ECLI:CZ:NSS:2015:2.AS.166.2015:33
sp. zn. 2 As 166/2015 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce : P. T.,
zastoupeného JUDr. Sylvou Rychtalíkovou, advokátkou, se sídlem Kodaňská 521/57, Praha 10,
proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2,
České Budějovice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 6. 2014,
č. j. KUJCK 35704/2014/OREG, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 9. 6. 2015, č. j. 10 A 109/2014 – 30,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 9. 6. 2015,
č. j. 10 A 109/2014 – 30, se zrušuje .
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 17. 6. 2014, č. j. KUJCK
35704/2014/OREG, a rozhodnutí Městského úřadu Strakonice ze dne 12. 3. 2014,
č. j. MUST/014541/2014/SÚ/rem, se zrušují a věc se vrací žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 20 342 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupkyně JUDr. Sylvy
Rychtalíkové, advokátky.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 17. 6. 2014, č. j. KUJCK 35704/2014/OREG
(dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí
Městského úřadu Strakonice (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 12. 3. 2014,
č. j. MUST/014541/2014/SÚ/rem, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o dodatečné povolení
stavby. Správní orgány založily své závěry především na tom, že stavba byla umístěna
v rozporu s územně plánovací dokumentací, konkrétně s regulačním plánem Za Stínadly,
vydaným jako usnesení zastupitelstva města Strakonice ze dne 25. 2. 2009, č. 546/ZM/2009
(dále jen „regulační plán“), resp. s územním plánem Strakonice, vydaným jako usnesení
zastupitelstva města Strakonice ze dne 14. 12. 2011, č. 184/ZM/2011 (dále jen „územní plán“).
[2] Žalobce podal proti napadenému rozhodnutí žalobu, kterou Krajský soud v Českých
Budějovicích rozsudkem ze dne 9. 6. 2015, č. j. 10 A 109/2014 – 30 (dále jen „krajský soud“
a „napadený rozsudek“), zamítl. Konstatoval, že se nemohl zabývat námitkami týkajícími se řízení
o odstranění stavby, neboť rozhodnutí o odstranění stavby není předmětem nyní posuzované
věci a žalobce jej dokonce ani nenapadl odvoláním . Námitky žalobce poukazující na absenci
poučení o možnosti podat žádost o dodatečné povolení stavby a na materiální nevykonatelnost
rozhodnutí o odstranění stavby (z důvodu pochybení při vymezení odstraňované části stavby)
jsou tedy bezpředmětné. Napadené rozhodnutí bylo vydáno v řízení o žádosti a správní orgány
proto rozhodovaly o části stavby tak, jak ji žalobce v žádosti vymezil, a nelze tak shledat žádnou
souvislost s vymezením části stavby, která má být odstraněna. Krajský soud považoval obě
správní rozhodnutí za přezkoumatelná, neboť správní řízení tvoří jeden celek od zahájení
až do právní moci konečného rozhodnutí. V zásadě tedy není vyloučeno, aby žalovaný jakožto
odvolací orgán napravil nepodstatné vady rozhodnutí vydaného správním orgánem prvního
stupně. Krajský soud neshledal rozpor regulačního plánu s územním plánem, neboť v obou
je stanoveno nepřekročitelné ochranné pásmo pro stavbu rodinného domu jako 25 metrů
od pozemků určených k plnění funkcí lesa. Pokud žalobce poukazoval na rozdílné pojmy užité
v obou regulativech (územní plán stanoví ochranné pásmo od okraje lesa, zatímco regulační plán
od hranice pozemku určeného k plnění funkcí lesa), pak krajský soud konstatoval, že pojem okraj
lesa je třeba chápat stejně jako hranice pozemku určeného k plnění funkcí lesa. Dle názoru
krajského soudu tedy žalobce při stavbě rodinného domu dané regulativy (tj. regulační plán
a územní plán) nedodržel a svou stavbou zasáhl do platného ochranného pásma pozemků
určených k plnění funkcí lesa. Krajský soud podotkl, že žalobce nedodržel ani půdorys stavby
podle ověřené projektové dokumentace a bez povolení jej rozšířil o 5,31 metrů.
[3] Krajský soud uvedl, že žalobce napadl závěr správních orgánů, že se nezměnily oko lnosti
oproti stavu v době řízení o odstranění stavby, avšak v žalobě nevymezil, jak se podle
něj okolnosti změnily. V řízení o dodatečném povolení stavby je nutno vycházet ze stavu územně
plánovací dokumentace k době vedení tohoto řízení. V té době dle regulačního plánu stále platilo
ochranné pásmo o rozsahu 25 metrů od pozemku určeného k plnění funkcí lesa a jakékoli úvahy
žalobce o tom, že regulační plán bude změněn, jsou tedy nepřípadné a nezakládají změnu
okolností, které se žalobce dovolával. Krajský soud rovněž zdůraznil, že v tomto řízení nemůže
zkoumat zákonnost územního souhlasu a souhlasu s provedením ohlášené stavby ze dne
22. 6. 2011, nicméně je třeba ověřit, zda bylo umístění stavby dostatečným způsobem vymezeno.
Konstatoval, že součástí tohoto územního souhlasu byla ověřená projektová dokumentace
stavby, v níž bylo umístění stavby jednoznačně vymezeno tak, aby nezasáhla do ochranného
pásma 25 metrů, které bylo v projektové dokumentaci přímo zakresleno. Podle ověřené
projektové dokumentace měla mít hlavní budova rozměry 10,5 x 8 metrů, její reálné rozměry
byly správním orgánem prvního stupně zjištěny jako 15,8 x 7,7 metrů. Krajský soud tedy shrnul,
že žalobce věděl, kde přesně má být stavba umístěna, a toto schválené umístění ani půdorysné
rozměry stavby nedodržel. Za takové situace je bezpředmětné dovolávat se nedostatečného
vymezení ochranného pásma a nepřekročitelných st avebních čar v popisné části územního
souhlasu, neboť vše potřebné vyplývalo z ověřené projektové dokumentace (která byla přílohou
tohoto rozhodnutí) a též z platné územně plánovací dokumentace. Krajský soud znovu uvedl,
že zákonností rozhodnutí o odstranění stavby se nemůže zabývat, neboť nejde o podkladové
rozhodnutí ve smyslu §75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). O právech žalobce nabytých v dobré víře nelze uvažovat,
neboť žalobce znal obsah schválené projektové dokumentace a věděl, že je jí vázán
a že je povinen umístit a postavit stavbu v souladu s projektem. Zvětšení stavby o 5,31 metrů
a umístění stavby do ochranného pásma pozemků určených k plnění funkcí lesa naopak svědčí
o bezohlednosti žalobce k vlastnickým právům svých sousedů a k chráněnému veřejnému zájmu.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost
z důvodů podřaditelných pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Pokud krajský soud stěžovateli
vytkl, že půdorys stavby neoprávněně rozšířil o 5,31 metrů, pak dle názoru stěžovatele
je toto zjištění nepřezkoumatelné, neboť u půdorysu lze hodnotit pouze plošnou výměru , nikoli
běžné metry. Není tedy zřejmé, co krajský soud tímto argumentem sledoval a jaká je jeho právní
relevance. Případný přesah půdorysu realizované stavby oproti schválené projektové
dokumentaci nemůže být sám o sobě důvodem pro zamítnutí žádosti o dodatečné stavební
povolení. Z argumentace žalovaného je zřejmé, že důvodem pro zamítnutí žádosti o vydání
dodatečného stavebního povolení byl rozpor stavby s regulačním plánem; žalovaný však územní
plán v této souvislosti výslovně nezmínil. Závěr krajského soudu, že důvodem pro nařízení
odstranění části stavby, jakož i pro zamítnutí žádosti o její dodate čné povolení, bylo porušení
jak územního plánu, tak regulačního plánu, byl tedy nepřesný a tudíž nesprávný.
[5] Stěžovatel poukázal na to, že žalovaný se vyhnul porovnání obsahu regulačního plánu
a územního plánu a takový výklad za něj provedl až krajský soud. Výklad provedený krajským
soudem považoval stěžovatel za spekulativní a nemající oporu v právních normách upravujících
územní či stavební řízení. Stěžovatel měl za to, že územně plánovací dokumentace musí
být formulována způsobem, který nepřipouští dvojí výklad, a proto by měly být kladeny přísné
požadavky na určitost a srozumitelnost v ní použitých pojmů a terminologie. V opačném případě
vzniká prostor pro libovůli státních orgánů, které si její obsah mohou vykládat po svém.
Stěžovatel namítl, že regulační plán je v rozporu s územním plánem, neboť každý z nich vychází
z jiných závazných stanovisek. Závěr krajského soudu, že v regu lačním plánu a územním plánu
je způsob stanovení ochranného pásma obsahově totožný, je tedy v rozporu se spisem.
Dle názoru stěžovatele měl žalovaný přednostně aplikovat územní plán, který počítá s umístěním
staveb ve vzdálenosti průměrné mýtní výšky od okraje lesa. Les, od jehož hranice je stanoveno
ochranné pásmo, plní v daném případě funkci větrolamu, nejde tedy o žádný chráněný přírodní
útvar a ve skutečnosti se jedná o nově vysázenou řadu listnatých stromů, které mohou
v budoucnu dosáhnout maximální výšky 22 metrů. Z věcného (odborného) hlediska je tedy zcela
nedůvodné, aby ochranné pásmo bylo široké nejméně 28,5 metrů. Naopak je třeba poukázat
na to, že stavební úřady jsou povinny řídit se stanovisky přís lušných orgánů státní správy lesů,
které stěžovatel správním orgánům předložil, avšak správní orgány je ign orovaly a ani krajský
soud k související žalobní námitce žádný závěr nepřijal.
[6] Stěžovatel namítl, že krajský soud se vůbec nezabýval námitkou poukazující na nesprávný
postup žalovaného při kolizi mezi územně plánovacími podklady. Podle §71 odst. 4 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů, je obec povinna uvést regulační plán do souladu s následně vydaným územním plánem.
Do té doby nelze rozhodovat podle částí regulačního plánu, které jsou s územním plánem
v rozporu. Stěžovatel namítl, že jakákoli regulace vztahující se k umístění stavby má být určitým
a srozumitelným způsobem uvedena ve výroku správního rozhodnutí, kterým je poté stavebník
vázán, a to zvlášť za situace, kdy příslušný regulativ (vymezení ochranného pásma) není
z územního rozhodnutí vůbec seznatelný. Stěžovatel měl za to, že při umístění stavby
byl nezákonným způsobem omezen, neboť v jeho případě nejsou v územním rozhodnutí
stanoveny omezující podmínky pro umístění stavby vyplývající z regulačního plánu. Stěžovatel
vytkl správnímu orgánu prvního stupně, že ho v řízení o odstranění stavby nepoučil o možnosti
podat žádost o dodatečné povolení stavby a podstatně ho tak zkrátil na jeho právech. Stěžovatel
připustil, že v tomto řízení nelze přezkoumávat zákonnost rozhodování správních orgánů
v jiných řízeních, avšak právě opakované nesprávné úřední postupy vedly k situaci, která vyústila
v žalobu proti napadenému rozhodnutí. Přitom pouze v řízení o dodatečném povolení stavby
je možné řešit statut stavby stěžovatelova rodinného domu, když ostatní prostředky
již byly vyčerpány (rozhodnutí o odstranění části stavby se ukázalo být materiálně
nevykonatelným). S ohledem na tuto „patovou situaci“ zaviněnou správními orgány je nutno
zohlednit i širší okolnosti případu. Stěžovatel svou kasační stížnost uzavřel tvrzením, že hlavním
důvodem, pro který krajský soud dospěl k chybnému právnímu posouzení věci, je zejména
jeho nesprávný závěr, že územně plánovací dokumentace užitá ve správním řízení
byla srozumitelná, jednoznačná a bezrozporná a neumožňovala jeho žádosti o dodatečné
povolení stavby vyhovět.
[7] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že napadený rozsudek
je v souladu se zákonem, kasační stížnost nepovažoval za důvodnou a navrhl její zamítnutí.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti,
neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozs udek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost
byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen
advokátem. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[9] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
[10] Nejvyšší správní soud nejprve považuje za vhodné stručně rekapitulovat relevantní
obsah správního spisu. Správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 5. 4. 2012,
č. j. MUST/015082/2012/SÚ/rem, zahájil řízení o nařízení odstranění části rozestavěné
stavby „Novostavba rodinného domu“ na pozemku p. č. 360/19 v k. ú. Strakonice (dále jen
„pozemek č. 360/19“) ve vlastnictví stěžovatele, neboť kontrolní prohlídkou na místě samém
dne 29. 3. 2012 zjistil, že tato stavba je prováděna v rozporu se stavebním povolením
ze dne 22. 6. 2011, č. j. MUST/030385/2011/SÚ/rem. Rozhodnutím ze dne 29. 5. 2012,
č. j. MUST/022951/2012/SÚ/rem, nařídil stěžovateli nejpozději do jednoho roku ode dne nabytí
právní moci tohoto rozhodnutí odstranit část stavby, kterou vymezil jako přízemní,
nepodsklepenou část stavby o půdorysných rozměrech 7,6 x 5,31 metrů, která je zastřešená
sedlovou střechou s obytným podkrovím a která je situována v západní části rozestavěné
novostavby rodinného domu. Rozhodnutí o odstranění stavby nabylo právní moci dne 4. 7. 2012.
Dne 24. 4. 2013 podal stěžovatel správnímu orgánu prvního stupně podání nazvané „Dodatečné
ohlášení stavby“ v němž uvedl, že podle §104 odst. 2 písm. a) a d) stavebního zákona ohlašuje
novou stavbu na pozemku č. 360/19 a že nebyl dosud poučen podle §129 odst. 2 stavebního
zákona. Přípisem ze dne 2. 5. 2013 správní orgán prvního stupně stěžovateli sdělil, že dodatečné
ohlášení stavby je pojem, který stavební zákon nezná , a na jeho podání je tudíž nutné nahlížet
jako na nepřípustné. Dne 4. 7. 2013 doručil stěžovatel správnímu orgánu prvního stupně žádost
o změnu stavby před dokončením podle §118 odst. 1 a 2 stavebního zákona , v níž v popisu
změn stavby a jejich porovnání s projektovou dokumentací schválenou stavebním úřadem uvedl,
že stavba byla prodloužena v západním směru na 15,81 metrů a celková zastavěná plocha
je 144 m
2
. Tuto žádost správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 18. 7. 2013,
č. j. MUST/030875/2013/SÚ/rem, zamítl s odůvodněním, že žádost stěžovatele je de facto
pokusem o legalizaci nepovolené části rozestavěné nov ostavby rodinného domu, kterou správní
orgán prvního stupně již nařídil odstranit. Citované rozhodnutí napadl stěžovatel odvoláním,
kterému žalovaný vyhověl, rozhodnutí zrušil (s odůvodněním, že popis rozsahu změny uvedený
v žádosti stěžovatele je zcela obecný a neurčitý a správní orgán prvního stupně tak vycházel
z neúplných a rozporných podkladů) a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně
k dalšímu řízení. V něm správní orgán prvního stupně dne 13. 11. 2013 stěžovatele vyzval,
aby do 31. 1. 2014 odstranil nedostatky a rozpory podané žádosti tak, aby byl zřejmý skutečný
rozsah požadované změny a bylo možné stanovit, zda se jeho žádost vztahuje na stavební změny
již provedené nebo i zamýšlené. Dne 31. 1. 2014 doručil stěžovatel správnímu orgánu prvního
stupně podání nadepsané „Doplnění žádosti podané 24. 4. 2013“, v níž požádal o dodatečné
povolení stavby – „část o půdorysu 7,6 x 5,31 m umístěná v západní části rozestavěné
novostavby rodinného domu“ na pozemku č. 360/19. Usnesením ze dne 26. 2. 2014,
č. j. MUST/010467/2014/SÚ/rem, správní orgán prvního stupně řízení o změně stavby
před jejím dokončením zastavil, neboť dle jeho názoru se žádost stěžovatele týkala již realizované
části stavby, která navíc byla předmětem rozhodnutí o odstranění stavby ze dne
29. 5. 2012, č. j. MUST/022951/2012/SÚ/rem. Žádost stěžovatele o dodatečné povolení
stavby správní orgán prvního stupně zamítl rozhodnutím ze dne 12. 3. 2014,
č. j. MUST/014541/2014/SÚ/rem. Odvolání stěžovatele proti tomuto rozhodnutí zamítl
žalovaný napadeným rozhodnutím.
[11] Podle §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona platí, že „[s]tavební úřad nařídí odstranění
stavby vlastníku stavby nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí
nebo opatření nebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním.“
Podle §129 odst. 2 stavebního zákona platí, že „[s]tavební úřad zahájí řízení o odstranění stavby uvedené
v odstavci 1 písm. b). V oznámení zahájení řízení vlastníka nebo stavebníka pou čí o možnosti podat ve lhůtě
30 dnů od zahájení řízení žádost o dodatečné povolení stavby. Byla-li žádost o dodatečné povolení podána
před zahájením řízení o odstranění stavby, má se za to, že byla podána v okamžiku zahájení řízení o odstranění
stavby. Pokud stavebník nebo vlastník stavby požádá ve stanovené lhůtě o její dodatečné povolení, stavební úřad
přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti. (…) V řízení o dodatečném povolení stavby
stavební úřad postupuje přiměřeně podle §90 a §110 až 115; ohledání na místě je povinné (...) .“ Ustanovení
§129 odst. 3 stavebního zákona pak stanoví podmínky, za nichž lze stavbu uvedenou
v §129 odstavci 1 písm. b) citovaného zákona dodatečně povolit, a dodává: „Bude-li stavba
dodatečně povolena, stavební úřad řízení o odstranění stavby zastaví. Dodatečné povolení nahrazuje v přís lušném
rozsahu územní rozhodnutí. Bude-li předmětem dodatečného povolení rozestavěná stavba, stavební úřad stanoví
podmínky pro její dokončení.“
[12] Nejvyšší správní soud se povaze řízení o dodatečném po volení stavby věnoval
ve své předchozí rozhodovací činnosti již mnohokrát. V rozsudku ze dne 27. 1. 2010,
č. j. 1 Ans 9/2009 – 87 (všechna v tomto rozsudku citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz), uvedl, že řízení o odstranění stavby uvedené
v §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je prostředkem k odstranění tzv. černých staveb.
Nebylo by však v souladu s principem proporcionality, aby k jejich odstranění došlo vždy
a za všech okolností, neboť by tak mohlo dojít k nepřiměřenému zásahu do práv vlastníka stavby
či stavebníka. Z tohoto důvodu zákon umožňuje (za kumulativního splnění několika zákonných
podmínek), aby byla černá stavba dodatečně povolena. Pro dodatečné povolení stavby zákon
konstruuje speciální řízení zahajované na žádost stavebníka nebo vlastníka poté, co je již z moci
úřední vedeno řízení o odstranění stavby. Řízení o dodatečném povolení stavby je tedy
specifickým prostředkem navázaným na řízení o odstranění stavby, pomocí něhož lze z abránit
odstranění stavby, která je v rozporu s rozhodnutím stavebního úřadu nebo je postavena
bez takového rozhodnutí. Řízení o odstranění stavby a řízení o jejím dodatečném povolení spolu
velmi úzce souvisí. Řízení o odstranění stavby je řízením prvotním, obligatorním, které musí
být, jsou-li pro to splněny zákonné podmínky, zahájeno vždy. Řízení o dodatečném povolení
stavby je naproti tomu řízením fakultativním, neboť záleží pouze na žádosti stavebníka (a splnění
dalších zákonných podmínek), zda bude zahájeno a vedeno. V rozsudku ze dne 23. 11. 2011,
č. j. 3 As 18/2011 – 117, Nejvyšší správní soud na tyto závěry navázal a konstatoval, že řízení
o dodatečném povolení stavby je svou povahou akcesorické řízení k řízení o odstranění stavby.
V rozsudku ze dne 11. 11. 2014, č. j. 6 As 207/2014 – 36, Nejvyšší správní soud uvedl, že řízení
o dodatečném povolení stavby je specifické tím, že je „vloženo“ do řízení o odstranění
nepovolené stavby a do jisté míry je s ním svázáno. Předmět řízení o odstranění stavby vymezuje
stavební úřad, neboť jde o řízení zahajované z úřední povinnosti, a ž adatel o dodatečné stavební
povolení nemůže svou žádostí takto vymezený předmět řízení překročit.
[13] Výše uvedené závěry lze shrnout tak, že nelze vést řízení o dodatečném povolení stavby,
aniž by před tím bylo zahájeno řízení o jejím odstranění. Jinými slovy není vůbec možné uvažovat
o vedení zcela samostatného řízení o dodatečném povolení stavby (srov. již citovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2010, č. j. 1 Ans 9/2009 – 87). Akcesorická povaha
řízení o dodatečném povolení stavby je ostatně patrná již ze znění stavebního zákona, konkrétně
z povinnosti stavebního úřadu přerušit řízení o odstranění stavby, je-li zahájeno řízení
o dodatečném povolení stavby (§129 odst. 2 stavebního zákona), resp. z povinnosti
stavebního úřadu řízení o odstranění stavby zastavit, byla-li stavba dodatečně povolena
(§129 odst. 3 stavebního zákona). V řízení o odstranění stavby tak není možné vydat rozhodnutí
dříve, než bude rozhodnuto o žádosti o dodatečné povolení stavby; tím spíše nelze zahájit
samostatné řízení o dodatečném povolení stavby po pravomocném rozhodnutí o odstranění
stavby (tedy v době existence pravomocného rozhodnutí, které právní postavení nepovolené části
stavby již závazně vyřešilo), jak se stalo v nyní posuzovaném případě. Nejvyšší správní soud
si je vědom toho, že stěžovatel svou žádost o dodatečné povolení stavby sice formálně podal
v řízení o změně stavby před jejím dokončením podle §118 stavebního zákona, avšak v tomto
řízení vyšlo najevo, že stěžovatel se domáhal změny již provedené části stavby; správní orgány
tedy řízení zcela správně zastavily, neboť takovou situaci nelze řešit postupem
dle §118 stavebního zákona (k odlišnostem mezi řízením o změně stavby před jejím dokončením
a řízením o dodatečném povolení stavby srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 5. 2010, č. j. 7 As 17/2010 – 101, publ. pod č. 2107/2010 Sb. NSS), a dále
rozhodovaly pouze o žádosti stěžovatele o dodatečné povolení stavby. Na postup správních
orgánů je tedy nutno nahlížet tak, že o žádosti stěžovatele o dodatečné povolení stavby vedly
samostatné řízení.
[14] Samostatné vedení řízení o dodatečném povolení stavby je přitom nejen formálně
v rozporu se stavebním zákonem a se závěry shora citované judikatury, ale způsobovalo
by rovněž nerozumné praktické důsledky. Se žalovaným tedy zásadně nelze souhlasit
v tom, že existence pravomocného rozhodnutí o odstranění stavby ještě nebrání následnému
věcnému projednání žádosti o dodatečné povolení stavby ani její dodatečné legalizaci v případě,
že dojde k takové změně okolností, že na odstranění stavby již není nutné trvat (jak žalovaný
uvedl na str. 3 napadeného rozhodnutí). Aby mělo rozhodování o dodatečném povolení stavby
vůbec smysl, musí povolovaná stavba fakticky existovat a správní orgány by tedy měly pozastavit
účinky pravomocného rozhodnutí o odstranění stavby, resp. netrvat na jeho výkonu; pro takový
postup však nelze najít žádnou oporu v zákoně. Neudržitelnost výkladu zastávaného správními
orgány lze ostatně demonstrovat i na nyní posuzované věci, v níž správní orgán prvního stupně
věcně rozhodoval o žádosti o dodatečné povolení části stavby a současně se domáhal výkonu
rozhodnutí o odstranění totožné části stavby (viz usnesení Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 12. 9. 2014, č. j. 7 Co 1344/2014 – 72, založené na č. l. 25 spisu krajského
soudu), tedy současně vedl dvě různá řízení, jejichž možné výsledky se navzájem vylučovaly .
Postup správních orgánů pak vybočil nejen z procesního, ale i z časového rámce zákonného
postupu při odstraňování tzv. černých staveb. Podle §129 odst. 2 věta druhá stavebního zákona
lze žádost o dodatečné povolení stavby podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení o odstranění
stavby. Smyslem právního institutu lhůt je pak snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv,
resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, urychlení procesu
rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů (srov. např. nález Ústavního soudu
ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, dostupný z nalus.usoud.cz). Správní orgány naproti
tomu o žádosti o dodatečné povolení stavby rozhodovaly téměř dva roky poté, co rozhodnutí
o odstranění stavby nabylo právní moci, přičemž tento postup odůvodnily pouze možností
změny okolností podstatných pro rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Tím by však
ve svém souhrnu mohlo docházet k tomu, že vlastník stavby by v podstatě bez časového
omezení (pouze na základě tvrzení nových skutečností) mohl iniciovat nová řízení o dodatečném
povolení stavby, jejichž cílem by bylo pozastavit (a případně zvrátit) výsled ky již skončeného
řízení o odstranění stavby. Rozhodnutí o odstranění stavby by se tak stalo v podstatě
nevykonatelným a celý proces odstraňování černých staveb by tak byl paralyzován .
[15] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že s právní orgány závažně pochybily,
když za procesní situace popsané v odst. [10] tohoto rozsudku, zejména pak za existence
pravomocného rozhodnutí o odstranění stavby, vedly samostatné řízení o žádosti stěžovatele
o dodatečné povolení stavby a meritorně o ní rozhodly. Tento postup nelze aprobovat
též s ohledem na to, že v řízení o odstranění stavby nebyl stěžovatel poučen o možnosti podat
žádost o dodatečné povolení stavby. V době vedení řízení o odstranění stavby správní orgány
takovou povinnost neměly, neboť ta byla do stavebního zákona zakotvena až novelou
č. 350/2012 Sb. s účinností od 1. 1. 2013 (srov. §129 odst. 3 stavebního zákona ve znění
účinném do 31. 12. 2012). Pokud stěžovatel takovou povinnost odvozoval od obecné poučovací
povinnosti správních orgánů (§4 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů), pak lze poukázat na rozsudek ze dne 13. 10. 2010, č. j. 1 As 51/2010 – 214,
publ. pod č. 2235/2011 Sb. NSS, v němž se Nejvyšší správní soud to tožnou otázkou
(tj. zda správní orgány měly před 1. 1. 2013 povinnost v řízení o odstranění stavby poučit
vlastníka stavby o možnosti podat žádost o dodatečné povolení stavby) podrobně zabýval
a dospěl k závěru, že obecná poučovací povinnost správního orgánu nezahrnuje poskytování
komplexního návodu, co by účastník měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného
účinku, ale jen pomoc k tomu, aby mohl zákonem stanoveným způsobem dát najevo, co hodlá
v řízení učinit. Správní orgán proto v řízení o odstranění stavby nebyl povinen poučit vlastníka
stavby o právu podat návrh na zahájení řízení o jejím dodatečném povolení. Pokud však účastník
řízení o odstranění stavby učinil náznak žádosti o d odatečné povolení stavby,
resp. rozpoznatelným způsobem vyjádřil vůli usilovat o zachování stavby, byl st avební úřad
povinen ho poučit o náležitostech žádosti. Z obsahu správního spisu i z vyjádření samotného
stěžovatele přitom lze dovodit, že stěžovatel žádný takový projev vůle v řízení o odstranění
stavby neučinil.
[16] Stěžovatelova žádost o dodatečné stavební povolení tedy byla na první pohled
a bez dalšího zjišťování či dokazování (tj. bez dokazování týkajícího se meritorního posuzování
žádosti, nikoli ověřování splnění základních procesních podmínek pro vedení řízení) nepřípustná
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, č. j. 2 As 74/2007 – 55,
publ. pod č. 1633/2008 Sb. NSS). Správní orgány tedy měly postupovat podle §66 odst. 1
písm. b) správního řádu a řízení o stěžovatelově žádosti zastavit. Pokud žalobce v žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu nenamítá vady řízení uvedené ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.,
krajský soud přihlédne z úřední povinnosti k existenci takových vad jen za předpokladu,
že jsou bez dalšího patrné ze správního spisu a zároveň se jedná o vady takového charakteru
a takové míry závažnosti, že brání přezkoumání napadeného rozhodnutí v mezích
uplatněných žalobních bodů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2003,
č. j. 2 Azs 23/2003 - 39, publ. pod č. 272/2004 Sb. NSS). Věcné rozhodování správních orgánů
o zjevně právně nepřípustné žádosti představuje natolik závažné porušení procesních předpisů
správním orgánem, že krajský soud byl dle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. ex offo povinen zrušit
rozhodnutí žalovaného pro vady řízení (případně zrušit i rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně podle §78 odst. 3 s. ř. s.) . Jelikož tak krajský soud neučinil, zatížil tím napadený
rozsudek vadou, která měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s ., tedy vadou, k níž Nejvyšší správní soud přihlíží z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnos t
je důvodná, a proto napadený rozsudek zrušil (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Protože již v řízení
před krajským soudem byly důvody pro zrušení správních r ozhodnutí vydaných v prvním
i v druhém stupni, rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že za použití §110 odst. 2 p ísm. a) s. ř. s.
současně zrušil i tato ve výroku označená rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení
(§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Zruší-li Nejvyšší správní soud i rozhodnutí správního orgánu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento správní or gán vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s. ve spojení
s §78 odst. 5 s. ř. s.). Tento názor lze shrnout tak, že stěžova telem podaná žádost o dodatečné
povolení stavby byla za dané procesní situace zjevně právně nepřípustná ve smyslu
§45 odst. 3 správního řádu.
[18] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl; proto musí určit
náhradu nákladů celého soudního řízení. Vzhledem k tomu, že stěžovatel se žalobou domáhal
zrušení napadeného rozhodnutí, je nutno jej považovat za úspěšného účastníka, a to bez ohledu
na to, že Nejvyšší správní soud nepřisvědčil jeho argumen taci, proč tato rozhodnutí
měla být zrušena, ale zrušil je z jiného důvodu. Podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení §120 s. ř. s.
má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. V nyní posuzované věci byly provedeny tři úkony právní služby
podle §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů.
Mezi tyto úkony spadá převzetí a příprava zastoupení na základě smlouvy o posky tnutí právních
služeb [§11 odst. 1 písm. a) advokátního t arifu] a podání žaloby ze dne 29. 8. 2014 jakožto
písemné podání soudu týkající se věci samé [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], jež učinila
zástupkyně stěžovatele v řízení před krajským sou dem. V rámci řízení o kasační stížnosti
přiznal Nejvyšší správní soud stěžovateli náhradu nákladů řízení za písemné podání ve věci
samé – kasační stížnosti ze dne 29. 6. 2015 [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Za jeden
úkon přísluší částka 3100 Kč [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu] a náhrada
hotových výdajů činí podle §13 odst. 3 advokátního tarifu 3 00 Kč za jeden úkon. Celkem
tak náklady řízení tvoří součet částky 8000 Kč za soudní poplatky (3000 Kč za žalobu, 5000 Kč
za kasační stížnost) a 10 200 Kč za právní služby (třikrát 3400 Kč). Protože zástupkyně
stěžovatele je plátkyní daně z přidané hodnoty, zvyšuje se její odměna o částku 2142 Kč
odpovídající dani, kterou je povinna z odměny za zastupování odvést podle zákona
č. 235/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Celkovou částku nákladů řízení ve výši 20 342 Kč
je žalovaný povinen zaplatit stěžovateli v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku k rukám jeho zástupkyně.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. srpna 2015
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu