ECLI:CZ:NSS:2015:3.ADS.129.2014:24
sp. zn. 3 Ads 129/2014 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobkyně E. Ž.,
zastoupené JUDr. Michalem Říhou, advokátem se sídlem Praha 5, Ke Klimentce 2186/15,
proti žalovanému Ministerstvu práce a sociálních věcí, se sídlem Praha 2, Na Poříčním právu
1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 4.
2014, č. j. 2 Ad 19/2013 - 36,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 4. 2014, č. j. 2 Ad 19/2013 - 36,
se z r uš uj e a věc se vrac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 8. 2. 2013, sp. zn. SZ/2450/2012/9S-HMP, č. j. MPSV-
UM/3293/13/9S-HMP (dále též jen „rozhodnutí žalovaného“), bylo podle §90 odst. 5 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, zamítnuto odvolání žalobkyně proti
rozhodnutí Úřadu práce - krajské pobočky pro hl. m. Prahu (dále též jen „úřad práce“) ze dne
13. 6. 2012, č. j. MPSV -ÚP/234660/12/AIS-SSL (dále též jen „rozhodnutí úřadu práce“),
kterým byl žalobkyni od dubna roku 2012 přiznán příspěvek na péči ve smyslu §7 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociálních
službách“) ve výši 800 Kč měsíčně [§11 odst. 2 písm. a) zákona o sociálních službách].
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou, kterou se domáhala jeho zrušení. Městský
soud v Praze žalobě vyhověl a rozsudkem ze dne 11. 4. 2014, č. j. 2 Ad 19/2013 - 36, rozhodnutí
žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V odůvodnění svého rozsudku městský soud především uvedl, že správní orgány nejsou
oprávněny hodnotit zdravotní stav účastníka řízení, a jsou v tomto směru odkázány na posudky
posudkových komisí, které disponují odbornými lékařskými znalostmi. Na posudek posudkové
komise je nicméně třeba nahlížet jako každý jiný důkaz provedený ve správním řízení,
a proto musí dostát požadavkům na úplnost a přesvědčivost. Zákonným předpokladem
pro to, aby správní orgán mohl zhodnotit přesvědčivost a úplnost předloženého posudku,
je jeho přezkoumatelnost vzhledem k zákonem vymezeným podkladům (§25 odst. 3 zákona
o sociálních službách). Správní orgán tedy může vycházet jen z posudku, který se opírá o řádně
a přesvědčivě odůvodněný výrok, doložený nález ošetřujícího lékaře, výsledek sociálního šetření
a výsledek vlastního vyšetření posuzujícího lékaře. K závěru o úplnosti a přesvědčivosti posudku
může správní orgán dospět jedině tehdy, pokud se komise vypořádala se všemi rozhodnými
skutečnostmi, a to především s těmi, které namítá účastník řízení uplatňující nárok na příspěvek
na péči. K přesvědčivosti, úplnosti a objektivitě závěrů posudkové komise přispívá také přímé
vyšetření žadatele posudkovou komisí, neboť tímto způsobem mohou být porovnány výsledky
vlastního vyšetření se závěry provedených sociálníc h šetření. Oporu pro tento náhled nalezl
městský soud například v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2011, č. j. 4 Ads
125/2011 - 56, či ze dne 10. 4. 2013, č. j. 6 Ads 109/2009 - 123 (všechny rozsudky zdejšího
soudu jsou dostupné z http://www.nssoud.cz). Při vědomí takto ustálené rozhodovací praxe
dospěl městský soud k závěru, že pokud sama žalobkyně jako nejzávažnější hodnotila postižení
svého pohybového ústrojí, nemohl její zdravotní stav kvalifikovaně posoudit pouze lékař z oboru
vnitřního lékařství, jakkoli jsou v diagnostickém souhrnu vedle neurologických a ortopedických
postižení přítomna též postižení interní povahy. Nepřítomnost odborného lékaře z oboru
ortopedie nebo neurologie proto činí srovnávací posudek ze dne 17. 12. 2012, ze kterého
žalovaný ve svém rozhodnutí vycházel, neúplným a nepřesvědčivým, a to bez ohledu na osobní
přítomnost žalobkyně u zasedání posudkové komise při Ministerstvu práce a sociálních věcí
(dále též jen „posudková komise“). Dle názoru městského soudu nemůže také obstát tvrzení
žalovaného, že není schopen či oprávněn ovlivnit složení posudkové komise, doporučovat
jí způsob vyšetření či určovat, že se má vypořádat s výsledky sociálního šetření. Všechny tyto
otázky již řešil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 4. 2012, č. j. 6 Ads 168/2011 - 60,
podle něhož sice posudková komise není vůči žalovanému v podřízeném postavení
či ve smluvním vztahu, přesto je žalovaný oprávněn si od posudkové komise i ministerstva
vyžádat doplňující posudek a vydat pokyn k obsazení posudkové komise odborným lékařem.
Na druhou stranu městský soud nevyslyšel žalobní námitku, že posudková komise nezajistila
šetření v místě bydliště žalobkyně a že k tomuto vyšetření neustanovila člena posudkové komise.
Závěrem svého rozsudku městský soud žalovaného zavázal k vypracování posudku řádně
sestavenou komisí, jejímž členem bude buď ortopéd , nebo neurolog. Kromě toho má žalovaný
vyzvat posudkovou komisi, aby si pro vypracování posudku vyžádala lékařskou dokumentaci
o zdravotním stavu žalobkyně a zhodnotila výsledky sociálního šetření provedeného úřadem
práce dne 20. 4. 2012.
Rozsudek městského soudu napadl žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností,
v níž se odvolává na důvody vyplývající z ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel především upozorňuje, že činnost posudkových komisí upravuje §16b zákona
č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 582/1991 Sb.“). Podle tohoto ustanovení určuje složení komise a rozhoduje
o zařazení jednotlivých případů na pořad jejího jednání její předseda . Posudková komise hodnotí
příslušné funkční postižení na základě nálezu ošetřujícího lékaře a dává je do kontextu
s příslušnými právními předpisy. V případě, že jsou v lékařském nálezu nejasnosti,
pozve si posudková komise účastníka řízení k jednání, na němž si ověří tvrzené funkční postižení.
Při vypracování doplňujícího posudku ze dne 17. 12. 2012 rozhodovala komise ve složení
předsedající lékařky, lékařky z oboru vnitřního lékařství a tajemníka, a proto byla z hlediska
požadavků právního předpisu řádně obsazena.
Dále stěžovatel rekapituluje, že v souzené věci hodnotila posudková komise zdravotní
stav žalobkyně za účelem stanovení stupně její závislosti. V podkladové dokumentaci byl založen
objektivní nález z neurologického vyšetření ze dne 24. 5. 2012, který uvádí, že žalobkyně chodí
se dvěma francouzskými holemi, dále nález revmatologa ze dne 9. 5. 2012, který popisuje
mj. rozsah pohybu kyčelních kloubů, stav kolenních kloubů a nohou, včetně nálezu na páteři,
a konečně nález psychiatra a kompletní dokumentace praktické lékařky. Kromě toho posudková
komise vycházela z vlastního šetření při svém jednání a z výpovědi žalobkyně. Stěžovatel shrnuje,
že při posuzování schopnosti mobility se zkoumá, zda je posuzovaná osoba schopna zvládat
vstávání a usedání, stoj, zaujímání poloh, pohyb krok za krokem v dosahu alespoň
200 m (případně i s přerušováním a odpočinkem), a to i po nerovném povrchu, dále chůzi
po schodech v rozsahu jednoho patra směrem nahoru i dolů a používání dopravních prostředků
včetně bezbariérových. Schopnost chůze se uzná i v případě, že posuzovaná osoba používá
podpůrné prostředky (ortézy, protézy, hole, berle, nízké chodítko) a zvládne s nimi chodit.
Kromě toho, že žalobkyně chodí se dvěma francouzskými holemi, bylo v posudku na straně 4
uvedeno, že trpí celkem patnácti onemocněními, z nichž devět je sice interního charakteru,
nicméně přesto mohou mít na pohybovou schopnost negativní dopad. Stěžovatel vyzdvihuje
skutečnost, že revmatoidní artritida, kterou žalobkyně trpí, je léčena na revmatologii,
což je podobor vnitřního lékařství; navíc lékaři se specializací na vnitřní lékařství jsou
ve specializační přípravě vzděláváni i v neurologické a chirurgické problematice. Vyšetřování
pohyblivosti je tedy v plné kompetenci jak lékaře internisty, tak praktického či posudkového
lékaře, přičemž součástí základního interního vyšetření je i vyšetření pohyblivosti. Vyšetření
provedené v dané věci internistkou bylo pečlivé a profesně bezchybné, žalobkyně
byla posuzována po stránce psychické, kardiální a plicní, byla vyšetřována v oblasti břicha
a rovněž z hlediska funkce horních i dolních končetin a páteře, zhodnocena byla také schopnost
chůze. Stěžovatel takto provedené vyšetření hodnotí jako přínosné a korelující s dokladovanými
lékařskými nálezy a se sdělením žalobkyně, a tedy i výsledek posouzení zdravotního stavu podle
jeho názoru odpovídá podkladovým lékařským nálezům, sociálnímu šetření a subjektivním
sdělením žalobkyně.
Stěžovatel konečně namítá, že žalobkyní udávaná bolest při chůzi není posudkově
rozhodným kritériem a že subjektivní obtíže mohou hrát roli pouze jako diagnostická pomůcka
objektivního vyšetření. Navíc se na obtížné chůzi podílí těžká obezita žalobkyně, která není
způsobena zdravotním postižením. Nejzávažnějšími diagnózami jsou u žalobkyně interní choroby
v kombinaci s obezitou. Právě tyto faktory byly důvodem, proč byl jako přísedící posudkové
komise jmenován internista. Hybnost nosných kloubů není funkčně závažně postižena
a ani implantace totální kloubní náhrady kyčelního kloubu sama o sobě neomezuje významným
způsobem schopnost chůze. Stěžovatel je tudíž přesvědčen, že posudek, z něhož vyšel,
je objektivizovaný, úplný, přesvědčivý a provedený v řádném obsazení posudkové komise.
Ze všech výše uvedených důvodů navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napade ný rozsudek zrušil
a věc městskému soudu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje se závěry městského soudu.
Nesouhlasí především s názorem stěžovatele, že složení posudkové komise plně odpovídá
požadavku §16b zákona č. 582/2011 Sb. V uvedeném ustanovení se uvádí, že posudkové komise
ministerstva jsou nejméně tříčlenné. Předsedou posudkové komise může být jen lékař. Předseda posudkové komise
a tajemník posudkové komise jsou vždy zaměstnanci zařazení k výkonu práce v ministerstvu; tajemník je členem
posudkové komise. Dalšími členy posudkové komise jsou odborní lékaři jednotlivých kl inických oborů.
S důrazem na poslední větu žalobkyně připomíná, že právě odborný lékař z příslušného klinického
oboru (zde ortopedie či neurologie) členem posudkové komise nebyl. Při jednání posudkové
komise byl přítomen jen internista a ten mobilitu žalobkyně a její schopnost zvládat základní
životní potřeby řádně posoudit nemohl. Žalobkyně dále uvádí, že její psychika, plíce či oblast
jejího břicha dozajista byly vyšetřeny pečlivě a profesně bezchybně, nic to však nemění na tom,
že bezprostřední ortopedické či neurologické vyšetření specialistou provedeno ne bylo.
Ačkoli měla posudková komise k dispozici příslušnou lékařskou dokumentaci z uvedených
oborů, tuto dokumentaci opět posuzoval lékař s odborností jinou. Navíc, podle ustálené
judikatury to byl právě stěžovatel, kdo byl jako jediný oprávněn vyžádat si od posudkové komise
doplňující posudek v jiném jejím obsazení, a proto odpovědnost za nesprávné prověření
zdravotního stavu žalobkyně plně dopadá na něj. Žalobkyně proto navrhuje, aby byla kasační
stížnost zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4,
věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel se v samém úvodu kasační stížnosti dovolává stížnostního důvodu uvedeného
v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (tedy nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo
nedostatku důvodů soudního rozhodnutí, případně v existenci jiné vady řízení před soudem,
která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé ), aniž by však blíže rozvedl,
v čem konkrétně mají tyto vady spočívat. V závěru své kasační stížnosti navíc důvody,
pro něž by měl být rozsudek městského soudu zrušen, redukuje již jen na nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nejvyšší správní
soud se již mnohokráte zabýval problematikou formulace kasačních důvodů i nezbytnou mírou
jejich konkrétnosti a opakovaně judikoval, že vymezení rozsahu kasační stížnosti a specifikace
jejích důvodů leží v důsledku dispoziční zásady, která řízení o kasační stížnosti ovládá,
na stěžovateli (§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.), a proto kvalita a preciznost
ve formulaci obsahu stížnostních bodů a jejich odůvodnění v podstatě předurčuje obsah
rozhodnutí kasačního soudu (srov. rozsudky zdejšího soudu ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011 - 108, a ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 - 54). Zajisté platí, že pokud jsou
důvody kasační stížnosti z jejího textu seznatelné a zároveň podřaditelné pod některou z liter
ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s., není rozhodující, že stěžovatel svou argumentaci formálně
nesubsumuje pod jednotlivá písmena §103 odst. 1 s. ř. s., či tak učiní nepřesně. V opačném
gardu, tedy za situace, kdy se v dané věci stěžovatel výslovně dovolává důvodu podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., a však konkrétní skutečnosti, které jej mají naplňovat, v kasační stížnosti
nespecifikuje, však platí, že není povinností Nejvyššího správního soudu odhadovat či dovozovat,
v čem má vytýkaná vada řízení (včetně možné nepřezkoumatelnosti rozsudku) spočívat.
Na tom ničeho nemění ani to, že Nejvyšší správní soud není vázán důvody kasační stížnosti
podle §109 odst. 4 s. ř. s., je-li rozsudek krajského soudu objektivně vzato nepřezkoumatelný;
takový deficit napadeného rozsudku však zdejší soud neshledal.
Dříve, než zdejší soud obrátí svou pozornost k stížnostnímu důvodu podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., který konkrétními tvrzeními naplněn byl, považuje za vhodné alespoň stručně
zrekapitulovat právní rámec přezkoumávaného případu a skutkový stav tak, jak mu vyplynul
z předloženého správního spisu.
Při posuzování stupně závislosti osoby (posudek o zdravotním stavu) vychází okresní
správa sociálního zabezpečení ze zdravotního stavu osoby doloženého nálezem vydaným
poskytovatelem zdravotních služeb, z výsledku sociálního šetření a zjištění potřeb osoby,
popřípadě z výsledků funkčních vyšetření a z výsledku vlastního vyšetření posuzujícího lékaře
(§25 odst. 3 zákona o sociálních službách, ve znění účinném od 1. 4. 2012) . Stejná hlediska
zohledňuje i posudková komise stěžovatele při zpracování posudku pro potřeby odvolacího
řízení. Ustanovení §16b odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., stanoví, že posudkové komise
žalovaného jsou nejméně tříčlenné; předsedou posudkové komise může nicméně být jen lékař.
Předseda posudkové komise a tajemník posudkové komise jsou vždy zaměstnanci zařazení k výkonu práce
v ministerstvu; tajemník je členem posudkové komise. Dalšími členy posudkové komise jsou odborní lékaři
jednotlivých klinických oborů. Tím se právní úprava složení posudkové komise vyčerpává; ani zákon
č. 582/1991 Sb., ani žádný jiný právní předpis nepředepisuje obligatorní obsazení posudkové
komise odborným lékařem konkrétního klinického oboru pro jednotlivá onemocnění,
přestože z logiky věci plyne, že posudková komise má být obsazena tak, aby mohla zdravotní stav
posuzované osoby řádně a přesvědčivě zhodnotit. Mimo to zdejší soud v rozsudku ze dne
4. 4. 2012, č. j. 6 Ads 168/2011 - 60, na jehož závěry odkázal v napadeném rozsudku rovněž
městský soud, konstatoval, že jakkoli není posudková komise vůči stěžovateli v podřízeném
postavení či smluvním vztahu, přesto je stěžovatel oprávněn ovlivnit její personální složení
a zavázat ji k určitému úkolu (například k tomu, aby se při posouzení zdravotního stavu žadatele
o příspěvek na péči soustředila na určitou konkrétní základní životní potřebu a na onemocnění,
které údajně brání jejímu zvládání).
V nyní přezkoumávané věci podala žalobkyně dne 18. 4. 2012 k úřadu práce žádost
o příspěvek na péči. Na základě toho úřad práce provedl u žalobkyně dne 20. 4. 2012 sociální
šetření ve smyslu §25 zák ona o sociálních službách, z něhož mj. vyplynulo, že žalobkyně
se kvůli svému zdravotnímu stavu pohybuje převážně jen doma a ven vychází zřídka
(k lékaři, na návštěvu k rodině). Při chůzi po rovině (za pomoci dvou francouzských holí)
pociťuje bolest nohou; v interiéru se přidržuje stěn a nábytku, v exteriéru se pohybuje velice těžce
po pár metrech musí odpočívat. Sama s kompenzační pomůckou ujde pouze 10 metrů, přičemž
aniž by nemusela zastavit a odpočinout si, na místě stát nevydrží, do prostředku hromadné
dopravy nenastoupí. Rovněž chůzi po schodech do třetího patra, v němž bydlí, zvládá pouze
s obtížemi. Při uléhání a v poloze vleže se těžce otáčí na pravou stranu. Dále se v záznamu
o sociálním šetření uvádí, že žalobkyně má problém s jemnou motorikou a koordinací celého
těla a že bez rehabilitačních cvičení, které třikrát týdně provádí s rehabilitační sestrou,
by se nemohla pohybovat vůbec. Kromě toho žalobkyně zmínila rovněž silné neurologické
potíže. Místně příslušná Pražská správa sociálního zabezpečení vydala dne 5. 6. 2012
„Posudek o zdravotním stavu – posouzení stupně závislosti osoby pro účely příspěvku na péči (…)“
(dále jen „posudek PSSZ“), v němž posuzující lékařka MUDr. G. dospěla k závěru, že žalobkyně
nezvládá celkem tři základní životní potřeby: tělesnou hygienu [§9 odst. 1 písm. f) zákona
o sociálních službách], osobní aktivity [§9 odst. 1 písm. i) zákona o sociálních službách] a péči
o domácnost [§9 odst. 1 písm. j) zákona o sociálních službách] ; v jejím případě se tedy jedná
o závislost ve stupni I [lehká závislost - §8 odst. 2 písm. a) citovaného zákona] . Podkladem
posudku PSSZ byla zdravotnická dokumentace praktické lékařky (MUDr. E.), nálezy odborných
lékařů z oborů vnitřní lékařství (MUDr. B.), neurologie (MUDr. K.), psychiatrie
(souhrnná psychiatrická péče P.P. Klinika Kladno) a revmatologie (MUDr. V.) a konečně
i výsledky sociálního šetření ze dne 20. 4. 2012. Závěr o stupni závislosti pak převzal úřad práce
do prvostupňového rozhodnutí.
V odvolání žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že dalšími životními potřebami,
které není schopna zvládat, jsou mobilita [§9 odst. 1 písm. a) zákona o sociálních službách],
stravování [§9 odst. 1 pís m. d) citovaného zákona] a oblékání a obouvání [§9 odst. 1 písm. e)
citovaného zákona]. Na podporu svých tvrzení znovu předložila zprávu z neurologického
vyšetření ze dne 24. 5. 2012, vypracovanou MUDr. K.. V rámci odvolacího řízení nechal
stěžovatel vypracovat dva posudky, a to ze dne 11. 10. 2012 a ze dne 17. 12. 2012. V pořadí
prvním posudku konstatovala posudková komise (ve složení předsedající posudkové lékařky
MUDr. Š., ortopeda MUDr. K. a tajemnice M. P.), že žalobkyně je na pomoci jiné fyzické osoby
závislá ve stupni I (lehká závislost), neboť není schopna zvládat celkem čtyři základní životní
potřeby. V listopadu 2012 podala žalobkyně vyjádření k podkladům rozhodnutí a žádala o
opětovné posouzení svého zdravotního stavu jinou komisí, která tak učiní po jejím zhlédnutí.
Přestože nově sestavená posudková komise (ve složení předsedající posudkové lékařky MUDr.
B., internistky MUDr. K. a tajemnice V. H.) této žádosti vyhověla a žalobkyni ke svému zasedání
přizvala, v pořadí druhým (doplňujícím) posudkem ze dne 17. 12. 2012 dospěla rovněž k závěru,
že žalobkyně nezvládá (pouze) čtyři základní životní potřeby, a to tělesnou hygienu, oblékání a
obouvání, osobní aktivity a péči o domácnost. Tento závěr potom stěžovatel učinil východiskem
rozhodnutí o odvolání; podnět k přezkoumání tohoto rozhodnutí mimo odvolací řízení nebyl
shledán jako důvodný.
Nejvyšší správní soud v návaznosti na výše uvedené (a ve shodě s městským soudem)
konstatuje, že posudek o zdravotním stavu žadatele o příspěvek na péči představuje zásadní
a rozhodující důkaz ve věci, a proto není možné ustoupit od požadavku na jeho bezvýhradnou
úplnost a přesvědčivost, která se odvíjí od přezkoumatelnosti ve vztahu k zákonem stanoveným
podkladům (lékařským zprávám, zprávám ze sociálního šetření, atp.). Požadavek hodnotit
posudky z hlediska jejich úplnosti a přesvědčivosti vychází z premisy, že odborné závěry
v posudcích vyslovené nemohou být přezkoumávány ze strany správních orgánů či soudů,
neboť ty k takovému posouzení nedisponují potřebnými znalostmi. S městským soudem
se však zdejší soud zdejší rozchází v odpovědi na otázku, zda právě posudky opatřené v souzené
věci tyto nezbytné kvality vykazují.
Jak vyplývá z napadeného rozsudku, městský soud stěžovateli vytkl, že při vypracování
doplňujícího posudku nebyl přítomen odborný lékař se specializací na poruchy pohybového
ústrojí (ortoped či neurolog), a proto je doplňující posudek neúplný a nepřesvědčivý;
tyto nedostatky měl stěžovatel odhalit a vyvodit z nich důsledky.
Nejvyšší správní soud podobně jako soud městský reflektuje, že v odvolání se žalobkyně
závěrům prvostupňového rozhodnutí bránila tvrzením, že vedle základních životních potřeb
tělesné hygieny, osobní aktivity a péče o domácnost (které v řízení o odvolání nebyly předmětem
sporu) nezvládá rovněž základní životní potřeby stravování, mobility a oblékání a obouvání.
Jelikož posudková komise zasedající dne 11. 10. 2012 uznala, že žalobkyně nezvládá základní
životní potřebu oblékání a obouvání, před vypracováním doplňujícího posudku převažovaly
pochybnosti již jen stran zvládání životních potřeb stravování a mobility. V tomto ohledu
se žalobkyně, a to jak v odvolání, tak ve výše zmíněném vyjádření k podkladům rozhodnutí,
opírala o zprávy z lékařských vyšetření v oboru neurologie a revmatologie. Posudkové komisi
pak vytkla nejen to, že závěry zmíněných lékařských zpráv ig norovala, ale i to, že si o jejím
dlouhodobě nepříznivém zdravotním stavu učinila úsudek, aniž by ji bezprostředně zhlédla.
Co se týče namítané nepřítomnosti žalobkyně u jednání v pořadí první posudkové
komise, Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 14. 9. 2011, č. j. 4 Ads 82/2011 - 44,
vyslovil, že přesvědčivost posudku je kategorií nezávislou na tom, zda byla posuzovaná osoba
fyzicky přítomna jednání posudkového orgánu, či nikoliv. K přesvědčivosti totiž postačuje,
pokud se posudek srozumitelně a bez vnitřních rozporů vypořádá se všemi relevantními
skutečnostmi a jeho závěry nejsou zpochybněny obsahem jiného posudku nebo lékařské zprávy.
Přestože je tedy přímé osobní vyšetření posuzované osoby posudkovým lékařem či posudkovou
komisí jistě vhodným prostředkem například k odstraňování rozporů mezi závěry sociálního
šetření a posudkovým hodnocením, nelze současně říci, že by vždy a za všech okolností bylo
neochvějnou zárukou přesvědčivosti, úplnosti a objektivity posudkových závěrů . Také platí,
že stěžovatel není povinen zadat vypracování dalšího (či dokonce dalších) posudků čistě
jen proto, že posuzovaná osoba vysloví s původním posudkem nesouhlas. Přesvědčivost posudku
je totiž kategorií objektivní, a tedy míra, do jaké se posuzovaná osoba subjektivně shoduje
se závěry posudkové komise, s přesvědčivostí nemusí nutně korelovat. Lze tak shrnout,
že nepřítomnost žalobkyně u zasedání první komise neznamená, že by se tento posudek
(sám o sobě) nemohl jako podklad stěžovatelova rozhodnutí obstát, a proto stěžovatel
jen z tohoto důvodu nebyl povinen ustanovovat další posudkovou komisi k vypracování posudku
srovnávacího či doplňujícího. Vyhověl-li však žalobkyni a dal -li pokyn k sestavení jiné posudkové
komise a k přímému zhlédnutí žalobkyně na jejím zasedání, postupoval nad rámec svých
minimálních zákonných povinností a žalobkyni tím jednoznačně vyšel vstříc.
Pokud jde dále o doplňující posudek a jeho kvalitativní stránku, je pravdou,
že v této komisi zasedala (vedle předsedající posudkové lékařky) lékařka z oboru vnitřního
lékařství – revmatologie (MUDr. K.), nikoli však odborník specializující se přímo na poruchy
pohybového aparátu, tedy lékař z oboru neurologie nebo ortopedie. Pozornosti městského soudu
však uniklo, že lékař z oboru ortopedie (MUDr. K.) byl členem posudkové komise první.
Nejvyšší správní soud na tomto místě zdůrazňuje, že oba tyto posudky je nutno vnímat
ve vzájemné spojitosti, neboť posudek ze dne 17. 12. 2012 (bez ohledu na své formální označení
slovem „srovnávací“) nemá vůči posudku ze dne 11. 10. 2012 povahu posudku revizního,
jehož cílem by bylo potvrdit nebo vyvrátit správnost dříve vyslovených závěrů. Jeho hlavním
smyslem a účelem je osvětlit některé další sporné otázky týkající se zdravotního stavu žalobkyně
a doplnit zjištění, k nimž dospěla posudková komise první.
Ačkoli tedy v obecné rovině platí, že obsazení posudkové komise lékařem z konkrétního
oboru má své opodstatnění tam, kde posuzovaná osoba na odborných vyšetřeních z daného
medicínského oboru vystaví svou argumentaci (tj. odvolací námitky či výhrady k podkladům
rozhodnutí), jak tomu bylo i v souzené věci, nelze současně přehlédnout, že lékař zabývající
se onemocněními pohybového ústrojí (konkrétně ortopéd) ve správním řízení dostal příležitost
se ke zdravotnímu stavu žalobkyně vyjádřit, byť se tak stalo jen na základě shromážděných
lékařských zpráv bez toho, že by žalobkyni osobně zhlédl. Důkazem zevrubného zohlednění
všech aspektů stavu pohybového aparátu žalobkyně je strana třetí posudku ze dne 11. 10. 2012,
z níž vyplývá, že posudková komise zohlednila mj. i zprávu z neurologického vyšetření ze dne
24. 5. 2012 (obsahující dílčí zjištění jako „síla stisku snížena“ a „špetka celkem dobrá“ a finální závěr
„vertebrogenní algický syndrom, s dominujícím LS syndromem, porucha statiky a dynamiky páteře, susp. kořenový
sy L4“). Tomu odpovídá také závěr prvního posudku, v němž se uvádí: „Revmatoidní artritis vede
ke zhoršení funkce rukou, nejde však zatím o omezení těžkého stupně, posuzovaná zvládne dovřít pěs t, špetku,
síla stisku lehce snížena. Chůze významně omezena pro degenerativní změny kloubů a páteře při těžké obezitě,
je schopna chůze s oporou dvou FH, na kratší vzdálenost, stanovenou vzdálenost 200m zvládne s odpočinkem.
Schody, i když obtížně, zvládá (…) Funkční postižení způsobené zjištěným onemocněním pohybového aparátu
nevylučuje schopnost nástupu do dopravního prostředku.“. Nad rámec základních životních potřeb,
jejichž nezvládání u žalobkyně zjistil úřad práce, potažmo posudková komise PSSZ,
vzala v pořadí první posudková komise stěžovatele u žalobkyně v úvahu ještě základní životní
potřebu oblékání a obouvání, neboť použití facilitátorů (například navlékačů ponožek)
je komplikováno postižením jemné motoriky rukou v důsledku onemocnění revmatoidní
artritidou. Neshledala však u žalobkyně potřebu pomoci při stravování, neboť žalobkyně
je schopna se sama najíst a dát si jídlo na talíř; jiné aktivity tato základní životní potřeba
nenaplňuje. Tato úvaha koresponduje definici uvedené základní životní potřeby tak,
jak je popsána v příloze č. 1 písm. d) vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí
č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách .
Za schopnost zvládat životní potřebu stravování se považuje stav, kdy osoba je schopna vybrat
si ke konzumaci hotový nápoj a potraviny, nápoj nalít, stravu naporcovat, naservírovat, najíst
se a napít, dodržovat stanovený dietní režim. Namítala-li tedy žalobkyně, že v důsledku postižení
jemné motoriky není schopna otevřít obaly od nápojů, nezbývá než konstatovat, že tato dílčí
aktivita není definicí základní životní potřeby stravování pokryta. Pouze pro úplnost lze dodat,
že ačkoli žalobkyně ve svém vyjádření k podkladům rozhodnutí ze dne 2. 11. 2012 na nezvládání
základní životní potřeby stravování výslovně nepoukazovala, i tímto aspektem jejího zdravotního
stavu se v pořadí druhá posudková komise zabývala, o čemž svědčí závěr, že: „[d]robné ruční klouby
mají revmatoidní vzhled, jsou lehce prosáklé s palpační bolestivostí. Jemná motorika však není ztracena,
posuzovaná dovře ruku v pěst, špetka a úchop je zachován. Ranní ztuhlost po rozcvičení ustupuje. Intermitentní
zhoršení stavu se záchvaty bolesti nelze hodnotit jako trvalé. (…) U posuzované není shledán důvod
pro nezvládání základních stravovacích činností, tj. není důvod pro nezvládání rozbalování potravin,
jejich servírování na talíř apod. s využitím všech dostupných facilitátorů.“
Míra vlivu chorob interního (zejména revmatoidní artritidy a diabetes mellitus
s polyneuropatií) a neurologického charakteru tedy zůstala v odvolacím řízení sporná ve vztahu
k základní životní potřebě mobility, kdy s porným bodem byl možný dopad vertebrogenního
algického syndromu (tj. chronického bolestivého páteřního syndromu) na zvládání této základní
životní potřeby. Volba specialisty padla při sestavení druhé posudkové komise na lékaře internistu
se zaměřením na revmatologii. Tento postup se Nejvyššímu správnímu soudu, na rozdíl od soudu
městského, opět nejeví nelogickým, vezme-li v úvahu, že žalobkyně trpí celkem patnácti
onemocněními, z nichž devět je interního charakteru; ze všech lékařských zpráv je přitom
zřetelné, že tato onemocnění (v kombinaci s těžkou obezitou) mají na její obtíže
(a s nimi související omezenou schopnost zvládání základních životních potřeb) dominantní vliv.
Vedle toho je opět třeba připomenout, že lékař z oboru ortopedie zasedal v posudkové komisi
dne 11. 10. 2012, čímž bylo odborné posouzení míry narušení pohybových schopností žalobkyně
zaručeno. Ostatně i posudkový lékař (povinně předsedající každé posudkové komisi) je sám,
jak stěžovatel poznamenal, schopen porozumět a interpretovat odborný nález, a rovněž
lékař – internista je v rámci specializační přípravě vzdělán i v neurologické a ortopedické
problematice.
Závěr posudku ze dne 17. 12. 2012 vyznívá tak, že žalobkyně je „schopna změn poloh, stoje,
chůze s oporou dvou francouzských holí. Chůze je možná s oporou dvou francouzských holí v pomalejším tempu,
s přestávkami. S ohledem na zachovalou hybnost nosných kloubů a neexistenci těžšího paretického postižení není
shledán důvod pro nezvládnutí chůze po schodech s využitím facilitátorů či přidržením zábradlí. (…) Taktéž není
vyloučena možnost se dopravovat dopravními prostředky, včetně bariérových. (…) Na omezení celkové mobility
se u posuzované spolupodílí značná obezita (BMI=48,4).“. Zjištění provedená posudkovou komisí
odpovídají definici této základní životní potřeby v příloze č. 1 písm. a) vyhlášky, kdy z a schopnost
zvládat potřebu mobility se považuje stav, kdy osoba je schopna zvládat vstávání a usedání,
stoj, zaujímat polohy, pohybovat se chůzí krok za krokem, popřípadě i s přerušováním
zastávkami, v dosahu alespoň 200 m, a to i po nerovném povrchu, chůzi po schodech v rozsahu
jednoho patra směrem nahoru i dolů, používat dopravní prostředky včetně bariérových.
Subjektivní obtíže žalobkyně (bolest při chůzi či jiných úkonech, mj. i v důsledku
vertebrogenního algického syndromu) mohou při posouzení jejího zdravotního stavu hrát pouze
podpůrnou roli, neboť posouzení zdravotního stavu se musí vždy upínat k objektivně zjištěným
poruchám zdravotního stavu; ty se v souzené věci převážně upínají k chorobám interního
charakteru, neboť kořenový syndrom L4 (tj. bolesti, které vznikají na podkladě stisknutí míšního
kořene v meziobratlovém prostoru) je, soudě podle formulace neurologické zprávy, pouze
„suspektní“ (tj. v podezření). Zdejší soud je nucen také konstatovat, že stejnou míru relevance
má odpověď na otázku, zda si stěžovatelka onemocnění, která mají mít za následek nezvládání
některých základních životních potřeb, přivodila nevhodným životním stylem, neboť takové
hledisko zákon o sociálních službách neuvádí. Ostatně, výše citovaný §2a vyhlášky ve svém
závěru výslovně konstatuje, že příčina dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není
z hlediska posouzení schopnosti zvládat základní životní potřebu podstatná.
Ze všech výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud naznal, že je naplněn
kasační důvod ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a proto mu nezbylo než rozsudek
městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§110 odst. 1, věta první
před středníkem s. ř. s.), při kterém bude městský soud vázán právním názo rem v tomto
rozsudku vysloveným, a sice že rozhodnutí stěžovatele ani jemu předcházející řízení žalobou
vytýkanými nedostatky netrpí (§110 odst. 4 s. ř. s.) .
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2015
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu