgán státní
správy myslivosti, vydal povolení k chovu předmětného jedince jestřába lesního, přičemž jednou
z podmínek tohoto povolení bylo dodržování podmínek stanovených ve stanovisku Ministerstva
životního prostředí ze dne 3. 9. 2001, č. j. 20133/01-OOP/6418/01. Z rozhodnutí krajského
úřadu ani ze stanoviska ministerstva jasně nevyplynula povinnost požádat o povolení výjimky
dle zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalobce měl být řádně poučen o nutnosti požádat
o vydání výše uvedené výjimky. Tato poučovací povinnost vyplývá z práva na soudní a jinou
právní ochranu (čl. 36 Listiny základních práv a svobod) a §3 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb.,
správní řád.
[4] Stěžovatel podal proti rozsudku městského soudu včasnou kasační stížnost.
II.
[5] V kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že ji podává z důvodu dle ustanovení §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. Stěžovatel napadá závěr soudu, že z rozhodnutí krajského úřadu a stanoviska
ministerstva jasně nevyplynula pro žalobce povinnost požádat o vydání výjimky dle zákona
o ochraně přírody a krajiny. Poukazuje na skutečnost, že na nutnost získat výjimku dle zákona
č. 114/1992 Sb. byl žalobce upozorněn již Ministerstvem zemědělství ve sdělení ze dne
8. 3. 2000, sp. zn. 420/99-5110. Dále se odvolává na stanovisko Ministerstva životního prostředí
ze dne 3. 9. 2001, č. j. 20133/01-OOP/6418/01, kterým toto souhlasilo s povolením chovu
jestřába lesního v zajetí za předpokladu dodržování podmínek stanovených ve výjimce
ze základních podmínek ochrany zvláště chráněného živočicha dle zákona č. 114/1992 Sb.
Taktéž rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje o udělení povolení k chovu jestřába
lesního v zajetí ze dne 7. 9. 2001 obsahuje výrok, že dané povolení nenahrazuje výjimku
dle předpisů o ochraně přírody a krajiny. Stěžovatel namítá, že žádostí žalobce o povolení chovu
jestřába lesního bylo zahájeno řízení o povolení chovu zvěře v zajetí dle zákona o myslivosti,
vzhledem ke své formulaci však žádost nemohla přivodit zahájení řízení o udělení výjimky
dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalobce byl dostatečně poučen o povinnosti požádat
o výše uvedenou výjimku. Stěžovatel se neztotožňuje se závěrem městského soudu, že nelze klást
žalobci za vinu, že o předmětnou výjimku nepožádal. Stěžovatel z výše uvedených důvodů
navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
[6] Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil svým podáním ze dne 28. 2. 2008, v němž uvedl,
že svoji žádost o povolení chovu jedince jestřába lesního formuloval obecně a měl na mysli
udělení všech potřebných výjimek. Žalobce nevěděl, že dle názoru správního orgánu nepožádal
o udělení výjimky ze základních podmínek ochrany zvláště chráněných živočichů. Pochybil
správní orgán, který vydal povolení k chovu zvěře, měl totiž řízení přerušit a problém výjimky
vyřešit jako předběžnou otázku. Správní orgány jej nedostatečně poučily a nevyžádaly
si upřesnění obsahu žádosti o povolení chovu zvěře, žalobce tak nemůže nést odpovědnost
za nastalý stav.
III.
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud podřadil námitky uplatněné stěžovatelem v kasační stížnosti
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť se jedná o právní posouzení otázky, zda vzhledem
ke zjištěným skutečnostem došlo k naplnění subjektivní a objektivní stránky přestupku,
a zda správní orgány porušily poučovací povinnost dle §3 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., správní
řád.
III/1
[9] Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že skutkové podstaty přestupků dle §87
odst. 3 písm. o) a §87 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny a dle §31 odst. 1
písm. n) zákona o obchodování s ohroženými druhy neobsahují výslovný požadavek
na subjektivní stránku přestupku, tj. zavinění. Dle §3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
postačuje k odpovědnosti za přestupek zavinění z nedbalosti, pokud zákon nestanoví jinak
(což však není tento případ). Zákon o přestupcích rozlišuje v §4 odst. 1 dvě formy nedbalosti,
vědomou a nevědomou. K založení odpovědnosti za přestupek plně postačuje zavinění v podobě
nevědomé nedbalosti, o kterou se jedná tehdy, pokud pachatel přestupku nevěděl,
že svým jednáním může porušit nebo ohrozit zájem chráněný zákonem, ale vzhledem
k okolnostem a svým osobním poměrům toto věděl mohl a měl.
[10] Jak Nejvyšší správní soud ze soudního a správního spisu zjistil, byl přestupek dle §87
odst. 1 písm. c) zákona č. 114/1992 Sb. spáchán tím, že žalobce nebyl držitelem výjimky
ze základních podmínek ochrany zvláště chráněných živočichů dle §56 zákona č. 114/1992 Sb.,
vztahující se na držení a chov jednoho exempláře jestřába lesního. Městský soud k tomu ve shodě
s vyjádřeními žalobce uvedl, že žalobce byl v dobré víře, že obdržel všechna potřebná povolení
a výjimky nezbytné k držení jestřába lesního, resp. z rozhodnutí Krajského úřadu
Jihomoravského kraje ani stanoviska Ministerstva životního prostředí nevyplývá povinnost získat
výjimku ze základních podmínek ochrany zvláště chráněných živočichů.
[11] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že žalobce byl sdělením Ministerstva
zemědělství ze dne 8. 3. 2000, sp. zn. 420/99-5110, upozorněn na nezbytnost získat „výjimku
ze zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ze základních podmínek ochrany zvláště chráněných
živočichů v kategorii ohrožených druhů pro jestřába lesního“ a dále povolení Ministerstva zemědělství
k chovu jestřába lesního v zajetí. V pozdějším rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského
kraje, odboru životního prostředí a zemědělství ze dne 7. 9. 2001, č. j. OŽPZ/1070r/01/To,
je jednoznačně uvedeno, že se jedná o rozhodnutí o povolení chovu zvěře v zajetí vydané
dle zákona č. 23/1962 Sb., o myslivosti. Jednou z podmínek uděleného povolení bylo též
dodržování dalších podmínek stanovených ve stanovisku Ministerstva životního prostředí ze dne
3. 9. 2001, č. j. 20133/01-OOP-6418-01, které tvořilo přílohu uvedeného rozhodnutí.
Ve výrokové části cit. rozhodnutí krajského úřadu je explicitně uvedeno, že povolení nenahrazuje
příslušná povolení či výjimky dle předpisů o ochraně přírody a krajiny (zvláště chráněný živočich).
Také ze stanoviska Ministerstva životního prostředí, odboru ochrany přírody je zřetelné, že bylo
vydáno dle §19 odst. 5 zákona č. 23/1962 Sb., o myslivosti, a vztahuje se toliko k povolení chovu
zvěře v zajetí dle tohoto zákona. Podmínkou souhlasu uděleného Ministerstvem životního
prostředí bylo „dodržování podmínek stanovených rozhodnutím OkÚ Blansko - referátu životního prostředí,
o udělení výjimky ze základních podmínek ochrany zvláště chráněného živočicha, zařazeného do kategorie
ohrožených druhů, stanovených v §50 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., v platném znění“. Tato skutková
a právní zjištění plně odpovídají zjištěním učiněným městským soudem, jak vyplývá z odůvodnění
napadeného rozsudku.
[12] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že jen a pouze z citovaného
rozhodnutí a stanoviska správních orgánů nemohl žalobce nabýt přesvědčení, že mu byla udělena
výjimka dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nejvyšší správní soud se shoduje
se stěžovatelem i v tom, že vzhledem k obsahu správního spisu (podrobně bod [11] shora) nelze
považovat za správný názor městského soudu, podle něhož správní orgány nedostály
své poučovací povinnosti. Poučovací povinnost správních orgánů totiž zásadně souvisí
s poučováním o procesních právech a povinnostech (srov. k tomu např. Vedral, J. Správní řád.
Komentář. Praha, BOVA POLYGON 2006, str. 78-79); navíc bylo žalobci dopisem Ministerstva
zemědělství ze dne 8. 3. 2000 zcela srozumitelně sděleno, že musí být držitelem jak povolení
dle zákona o myslivosti, tak výjimky dle zákona o ochraně přírody a krajiny (dostalo se mu tak
dokonce též informace o hmotném právu).
III/2
[13] Nejvyšší správní soud však nemohl přehlédnout specifikum této věci, totiž okolnost,
že žalobce podal v návaznosti na sdělení Ministerstva zemědělství (viz bod [11]) dne 4. 7. 2001
„žádost o povolení chovu jestřába lesního“ u místně i věcně příslušného orgánu veřejné správy
pro udělení výjimky dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny (Okresní úřad v Blansku, referát
životního prostředí). Jak žalobce v žalobě uvedl, jeho žádost byla formulována záměrně obecně,
aby na jejím základě získal všechna povolení a výjimky, a tedy podaná žádost směřovala
i na vydání výjimky dle zákona o ochraně přírody a krajiny. Z hlediska textu žádosti, která zněla
velmi obecně („Žádám o povolení chovu jestřába lesního. Jedná se o mládě, staré asi 5 týdnů,
které pravděpodobně vypadlo z hnízda…“), lze mít souhlasně se žalobcem za to, že podání bylo jednak
žádostí dle tehdy platného zákona č. 23/1962 Sb., o myslivosti (a takto také podání posléze
vyřídil Krajský úřad Jihomoravského kraje), jednak žádostí o udělení výjimky dle §56 zákona
o ochraně přírody a krajiny (k jehož vyřízení byl věcně i místně příslušný právě Okresní úřad
v Blansku, referát životního prostředí). Správní orgán však namísto meritorního vyřízení této
žádosti, případně výzvy žalobci k odstranění eventuálních vad podání, postoupil bez dalšího tuto
žádost Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství,
který měl být (podle názoru okresního úřadu) orgánem „věcně a místně příslušným k vyřízení
tohoto podání.“
[14] Pokud stěžovatel argumentuje, že žádost byla podle svého obsahu žádostí dle tehdy
platného zákona o myslivosti, a nikoliv dle zákona o ochraně přírody a krajiny, takovýto výklad
postrádá jakoukoliv logiku a připisuje žalobci zcela iracionální chování. Žalobce totiž
svou obecně sepsanou žádost adresoval Okresnímu úřadu v Blansku, referátu životního
prostředí, zjevně právě proto, že byl již dříve poučen získat výjimku ze zákona o ochraně přírody
a krajiny, ze základních podmínek ochrany zvláště chráněných živočichů v kategorii ohrožených
druhů pro jestřába lesního, o kterou měl „požádat RŽP příslušného okresního úřadu“ (viz sdělení
Ministerstva zemědělství zn. 420/99-5110 ze dne 8. 3. 2000 - Povolení chovu zvěře v zajetí,
obsažené ve správním spise a taktéž citované stěžovatelem v kasační stížnosti). Žalobce tedy
postupoval přesně v intencích cit. sdělení Ministerstva zemědělství.
[15] Výklad stěžovatele směřuje k tomu, že žalobce měl pravděpodobně po postoupení žádosti
krajskému úřadu (ve smyslu tehdy platného zákona o myslivosti) podat Okresnímu úřadu
v Blansku, referátu životního prostředí žádost novou, tentokráte výslovně označenou tak,
že je podávána jako „žádost o udělení výjimky ze základních podmínek ochrany zvláště
chráněných živočichů dle zákona o ochraně přírody a krajiny“. Takovýto výklad však klade
na adresáty veřejných subjektivních práv a povinností ve styku se správními orgány
zcela neúnosné požadavky a současně umožňuje orgánům veřejné moci vystupovat
vůči subjektům práva s nebývalou měrou formalismu.
[16] Adresáti veřejných subjektivních práv a povinností v oblasti veřejné správy jsou
v převážné většině právní laici, na nichž nelze vyžadovat, aby své žádosti formulovali
zcela pregnantně a pojmenovávali věci přesnými zákonnými termíny, případně dokonce citovali
v žádostech přesná zákonná ustanovení. Je pravdou, že formálně přesné označení žádosti dle §56
zákona o ochraně přírody a krajiny by bylo „žádost o udělení výjimky ze základních podmínek
ochrany zvláště chráněných živočichů“, žádosti dle zákona o myslivosti pak „žádost o povolení
chovu zvěře v zajetí“. Správní orgány nicméně musí při výkonu veřejné moci akceptovat užívání
běžného neodborného jazyka ze strany uživatelů veřejné správy. Pokud jsou výrazy z oblasti
běžného jazyka nedostatečné, vzbuzující právní nejasnost z pohledu správního orgánu, musí
správní orgán vyzvat žadatele k upřesnění obsahu žádosti a vysvětlit mu, proč je upřesnění
nezbytné. Platí totiž zásada, že podání je nutno vždy posuzovat podle jeho skutečného obsahu
(k čemu směřuje), nikoliv formálního označení (§19 odst. 2 starého správního řádu, §37 odst. 1
nového správního řádu).
[17] S výše uvedeným kontrastuje vyjádření České inspekce životního prostředí obsažené
v předkládací zprávě k odvolání adresované stěžovateli spolu se správním spisem (č. dokumentu
51 správního spisu). Inspekce zde sice připouští, že je potřeba posuzovat každé podání
dle jeho obsahu, nikoliv formálního označení. Další úvahy jsou však již jen zcela iracionálními
spekulacemi: „Dle názoru inspekce je z obsahu žádosti J. O. zřejmé, že se jedná o žádost dle zákona
o myslivosti, neboť J. O. uvádí, že je sokolník, což v našem státě znamená, že je i myslivec, důležité je, že J. O.
používal v žádosti mysliveckou terminologii - ‚… v části honitby…‘, před podpisem uvedl ‚Myslivosti zdar‘, a
navíc je ve spodní části žádosti uvedeno doporučení mysliveckého hospodáře mysliveckého sdružení.“ Tento
výklad, bazírující na slovech vytržených z kontextu, následně svým rozhodnutím aproboval též
stěžovatel.
[18] Právo, nahlížené výkladem, který zastává stěžovatel, se stává atomizovaným souborem
právních norem, z něhož se vytrácejí jakékoliv hodnoty a principy a úcta k lidskému jednotlivci.
Tento výklad je tak v rozporu se základní maximou české ústavy, podle níž státní moc slouží
všem občanům (čl. 2 odst. 3 Ústavy), odnímá právu jakýkoliv společenský účel, a namísto toho
se právní normy stávají samoúčelnými. Názor, podle něhož společenská realita slouží potřebám
práva a jeho formalit, a jako taková se musí podřídit přirozeným tendencím orgánů veřejné moci
o maximální usnadnění rozhodovacího procesu, však je v bytostném rozporu s judikaturou
Nejvyššího správního soudu (srov. k tomu obecně rozsudek NSS ve věci MUDr. L. K.
proti Městskému úřadu v Jičíně, ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 Ans 2/2008 - 52,
publ. pod č. 1626/2008 Sb. NSS).
[19] V souladu s judikaturou Ústavního soudu lze v obecné rovině říci, že pokud procesní
právní úkony občanů jako účastníků správního řízení (účastníků správně právních vztahů)
obsahují nejasnost, přičemž takovouto vadu je možno odstranit, a to poskytnutím poučení
či pomoci ze strany správního orgánu, jsou správní orgány povinny dát účastníkům řízení
příležitost tuto nejasnost odstranit (§3 odst. 2 a §19 odst. 3 starého správního řádu, srov. k tomu
obdobně též §4 odst. 1 a 2 a §37 odst. 3 nového správního řádu). K tomu je vhodné v rovině
obecné poznamenat, že uživatelé veřejné správy se často jen stěží orientují v komplikovaném
systému správních orgánů a práva vůbec, což je umocněno též zásadní reformou soustavy veřejné
správy na přelomu 20. a 21. století (zřízení orgánů krajů, zánik okresních úřadů, diferenciace
působnosti orgánů obcí), s níž nerozlučně souvisí přesun kompetencí uvnitř této soustavy.
Jestliže se zmíněné pomoci občanům jako účastníkům správního řízení nedostane, a namísto
toho správní orgány bazírují například na pozdravu „Myslivosti zdar“, uvedeném před podpisem
žádosti, jako důkaz toho, že nejsou kompetentní k vyřízení žádosti (srov. bod [17] shora),
potom činnost správního orgánu vykazuje zjevné nedostatky a je v rozporu s principy právního
státu, založeného na úctě k právům občanů (čl. l odst. 1 Ústavy). Pokud tedy správní orgány
ve správním řízení pouze důsledně vyžadují plnění povinností ze strany občanů, a nedbají
přitom o ochranu jejich zájmů, je výrazem tohoto postupu přepjatý formalismus,
jehož důsledkem je sofistikované zdůvodňování zjevné nespravedlnosti (srov. k tomu přiměřeně
nález ÚS sp. zn. III. ÚS 188/04 ze dne 29. 9. 2004, Sb. n. u. ÚS, sv. 34, str. 393).
[20] Okresnímu úřadu Blansko, referátu životního prostředí, na který plně dopadá zásada,
podle níž správní orgán zná právo, muselo být patrné, že žalobce potřebuje pro účely vymezené
žádosti rozhodnutí dvě, přičemž k jednomu z rozhodnutí byl plně kompetentní právě Okresní
úřad Blansko. Žádost přitom obsahově směřovala k meritornímu vyřízení Okresním úřadem
Blansko. Nedává tedy žádný rozumný smysl, pokud má stěžovatel za to, že sice žalobce podával
žádost vůči Okresnímu úřadu Blansko, avšak tato žalobcova žádost směřovala jen
a pouze k vyřízení věci podle jiného právního předpisu a zcela jiným orgánem, než právě
adresátem žádosti. Správní orgán proto pochybil, pokud žádost žalobce bez jakéhokoliv
meritorního rozhodnutí, k němuž byl věcně i místně příslušný, postoupil jinému správnímu
orgánu, který byl k vyřízení věci příslušný dle jiného právního předpisu.
[21] Jednou ze základních zásad správního řízení je zásada, zakotvená v rozhodné době
ustanovením §3 odst. 3 starého správního řádu, dle níž je každý správní orgán povinen zabývat
se předmětnou věcí svědomitě a odpovědně a použít nejvhodnějších prostředků, které vedou
ke správnému vyřízení věci, bez zbytečného zatěžování uživatelů veřejné správy. Pokud se hovoří
o nejvhodnějších prostředcích k vyřízení věci, mají se tím samozřejmě na mysli prostředky
nejvhodnější pro uživatele veřejné správy, nikoliv pro správní orgán. Nový správní řád obsahuje
tento princip v §4 odst. 1 a §8, dle nichž je veřejná správa službou veřejnosti, správní orgány
jsou povinny koordinovat své postupy a spolupracovat v zájmu naplnění požadavků dobré
správy. Nejvyšší správní soud má za to, že uvedená ustanovení odrážejí principy dobré správy,
které jsou aplikovatelné jednak v horizontální rovině mezi vykonavateli veřejné správy, jednak
ve vertikálním vztahu mezi veřejnou správou a jejími adresáty. Jak k tomu shodně uvádí právní
doktrína, „[o]ptimální a efektivní koordinace správních činností mezi správními orgány navzájem může být
dobrou správou jen tehdy, pokud vede k posílení ochrany adresátů veřejné správy, jejich práv a oprávněných zájmů.
Naopak dobrá správa ve vztahu k adresátům veřejné správy není myslitelná bez toho, že by správní orgány
mezi sebou navzájem účinně kooperovaly.“ (Langášek, T. Principy dobré správy po přijetí nového
správního řádu. Správní právo č. 4-5/2008, str. 245).
[22] Ustanovení §3 odst. 3 starého správní řádu vyjadřuje jeden z principů dobré správy,
pro který se vžilo označení princip efektivnosti, někdy též princip součinnosti. Projevem tohoto
principu je povinnost správního orgánu, kterému bylo doručeno podání, k jehož vyřízení není
oprávněn, postoupit toto podání příslušnému správnímu orgánu a informovat o tom žadatele
(§20 starého správního řádu, shodně §12 nového správního řádu). Obsah principu efektivnosti
je však mnohem širší a směřuje ke komplexnímu vyřízení věci. Správní orgány jsou proto povinny
učinit všechny kroky nezbytné k vyřešení problému, s kterým se uživatel veřejné správy obrátil
na správní orgán (včetně výzvy k odstranění eventuálních vad podání), nikoliv naložit s podáním
pouze tak, aby bylo „vyřešeno“ jen z formálního hlediska, například přesunutím vyřízení věci
na jiný správní orgán (srov. k tomu též Principy dobré správy, publikované na stránce veřejného
ochránce práv http://www.ochrance.cz/cinnost/sprava.php). Je absolutně nepřípustné,
aby porušení povinností vyplývajících z tohoto principu správními orgány mělo odpovědnostní
důsledky pro uživatele veřejné správy, a to dokonce v oblasti správního práva trestního.
[23] Jestliže se tedy žalobce obrátil na Okresní úřad Blansko se svojí žádostí o vydání povolení
k chovu jedince jestřába lesního, neměl tento úřad podanou žádost jen postoupit orgánu státní
správy myslivosti (pokud tedy dovodil, že žádost je podána též dle zákona o myslivosti),
nýbrž v duchu principu efektivnosti ji sám (coby orgán ochrany přírody) projednat v souladu
s jejím obsahem jako žádost o udělení výjimky dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Okresní úřad Blansko tak neučinil, čímž porušil princip efektivnosti, který byl tehdy normativně
zakotven v §3 odst. 3 starého správního řádu. Pokud je tato situace nahlížena v rovině ústavního
práva, lze v souladu s judikaturou Ústavního soudu konstatovat, že výše popsaným úředním
postupem došlo k zásahu do práva na řádný a spravedlivý proces, jehož součástí je také právo
na trvání procesu až do jeho ukončení zákonem předpokládaným způsobem (srov. k tomu nález
ÚS ze dne 25. 9. 1997, sp. zn. IV. ÚS 114/96, Sb. n. u. sv. 9, č. 114, str. 71 a násl., na str. 75).
[24] Jak Nejvyšší správní soud opakovaně ve své judikatuře uvedl, základním předpokladem
efektivního správního řízení je vzájemná součinnost a spolupráce správních orgánů a účastníků
řízení. Právě ve smyslu tohoto základního principu je nutno vidět a hodnotit konkrétní počínání
účastníků řízení. Rovněž v tomto směru je nutno spatřovat praktické naplnění smluvního pojetí
státu, představujícího konsensuální odraz přesvědčení občanů o nutnosti existence této instituce
k ochraně základních práv a svobod (srov. např. rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2008,
č. j. 5 As 44/2007 - 93). Ve svých důsledcích by proto bylo porušením ústavního pořádku (čl. 1
odst. 1 Ústavy), pakliže by v praxi byl připuštěn postih právnických a fyzických osob
za nedodržení určité zákonné povinnosti, které bylo přitom způsobeno právě orgány veřejné
moci (ať již jejich aktivní činností, nebo naopak nečinností) - zde postoupením žádosti žalobce
jinému správnímu orgánu bez jakéhokoliv meritorního vyřízení či výzvy k doplnění (upřesnění)
žádosti, třebaže tato žádost, podaná v dobré víře, směřovala k rozhodnutí právě tím správním
orgánem, který byl jejím původním adresátem.
[25] Skutečnost, že žalobce nebyl držitelem výjimky ze základních podmínek ochrany zvláště
chráněných živočichů dle §56 zákona č. 114/1992 Sb. vztahující se na držení a chov jednoho
exempláře jestřába lesního, tak nastala výlučně v důsledku nezákonného úředního postupu; vinu
za nastalý protiprávní stav tudíž nenese žalobce, subjektivní stránka přestupku tedy v tomto
případě není vůbec dána. Žalobce požádal neprodleně (během tří dnů) poté, co mu byl předán
jedinec jestřába lesního, o udělení výjimky dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Správní
orgán, který byl k projednání jeho žádosti místně i věcně příslušný, tuto žádost bez dalšího
postoupil orgánu státní správy myslivosti, aniž by ji posoudil s ohledem na naplnění požadavků
zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalobce sice nemohl být v dobré víře, že je držitelem
potřebné výjimky, avšak v důsledku dysfunkce správního aparátu nebyla jeho žádost řádně
projednána a nebylo o ní rozhodnuto. Zajisté mohl žalobce urgovat vyřízení žádosti Okresním
úřadem Blansko, mohl využít i prostředků ochrany před nečinností, avšak tyto procesní možnosti
jsou právem účastníka řízení, nikoliv jeho povinností. Je naprosto nepřípustné, aby bylo
na žalobce pohlíženo stejně jako na osobu, která by o vydání výjimky dle zákona o ochraně
přírody a krajiny nepožádala vůbec, nebo jejíž žádost o vydání této výjimky by byla vyřízena
s negativním výsledkem.
[26] Navíc nelze odhlédnout od specifik posuzovaného případu, totiž že žalobce se ujal
mláděte, jež vypadlo z hnízda a nebylo schopno se samo živit. Logicky se tedy nejprve začal
o mládě starat a teprve následně (během tří dnů) se snažil obstarat patřičná povolení.
Pokud by žalobce takto nepostupoval a alibisticky čekal na vydání všech povolení a odstranění
dysfunkce správního aparátu, bylo by mládě jestřába lesního přímo ohroženo na životě,
čímž by hrozilo zmaření samotného účelu zákona o ochraně přírody a krajiny, kterým je mimo
jiné ochrana zvláště chráněných živočichů. V této souvislosti působí absurdně předkládací zpráva
České inspekce životního prostředí k odvolání žalobce proti jejímu rozhodnutí, v níž inspekce
z principu druhové ochrany živočichů (který je i dle názoru zdejšího soudu jedním ze základních
principů zákona na ochranu přírody a krajiny) dovozuje jen těžko pochopitelný závěr,
podle něhož ze zákona na ochranu přírody a krajiny „nevyplývá, že by se mělo náhodně nalezeným
jedincům nějak pomáhat“ (str. 4 zprávy, dokument č. 51 správního spisu).
[27] Pro dokreslení skutkového stavu věci budiž na závěr dodáno, že dne 7. 3. 2006 Kajta
při sokolnickém výcviku zbloudila...
IV.
[28] Městský soud došel ke správnému závěru, tedy že žalobce nemůže být odpovědný
za uvedené přestupky, a proto po právu rozhodnutí stěžovatele zrušil. Chybné právní hodnocení
některých dílčích otázek, kterých se městský soud dopustil, bylo korigováno Nejvyšším správním
soudem v odůvodnění tohoto rozsudku. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost
proti rozsudku městského soudu jako nedůvodnou, neshledal ani žádné vady, k nimž by byl
povinen přihlédnout z úřední povinnosti, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[29] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch. Žalobce dosáhl v řízení o kasační stížnosti plného úspěchu, a proto by měl právo
na náhradu nákladů řízení vůči stěžovateli, ovšem žádné náklady mu ve spojitosti s řízením
o kasační stížnosti nevznikly, a žalobce vznik nákladů na své straně v podaném vyjádření
ani netvrdí.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. září 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu