ECLI:CZ:NSS:2015:1.AS.13.2015:225
sp. zn. 1 As 13/2015 – 225
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: Frank Bold
Society, se sídlem Údolní 33, Brno, zastoupený Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem
Údolní 33, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65,
Praha 10, za účasti osoby zúčastněné na řízení: ČEZ, a. s., se sídlem Duhová 2/1444,
Praha 4, zastoupena JUDr. Karlem Muzikářem, advokátem se sídlem Křížovnické
nám. 193/2, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 11. 2011,
č. j. 1472/530/11, 68307/ENV/11/Hen, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 12. 2014, č. j. 15 A 12/2012 – 228,
takto:
I. Kasační stížnosti se p ř i z n á v á odkladný účinek.
II. Žalobci se u k l á d á zaplatit do tří dnů od právní moci tohoto rozhodnutí České
republice – Nejvyššímu správnímu soudu soudní poplatek ve výši 1.000 Kč za podání
návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Osoba zúčastněná na řízení, která je provozovatelem Elektrárny Prunéřov, podala dne
10. 2. 2011 ke Krajskému úřadu Ústeckého kraje, odboru životního prostředí a zemědělství (dále
jen „správní orgán I. stupně“) ohlášení plánované změny v provozu zařízení dle integrovaného
povolení pro zařízení „Kondenzační parní elektrárny s kogenerací elektrické energie a tepla“ (dále
jen „záměr KO EPR II“), pro něž bylo vydáno integrované povolení ze dne 7. 9. 2004,
č. j. 4511/ŽPZ/04/IP-31/Rc, se změnami č. j. 946/ŽPZ/06/IP-15-Z1/Rc ze dne 30. 10. 2006,
č. j. 1419/ŽPZ/07/IP-15-Z2/Rc ze dne 28. 5. 2007, č. j. 1420/ŽPZ/07/IP-15-Z3/Rc
ze dne 29. 5. 2007, č. j. 2554/ŽPZ/09/IP-31/Z4/Rc ze dne 10. 11. 2009,
č. j. 2522/ŽPZ/2010/IP-31/Z5/Rc ze dne 24. 1. 2011 a č. j. 366/ŽPZ/2011/IP-31/Z6/Rc
ze dne 21. 2. 2011. Ohlášená změna spočívala v komplexní obnově tří výrobních bloků z pěti
stávajících v elektrárně Prunéřov II (B23, B24 a B25) o výkonu 3x 210 MWe, které budou mít
po obnově výkon 3x 250 MWe. V souvislosti s uvedenou změnou provozu zařízení proběhl
proces posuzování vlivů záměru na životní prostředí (dále jen „proces EIA“) podle zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících
zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí) vedený Ministerstvem životního
prostředí, které dne 29. 4. 2010 vydalo souhlasné stanovisko k posouzení vlivů záměru na životní
prostředí č. j. 106610/ENV/09.
[2] Dne 27. 7. 2011 správní orgán I. stupně vydal podle §19a odst. 1 zákona č. 76/2002 Sb.,
o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně
některých zákonů (zákon o integrované prevenci) rozhodnutí – Změna č. 7 integrovaného
povolení pro zařízení „Kondenzační parní elektrárny s kogenerací elektrické energie a tepla“
společnosti ČEZ, a.s., Praha 4, provozovatel Elektrárny Prunéřov, Kadaň.
[3] Žalobce, jako spolek, jehož posláním je ochrana přírody a krajiny a životního prostředí,
podal proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvolání, které však žalovaný v záhlaví
specifikovaným rozhodnutím zamítl. Žalobce dále brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou
u krajského soudu, ve které zejména namítal, že nebyl splněn soulad záměru komplexní obnovy
Elektrárny Prunéřov II. s požadavky nejlepších dostupných technik na čistou energetickou
účinnost zařízení. Upozornil na vady procesu vedoucího k vydání stanoviska EIA a vady
samotného stanoviska EIA a nesprávné vyhodnocení vlivů na lokality Natura 2000. Podle
žalobce nedošlo ani ke splnění požadavků směrnice Evropského parlamentu a Rady
č. 2009/31/ES, o geologickém ukládání oxidu uhličitého. Krajský soud žalobu jako nedůvodnou
zamítl. Uvedl, že žalobci svědčí aktivní žalobní legitimace toliko ve smyslu §65 odst. 2 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), tedy jen z pohledu jeho procesních
práv, a proto mu v daném soudním řízení nepřísluší námitky hmotněprávního charakteru.
Co se týče posouzení předmětného záměru, krajský soud se ztotožnil se závěry správních orgánů
a žádné jejich pochybení neshledal.
[4] Proti rozsudku krajského soudu brojil žalobce (stěžovatel) včas podanou blanketní
kasační stížností. Na základě výzvy Nejvyššího správního soudu dle §106 odst. 3 s. ř. s. zaslal
stěžovatel soudu dne 8. 4. 2015 doplnění důvodů kasační stížnosti a zároveň podal návrh
na přiznání odkladného účinku této kasační stížnosti. Navrhl, aby usnesením o přiznání
odkladného účinku byly vedle účinků rozsudku krajského soudu pozastaveny rovněž účinky
napadených rozhodnutí správního orgánu I. stupně a žalovaného.
II. Shrnutí důvodů návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
[5] Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti odůvodnil stěžovatel
tím, že výkonem správních rozhodnutí může dojít k vážné újmě na životním prostředí a veřejném
zdraví, neboť nebyly řádně vyhodnoceny vlivy záměru na životní prostředí a stanoveny závazné
podmínky provozu zařízení tak, aby byly minimalizovány jeho negativní dopady. Hrozí
tak závažné překročení dovoleného imisního zatížení území, a to přinejmenším na 25 až 30 let
plánovaného provozu záměru. Podle stěžovatele by elektrárna i po rekonstrukci vypouštěla velké
množství oxidu siřičitého, které by mohlo vystavit více než 100 tisíc obyvatel měst Chomutova,
Jirkova, Kadaně a Klášterce nad Ohří 24 hodinovým koncentracím SO
2
přesahujícím hodnoty
doporučené Světovou zdravotnickou organizací. V případě záměru KO EPR II se evidentně
jedná o zavádění zastaralé a pro dané podmínky nevyhovující technologie s nedostatečnou
energetickou účinností, přičemž reálného snížení množství emisí je možno dosáhnout
buď efektivnější sekundární technologií, nebo zvýšením energetické účinnosti.
[6] Stěžovatel poukázal na právní názor Nejvyššího správního soudu vyjádřený zejména
v rozsudku ze dne 14. 6. 2007, č. j. 1 As 39/2006 – 55, podle které by jeho návrhu na přiznání
odkladného účinku mělo být vyhověno. Upozornil také na novelu zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí, provedenou zákonem č. 39/2015 Sb., účinnou od 1. 4. 2015, která reagovala
na řízení vedené proti České republice Evropskou komisí o porušení Smlouvy EU č. 2013/2048.
Zmiňovanou novelou bylo doplněno mimo jiné ustanovení §9d odst. 2, podle něhož soud přizná
žalobě odkladný účinek nebo nařídí předběžné opatření, hrozí-li nebezpečí, že realizací záměru
může dojít k závažným škodám na životním prostředí.
[7] Podle stěžovatele je třeba podmínku „nepoměrně větší újmy, než jaká může přiznáním odkladného
účinku vzniknout třetím osobám“ vykládat tak, že pokud stěžovatel je spolek, jehož posláním
je ochrana přírody a krajiny a životního prostředí, má se zato, že újma na zákonem chráněném
environmentálním statku se nachází ve sféře jeho oprávněných zájmů tzn., že pro něj znamená
újmu. Podmínku vzniku újmy v důsledku výkonu rozhodnutí o změně integrovaného povolení
ve spojení s rozsudkem krajského soudu je tedy třeba považovat za splněnou, a to i z hlediska
jejího srovnání s újmou, jež může přiznáním odkladného účinku vzniknout jiným osobám. Pokud
by totiž došlo k dokončení realizace záměru, pro nějž bylo rozhodnutí o změně integrovaného
povolení vydáno, byla by uvedená újma v podstatě nezvratná a nenahraditelná. Naopak
pozastavení účinku rozhodnutí v době, kdy teprve probíhá výstavba, by mohlo znamenat
minimalizaci ztrát způsobených budoucí nutnou změnou projektu KO EPR II. Z uvedeného
též vyplývá, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti není v rozporu s veřejným zájmem.
Veřejný zájem na ochraně životního prostředí, zdraví obyvatel i šetrného nakládání s nerostným
bohatstvím naopak vyžaduje přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Tím se také může
zabránit neúčelnému vynakládání prostředků osoby zúčastněné na řízení, jejímž majoritním
akcionářem je stát.
III. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
[8] Žalovaný považuje návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti za nedůvodný.
Stěžovatel podle něj pouze obecně polemizuje ohledně překračování dovoleného imisního
zatížení území a souvisejících dopadů na zdraví obyvatelstva. Žalovaný poukázal na absenci
příčinné souvislosti mezi výkonem napadeného rozhodnutí žalovaného a tvrzenou újmou. Zákon
o integrované prevenci navíc ukládá pravidelný přezkum podmínek provozu zařízení s ohledem
na změny okolností v budoucnu. Žalovaný též nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že by soudy
měly návrhům občanských sdružení (spolků) na přiznání odkladného účinku vždy vyhovovat.
[9] Také osoba zúčastněná na řízení považuje návrh na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti za nedůvodný. Prolomení účinků pravomocného správního rozhodnutí poté, co je toto
správní rozhodnutí v právní moci již cca 3 a půl roku, by bylo v rozporu s ochranou nabytých
práv. Stěžovatel se navíc nemůže dovolávat újmy, která by měla údajně spočívat v negativních
dopadech na zdraví obyvatel, neboť ochrana veřejného zdraví nespadá do předmětu činnosti
a cílů stěžovatele vymezených v jeho stanovách. Stěžovatelem tvrzená újma, jež by měla
být způsobena dlouhodobým provozem EPR II v řádu desítek let, je újmou do značné míry
hypotetickou, protože nemůže naplnit podmínku bezprostřední hrozby jejího vzniku.
[10] Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že technologické a stavební práce KO EPR II
se již blíží do závěrečné fáze před uvedením projektu KO EPR II do zkušebního provozu.
V důsledku přiznání odkladného účinku by bylo zcela nezbytné přerušení technologických
a souvisejících stavebních prací a bezodkladné zahájení konzervačních prací veškerého zařízení,
na které by bylo nutno vynaložit náklady ve výši 976.429.000 Kč za rok. Dodatečné náklady
by osobě zúčastněné na řízení vznikly z titulu smluvních závazků vůči dodavatelům,
a to cca 120 milionů za každý měsíc zpoždění s dokončením projektu. Další újmu
by představovala ztráta hrubé marže ve výši cca 1,5 miliardy Kč za rok způsobená neuvedením
obnovených bloků B23, B24 a B25 do provozu v plánovaném čase a posunem zahájení výroby
elektřiny na obnovených blocích. Uvedené osoba zúčastněná na řízení doložila vyjádřením
generálního dodavatele stavby KO EPR II – společnosti ŠKODA PRAHA Invest s. r. o.
a analýzou společnosti ÚJV Řež, a. s., divize ENERGOPROJEKT PRAHA. V důsledku
neuvedení projektu KO EPR II do provozu by vznikla újma i desítkám subjektů podílejících
na realizaci tohoto záměru v pozici jednotlivých subdodavatelů. Opomenout nelze ani fakt,
že EPR I a EPR II dodávají teplo do okolních měst a obcí, přičemž po dobu realizace záměru
KO EPR II musela být přijata provizorní opatření k zálohování zdrojů tepla. V důsledku
přerušení výstavby KO EPR II by tedy hrozilo potenciální způsobení újmy více než 50.000
obyvatelům okolních měst a obcí. Přiznání odkladného účinku by dle osoby zúčastněné na řízení
bylo též v rozporu s důležitým veřejným zájmem na ochranu životního prostředí, neboť realizací
záměru dojde k podstatnému zlepšení životního prostředí a zdravotních podmínek v jejím okolí.
EPR II navíc poskytuje dodávky tepla více než 50.000 obyvatelů do okolních obcí, přiznání
odkladného účinku by tak bylo v rozporu s veřejným zájmem na zásobování obyvatelstva
tepelnou energií.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Podle §107 odst. 1 s. ř. s. nemá k asační stížnost odkladný účinek. Nejvyšší správní soud
jej však může na návrh stěžovatele přiznat; ustanovení §73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užijí přiměřeně.
Přiznáním odkladného účinku se pozastavují účinky přezkoumávaného rozsudku krajského
soudu a také účinky napadeného správního rozhodnutí, které z povahy věci pozastavit
lze (tj. uložené právní povinnosti nelze vynucovat, přiznaná oprávnění nelze uplatňovat,
odejmutá oprávnění zůstávají zachována, atd.).
[12] Možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti je ve smyslu §73 odst. 2 s. ř. s.
podmíněna kumulativním naplněním dvou objektivních podmínek: kasační stížnosti lze přiznat
odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly
pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout
jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[13] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval splněním první podmínky pro přiznání
odkladného účinku, a to hrozbou újmy stěžovateli, jež je nepoměrně větší ve srovnání s újmou,
která přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám. Stěžovatel zejména
poukazuje na újmu na životním prostředí, která vznikne v důsledku provozu obnovené elektrárny
Prunéřov II, neboť realizovaný záměr dle jeho názoru není z hlediska životního prostředí
a veřejného zdraví optimální variantou. Co se týče charakteru tvrzené újmy, souhlasí Nejvyšší
správní soud se stěžovatelem v tom, že jako spolek, jehož cílem je ochrana přírody a krajiny
a životního prostředí, je oprávněn jako svou újmu namítat právě závažné negativní dopady
na životní prostředí.
[14] Pro posouzení možné újmy hrozící stěžovateli či jiným osobám je třeba vyjasnit, jaké
důsledky by v dané věci mělo přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, resp. pozastavení
účinků napadeného rozhodnutí žalovaného. Předmětem soudního přezkumu v projednávané věci
je rozhodnutí, kterým byla schválena změna integrovaného povolení pro zařízení „Kondenzační
parní elektrárny s kogenerací elektrické energie a tepla“ podle §19a zákona o integrované
prevenci. Podle §45 odst. 1 a 3 tohoto zákona je integrované povolení, resp. jeho změna,
nezbytným podkladem pro vydání stavebního povolení na předmětné zařízení. Případné následné
pozastavení účinků nebo zrušení rozhodnutí o vydání integrovaného povolení (jeho změny)
ovšem nemá na platnost již vydaného stavebního povolení vliv. To znamená, že v případě
přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nebude osobě zúčastněné na řízení znemožněno
pokračovat ve stavebních pracích na záměru KO EPR II, neboť povolení ke stavbě nebude nijak
dotčeno. Podle §16 odst. 2 zákona o integrované prevenci však provozovatel zařízení nesmí
bez platného integrovaného povolení zařízení provozovat. V důsledku přiznání odkladného
účinku by tedy osoba zúčastněná na řízení nemohla uvést zařízení do provozu, protože
pak by jednala v rozporu s uvedeným ustanovením zákona o integrované prevenci.
[15] Vzhledem k tomu, že osoba zúčastněná na řízení může i v případě přiznání odkladného
účinku pokračovat ve stavbě zařízení, nejsou z hlediska posouzení újmy relevantní jí tvrzené
náklady spočívající v zakonzervování stavebních prací či vzniku dodatečných nákladů vůči jejím
dodavatelům. Jako hrozící újmu je nutno zohlednit pouze dodatečné náklady, jež by osobě
zúčastněné na řízení vznikly z důvodu odložení uvedení zařízení do provozu, resp. posunem
zahájení výroby elektrické energie, do doby rozhodnutí o kasační stížnosti. Jako takovou uvádí
osoba zúčastněná na řízení ztrátu hrubé marže a dále poukazuje na újmu, která by mohla
vzniknout obyvatelům měst a obcí, do nichž má být elektřina z obnovené elektrárny dodávána.
[16] Na druhou stranu v důsledku nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti (a tedy
možného uvedení zařízení do provozu před rozhodnutím soudu o kasační stížnosti) hrozí
závažná újma na životním prostředí, která by mohla být způsobena provozem obnovených bloků
elektrárny nesplňující požadavky nejlepších dostupných technik na čistou energetickou účinnost
zařízení. Tato potenciálně hrozící újma se soudu jeví jako nepoměrně větší ve srovnání s újmou,
jež by vznikla osobě zúčastněné na řízení či jiným osobám zpožděním uvedení posuzovaného
zařízení do provozu. Je také třeba zohlednit judikaturu Nejvyššího správního soudu,
na niž odkazoval i stěžovatel, podle které „žalobcům z řad dotčené veřejnosti [musí být] vyhovováno
k jejich návrhům na přiznání odkladného účinku správní žaloby tak, aby nemohlo docházet k situacím,
kdy v době rozhodování o správní žalobě již byl povolený záměr nevratně realizován […]. Pokud by návrhu
na přiznání odkladného účinku vyhovováno nebylo, došlo by k porušení čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy a čl. 10a
směrnice 85/337/EHS, neboť poskytovaná soudní ochrana by nebyla včasná a spravedlivá“ (viz rozsudek
NSS č. j. 1 As 39/2006 – 55). Podobně i při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti musí soud vážit, zda by v případě nevyhovění návrhu nebyl záměr
nevratně realizován a spolku zabývajícímu se ochranou životního prostředí tak nebyla
znemožněna efektivní soudní ochrana. V posuzované věci sice již probíhá výstavba záměru
KO EPR II, respektive je už před dokončením, nicméně k závažné škodě na životním prostředí
by mohlo dojít až v případě jeho uvedení do provozu, které je možné na základě platné změny
integrovaného povolení. Jedná se proto o případ, kdy by nepřiznáním odkladného účinku
(tj. nepozastavením účinků změny integrovaného povolení) mohla být stěžovateli upřena včasná
a spravedlivá soudní ochrana. Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že nepřiznáním
odkladného účinku kasační stížnosti by hrozila závažná újma na životním prostředí. Riziko
vzniku této újmy je přitom dostatečné pro posouzení věci a není tak nutno se zabývat otázkou,
zda stěžovatel mohl tvrdit také hrozící újmu na veřejném zdraví.
[17] Na okraj je nutno zmínit, že věc je již v 1. senátu Nejvyššího správního soudu na pořadu
k projednání, a proto lze očekávat rozhodnutí ve věci v nejbližší době. Je tedy pravděpodobné,
že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti fakticky závažnou újmu na straně stěžovatele
ani na straně osoby zúčastněné na řízení či jiných osob nezpůsobí.
[18] V souvislosti se stěžovatelem zmiňovanou novelou zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí účinnou od 1. 4. 2015, která včlenila do tohoto zákona mimo jiné §9d odst. 2
(dle něhož „[s]oud přizná žalobě odkladný účinek nebo nařídí předběžné opatření, hrozí-li nebezpečí,
že realizací záměru může dojít k závažným škodám na životním prostředí), soud uvádí, že tato novela není
na nyní posuzovaný případ aplikovatelná. Uvedené ustanovení se jednak vztahuje na přiznání
odkladného účinku žalobě a zejména se aplikuje až na soudní řízení zahájená po datu účinnosti
této novely (viz přechodná ustanovení zákona č. 39/2015 Sb.).
[19] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval druhou podmínkou dle §73 s. ř. s., a tedy
zda přiznání odkladného účinku kasační stížnosti není v rozporu s veřejným zájmem. Dospěl
přitom k závěru, že přiznání odkladného účinku naopak bude v souladu s veřejným zájmem
na ochraně životního prostředí, který v daném případě převáží nad osobou zúčastněnou na řízení
tvrzeným veřejným zájmem na zásobování obyvatelstva tepelnou energií.
[20] Protože obě zákonné podmínky pro přiznání odkladného účinku byly splněny, rozhodl
Nejvyšší správní soud tak, jak je uvedeno ve výroku č. I tohoto usnesení. Přiznání odkladného
účinku působí proti rozsudku krajského soudu i rozhodnutí žalovaného (k tomu viz usnesení
NSS ze dne 6. 12. 2005, č. j. 2 Afs 77/2005 – 96, publ. pod č. 786/2006 Sb. NSS). Zároveň
rozhodnutí o přiznání odkladného účinku v žádném případě nepředjímá výsledek řízení o kasační
stížnosti. Usnesení o přiznání odkladného účinku může soud i bez návrhu zrušit, ukáže-li
se v průběhu řízení, že pro přiznání odkladného účinku nebyly důvody, nebo že tyto důvody
v mezidobí odpadly (§73 odst. 5 s. ř. s.).
[21] Výrok č. II. tohoto usnesení vychází z toho, že povinnost zaplatit soudní poplatek
za podání návrhu na přiznání odkladného účinku vzniká dnem právní moci rozhodnutí, jímž bylo
o návrhu rozhodnuto a v němž byla navrhovateli uložena povinnost soudní poplatek zaplatit,
podle §4 odst. 1 písm. h) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, aplikovaného
per analogiam (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 2. 2012,
č. j. 1 As 27/2012 - 32). Stěžovatel je tedy do tří dnů od právní moci tohoto rozhodnutí povinen
zaplatit soudní poplatek ve výši 1.000 Kč. Poplatek je možno zaplatit na účet Nejvyššího
správního soudu č. 3703 – 46127621/0710, vedený u České národní banky, pobočka Brno,
variabilní symbol pro identifikaci platby je 1010401315.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. května 2015
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu