ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.45.2014:28
sp. zn. 7 As 45/2014 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci navrhovatelů:
a) R. O. S Vacek, s. r. o., se sídlem Sokolská 30, Litvínov, b) EKOpaliva, s. r. o., se sídlem
Strančická 177/45, Praha 10, c) ZS Dublovice, a. s., se sídlem Dublovice 218, Dublovice, všichni
zastoupeni JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem se sídlem Resslova 1253, Hradec Králové,
proti odpůrci: Energetický regulační úřad, se sídlem Masarykovo náměstí 91/5, Jihlava, v řízení
o kasační stížnosti navrhovatelů proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 2. 2014,
č. j. 64 A 2/2014 – 43,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Brně usnesením ze dne 27. 2. 2014, č. j. 64 A 2/2014 - 43, odmítl návrh
navrhovatelů na zrušení opatření obecné povahy, kterým je podle jejich názoru cenové rozhodnutí
Energetického regulačního úřadu č. 2/2010 ze dne 8. 11. 2010, kterým se stanovuje podpora
pro výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie, kombinované výroby elektřiny a tepla
a druhotných energetických zdrojů (dále jen „cenové rozhodnutí“). Krajský soud v odůvodnění
usnesení popsal vývoj judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu týkající se otázky
charakteru cenových rozhodnutí a dospěl k závěru, že v daném případě má cenové rozhodnutí
po formální i materiální stránce povahu právního předpisu a nikoliv opatření obecné povahy.
Okruh jeho adresátů je obecný, neboť není uveden žádný konkrétní výrobce elektřiny, na kterého
se vztahuje. Předmět úpravy rovněž nedopadá na konkrétní případy, tj. nezabývá se konkrétní
situací, ale situací všech výrobců elektřiny, a to v rozsahu, v jakém se na ně vztahují kritéria
vymezená v cenovém rozhodnutí. Cenové rozhodnutí tedy stanoví pro několik obecně
vymezených množin subjektů výši výkupních cen a zelených bonusů, která jim bude vyplácena.
Jelikož krajský soud dospěl k závěru, že napadené cenové rozhodnutí není opatřením obecné
povahy, nemá pravomoc k jeho přezkumu. Proto krajský soud návrh pro neodstranitelný
nedostatek podmínky řízení postupem podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Proti tomuto usnesení podali navrhovatelé (dále jen „stěžovatelé“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. V kasační stížnosti s poukazem
na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod namítali, že v důsledku právního posouzení
povahy napadeného cenového rozhodnutí krajským soudem byli zbaveni možnosti domáhat
se soudní ochrany za situace, kdy jsou přesvědčeni o nezákonnosti cenového rozhodnutí. V daném
případě je tedy dotčeno jejich základní právo na přístup k soudu, a proto je třeba interpretovat
pojmové znaky institutu opatření obecné povahy ústavně konformním způsobem. Judikatura
Ústavního soudu, o kterou se krajský soud opírá, vznikla v době, kdy český právní řád neznal
institut opatření obecné povahy. Po zavedení tohoto institutu a založení kompetence Nejvyššího
správního soudu přezkoumávat jeho zákonnost došlo k zásadní změně. Skutečnost, že Ústavní
soud považuje některá cenová rozhodnutí za právní akty mající povahu právních předpisů,
neznamená, že jiné správní akty nesoucí označení cenové rozhodnutí nemohou naplňovat
pojmové znaky opatření obecné povahy. Krajský soud nepřiměřeně zobecnil závěry Nejvyššího
správního soudu formulované v usnesení ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 – 55, v němž bylo
vysloveno, že posuzované cenové rozhodnutí má charakter právního předpisu. To ale neznamená,
že takový charakter mají veškeré akty nesoucí označení cenové rozhodnutí. Právní názor
Nejvyššího správního soudu byl založen výhradně na dikci ust. §2 zákona č. 265/1991 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 265/1991 Sb.“). V dané věci je však kompetenční
normou ust. §2c zákona č. 265/1991 Sb. Zatímco ministerstvo financí má pouze pravomoc
vydávat právní předpisy, Energetický regulační úřad má pravomoc vydávat rozhodnutí jako akty
aplikace práva. Z axiomu racionálního zákonodárce pak plyne, že ust. §2c písm. c) zákona
č. 265/1991 Sb. musí mít svůj normativní význam. Jediným možným závěrem je, že rozhodnutí
vydávaná podle tohoto ustanovení mají jinou právní povahu než povahu právních předpisů.
Ust. §98a zákona č. 458/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „energetický zákon“)
zmocňuje Energetický regulační úřad vydávat vyhlášky. Napadené cenové rozhodnutí však bylo
vydáno na základě ust. §17 odst. 4 písm. d) energetického zákona. Kompetenční normy obsažené
v energetickém zákoně tedy zjevně tvoří logicky provázaný celek s úpravou zákona
č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“). Oba uvedené předpisy
konzistentně rozlišují akty mající povahu právních předpisů (vyhlášky) a akty mající povahu
rozhodnutí. Krajský soud se však nevypořádal s argumentací stěžovatelů, proč není možné
přisuzovat povahu podzákonného právního předpisu jak vyhlášce, tak cenovému rozhodnutí.
Vyhláška Energetického regulačního úřadu č. 140/2009 Sb., o způsobu regulace cen
v energetických odvětvích a postupech pro regulaci cen (dále jen „vyhláška č. 140/2009 Sb.“)
by zcela pozbyla svůj význam, pokud by i cenové rozhodnutí bylo podzákonným právním
předpisem totožné právní síly. Uvedený problém nelze vyřešit ani tím, že cenovému rozhodnutí
bude přiznána ještě nižší právní síla, neboť takovou kategorii právních předpisů český právní řád
vůbec nezná. Krajský soud se argumenty svědčícími o odlišnosti nyní projednávané věci oproti
věci rozhodnuté Nejvyšším správním soudem usnesením ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 – 55,
nezabýval. Otázkou právní povahy cenových rozhodnutí se Nejvyšší správní soud detailně
nezabýval ani v rozsudku ze dne 7. 2. 2013, č. j. 9 As 19/2012 – 44. V tomto rozsudku není
citováno ust. §2c písm. c) zákona č. 265/1991 Sb., a tím došlo ke zkreslení výkladu
o kompetencích Energetického regulačního úřadu. Podle stěžovatelů je napadené cenové
rozhodnutí aktem s konkrétně vymezeným předmětem. Konkrétnost spočívá v tom,
že a) je stanovená přesná výkupní cena pro konkrétní typ zdroje podle jeho parametrů (nikoliv
obecná pravidla), b) účinnost je ex lege časově ohraničená, čímž se odlišuje od právního předpisu,
c) upravuje obsah zcela konkrétních a v době jeho vydání známých, právních vztahů (nereguluje
předem neznámou množinu smluvních vztahů). Smlouvy o připojení výroben k distribuční
soustavě a smlouvy o podpoře výkupu elektrické energie je možné uzavřít jen s licencovanými
provozovateli distribučních soustav. Konkrétní předmět regulace cenového rozhodnutí vyplývá
z ust. §6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
č. 180/2005 Sb.“). Za instruktivní považují stěžovatelé příklad dopravního značení. Jeho umístění
je aplikací obecných pravidel na konkrétní podmínky v daném místě. Obdobně je přitom třeba
nahlížet na předmět regulace výkupních cen. Nejde o to, zda dopadá na všechny případy,
neboť klíčové je, že se jedná o aplikaci obecných pravidel cenové regulace v konkrétních
skutkových situacích. Podstatné není ani to, že jsou v něm současně regulovány všechny
podporované zdroje energie. Nezákonným stanovením výše výkupní ceny bylo porušeno právo
stěžovatelů na pokojné užívání majetku. Bude-li cenovému rozhodnutí přiznán status právního
předpisu, nedává jim český právní řád žádné procesní prostředky, kterými by se mohli domoci
toho, aby jim byl doplacen rozdíl mezi cenou stanovenou cenovým rozhodnutím a cenou,
na kterou jim vzniklo právo na základě zákona č. 180/2005 Sb. Návrh na zrušení cenového
rozhodnutí podle ust. §101a s. ř. s. je jediným prostředkem, který jim na ochranu jejich práva
na pokojné užívání majetku právní řád České republiky nabízí. Bez ohledu na to, že cenové
rozhodnutí již pozbylo účinnosti, mají stěžovatelé legitimní zájem na tom, aby bylo dosaženo
autoritativního výroku soudu, že se jedná o rozhodnutí nezákonné. Stěžovatelé proto navrhli,
aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Energetický regulační úřad se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s posouzením věci
krajským soudem. Argumentace stěžovatelů, že napadené cenové rozhodnutí je správním aktem
s konkrétně vymezeným předmětem, nemůže obstát. Cenové rozhodnutí dopadá na subjekty
vymezené obecnými znaky. Nedopadá na konkrétní případy, ale obecně na elektřinu vyrobenou
těmito výrobci a obecná aplikovatelnost stanovených cen není nijak omezena. Energetický
regulační úřad proto navrhl, aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval stížní námitkou, že se krajský soud nevypořádal
s argumentací obsaženou v žalobě. Krajský soud se však v napadeném usnesení dostatečně jasně
a precizně vypořádal s otázkou pravomoci soudu k přezkumu cenového rozhodnutí,
přičemž své závěry podpořil obsáhlou argumentací a judikaturou Ústavního soudu
i Nejvyššího správního soudu. Napadené usnesení tak obsahuje ucelené právní hodnocení,
které vyvrací tvrzení stěžovatelů týkající se povahy cenového rozhodnutí. Z hlediska splnění
náležitostí rozhodnutí nebylo povinností krajského soudu vyjadřovat se v odůvodnění ke všem
jednotlivým dílčím argumentům stěžovatelů (srov. např. nález Ústavního soudu
ze dne 21. 12. 2004, sp. zn. II. ÚS 67/04, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009,
č. j. 9 Afs 70/2008 - 130, či rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 4. 1994
ve věci Van de Hurk v. The Netherlands, stížnost č. 16034/90). Skutečnost, že krajský soud
se s těmito dílčím argumentům neztotožnil, totiž vyplývá z jeho argumentace podporující opačný
závěr. Napadené usnesení je proto nutno považovat za přezkoumatelné. O tom svědčí i to,
že odůvodnění napadeného usnesení stěžovatelům nijak nezúžilo možnost uplatnit konkrétní stížní
námitky rozporující jednotlivé argumenty krajského soudu a jeho závěr o nedostatku pravomoci
správních soudů.
Klíčovým je v dané věci posouzení charakteru napadeného cenového rozhodnutí. Zatímco
stěžovatelé argumentují ve prospěch závěru, že se jedná o opatření obecné povahy, podle názoru
krajského soudu jde o právní předpis.
K tomu, co je opatřením obecné povahy, se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v rozsudku
ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, v němž vyslovil, že opatření obecné povahy je „správním
aktem s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem
adresátů.“ Zákon č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)
jej v ust. §171 vymezuje negativně tak, že jde o „závazné opatření obecné povahy, které není právním
předpisem ani rozhodnutím.“ V citovaném rozsudku se rovněž uvádí, že „[j]e-li určitý akt pouze formálně
označen jako opatření obecné povahy, avšak z materiálního (obsahového) hlediska nesplňuje jeho pojmové znaky
(konkrétnost předmětu, obecnost adresátů), Nejvyšší správní soud jej k námitce navrhovatele zruší […].“ Pokud
tedy navrhovatel určitý akt označí za opatření obecné povahy a podá návrh na jeho zrušení,
popř. na zrušení jeho části, soud nejprve posoudí z materiálního hlediska, zda napadený akt
skutečně obsahuje znaky opatření obecné povahy a pokud tyto znaky chybí, pak soud podaný
návrh odmítne.
Náhled na cenová rozhodnutí nebyl v judikatuře vždy stejný. V této souvislosti lze odkázat
na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 – 55, kde je obsažen
rozbor judikatury. Nejprve Ústavní soud dospěl k závěru, že v případě stanovení konkrétní výše
(regulované) ceny podle zákona o cenách nejde o právní předpisy nižší právní síly, nýbrž
o rozhodnutí cenových orgánů, která musí účastníci závazkového vztahu respektovat,
neboť zákon jim tuto povinnost ukládá (nález ze dne 17. 2. 1999, sp. zn. II. ÚS 53/97). V usnesení
ze dne 8. 12. 1999, sp. zn. I. ÚS 422/99, pak Ústavní soud vyhodnotil výměr ministerstva financí
o regulaci cen jako akt, který má specifickou normativní povahu; jedná se o jakousi „čtvrtou“
kategorii, nejblíže podobnou právním předpisům. Pozdější judikatura (po roce 2000) toto pojetí
opouští a v nálezu ze dne 23. 5. 2000, Pl. ÚS 24/99, Ústavní soud vyslovil závěr, že cenové výměry
jsou právními předpisy. Stejné závěry Ústavní soud vyslovil také v usneseních ze dne 19. 10. 2000,
sp. zn. III. ÚS 479/99, a ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02 a v nálezu ze dne 20. 11. 2002,
sp. zn. Pl. ÚS 8/02.
Jelikož názor Ústavního soudu na povahu cenových rozhodnutí se již zcela ustálil, nemá
Nejvyšší správní soud důvod odchýlit se od pozdější judikatury, především plenárního nálezu
ze dne 23. 5. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 24/99 a přehodnotit nazírání na cenová rozhodnutí.
Na použitelnosti této judikatury nemá žádný vliv ani pozdější zavedení institutu opatření obecné
povahy do právního řádu České republiky. K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní soud
již v rozsudku ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 - 55, na který lze v podrobnostech odkázat.
Ústavní stížnost podaná proti tomuto rozsudku pak byla usnesením Ústavního soudu
ze dne 30. 3. 2011, sp. zn. IV. ÚS 2925/10 odmítnuta.
Nejvyšší správní soud také nemá důvod ke korekci vlastní konstantní judikatury týkající
se cenových rozhodnutí. V rozsudku ze dne 9. 10. 2003, č. j. 7 A 6/2002 – 50
(publ. pod č. 783/2006 Sb. NSS), Nejvyšší správní soud konstatoval, že „[r]ozhodnutí cenového orgánu
o zařazení zboží do seznamu zboží s regulovanými cenami podle §10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách,
je pramenem práva.“ V rozsudku ze dne 18. 5. 2005, č. j. 2 As 4/2004 - 138, vyslovil, že v případě
cenového rozhodnutí „se jedná o akt abstraktní (normativní povahy)“, který nemá charakter rozhodnutí
ve smyslu ust. §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. K témuž závěru dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudcích
ze dne 30. 11. 2007, č. j. 5 As 34/2006 - 118 a ze dne 28. 6. 2007, č. j. 6 As 34/2005 - 66.
V usnesení ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 - 55, pak byl formulován právní názor, že cenový
výměr ministerstva financí vydaný podlost. §10 odst. 1 zákona o cenách, který pro obecný okruh
adresátů obecně reguluje ceny v železniční dopravě, není opatřením obecné povahy, nýbrž právním
předpisem.
Nejvyšší správní soud tedy vyhodnotil, že s ohledem na citovanou judikaturou také napadené
cenové rozhodnutí má povahu právního předpisu, protože povaha tohoto cenového rozhodnutí
je srovnatelná s povahou cenových rozhodnutí a výměrů posuzovaných v citovaných rozsudcích.
Co se týče formální stránky napadeného cenového rozhodnutí, je potřeba se zabývat
zákonnou úpravou procesu přijímání tohoto aktu. Cenová regulace je primárně upravena v zákoně
o cenách.
Podle ust. §3 odst. 1 zákona o cenách se regulací cen rozumí stanovení cen, mezí, ve kterých
mohou být sjednávány, usměrňování výše cen nebo i stanovení postupu při sjednávání,
uplatňování a vyúčtování cen nemovitostí, jejich částí a služeb spojených s jejich užíváním
cenovými orgány.
Podle ust. §10 odst. 1 zákona o cenách cenové orgány stanoví cenovým rozhodnutím podle
§3 odst. 2, kraje a obce svým nařízením, zboží podléhající cenové regulaci podle §5, 6 a 8,
uplatněný způsob a podmínky cenové regulace, úředně stanovené ceny, pravidla a postupy
pro stanovování těchto cen a jejich změn. Z toho plyne, že kraje a obce jsou také oprávněny
regulovat ceny, přičemž činí-li tak, děje se tak nařízením, tj. právním předpisem obce, resp. kraje,
vydaným v rámci přenesené působnosti. Provádějí-li cenovou regulaci kraje a obce právním
předpisem, lze se domnívat, že stejnou formou budou provádět cenovou regulaci také cenové
orgány. Pojem cenové orgány je legislativní zkratkou zakotvenou v ust. §1 odst. 6 zákona
o cenách, které stanoví, že správní orgány příslušné k regulaci cen podle zákona upravujícího
působnost orgánů České republiky v oblasti cen (dále jen „cenové orgány“) mohou regulovat ceny
podle tohoto zákona. Zákonem upravujícím působnost orgánů České republiky v oblasti cen
je zákon č. 265/1991 Sb., který v ust. §2c upravuje působnost Energetického regulačního úřadu
v oblasti regulace cen, a to tak, že a) vykonává působnost při uplatňování, regulaci, sjednávání
a kontrole cen v oblasti energetiky, b) vydává právní předpisy pro regulaci, sjednávání a kontrolu
cen v oblasti energetiky, c) vydává rozhodnutí o regulaci cen včetně pravidel pro klíčování nákladů,
výnosů a hospodářského výsledku regulovaných a neregulovaných činností. S tím plně
koresponduje také úprava obsažená v energetickém zákoně. Podle ust. §17 odst. 4 písm. d),
resp. nyní podle §17 odst. 6 písm. d)energetického zákona rozhoduje Energetický regulační úřad
o regulaci cen podle zákona o cenách. Podle ust. §98a odst. 2 písm. f) energetického zákona
stanoví Energetický regulační úřad vyhláškou způsob regulace v energetických odvětvích, postupy
pro regulaci cen a termíny a rozsah údajů předávaných držiteli licencí pro rozhodnutí o cenách,
přípravu a provádění programů zvýšení energetické účinnosti, podporu a sledování energetických
služeb a jiných opatření ke zvýšení energetické účinnosti.
Napadené cenové rozhodnutí bylo vydáno podle ust. §2c zákona č. 265/1991 Sb.,
aniž by bylo specifikováno písmeno tohoto ustanovení. Se stěžovateli lze souhlasit v tom,
že na rozdíl od vymezení působnosti ministerstva financí je v pravomoci Energetického
regulačního úřadu vydávat jak právní předpisy (§2c písm. b) zákona č. 265/1991 Sb.)
tak rozhodnutí o regulaci cen (§2c písm. c) citovaného zákona). Za právní základ napadeného
cenového rozhodnutí je proto s ohledem na jeho označení i obsah nutno považovat ust. §2c
písm. c) zákona č. 265/1991 Sb. Ačkoliv zákonodárce se zjevně snažil učinit rozdíl mezi právními
předpisy a cenovými rozhodnutími, nelze pouze z této skutečnosti usuzovat, že cenové rozhodnutí
nemůže mít povahu právního předpisu. Ust. §2c bylo do zákona č. 265/1991 Sb. začleněno
s účinnosti od 1. 1. 2001, kdy nabyl účinnosti také energetický zákon. Tato právní úprava tedy byla
přijímána v době, kdy judikaturní náhled na povahu cenových rozhodnutí nebyl jednotný. Je tedy
pochopitelné, že zákonodárce tuto kategorii správních aktů vnímal jako specifickou, a proto svěřil
Energetickému regulačnímu úřadu vedle pravomoci vydávat právní předpisy také pravomoc
vydávat cenová rozhodnutí. Rozlišování mezi právním předpisem a cenovým rozhodnutím
zákonodárcem je spíše důsledkem toho, že cenové rozhodnutí bylo vždy vnímáno jako specifický
správní akt. Naopak nelze dovodit, že by bylo záměrem zákonodárce zakotvit specifickou, právem
v obecné rovině výslovně neregulovanou, kategorii správních aktů na pomezí právního předpisu
a individuálního právního aktu. Lze proto shrnout, že cenové rozhodnutí není zákonem označeno
jako opatření obecné povahy a ani z členění ust. §2c zákona č. 265/1991 Sb. či systematiky
energetického zákona není možné dovodit záměr zákonodárce formálně zařadit cenové rozhodnutí
do kategorie opatření obecné povahy.
K formální stránce cenového rozhodnutí lze pro úplnost dodat, že ani proces jeho přijímání
nenasvědčuje tomu, že by se mohlo jednat o opatření obecné povahy. Přijímání opatření obecné
povahy je upraveno v části šesté správního řádu. Pokud by muselo být při vydávání cenových
rozhodnutí postupováno podle této části správního řádu, bylo by to v praxi patrně jen obtížně
realizovatelné. V tomto směru je třeba poukázat na okruh osob, které jsou oprávněny podat
k návrhu opatření obecné povahy připomínky podle ust. §172 odst. 4 správního řádu,
resp. na povinnost zveřejnit návrh opatření obecné povahy s odůvodněním na úředních deskách
obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2010, č. j. 2 Ao 3/2010 - 55).
Jelikož předmětné cenové rozhodnutí nelze po formální stránce považovat za opatření
obecné povahy, rozhodující je materiální posouzení jeho obsahu. Je proto potřeba zhodnotit,
zda je v tomto cenovém rozhodnutí vymezen okruh adresátů a jeho předmět obecně či konkrétně.
Mezi účastníky není sporu o tom, že cenové rozhodnutí konkrétně nevymezuje okruh
adresátů. Není v něm uveden žádný konkrétní subjekt, na který by se rozhodnutí mělo vztahovat.
Lze proto konstatovat, že napadené cenové rozhodnutí je správním aktem s obecně vymezeným
okruhem adresátů.
Stěžejní je tak posouzení předmětu cenového rozhodnutí. Nejvyšší správní soud
se neztotožňuje s názorem stěžovatelů, že cenové rozhodnutí řeší konkrétní situace, tj. že jeho
předmět je vymezen konkrétně. Stanoví totiž výkupní ceny a zelené bonusy v tabulkách
rozdělených podle druhů technologických postupů. Nestanoví tak např. výkupní ceny
pro konkrétní zařízení, v nichž je elektřina vyrobena, ani pro konkrétní území, na kterém
je vyrobena. Je-li rozlišujícím znakem technologický postup, jedná se o vymezení předmětu
regulace pomocí druhových znaků. Stejně tak je zřejmé, že cenové rozhodnutí nereguluje určitou
uzavřenou množinu konkrétních případů, neboť okruh zařízení vyrábějících elektřinu se může
v čase měnit. Není přitom nijak významné, že v konkrétním okamžiku lze vždy určit konkrétní
okruh adresátů, konkrétní okruh zařízení vyrábějících elektřinu nebo konkrétní objem elektřiny
z toho kterého zdroje. Napadené cenové rozhodnutí dopadá na všechny výrobce elektřiny
a veškerou vyrobenou elektřinu v rozsahu vymezených kritérií v jednotlivých tabulkách. Obecnost
předmětu regulace tedy spočívá v tom, že výkupní ceny a zelené bonusy se vztahují na veškerou
elektřinu vyrobenou v uvedených zdrojích vymezených obecnými znaky.
Není tak rozhodné, že výkupní cena je stanovena vždy pro každý konkrétní typ zdroje. Jedná
se totiž stále o zdroje vymezené obecnými znaky, tj. typy zdrojů, nikoliv o konkrétní zdroje. Okruh
zdrojů spadajících do jednotlivých skupin se od okamžiku účinnosti cenového rozhodnutí může
měnit, např. konkrétní zdroje mohou ubývat. To, že je výše výkupní ceny konkretizována
pro jednotlivé typy zdrojů, neznamená, že je její předmět konkrétní. Taková konkretizace
pro určité kategorie v rámci celku, je v právních předpisech zcela běžná. Z celé řady právních
předpisů lze poukázat na zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí
a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 455/1991 Sb.,
o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů, nebo nařízení vlády č. 567/2006 Sb.,
o minimální mzdě, o nejnižších úrovních zaručené mzdy, o vymezení ztíženého pracovního
prostředí a o výši příplatku ke mzdě za práci ve ztíženém pracovním prostředí, ve znění pozdějších
předpisů. Ve všech těchto předpisech jsou členěny činnosti do několika dílčích kategorií,
které podléhají částečně odlišné regulaci v rámci jediného právního předpisu.
Krajský soud v některých částech napadeného usnesení skutečně směšuje oba znaky
rozhodné pro posouzení materiální povahy správního aktu. Obecnost předmětu regulace totiž
částečně vyvozuje z obecného vymezení adresátů. Závěr krajského soudu o obecnosti předmětu
regulace je však správný i při úplném abstrahování od způsobu vymezení okruhu adresátů
cenového rozhodnutí.
Okruh adresátů i předmět posuzovaného cenového rozhodnutí jsou tedy vymezeny obecně.
Nejedná se proto o opatření obecné povahy, ale o právní předpis.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem stěžovatelů, že není typickým znakem
právního předpisu, že jeho účinnost je předem časově ohraničena kalendářním rokem. Nejedná
se však v žádném případě o znak opatření obecné povahy či aspekt vylučující posouzení správního
aktu jako právního předpisu. Zákonem předem stanovená časová působnost je pouze zvláštním
aspektem konkrétního právního předpisu, který nijak nemění jeho materiální povahu.
Naopak se ale Nejvyšší správní soud neztotožňuje se stěžovateli v tom, že bylo-li by cenové
rozhodnutí právním předpisem, pozbyla by význam vyhláška č. 140/2009 Sb. Mezi oběma těmito
podzákonnými předpisy neexistuje žádný vztah vyšší a nižší právní síly (cenové rozhodnutí není
právním předpisem „ještě nižší právní síly“). Jejich případný konflikt proto nelze řešit použitím
principu lex superior derogat legi inferiori. Stejně tak se mezi nimi neuplatní ani principy lex specialis
derogat legi generali či lex posterior derogat legi priori. Důvodem je skutečnost, že kolize těchto předpisů
je řešena zcela odlišně vymezeným zákonným zmocněním k jejich vydání.
Stanoví-li energetický zákon, že Energetický regulační úřad vyhláškou stanoví způsob
regulace či postupy pro regulaci cen [ust. §98a odst. 2 písm. f)] a cenovým rozhodnutím
pak rozhoduje o regulaci cen, je zřejmé, že rozsah a obsah zákonného zmocnění k vydání vyhlášky
a cenového rozhodnutí je odlišný. Pokud by cenové rozhodnutí určilo cenu v rozporu s pravidly
obsaženými ve vyhlášce, bylo by v tomto rozsahu překročeno zákonné zmocnění. Cenové
rozhodnutí by totiž vycházelo z pravidel pro určení ceny, která nebyla zákonem stanoveným
způsobem vymezena ve vyhlášce, resp. Energetický regulační úřad by v cenovém rozhodnutí
přinejmenším implicitně reguloval samotný způsob regulace cen, k čemuž by však nebyl zákonem
zmocněn. Důvodem pro neaplikaci, resp. zrušení, cenového rozhodnutí jako podzákonného
právního předpisu, by pak nebyl rozpor s vyhláškou Energetický regulační úřad, nýbrž právě
překročení zákonného zmocnění. Absence hierarchie různých podzákonných předpisů tedy
rozhodně nebrání tomu, aby byla určitá oblast společenských vztahů regulována více druhy
podzákonných předpisů.
Krajský soud tak postupoval správně, jestliže návrh na zrušení napadeného cenového
rozhodnutí odmítl z důvodu, že se nejedná o opatření obecné povahy, nýbrž o právní předpis.
Tímto postupem nedochází k odnětí účinného prostředku ochrany práva stěžovatelů
na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod. V prvé řadě připuštění věcného přezkumu cenového rozhodnutí ve správním
soudnictví nelze považovat za účinný prostředek ochrany práva stěžovatelů na pokojné užívání
majetku. Stěžovatelé spatřují zásah do pokojného užívání majetku v tom, že jim Česká republika
v současné době garantuje nižší výnos, než jaký by jim garantovat měla. Pokud by však cenové
rozhodnutí bylo zrušeno, nedošlo by v tomto směru k nápravě, protože potom by již nebyl
garantován žádný výnos, neboť cena elektřiny by přestala být regulovaná.
Domnívají-li se stěžovatelé, že jim zákon č. 180/2005 Sb. garantoval vyšší výkupní cenu,
mohli se domáhat neaplikace podzákonného právního předpisu, tj. cenového rozhodnutí, s tím,
že je v rozporu se zákonem. Ani v takovém případě by tedy nemohlo být připuštění věcného
přezkumu cenového rozhodnutí ve správním soudnictví považováno za účinný prostředek
ochrany práv stěžovatelů na pokojné užívání jejich majetku.
Z kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelé ve skutečnosti za prostředek ochrany svých práv
považují žalobu na náhradu škody s tím, že se obávají, že tato nebude úspěšná, nebude-li napadené
cenové rozhodnutí zrušeno. Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší hodnotit, zda a na základě
jakého právního základu mají stěžovatelé skutečně nárok na náhradu škody. Pokud by však takový
nárok byl podmíněn zrušením aktu, jehož přezkum nepříslušní správním soudům, nemohou to být
správní soudy, kdo by stěžovatelům bránil v uplatnění jejich nároku.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu
s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto v souladu s ust. §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků
náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatelé v řízení úspěch neměli a Energetickému
regulačnímu úřadu žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. prosince 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu