ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.57.2014:38
sp. zn. 7 As 57/2014 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: Teplárna
Liberec, a. s., se sídlem tř. Dr. Milady Horákové 641/34a, Liberec 4, zastoupená Mgr. Martinem
Pecklem, advokátem se sídlem Italská 27, Praha 2, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého
kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Statutární
město Liberec, se sídlem Dr. E. Beneše 1, Liberec 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 27. 3. 2014,
č. j. 59 A 78/2013 – 66,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci rozsudkem ze dne 27. 3. 2014,
č. j. 59 A 78/2013 – 66, zamítl žalobu podanou žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti
rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 15. 7. 2013,
č. j. OÚPSŘ 183/2013 – 330 – rozh., kterým bylo zamítnuto její odvolání a potvrzeno
rozhodnutí Magistrátu města Liberec (dále jen „stavební úřad“) ze dne 20. 3. 2013,
č. j. SURR/7130/116545/12 - Ja, jímž bylo vydáno stavební povolení na stavební úpravy
bytového domu v ul. Na Perštýně č. p. 592, Liberec IV. – Perštýn, za účelem „instalace plynových
kotlů pro ohřev ÚT a TV“.
Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že při posuzování postavení stěžovatelky
ve stavebním řízení a jejích námitek vycházel z judikatury Nejvyššího správního soudu,
např. z rozsudků ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 52/2011 - 159 a ze dne 3. 3. 2011,
č. j. 7 As 108/2010 - 71, v nichž byla řešena otázka možnosti dodavatele tepelné energie
uplatňovat námitky ve stavebním řízení týkajícím se změny způsobu vytápění a odpojení
bytových domů od soustavy zásobování tepelnou energií (dále jen „SZTE“). Krajský soud
konstatoval, že postavení stěžovatelky jako držitelky licence na rozvod tepla a dodavatelky
tepelné energie do budov v rámci obchodních vztahů determinuje možnost vznášet jen některé
námitky. S odkazem na další rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2004,
č. j. 7 A 139/2001 - 67, a ze dne 11. 7. 2007, č. j. 2 As 10/2007 - 83, dospěl k závěru,
že stěžovatelka nebyla oprávněna uplatňovat žalobní námitky k ochraně veřejných subjektivních
práv jiné osoby či k ochraně veřejného zájmu, když podle ust. §114 odst. 1 zákona
č 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), mohla vznášet
jen ty námitky, kterými by poukázala na přímé dotčení svých práv odpovídajících zákonnému
věcnému břemeni za účelem přístupu ke svému rozvodnému tepelnému zařízení v bytovém
domě. V dané věci se však stěžovatelka dovolávala ochrany vlastnického práva k SZTE
ve veřejném zájmu a jen obecně. Nespecifikovala, jak se povolené stavební úpravy konkrétně
dotknou jejích práv k SZTE a pouze zmínila snížení účinnosti a provozuschopnosti SZTE
a možnost vzniku technických problémů. Podle krajského soudu ze žádného ustanovení zákona
č. 458/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „energetický zákon“) ani z jiného
právního předpisu nevyplývá povinnost správních orgánů ve stavebním řízení zjišťovat,
jak se případná změna způsobu vytápění dotkne provozování SZTE jako celku, a řešit,
zda v důsledku povolované změny způsobu vytápění dojde k tomu, že provozování SZTE
již nebude pro dodavatele možné či ekonomické. Ust. §77 odst. 5 energetického zákona,
a rovněž ust. §3 odst. 8 zákona č. 86/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jež bylo s účinností
od 1. 9. 2012 nahrazeno ust. §16 odst. 7 zákona č. 201/2012 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o ochraně ovzduší“), se změnou způsobu vytápění počítá, a to právě i ve formě
odpojení od stávající SZTE a zřízení vlastního zdroje vytápění, neboť odběrateli se v takovém
případě ukládá povinnost hradit náklady spojené s odpojením od rozvodného tepelného zařízení,
a i případně náklady na přeložku rozvodných tepelných zařízení ve smyslu ust. §86 odst. 2
energetického zákona. Zhoršení provozuschopnosti či ekonomiky provozu SZTE nemohlo být
za daného legislativního rámce řešeno ve stavebním řízení, a nemohlo tedy být důvodem
pro odepření vydání povolení na změnu způsobu vytápění při splnění zákonných podmínek.
Ani stoupající cena tepelné energie pro ostatní odběratele ze stěžovatelčiny SZTE není důvodem
pro nevydání stavebního povolení na změnu způsobu vytápění. Proto se stěžovatelka nemůže
s úspěchem dovolávat ochrany těchto práv s odkazem na ochranu veřejného zájmu. Dále
se krajský soud zabýval žalobní námitkou týkající se rozporu stavebního záměru s územní
energetickou koncepcí města Liberec a uvedl, že podle ust. §4 zákona č. 406/2000 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, a dle prováděcího nařízení č. 195/2001 Sb., územní energetická koncepce
pro statutární město, resp. na úrovni kraje, obsahuje cíle a principy řešení. Obsahuje tedy určitou
koncepci a doporučení z hlediska nakládání s energiemi, avšak nezakládá přímo povinnost využití
tepelné energie z centrálního zásobování teplem, resp. SZTE. Z územní energetické koncepce
statutárního města Liberec, ale ani z Krajské územní koncepce Libereckého kraje, v níž
je obsaženo pouze doporučení městům a obcím při vytváření územních energetických koncepcí,
nelze dovodit povinnost využívat v dosahu centrálního zásobování teplem, resp. SZTE, jedině
tohoto zdroje a právo stěžovatelky jako vlastníka soustavy dodávat do předmětného bytového
domu tepelnou energii. Tento výklad pak odpovídá přiměřené svobodě volby systému vytápění,
kterou zmiňuje Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 3. 2007, č. j. 1 As 16/2006 - 54,
a jíž se týkal i nález Ústavního soudu ze dne 18. 3. 1997, sp.zn. Pl. ÚS 37/96. Uvedený žalobní
bod pak neměl spojitost s možným dotčením stěžovatelčiných věcných práv. Ke stěžovatelkou
tvrzenému rozporu se zákonem o ochraně ovzduší krajský soud konstatoval, že jde také
o námitku jdoucí nad rámec oprávnění podle ust. §114 odst. 1 stavebního zákona. Stěžovatelka
nemohla být zkrácena na právu na příznivé životní prostředí, neboť takové právo jí jako
právnické osobě z povahy věci nenáleží. Ustanovení zákona o ochraně ovzduší zakotvující
povinnost fyzickým a právnickým osobám využít pro vytápění teplo ze SZTE či jiného zdroje,
který není stacionární, při naplnění zákonem stanovených podmínek, není koncipováno
k ochraně SZTE a nezakládá vlastníku SZTE žádné veřejné právo zásobovat fyzické či právnické
osoby tepelnou energií ani právo, aby vlastník SZTE vystupoval k ochraně veřejných zájmů
na úseku ochrany ovzduší. Krajský soud poukázal také na to, že v citovaných rozsudcích
Nejvyššího správního soudu je zdůrazněna nutnost posoudit změnu způsobu vytápění stavby
z hlediska ekonomické přijatelnosti pro stavebníka, kdy ekonomické zájmy stěžovatelky nemohly
být ve stavebním řízení zohledněny. Stěžovatelka tak nemohla namítat nesprávný způsob
doložení nákladů na vytápění z jiného zdroje. Krajský soud proto nevyhověl ani návrhu
stěžovatelky a nedoplnil dokazování o jí označenou listinou, která se vztahovala ke způsobu,
jakým mají být porovnávány ceny vytápění. Současně však nepopřel závěry vyslovené v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, č. j. 1 As 16/2006, kdy se jednalo o případ
opačný, ve kterém se soudní ochrany domáhal stavebník, jemuž nebylo vydáno stavební povolení
k výstavbě vlastní plynové kotelny. Krajský soud neshledal ani rozpor napadeného rozhodnutí
se stavebním zákonem z důvodu absence územního řízení, neboť v žalobě nenalezl konkrétní
tvrzení, jak se neprovedení územního řízení negativně dotklo právního postavení stěžovatelky.
Za důvodné nepovažoval také její námitky týkající se porušení jejích procesních práv ve smyslu
ust. §114 odst. 1 stavebního zákona a ust. §149 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád) ohledně závazných stanovisek, neboť vytýkané
postupy správních orgánů nemohly mít žádný dopad do právní sféry stěžovatelky. Krajský úřad
odvolací řízení vadami nezatížil, pokud si nevyžádal potvrzení či změnu stanoviska Magistrátu
města Liberce, odboru životního prostřední ze dne 22. 2. 2013, závazné stanovisko Hasičského
záchranného sboru Libereckého kraje ze dne 1. 8. 2012 a vyjádření Krajské hygienické stanice
Libereckého kraje ze dne 25. 7. 2012, neboť stěžovatelka v tomto směru svoje výhrady nespojila
s dotčením svých věcných práv, k jejichž ochraně byla podle ust. §114 odst. 1 stavebního zákona
oprávněna. K námitce absence stanoviska SEI krajský soud uvedl, že správní orgány nebyly
povinny si takové stanovisko vyžádat, neboť podle ust. §2 odst. 4 písm. b) bod 2 vyhlášky
č. 195/2007 Sb., se závazné stanovisko nevydává u zdrojů tepla do výkonu 1 MW, tj. ani v daném
případě, kdy se jednalo o stavební řízení, ve kterém byla povolována změna způsobu vytápění
spočívající ve vybudování nového zdroje tepla. Námitce nepřezkoumatelnosti napadeného
rozhodnutí krajský soud nevyhověl, neboť byla uplatněna zcela obecně. Krajský soud rovněž
v obecné rovině považoval rozhodnutí správních orgánů za přezkoumatelná, tvořící jeden celek
a obsahující jasné posouzení projednávané věci. Závěrem krajský soud zdůraznil, že k odpojení
předmětného bytového domu od stěžovatelčiny SZTE nedošlo přímo a jedině rozhodnutím
správních orgánů, neboť vztah stěžovatelky a stavebníka k dodávce tepelné energie byl vztahem
soukromoprávním, který byl ukončen.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. V kasační stížnosti namítala nesprávné právní
posouzení přípustnosti jejích námitek ve stavebním řízení, které spatřovala v tom, že ačkoliv
krajský soud uznal důvody jejího účastenství ve stavebním řízení, omezil její možnost úspěšně
vznášet žalobní námitky k ochraně veřejného zájmu s odkazem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu. Stěžovatelka však uplatnila námitky ve stavebním řízení zcela v souladu
se stavebním zákonem. Krajský soud nesprávně posoudil námitky, týkající se dotčení
stěžovatelčiny SZTE jako celku a případného zhoršení provozuschopnosti a ekonomiky provozu
SZTE, jako nepřípustné. Za nesprávné právní posouzení označila stěžovatelka i hodnocení
krajského soudu, který žalobní námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí
a nedostatečného zjištění stavu věci, považoval za námitky zcela obecné. Stěžovatelka je toho
názoru, že jako účastník řízení z titulu vlastnictví SZTE (včetně přípojky do předmětného
bytového domu), a j ako oprávněná z věcného břemene měla právo uplatňovat námitky proti
projektové dokumentaci ve smyslu ust. §114 stavebního zákona. Podmínky pro změnu způsobu
vytápění nejsou upraveny ve stavebním zákoně, ale v zákoně energetickém a v zákoně o ochraně
ovzduší, a tudíž vyloučení námitek stěžovatelky z projednání krajským soudem bylo nesprávné.
Stěžovatelka také namítala, že předmětnou stavbou jsou dotčena její vlastnická práva k SZTE,
neboť odpojením vytápěného objektu od SZTE dochází ke snížení provozuschopnosti soustavy
z důvodu změny hydraulických parametrů, konkrétně ke zvýšení měrných teplotních a tlakových
ztrát, kdy na dopravu 1 GJ tepla ke koncovému uživateli bude nutné vynaložit větší energii, a tím
vzrostou i náklady vyvolávající nutnost přestavby SZTE. Stavební úřad neměl k dispozici
stanovisko ministerstva pro místní rozvoj ze dne 4. 3. 2009, č. j. 36919/09-82, ani posudek
vypracovaný pro lokalitu Liberec - Františkov, ve které se nachází další objekty odpojované
od SZTE. Stěžovatelka neměla tento posudek k dispozici v době podání žaloby, a proto
jej přeložila spolu s kasační stížností. Dále namítala, že je jí práva nemají jen soukromoprávní
aspekt, neboť SZTE je zřizována a provozována podle energetického zákona ve veřejném zájmu.
Ten je vyjádřen v příslušné územní energetické koncepci statutárního města Liberec,
která vytápění SZTE jednoznačně preferuje a přechod na vytápění z lokálního zdroje podmiňuje
nedostupností SZTE. Výše uvedené potvrzuje stěžovatelčinu aktivní legitimaci v řízení o žalobě,
neboť změna způsobu vytápění má za následek zkrácení jejích hmotných práv, kdy nejde
jen o fyzický zásah do materiálu, ale o dopady na SZTE provozovanou jako celek ve veřejném
zájmu. Za nesprávné považuje stěžovatelka hodnocení krajského soudu, že povolením lokálního
plynového kotle není dotčeno její věcné břemeno k umístění příslušné přípojky, neboť je zřejmé,
že přípojka se stane naprosto nadbytečná, když ztratí způsobilost být užívána k účelu vytápění.
Krajský soud přistupuje k otázce dotčenosti SZTE pouze v rovině soukromoprávní
a nezohledňuje veřejný zájem na dodávku tepla podle energetického zákona. Právní předpisy
přitom poskytují správním orgánům dostatečný právní základ pro to, aby zkoumaly,
jak se předmětná změna způsobu vytápění dotkne SZTE a zda neohrozí její provozování
ve veřejném zájmu. Stěžovatelka vyjádřila také nesouhlas s tím, že by v žalobě nerozvedla,
jaké skutkové okolnosti jsou pro posouzení věci relevantní. V žalobě uvedla, jaké náklady by měly
být zvažovány při posuzování podmínky ekonomické nepřijatelnosti dodávek ze SZTE
vyplývající ze zákona o ochraně ovzduší. Také namítala nesprávné právní posouzení podmínky
ekonomické nepřijatelnosti zásobování ze SZTE podle ust. §16 odst. 7 zákona o ochraně
ovzduší. Nesouhlasí s tím, že by nemohla namítat nesprávný způsob doložení nákladů
na vytápění z jiného zdroje tepelné energie, přičemž za nesprávné považuje i odmítnutí provedení
důkazu listinou, která obsahovala způsob výpočtu nákladů na vytápění z domovní kotelny
pro účely porovnání cen vytápění. Jestliže ze zákona o ochraně ovzduší vyplývá, že změnu
vytápění lze povolit jedině tehdy, je-li zásobování teplem ze SZTE pro stavebníka ekonomicky
nepřijatelné, je na stavebním úřadu, aby se splněním této zákonné podmínky zabýval a zkoumal
ji. K tomuto názoru ostatně dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 4. 2013,
č. j. 7 As 71/2012, když uvedl, že nelze vycházet z ekonomického propočtu stavebníka,
aniž by bylo ověřeno, zda jím uváděné údaje odpovídají skutečnosti. Tomu odpovídá i stanovisko
ministerstva pro místní rozvoj („Změna způsobu vytápění v souvislosti s odpojením od soustavy
zásobování tepelnou energií - metodická pomůcka odboru stavebního řádu“), podle kterého
stavebník musí jednoznačně a přesvědčivě prokázat, že je pro něj využití SZTE ve srovnání
s navrhovaným způsobem vytápění ekonomicky nepřijatelné. Ekonomickou nepřijatelnost
zásobování ze SZTE neprokazuje stavebníkem předložená kalkulace, která je zjevně neúplná
a nepodložená, přičemž stavebník k doplnění chybějících údajů nebyl vyzván. Stěžovatelka
namítala i nesprávné právní posouzení závaznosti územní energetické koncepce a územního
plánu. Poukázala na to, že tato koncepce jednoznačně preferuje zásobování teplem ze SZTE,
zatímco zásobování na bázi zemního plynu podmiňuje nedostupností systému centrálního
zásobování teplem. Ačkoliv podle ust. §77 odst. 5 energetického zákona je soulad změny
způsobu vytápění s územní energetickou koncepcí jednou z neopominutelných podmínek
pro povolení změny způsobu vytápění ve stavebním řízení, správní orgány soulad stavebního
záměru s územní energetickou koncepci nehodnotily. Krajský soud tento postup správním
orgánům nevytkl, přičemž vyslovil závěr, že územní energetická koncepce obsahuje pouze určitá
doporučení a nezakládá přímo povinnost využití tepelné energie ze SZTE. Správní orgány,
jakož i krajský soud, rovněž pochybily, když soulad předmětné stavby s územně plánovací
dokumentací buď vůbec neposuzovaly, nebo jej posoudily nesprávně. Stěžovatelka nesouhlasila
ani s tím, že ve věci nebylo vedeno územní řízení a nebylo vydáno územní rozhodnutí.
Za nesprávný označila závěr krajského soudu, že při uplatnění námitky absence územního řízení
nijak neodůvodnila, jak se tento postup správních orgánů negativně dotkl jejích práv. S odkazem
na ust. §81 odst. 1 stavebního zákona dovozovala závažnost procesního pochybení spočívajícího
v neprovedení územního řízení s tím, že právě v tomto řízení by bylo možné zkoumat dopady
odpojení bytového domu na fungování SZTE, jakož i na životní prostředí. S odkazem
na nezbytnost územních řízení při výstavbě nových budov i v případě odpojení musí být podle
stěžovatelky zkoumána proveditelnost a účinky odpojení na provozovanou síť. Možné důsledky
takového zásahu jsou uvedeny v posudku připojeném ke kasační stížnosti. V rámci stížní námitky
nezákonnosti rozsudku krajského soudu stěžovatelka tvrdila porušení svých práv,
která jí garantují ust. §89 odst. 2, §149 odst. 4, §2 odst. 1 a 4 , §3 a §4 odst. 4 správního řádu
s tím, že porušení těchto ustanovení způsobilo nesprávné právní posouzení věci. Krajský soud
se rovněž nevypořádal se žalobními námitkami ohledně porušení citovaných ustanovení
správního řádu, s výjimkou argumentace k ust. §149 odst. 4 správního řádu, s níž však
stěžovatelka nesouhlasí. Stěžovatelka také namítala vady řízení spočívající v nepřezkoumání
splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti zásobování teplem ze SZTE a podmínky souladu
předmětné stavby s územním plánem. Z výše uvedených důvodů navrhla, aby Nejvyšší správní
soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil i rozhodnutí správních orgánů obou
stupňů.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti,
a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Pro posouzení zákonnosti postupu správních orgánů a rozhodování krajského soudu
je podstatné, že předmětem přezkumu bylo rozhodnutí, jímž bylo vydáno stavební povolení
na stavební úpravy bytového domu za účelem instalace plynových kotlů pro ohřev ÚT a TV,
resp. na vybudování vlastní plynové kotelny. Stavební povolení bylo stavebníku (Společenství
vlastníků domu 592, se sídlem Na Perštýně 592, Liberec) vydáno podle ust. §115 stavebního
zákona, přičemž stavební úřad konstatoval, že žádost o povolení stavby přezkoumal z hledisek
podle ust. §111 stavebního zákona, projednal ji s účastníky řízení a dotčenými orgány a zjistil,
že uskutečněním nebo užíváním stavby nejsou ohroženy zájmy chráněné stavebním zákonem.
Správní orgány rovněž shledaly, že stěžovatelka je vlastníkem tepelného zařízení v předmětném
bytovém domě a svědčí jí tedy právo z titulu věcného břemene podle ust. §76 odst. 5
energetického zákona.
Protože předmětem řízení byla změna dosavadní stavby bytového domu, resp. stavební
úprava jeho části spočívající v instalaci jiného zdroje vytápění domu za současného odpojení
stávajících rozvodů SZTE uzavřením armatur na přívodech do budovy, je třeba aplikovat
ust. §77 odst. 5 energetického zákona, které obsahuje speciální úpravu podmínek pro povolení
stavby spočívající ve změně vytápění.
Podle ust. §77 odst. 5 energetického zákona může být změna způsobu vytápění
provedena pouze na základě stavebního řízení se souhlasem orgánů ochrany životního prostředí
a v souladu s územní energetickou koncepcí.
Podle první z podmínek citovaného ustanovení je stavebník oprávněn provést změnu
stavby, resp. stavební úpravu spočívající ve změně vytápění, jen na základě stavebního povolení
vydaného ve stavebním řízení. To znamená, že žádost o změnu stavby bylo třeba projednat
v řízení podle ust. §108 a násl. stavebního zákona, v němž mohla stěžovatelka ve smyslu
ust. §114 odst. 1 stavebního zákona uplatňovat práva účastníka řízení. Podle citovaného
ustanovení může účastník řízení uplatnit námitky proti projektové dokumentaci, způsobu
provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přímo dotčeno
jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo
odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě. Účastník řízení ve svých námitkách
uvede skutečnosti, které zakládají jeho postavení jako účastníka řízení, a důvody podání námitek;
k námitkám, které překračují rozsah uvedený ve větě první, se nepřihlíží. Citované ustanovení
tedy neopravňuje účastníka řízení k podání jakýchkoliv námitek, ale jen takových, které jsou
spojeny s přímým dotčením na právech zakládajících její účastenství.
Správní orgány i krajský soud tedy postupovaly v souladu se zákonem, jestliže zvažovaly
rozsah, v jakém stěžovatelka může uplatnit námitky vůči stavebnímu povolení. Rozsah a povaha
námitek byly determinovány důvodem jejího účastenství. Stěžovatelka tak mohla být dotčena
jedině na právech k tepelnému zařízení umístěnému v předmětném bytovém domě, pokud
by na tomto zařízení či technologii byly činěny nějaké zásahy. Ze stavebního povolení
a z přiložené projektové dokumentace vyplývá, že změna způsobu vytápění spočívala v instalaci
plynových kotlů pro ohřev ÚT a TV, přičemž v technické zprávě je uvedeno pouze provedení
doprovodného odpojení od SZTE uzavřením armatur na přívodech do budovy. Stěžovatelka
v podaném odvolání, a následně ani v žalobě, neuvedla žádné námitky proti projektové
dokumentaci, které by se týkaly zásahu či dotčení jejího tepelného zařízení. Námitky týkající
se porušení jejích vlastnických práv uplatnila pouze v obecné rovině poukazem na problémy
technického rázu mající vliv na provozuschopnost a funkčnost celé soustavy SZTE. Neuvedla
však žádné relevantní důkazy, které by tato její tvrzení podpořily. Až ke kasační stížnosti připojila
posudek ze srpna 2013, který obsahuje vyčíslení ekonomických dopadů na provoz tepelné
soustavy a míru znečištění ovzduší způsobenou odpojením domů skupiny 1+2+3+4 v lokalitě
Františkov, které však nesouvisí s důvodem, pro který byla účastníkem stavebního řízení.
Skutečnosti uváděné v tomto posudku stěžovatelka neuplatnila v řízení před správními orgány
ani v řízení před krajským soudem, a proto je tento listinný důkaz nejen nepřijatelný
pro nesouvislost s důvodem účastenství stěžovatelky v řízení, ale je i procesně nepřípustný.
Stěžovatelka v průběhu správního řízení, a ani v žalobě, neuvedla žádné konkrétní námitky
ve smyslu ust. §114 odst. 1 stavebního zákona proti způsobu provádění a užívání stavby ani vůči
takovým požadavkům dotčených orgánů ve stavebním řízení, jimiž by bylo dotčeno její vlastnické
právo nebo právo vyplývající jí z věcného břemene. Neuváděla, že by při provádění změny stavby
neměla zajištěnu ochranu stávajícího zařízení nebo přístup k tomuto zařízení. Až v kasační
stížnosti namítala dotčení svého práva z věcného břemene nevyužitím přípojky, a tedy
její nadbytečností. Tato námitka však nesouvisí s jejím právem přístupu k přípojce,
protože obhospodařování této přípojky nic nebrání. Podle Nejvyššího správního soudu
je nedůvodné tvrzení stěžovatelky, že ve stavebním řízení lze vedle fyzických zásahů do tepelné
soustavy projednávat i dopady na SZTE jako celek v příslušné lokalitě. Ve stavebním řízení
o žádosti o stavební povolení nejsou předmětem posuzování otázky ekonomické výhodnosti
či nevýhodnosti stavby pro účastníky řízení. Námitky stěžovatelky poukazující na dotčení SZTE
jako celku a na případné zhoršení provozuschopnosti a ekonomiky provozu SZTE z důvodů
měrných teplotních a tlakových ztrát vyvolávajících nutnost přestavby SZTE svědčí pouze
o dopadu do ekonomické sféry stěžovatelky jako dodavatele tepelné energie v důsledku ztráty
jednoho z jejích odběratelů. Ale i v případě, že by se dopady způsobené ztrátou části
odběratelského řetězce promítly do ceny ostatních odběratelů tepelné energie ze SZTE, nešlo
by o situaci vytvářející veřejný zájem, který by měl být chráněn ve stavebním řízení,
jelikož ve stavebním řízení nejsou předmětem posouzení ekonomické zájmy účastníků řízení.
Stěžovatelkou uplatněné námitky o veřejném zájmu na provozuschopnosti soustavy SZTE
a udržení dosavadních nákladů nelze podřadit pod námitky proti projektové dokumentaci
stavebních úprav, neboť se týkají zcela jiné roviny zájmů. Je třeba rozlišovat na jedné straně
změnu způsobu vytápění z pohledu energetického a stavebního zákona projednávanou
ve stavebním řízení, a na druhé straně soukromoprávní vztah, z něhož vyplývají důsledky
spočívající v omezení dodávek tepelné energie do předmětného bytového domu a případně
i v omezení provozu SZTE. Je zřejmé, že změna způsobu vytápění není v zájmu stěžovatelky,
neboť sníží její dosavadní odbyt tepelné energie. Tento její zájem, jako soukromoprávního
subjektu, však není v daném řízení relevantní a neurčuje její postavení, jako účastníka
veřejnoprávního řízení. Skutečnost, že stěžovatelka provozuje SZTE podle energetického zákona
ve veřejném zájmu (ust. §2 odst. 2 písm. c) bod 14), a že SZTE je šetrným systémem dodávek
tepelné energie v širší oblasti a pro více odběratelů, nedává stěžovatelce právo jako podnikateli
s tepelnou energií přivlastňovat si oproti jiným subjektům ochranu veřejných zájmů a oponovat
stavebnímu záměru jiných soukromých osob z pozice ochránce veřejných zájmů,
která jí nepřísluší.
Správní orgány i krajský soud tak v dané věci postupovaly nejen v souladu s tím, v jakém
rozsahu stavební zákon umožňuje kvalifikovaně uplatňovat námitky ve stavebním řízení, ale řídily
se i judikaturou Nejvyššího správního soudu, který se již ve svých rozsudcích ze dne 3. 3. 2011,
č. j. 7 As 108/2010 - 71, a ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 52/2011 - 159, vyslovil negativně
k možnosti uplatňovat námitky, které přesahují rámec vymezený stavebním zákonem.
Na tuto judikaturu navázaly i rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 4. 2014,
č. j. 5 As 82/2013 - 56 a č. j. 5 As 89/2013 - 50, které se týkají rovněž změny vytápění z vlastního
plynového zdroje v jiných bytových domech a ukončení využívání SZTE ve vlastnictví
stěžovatelky. V těchto rozsudcích Nejvyšší správní soud opětovně vyslovil, že smyslem
účastenství stěžovatelky v řízení podle ust. §77 odst. 5 energetického zákona má být ochrana
jejích věcných práv k nemovitosti, nikoliv ochrana podnikatelských záměrů, ekonomických zájmů
a dosavadních investic do SZTE včetně případných investic do rekonstrukce či modernizace části
jejího rozvodného tepelného zařízení.
Stěžovatelka však v kasační stížnosti zastává názor, že svými námitkami nepřesáhla
zákonem vymezený rámec, přičemž své oprávnění dovozuje z ustanovení speciálních zákonů,
tj. z energetického zákona a ze zákona o ochraně ovzduší. Bylo tedy třeba zabývat se i tím,
zda tyto zákony nepřiznávají stěžovatelce práva uplatňovat jiné námitky, než které jí přísluší
dle stavebního zákona.
Podle ust. §77 odst. 5 energetického zákona je nezbytné projednat změnu vytápění stavby
ve stavebním řízení. To znamená, že energetický zákon ve své první podmínce, tj. provedení
stavebního řízení, nedává stěžovatelce více práv, než má ve stavebním řízení podle ust. §114
odst. 1 stavebního zákona. Stěžovatelka nemůže dosáhnout uplatnění svých námitek nad zákonný
rozsah daný přímým dotčením na právech ani z hlediska druhé podmínky energetického zákona,
jíž je souhlas orgánů ochrany životního prostředí. Ani v intencích otázek životního prostředí není
stěžovatelka v pozici ochránce veřejného zájmu, který hájí příslušné orgány státní správy.
Stěžovatelka není v postavení subjektu, jemuž je ochrana veřejného zájmu za určitých podmínek
založena přímo zákonem, jako je tomu u občanských sdružení chránících přírodu a krajinu.
Ochrana životního prostředí garantovaná jednotlivými zvláštními právními předpisy byla v řízení
zajištěna ve spolupráci s dotčenými správními orgány, konkrétně vydáním souhrnného vyjádření
Magistrátu města Liberec, odboru životního prostředí ze dne 14. 8. 2012, z hlediska ochrany
jednotlivých složek životního prostředí, a také závazným stanoviskem Magistrátu města Liberec,
odboru životního prostředí ze dne 22. 2. 2013, ve vztahu k ochraně ovzduší. Protože stěžovatelka
uplatňovala veřejný zájem na ochraně životního prostředí z hlediska ochrany ovzduší jako jedné
ze složek životního prostředí, Nejvyšší správní soud vycházel z právní úpravy obsažené v zákoně
o ochraně ovzduší, který v ust. §16 odst. 7 (dříve v ust. §3 odst. 8 zákona č. 86/2002 Sb.,
o ochraně ovzduší) stanoví, že právnická a fyzická osoba je povinna, je-li to pro ni technicky
možné a ekonomicky přijatelné, u nových staveb nebo při změnách stávajících staveb využít
pro vytápění teplo ze soustavy zásobování tepelnou energií nebo zdroje, který není stacionárním
zdrojem. Posouzení ekonomické přijatelnosti jiného způsobu vytápění z hlediska zákona
o ochraně ovzduší je třeba odlišit od posuzování vlivů změny tepelného zdroje na kvalitu
ovzduší. Vliv změny stavby na kvalitu ovzduší primárně posuzuje příslušný dotčený orgán státní
správy a své posouzení promítá do svého stanoviska předkládaného ve stavebním řízení.
Příslušný správní orgán zajišťující ochranu ovzduší však není povolán k tomu, aby posuzoval
ekonomickou přijatelnost navrhované změny. O splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti
dosavadního zásobování teplem ze SZTE a ekonomicky výhodnějším zásobování teplem
z vlastního zdroje stavebníka je povinen si učinit úsudek stavební úřad. Ekonomickou přijatelnost
změny způsobu vytápění je přitom nutné posuzovat z hlediska práv stavebníka, neboť vůči
jeho osobě zákon o ochraně ovzduší v ust. §16 odst. 7 stanoví benevolenci přechodu na jiný
zdroj vytápění. Energetický zákon tedy neukládá ekonomické posouzení přijatelnosti zásobování
teplem ze SZTE nebo ze stacionárního zdroje provozovateli SZTE, a proto mu ani nemůže
zakládat procesní právo účastníka řízení uplatňovat námitky proti tomu, jakým způsobem
ekonomicky přijatelnější řešení zásobování teplem prokazuje stavebník. Krajský soud tak správně
vyhodnotil, že pokud nemohly být ekonomické zájmy stěžovatelky v řízení zohledněny, nemůže
namítat ani nesprávný způsob doložení nákladů na vytápění z jiného zdroje. Stěžovatelka své
tvrzení o oprávněnosti hájit své zájmy jako zájmy veřejné uplatnila i ve stížní námitce týkající
se závaznosti územní energetické koncepce a územního plánu jako třetí podmínky ust. §77
odst. 5 energetického zákona. Rovněž zájmy v území z hlediska územní energetické koncepce
a územního plánu nepřísluší hájit stěžovatelce, ale náleží k posouzení stavebnímu úřadu. V tomto
směru krajský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007,
č. j. 1 As 16/2006 - 54, a na nález Ústavního soudu ze dne 18. 3. 1997, sp.zn. Pl. ÚS 37/96,
které se týkaly otázky svobodné volby vytápění, správně vyhodnotil, že územní energetická
koncepce, ani územní plán nezakládají absolutní povinnost využití tepelné energie ze SZTE.
Opatřením obecné povahy totiž nelze ukládat práva a povinnosti nad rámec zákona, jak vyslovil
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98.
Důvodnou neshledal Nejvyšší správní soud ani stížní námitku absence vedení územního
řízení podle ust. §81 stavebního zákona. Změna způsobu vytápění představuje změnu
dokončené stavby, neboť vytápění stavby je její nedílnou součástí a spolu s další technickou
vybaveností zajišťuje využití stavby tak, jak byla realizována a kolaudována. Z důvodu povahy
změny stavby nebylo územní řízení podmínkou pro povolení změny způsobu vytápění. Ochrana
životního prostředí přitom byla hájena prostřednictvím dotčených orgánů ve stavebním řízení.
Možné dopady na SZTE odpojením bytového domu a úvahy o potřebě repase SZTE
se předmětné změny stavby rovněž nijak netýkají.
Výše uvedené hodnocení stížních námitek ve svém důsledku odůvodňuje neoprávněnost
dalšího stěžovatelčina tvrzení o porušení procesních předpisů a zkrácení jejích práv,
která jí zaručují ust. §2, §3 a §4 správního řádu obsahující základní zásady činnosti správních
orgánů, dále ust. §89 odst. 2 správního řádu o právu na odvolací přezkum v souladu s právními
předpisy a povinnost přezkumu závazných stanovisek nadřízeným správním orgánem podle
ust. §149 odst. 4 správního řádu. Krajský soud, jakož i správní orgány, se s námitkami
stěžovatelky vypořádaly dostatečně a v souladu se zákonem. Náležitě a přezkoumatelným
způsobem odůvodnily, na jakém skutkovém a právním posouzení věci založily svá rozhodnutí.
Zabývaly se především přípustným rozsahem námitek stěžovatelky, který vycházel z jejího
postavení podle právní úpravy a požadavků daných energetickým zákonem, zákonem o ochraně
ovzduší a stavebním zákonem. Krajský soud se dostatečně vypořádal s jednotlivými žalobními
námitkami a učinil správný závěr o jejich nepřípustnosti. Krajský soud také správně dovodil,
že nebyla-li stěžovatelka oprávněna hájit veřejné zájmy a její odvolací námitky týkající
se nezbytnosti přezkumu závazných stanovisek Hasičského záchranného sboru Libereckého kraje
ze dne 1. 8. 2012, a Magistrátu města Liberec, odboru životního prostředí, oddělení odpadů
a ovzduší ze dne 22. 2. 2013, nadřízeným správním orgánem podle ust. §149 odst. 4 správního
řádu, nesměřují k ochraně jejích věcných práv, nebyl krajský úřad, k odvolání stěžovatelky
povinen iniciovat přezkumné řízení uvedených stanovisek.
Ve stížní námitce ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. stěžovatelka namítala vadu
řízení spočívající v nedostatečném vypořádání splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti
zásobování teplem ze SZTE a podmínky souladu předmětné stavby s územním plánem. Ani tato
námitka však není důvodná vzhledem k výše uvedenému závěru o mezích účastnických práv
stěžovatelky.
S ohledem na výše uvedené hodnocení stížních námitek není rozsudek krajského soudu
nezákonný z důvodů uplatněných v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud proto podle
ust. §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. kasační stížnost zamítl. Učinil tak postupem podle ust. §109
odst. 2 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatelka v řízení úspěch neměla a krajskému úřadu žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Osoba zúčastněná na řízení nemá podle ust. §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti, neboť jí soudem nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s jejímž
plněním by jí vznikly náklady a není dán ani důvod zvláštního zřetele hodný pro přiznání jiných
nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 13. listopadu 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu