ECLI:CZ:NSS:2015:1.AFS.45.2015:56
sp. zn. 1 Afs 45/2015 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Žiškové a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce:
Biopotraviny s. r. o., se sídlem Brtnická 595, Velký Šenov, zastoupeného JUDr. Tomášem
Rybářem, Ph.D, advokátem se sídlem Václavské náměstí 1601, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutím
žalovaného ze dne 21. 5. 2013, č. j. 28756/2013-MZE-14132 a č. j. 28761/2013-MZE-14132,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 1. 2015,
č. j. 11 A 101/2013 - 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Státní zemědělský intervenční fond žalobci dvěma rozhodnutími ze dne 18. 2. 2013
poskytl pro rok 2012 dvě dotace, a to v rámci agroenviromentálních opatření, podopatření péče
o krajinu (titulu zatravňování orné půdy), resp. podopatření postupy šetrné k životnímu prostředí,
(titulů ekologické zemědělství s kulturami orná půda a travní porosty) a ošetřování travních
porostů (titulů louky a pastviny), v celkové výši 1.335.858,09 Kč, respektive 5.928.348,88 Kč.
[2] Žalobcova odvolání proti oběma těmto rozhodnutím žalovaný v záhlaví uvedenými
rozhodnutími zamítl a rozhodnutí orgánu prvního stupně potvrdil.
[3] Žalobce rozhodnutí žalovaného napadl žalobou. Nesouhlasil se způsobem stanovení výše
dotace. Dle jeho názoru mu Nařízení Rady ES č. 1698/2005, o podpoře pro rozvoj venkova
z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (dále jen „nařízení 1698/2005“) přímo
zakládá právo na náhradu reálně vzniklých dodatečných nákladů a ušlých příjmů. Veškerá
vnitrostátní úprava České republiky, která koliduje s tímto přímo aplikovatelným nařízením, např.
tedy měnící rozsah nároku žalobce vyplývajícího z tohoto nařízení, je neaplikovatelná. Správní
orgány tak měly při výpočtu dotace použít buďto paušální výši náhrady uvedenou v českých
korunách v Programu rozvoje venkova České republiky (dále též „Program“), anebo přepočet
z měny euro na české koruny provést ve směnném kurzu 29,786 Kč/EUR.
[4] Městský soud žalobu zamítl. Uvedl, že kompenzační platby jsou sice poskytovány na krytí
dodatečných nákladů a ušlých příjmů v souvislosti s přijetím určitého závazku hospodaření,
současně ale právní úprava výši těchto plateb stanoví paušálně s uplatněním určitého limitu.
V určitých případech tak poskytnutá platba reálné dodatečné náklady a ušlé příjmy pokryje, jindy
tomu tak být nemusí. Ohledně užitého kurzu soud uvedl, že Program stanovil směnný kurz
pouze jako návodný příklad způsobu výpočtu výše podpory. Vnitrostátní právní úprava tak není
v rozporu s evropskou právní úpravou, neboť jak nařízení vlády č. 79/2007 Sb., o podmínkách
provádění agroenviromentálních opatření (dále jen „nařízení vlády“), tak Program a nařízení
1698/2005 vychází z toho, že směnný kurz rozhodný pro výši vyplacené dotace v národní měně
není stanoven pevně k určitému datu, ale pohyblivě v závislosti na směnném kurzu uveřejněném
v Úředním věstníku Evropské unie dle nařízení Komise (ES) č. 1913/2006, kterým se stanoví
prováděcí pravidla k agromonetární úpravě pro euro v zemědělství (dále též „nařízení
1913/2006“).
II. Kasační stížnost
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností.
[6] Předně namítá nepřezkoumatelnost napadeného soudního rozhodnutí,
a to pro nevypořádání se s dvěma žalobními důvody a pro nesrozumitelnost.
[7] Opomenutí jednoho ze žalobních důvodů stěžovatel přičítá tomu, že městský soud
nesprávně vyhodnotil podstatu žaloby. Stěžovatel se nedomáhal, aby mu dotace pokryla vždy
a za jakýchkoli okolností jeho faktické dodatečné náklady a ušlé příjmy. Stěžovatel naopak tvrdil,
že nařízení 1698/2005 stanoví povinnost hradit dodatečné náklady a ušlé příjmy až do výše
stanoveného limitu v příloze tohoto nařízení. Dále v žalobě tvrdil, že jelikož újma vzniká
zemědělským subjektům v českých korunách, a platby dle nařízení 1698/2005 mají hradit ztrátu
příjmu z důvodu přijetí závazku, má být i platba odpovídající újmě stanovena v českých korunách
a nikoliv v měně euro. V této souvislosti poukazoval na výpočet újmy provedený Výzkumným
ústavem zemědělské ekonomiky v Praze (nyní působící pod názvem Ústav zemědělské
ekonomiky a informací), který měl podložit konečnou výši podpůrných plateb při přípravě
Programu, a který byl rovněž proveden v českých korunách. Soud se však s těmito argumenty
nijak nevypořádal.
[8] Další žalobní důvod, se kterým se městský soud nevypořádal, je argumentace doplňující
žalobu spočívající v upozornění na to, že v původním návrhu nařízení vlády, vypracovaným
žalovaným a následně rozeslaným do (vnitřního) připomínkového řízení, byly sazby kompenzací
uvedeny ještě v českých korunách, avšak v další verzi nařízení v připomínkovém řízení byly
již uvedeny sazby v měně euro s tím, že dotace mají být vypláceny v českých korunách
po přepočtu příslušným přepočítacím kurzem dle §13 odst. 12 nařízení vlády.
[9] Nesrozumitelnost rozhodnutí stěžovatel spatřuje v tom, že městský soud v části
rozhodnutí konstatuje, že obsah Programu není v rozporu s nařízením vlády ani nařízením
1698/2005, avšak v jiné části rozhodnutí dochází k rozpornému závěru, tedy že podle Programu
nemohlo být postupováno, protože je v rozporu s právními předpisy vyšší právní síly.
[10] Dalšími námitkami již stěžovatel polemizuje s věcnou správností rozhodnutí městského
soudu.
[11] Předně uvádí, že jeho právo na náhradu dodatečných nákladů a ušlých příjmů
souvisejících s přijetím závazků vyplývá přímo z nařízení 1698/2005. Toto nařízení v čl. 19
stanoví povinnost hradit dodatečné náklady a ušlé příjmy, a to až do výše stanoveného limitu
v příloze tohoto nařízení. Existence těchto dostatečně vysokých limitu pro jednotlivé podpory
v tomto nařízení nepopírá nutnost krýt náklady, ale má pouze ekonomický smysl související
s nenarušováním hospodářské soutěže.
[12] Konkrétní postup výpočtu ztráty příjmů a dodatečných nákladů nařízení 1698/2005
neupravuje. Je tak na každém členském státu Evropské unie, aby tyto náklady stanovil a zajistil
vyplácení dotací zemědělcům v této výši. Způsob výpočtu výše dotace je nicméně do určité míry
evropským právem předurčen právě tím, že dotace dle nařízení mají ztrátu příjmů a dodatečné
náklady pokrývat v plné výši.
[13] V návaznosti na toto přímo použitelné nařízení vláda České republiky přijala nařízení
vlády. Podle stěžovatele §13 nařízení vlády oproti evropské úpravě změnil dotace
jak do stanovené výše, tak do měnové sazby. Nařízení vlády totiž stanoví sazby dotací v měně
euro, namísto českých korun. Když už se vláda rozhodla stanovit dotace v měně euro, přepočet
těchto sazeb na české koruny musí odpovídat nařízení 1698/2005, tedy musí být proveden
tak, aby poskytnuté částky odpovídaly částce dodatečných nákladů a ušlých příjmů. Tomuto cíli
však dle stěžovatele způsob přepočtu sazeb dle nařízení vlády neodpovídá.
[14] Nařízení vlády totiž stanovilo pro přepočet dotací v měně euro na české koruny
mechanismus v návaznosti na Nařízení Komise (ES) č. 1913/2006, kterým se stanoví prováděcí
pravidla k agromonetární úpravě pro euro v zemědělství. Dle tohoto mechanismu se sazby dotací
stanovené v měně euro přepočítávají podle směnného kurzu, který je uveřejněn vždy v prvním
Úředním věstníku Evropské unie vydaném v kalendářním roce, za který se platba poskytuje,
a který je uveden k datu, které je nejblíže začátku tohoto kalendářního roku.
[15] Vláda tak svým nařízením účelově změnila vypočtenou újmu, aby přenesla kurzové riziko
na zemědělské subjekty. Při použití tohoto přepočítacího mechanismu ve stěžovatelově případě
tak došlo k tomu, že mu poskytnutá dotace v rozporu s nařízením 1698/2005 jeho ušlé zisky
a dodatečné náklady nepokryla. Převodem dotací do měny euro a následné zpětné převádění
do české měny dle měnícího se měnového kurzu došlo k popření původního výpočtu újmy
v českých korunách. Jako důsledek jsou i kolísající výšky každoročních dotací, což je v přímém
rozporu s výpočtem újmy dle čl. 38 nařízení 1698/2005 (tento článek se věnuje platbám v rámci
Natury 2000, stěžovatel měl patrně na mysli čl. 39 – pozn. Nejvyššího správního soudu). Nařízení
vlády tak nelze pro rozpor s právem Evropské unie aplikovat.
[16] Stěžovatel tedy navrhuje, aby „Nejvyšší správní soud opatřil výpočet této újmy v českých korunách
provedený Výzkumným ústavem zemědělské ekonomiky v Praze (resp. Ústavu zemědělské ekonomiky
a informací) a provedl jeho dokazování za účelem zjištění výše dodatečných nákladů a ušlých příjmů ve smyslu
článku 39 Nařízení 1698 a provedl porovnání výše těchto částek s vyplacenými částkami“.
[17] Takto zjištěná výše dodatečných nákladů a ušlých příjmů má být zjištěna i vyplácena
v českých korunách. S tím počítal i Program. Vypracování a předložení Programu ke schválení
Evropské komisi vyžaduje nařízení 1698/2005. Česká republika v souladu s nařízením 1698/2005
sama v Programu vyčíslila paušální částku ušlých zisků a dodatečných nákladů v české měně,
což následně schválila i Evropská komise. Zároveň členské státy dle čl. 7 nařízení 1698/2005
odpovídají za provádění Programu v souladu s tímto nařízením. Újma se tak nemá do měny euro
vůbec přepočítávat, rozhodná je újma vypočítaná Českou republikou v české měně.
[18] Jako alternativní možnost výpočtu dotací stěžovatel považuje využití sazeb v nařízení
vlády, které jsou stanoveny v měně euro, ovšem přepočtených počátečním kurzem uvedeným
v Programu, a nikoliv aktuálním přepočítacím kurzem dle nařízení 1913/2006. Pouze tento
způsob výpočtu dotací vede k úplnému krytí dodatečných nákladů a ušlých příjmů zemědělských
subjektů. Závěr městského soudu, že počáteční směnný kurz z roku 2005 ve výši
29,784 Kč/EUR byl v rámci Programu zmíněn jen z důvodu ilustrace výše vypočtené podpory
v českých korunách, není nijak blíže odůvodněn a nemá žádnou oporu v právních předpisech.
Tento kurz v Programu naopak předurčil výpočty všech budoucích výplat dotací.
[19] V dalším bodě kasační stížnosti stěžovatel upozorňuje, že žádost o zařazení
do příslušného agroenviromentálního opatření a o poskytnutí dotace měnový kurz ani způsob
výpočtu dotací nestanoví. Navíc ani samotná rozhodnutí Státního intervenčního fondu
o poskytnutí dotace neobsahují specifikaci jejího výpočtu. Uvádí pouze souhrnně částky dotací
v českých korunách a odkazují na výši dotace v měně euro dle nařízení vlády. Přitom základním
principem nařízení 1698/2005, stejně jako i národních programů pro rozvoj venkova, je zajištění
předvídatelnosti a ochrana dobré víry a legitimních očekávání ze strany zemědělských subjektů.
Zemědělský subjekt má jednoznačně předem znát jak všechny podmínky splnění svého závazku,
tak i výši příslušných kompenzačních plateb. Městský soud nevzal v úvahu, že žádost
má již podmínky dotací předtištěné. Žadatel tak nemá standardní možnost podmínky
modifikovat, neboť by hrozilo zamítnutí žádosti. Zemědělský subjekt navíc nemá ekonomickou
volbu neúčasti v uvedených programech, neboť tyto programy vyrovnávají újmu hospodaření
v určitých oblastech.
[20] V posledním bodě kasační stížnosti stěžovatel městskému soudu vyčítá nepoložení
předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské Unie. Pouhé uvedení názoru, že výklad daného
problému soud považuje za zřejmý, nelze považovat za řádné odůvodnění tohoto postupu.
Zejména takové konstatování nestačí v situaci, kdy je názor městského soudu oponován
účastníkem řízení. Chybí jakákoliv zmínka o judikatuře Soudního dvora, nebo vyrovnání
se s námitkou, že v jiných členských státech je nařízení 1698/2005 interpretováno a aplikováno
rozdílně, zejména v Polsku a Švédsku. Tím je stěžovatel podroben rozdílnému zacházení
ve srovnání se zemědělskými subjekty v jiných členských státech Evropské unie.
[21] V této souvislosti stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud posoudil soulad
vnitrostátní právní úpravy s evropským právem a aby zvážil, zda za této situace nevyvstala
potřeba předložit předběžnou otázku Soudnímu dvoru.
[22] S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhuje, aby soud napadený rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[23] Dle žalovaného pro stěžovatelem uplatňovaný nárok není žádná opora v právních
předpisech.
[24] Nařízení 1698/2005 není koncipováno tak, že zemědělci vykonávají pro stát činnost
ve veřejném zájmu formou dlouhodobého závazku a stát náklady na tuto činnost plně
kompenzuje. Nařízení je naopak koncipováno na principu dobrovolnosti, tj. že každý subjekt
může dobrovolně přijmout určitý závazek, za což mu náleží kompenzace ve výši stanovené
právním předpisem.
[25] Nařízení 1698/2005 definuje základní principy strategie rozvoje venkova a vymezuje
limity stanovené členským státům pro přípravu programů pro rozvoj venkova. V rámci těchto
limitů konkrétní výše podpor závisí na politické úvaze každého členského státu. Tuto politickou
úvahu stát promítne do programového dokumentu (V České republice Program pro rozvoj
venkova), který je následně předložen orgánům Evropské unie k posouzení, zda splňuje limity
stanovené komunitárním právem. Následně je na základě tohoto programového dokumentu
členskému státu přiznána z Evropského zemědělského fondu výše podpory.
[26] Konkrétnímu zemědělci na základě Nařízení 1698/2005 nevzniká žádný přímý nárok
na čerpání finančních prostředků z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova.
Ani národní programový dokument není dokumentem zakládajícím fyzickým nebo právnickým
osobám jakýkoli nárok. Předpokladem výplaty konkrétní platby je až splnění veškerých podmínek
stanovených národními právními předpisy.
[27] Směnný kurz pro přepočet dotace stanovené v měně euro na českou korunu stanoví
prováděcí nařízení vlády. Toto nařízení nemůže být v rozporu s Programem, neboť ten žádné
určení směnného kurzu neobsahuje. Nařízení vlády vychází ze stejného principu stanovení
směnného kurzu jako komunitární předpisy, tedy nikoliv pevně fixovaného směnného kurzu
k určitému datu. Ve vztahu k zemím, které nepatří do eurozóny tak nařízení 1698/2005 nestanoví
z hlediska hodnoty vyjádřené v národní měně maximální limity plateb dle článku 39 pevnou
částkou, nýbrž částkou pohyblivou, jejíž výše vyjádřená v národní měně závisí na aktuálním
směnném kurzu stanoveném postupem podle nařízení 1913/2006.
[28] Rovněž stěžovatel nemá pravdu v tom, že by Evropská komise schvalovala finanční
alokaci na realizaci Programu v české měně. Česká vláda naopak v Programu schválila, že sazby
na hektar pro jednotlivá opatření v rámci Programu budou stanoveny v měně euro. Takto také
Program schválila Evropská komise. Pevný směnný kurz roku 2005 byl v rámci Programu
zmíněn pouze z důvodů ilustrace výše vypočtené podpory v českých korunách.
[29] Pevné stanovení výše dotace v eurech je nezbytným předpokladem pro řádné plnění
finančního plánu Programu, neboť celkový plánovaný příspěvek z Evropského zemědělského
fondu pro rozvoj venkova schváleného Komisí je rovněž kalkulován pouze v měně euro.
[30] Stěžovatel nemohl být v dobré víře ohledně jím uváděného způsobu kalkulace
kompenzace, neboť se při dobrovolné účasti na konkrétním agroenviromentálním opatření měl
seznámit s celým rozsahem podmínek poskytnutí dotace dle nařízení vlády.
[31] Žalovaný soudu navrhl, aby kasační stížnost zamítl.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[32] Kasační stížnost je projednatelná. Její důvodnost soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3, 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále též „s. ř. s.“)].
[33] Kasační stížnost není důvodná.
[34] Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu
(IV. A). Následně se věnoval samotné podstatě kasační stížnosti, tedy otázce způsobu výpočtu
výše dotace (IV. B).
IV. A) K námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu
[35] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá nepřezkoumatelnost rozhodnutí městského soudu.
Městský soud jednak nepochopil podstatu podané žaloby a jednak se nevyjádřil k dodatečně
uplatněnému argumentu ohledně původní verze vládního nařízení. Dále je dle stěžovatele
rozhodnutí soudu vnitřně rozporné, neboť v jedné části konstatuje rozpor Programu s nařízením
vlády, v další části však tento rozpor neshledává.
[36] Podle Nejvyššího správního soudu rozhodnutí městského soudu nepřezkoumatelností
netrpí.
[37] Dle konstantní judikatury je rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné, pokud
v něm soud opomene jednu z žalobních námitek [srov. např. nález Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 114/96 (114/1997 Sb. ÚS), rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS). Nepřezkoumatelné je dále i takové
rozhodnutí krajského soudu, které je vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních
hodnoceních téhož skutkového stavu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2008,
č. j. 4 Azs 94/2007 - 107).
[38] Městský soud žádnou z žalobních námitek v rozhodnutí neopomněl. Naopak správně
vystihl, že podstata projednávané věci je otázka, jakým způsobem se určuje výše plateb
za dodatečné náklady a ušlé příjmy ve smyslu čl. 39 odst. 4 nařízení 1698/2005. Na předmětnou
otázku poskytl jednoznačnou a srozumitelnou odpověď. Ta spočívala v tom, že dodatečné
náklady neodráží skutečně vzniklé náklady v jednom individuálním případě, ale jsou určeny
prováděcí národní úpravou paušálními částkami podle hektarů dotované plochy. Již z tohoto
stručného shrnutí lze seznat, že argument o výpočtech reálných nákladů ať již v konkrétním
případě, nebo při přípravě Programu, soud považoval za irelevantní. Důležité podle něj je výše
paušální náhrady stanovené v právních předpisech.
[39] Rozsudek městského soudu není ani vnitřně rozporný. Soud v odůvodnění uvedl,
že Program žádný pevný kurz přepočtu nestanoví., a proto není Program v rozporu s nařízením
vlády. Dále soud uvedl, že „ i kdyby se soud přiklonil ke stanovisku žalobce, že v Programu rozvoje
venkova je stanoven pevný kurz pro celé období, na které byl tento program přijat (od roku 2007 do roku 2013)
– a jak je uvedeno výše, soud toto stanovisko nesdílí – nemohlo by být podle tohoto Programu postupováno, protože
je v rozporu s právními předpisy s vyšší právní silou“ (zvýraznil NSS). Z uvedeného je zřejmé,
že se nejedná o rozpor v odůvodnění městského soudu, ale pouze o popis hypotetické situace,
který měl za cíl zvýšit přesvědčivost rozsudku.
[40] Ohledně třetího důvodu stěžovatelem namítané nepřezkoumatelnosti Nejvyšší správní
soud uvádí, že z žádné listiny ve spise městského soudu, ani ze záznamu samotného jednání před
tímto soudem, neplyne, že by stěžovatel jeho slovy „konceptuální doplnění žaloby“ spočívající
v argumentaci změny měny stanovení sazeb z českých korun na eura v průběhu připomínkového
řízení k nařízení vlády, uplatnil. Nelze proto následně městskému soudu vytýkat, že se s touto
argumentací konkrétně nevypořádal.
[41] Kasační námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku je nedůvodná.
IV. B) K námitce nesprávného způsobu výpočtu výše dotace
[42] V druhé části kasační stížnosti stěžovatel namítá, že výpočet dotace poskytované
zemědělcům má být takový, aby dotace pokryla dodatečné náklady a ušlé příjmy v důsledku
přijatého závazku. Česká republika v Programu stanovila výši dodatečných nákladů a ušlých
příjmů na hektar ploch paušálně v českých korunách. Skutečné náklady jednotlivých zemědělců
vznikají rovněž v českých korunách. Tyto náklady se tedy nemají stanovovat v měně euro
a následně vyplácet dle aktuálního směnného kurzu v českých korunách. V důsledku pohybu
kurzu tím totiž dochází k důsledku, že dotace dodatečné náklady a ušlé příjmy nekryjí.
[43] Dle Nejvyššího správního soudu tato argumentace není správná. Agroenviromentální
platby jsou upraveny v čl. 39 nařízení 1698/2005. Odstavec 4 tohoto ustanovení stanoví,
že „platby jsou poskytovány ročně a kryjí dodatečné náklady a ušlé příjmy v důsledku přijatého závazku.
V případě potřeby mohou krýt také transakční náklady […].“ Stěžovatel z tohoto ustanovení dovozuje,
že dotace mají příjemcům zajistit kompenzaci skutečných nákladů a ušlých příjmů. Nejvyšší
správní soud však připomíná, že výklad právních předpisů je třeba činit nikoli izolovaně
z hlediska jednoho právního ustanovení, ale společně s jinými ustanoveními právního řádu, která
mohou vykládaná ustanovení vsadit do kontextu a dát jim tak jejich správný význam.
[44] Ustanovení právě citovaného nařízení 1698/2005 je třeba vykládat především společně
s nařízením Komise (ES) č. 1974/2006 kterým se stanoví podrobná pravidla pro použití nařízení
Rady (ES) č. 1698/2005 (dále jen „nařízení 1974/2006“). Již ze samotného názvu nařízení
1974/2006, stejně tak jako z judikatury Soudního dvora, je patrné, že častokrát stručné právní
úpravě v nařízení 1698/2005 je třeba dát obsah za pomoci nařízení 1974/2006 (srov. např.
rozsudek Soudního dvora ze dne 25. 10. 2012, Anssi Ketelä, C-592/11, ECLI:EU:C:2012:673).
[45] Podrobné pravidlo pro užití čl. 39 nařízení 1698/2005 obsahuje čl. 53 odst. 1 nařízení
1974/2006 stanovující, že „členské státy mohou případně určit míru podpory stanovené v článcích 31, 37
až 41, a 43 až 49 nařízení (ES) č. 1698/2005 na základě standardních nákladů a standardního předpokladu
ušlých příjmů“. Dodatečné náklady a ušlé příjmy dle čl. 39 nařízení 1698/2005 státy tedy mohou
určit paušálně, na základě standardních nákladů a standardních ušlých příjmů. Nařízení
1974/2006 zároveň ve své příloze II. stanovující obsah programů rozvoje venkova členských
států v bodě 5.3.2.1.4 Agroenviromentální platby stanoví, že program má obsahovat popis metodiky
a agronomických odhadů a parametrů které se používají jako referenční bod pro výpočty
odůvodňující dodatečné náklady, ušlé příjmy v důsledku přijatého závazku a úroveň transakčních
poplatků.
[46] Česká republika této možnosti využila. V Programu (str. 108 a 109),
u agroenviromentálních plateb pod nadpisem Způsob stanovení podpory uvedla, že hlavním
východiskem pro stanovení plateb je ztráta příjmu z produkce na orné půdě, která vychází
z průměrných hodnot. Ztráta je snížena o potenciální příjem z travního porostu. K Formě a výši
podpory Program stanovil, že „dotace má formu pevně stanovené sazby na hektar. K přepočtu byl použit
průměrný kurz roku 2005 29,784 CZK/EUR.“ Následují výpočty výše podpory u jednotlivých titulů
tohoto podopatření [např. 270 EUR/ha (tj. 8.050 Kč/ha)]. Příloha 7 Programu následně popisuje
způsob výpočtu průměrných nákladů a ušlých zisků pro jednotlivá agroenviromentální opatření.
Zároveň tyto výpočty podkládá dostupnými reálnými daty. Na základě výsledků těchto výpočtů,
provedených v českých korunách, jsou následně v Programu uvedené jednotlivé sazby podpor,
v měně euro. Takto stanovené sazby podpor byly následně převzaty do nařízení vlády.
[47] Z uvedeného je zřejmé, že česká právní úprava neodporuje evropské právní úpravě.
Ta totiž nechala na členských státech, jak dodatečné náklady a ušlé příjmy stanoví. Česká
republika vyšla z odborných odhadů průměrných hodnot nákladů vzniklých v důsledku přijetí
závazku, následně určujících pevnou sazbu stanovenou na hektar půdy. Takto určená výše dotace
může skutečné dodatečné náklady a ušlý zisk krýt, ale také nemusí. Může být vyšší i nižší. V obou
případech je ale stále v souladu s čl. 39 nařízení 1698/2005.
[48] Další námitkou stěžovatel nesouhlasil s tím, že sazby dotací jsou stanoveny v měně euro.
K tomu soud uvádí, že stát si může měnu, ve které vypočítá dotace, stanovit dle vlastního
uvážení. Ohledně měny stanovení sazeb dotací totiž evropské právo žádné požadavky nestanoví.
Při stanovení sazeb je tak členský stát limitován pouze výše uvedeným požadavkem, totiž
aby sazby odrážely standardní náklady a standardní předpoklady ušlých příjmů v důsledku
závazku. Česká republika při stanovování sazeb v Programu postupovala na základě výpočtu
standardních nákladů a ušlých příjmů v českých korunách, následně takto stanovené odhady
nákladů převedla dle aktuálního kurzu do měny euro. Takto stanovená sazba dotace je stále sazba
stanovená jasně daným výpočtem na základě odborného vyčíslení průměrných nákladů a ušlých
zisků.
[49] Při jakémkoliv stanovování pravidel určitého systému dotací za pomoci standardních
nákladů na určitý časový úsek do budoucna nezbytně existuje riziko určitých proměnných.
V případě zemědělských dotací to může být například zvýšení dodatečné nákladovosti činnosti,
kterou se dotovaný zemědělec zavázal na určitou dobu vykonávat, anebo náhlé zvýšení výnosu
alternativních činností, které by bez přijetí závazku zemědělec na svém území mohl vykonávat.
Zrovna tak určitým rizikem může být i vývoj směnného kurzu, jsou-li sazby oproti jejich
výplatám stanoveny v rozdílných měnách. Toto jsou však nevyhnutelné faktory jakéhokoli
dotačního systému, a je na podnikatelském úsudku každého zemědělského subjektu,
zda do systému dobrovolně vstoupí a toto riziko přijme, anebo nikoliv.
[50] Nadto soud uvádí, že tato určitá míra nejistoty vlastní zemědělským dotačním
programům není pro zemědělce jednostranně nevýhodná. Dodatečné náklady vznikající
v důsledku přijatého opatření mohou oproti původně stanoveným sazbám klesnout, nebo vývoj
směnného kurzu může být pro zemědělce příznivý. Stěžovatel tak nemá pravdu, tvrdí-li, že Česká
republika stanoveným způsobem výpočtu výše dotace přenesla kurzové riziko na zemědělské
subjekty. Riziko naopak bylo v době přijetí právní úpravy rovnoměrně rozložené.
[51] S oběma proměnnými ostatně počítá i evropská úprava podpory rozvoje venkova.
Proměnnou ve smyslu změny dodatečných nákladů nebo ušlých zisků připouští možností
stanovit tyto hodnoty předem dle předpokládaných průměrných nákladů. Proměnnou v podobě
směnného kurzu zase obsahuje nařízení Komise (ES) č. 1913/2006 kterým se stanoví prováděcí
pravidla k agromonetární úpravě pro euro v zemědělství. Toto nařízení stanoví některé rozhodné
skutečnosti pro směnné kurzy pro různé situace, ke kterým dochází v rámci právních předpisů
v oblasti zemědělství. Čl. 7 nařízení 1913/2006 stanoví, že v případě částek uvedených v příloze
nařízení (tedy maximálních částka podpor) je rozhodnou skutečností pro směnný kurz
pro každou z ročních splátek den 1. ledna roku, k němuž je dotyčná splátka vyplacena.
Z uvedeného je patrné, že limity poskytovaných plateb (v případě agroenviromentálních plateb
maximální sazba na hektar půdy) jsou pevně stanovené pouze v měně euro. Naopak stanoví-li
stát sazby podpor v měně nějakého členského státu mimo euro oblast, maxima sazeb podpor jsou
v této měně pohyblivá v návaznosti na aktuální směnný kurz.
[52] Vláda České republiky tedy pro stanovení sazby dotace užila pevně stanovené sazby
vyjádřené v měně euro. Pro určení výše poskytnuté dotace v českých korunách použila aktuální
směnný kurz mezi českou korunou a měnou euro určeného postupem dle §13 nařízení vlády.
Takto stanovené sazby sledují způsob vyjádření sazeb v Programu, který sazby stanoví v měně
euro s tím, že u každé z nich v závorce uvádí orientační přepočet do českých korun dle kurzu
z roku 2005.
[53] Takto stanovená pravidla vyhovují jak požadavkům evropského práva, tak i charakteru
systému poskytování dotací. Mechanismus výpočtu dotací byl předem a jednoznačným způsobem
stanoven. Za takové situace bylo na každém zemědělci zvážit, zda do programu s takto
nastavenými pravidly dobrovolně vstoupí. Touto možností učinit informovanou volbu
a následným dodržováním stanovených pravidel je dostatečně chráněna stěžovatelem dovolávaná
dobrá víra a legitimní očekávání zemědělských subjektů.
[54] K opačnému závěru nevede ani stěžovatelem namítaná absence směnného kurzu
v žádosti o zařazení do agroenviromentálního opatření, resp. o poskytnutí dotace. Jelikož je tento
kurz pohyblivý, je tato absence přirozená. Navíc rozhodující není seznatelnost pravidel
agroenviromentálních opatření z obsahu žádosti, ale z na opatření dopadající právní úpravy
obsažené hlavně v nařízení 1698/2005, nařízení 1974/2006 a nařízení vlády.
[55] Žalovanému ani městskému soudu tedy ohledně závěrů o způsobu výpočtu výše
poskytované dotace nelze nic vytknout. Kasační námitka je nedůvodná.
[56] Nejvyšší správní soud se rovněž shoduje s městským soudem v tom, že není namístě
iniciovat řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem. V projednávaném případě jsou totiž
splněny podmínky pro uplatnění výjimky z povinnosti Soudnímu dvoru předběžnou otázku
předložit (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci Srl. CILFIT a Lanificio
di Tabardo SpA v. Ministerstvo zdravotnictví, 283/81, Recueil s. 3415, odst. 16). Správná aplikace
v tomto případě je nepochybná. Na tomto závěru nic nemůže změnit ani to, že proti takovému
výkladu argumentuje jedna ze stran soudního sporu. Soud totiž ke zjištění o jednoznačnosti
výkladu dochází vlastní úvahou. Opačný výklad by v podstatě zajistil účastníkům řízení nezávisle
na kvalitě jejich argumentů automatický nárok na předložení věci Soudnímu dvoru, což by ústilo
v bezdůvodné iniciování tohoto typu řízení, a v důsledku pak v neúměrné zatížení Soudního
dvora.
[57] Na tento závěr nemá vliv ani stěžovatelův poukaz na rozdílný mechanismus výpočtu
dotací v Polsku (stanovení sazeb dotací ve zlotých). Jak soud uvedl výše, evropské právo klade
požadavky na navázání odhadů ušlých zisků a dodatečných nákladů na reálné standardní náklady.
Nevyžaduje však již stanovení sazeb v určité měně. To, stejně jako výše konkrétních dotací
v rámci stanovených limitů, již ponechává na členských státech. Stěžovatelem poukazované
rozdílnosti tak neznamenají odlišnou interpretaci nařízení 1698/2005, nýbrž evropským právem
předvídaný odlišný způsob výpočtu výše dotace.
V. Závěr a náklady řízení
[58] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů podle §110 odst. 1 s. ř. s.,
poslední věty, zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
[59] O náhradě nákladů řízení rozhodl v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad
rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. července 2015
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu
.