ECLI:CZ:NSS:2015:5.AS.79.2014:38
sp. zn. 5 As 79/2014 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: R. M., zast.
JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem se sídlem v Karlových Varech, Polská 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem v Karlových Varech, Závodní 353/88, za účasti
osoby zúčastněné na řízení: Statutární město Karlovy Vary, se sídlem v Karlových Varech,
Moskevská 21/2035, zast. Mgr. Pavlem Grünerem, advokátem se sídlem v Karlových Varech,
Moskevská 980/28, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni
ze dne 31. 3. 2014, č. j. 57 A 6/2013 - 131,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 3. 2014, č. j. 57 A 6/2013 - 131,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Shora uvedeným rozsudkem zamítl Krajský soud v Plzni (dále jen „krajský soud“)
žalobu žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2012,
č. j. 755/SÚ/12-7, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města
Karlovy Vary ze dne 18. 7. 2012, č. j. 9564/SÚ/12/Ko; tímto byla zamítnuta žádost o dodatečné
povolení stavby „Nahrazení závory samostatně uzamykatelnou bránou“ Karlovy Vary, Doubí,
na pozemku č. 570/1 v katastrálním území Doubí u Karlových Var.
I. Podstatný obsah kasační stížnosti
V kasační stížnosti stěžovatel uplatňuje v podstatě shodné námitky, které byly
předmětem žaloby. Zejména namítá nesprávné právní hodnocení charakteru pozemní
komunikace na pozemku parc. č. 570/1 v k. ú. Doubí u Karlových Var. Nesouhlasí
se skutkovými závěry krajského soudu a dotčených orgánů I. a II. stupně, když tyto orgány
shodně uvádějí, že předmětná pozemní komunikace je veřejně přístupnou účelovou komunikací
ve smyslu ustanovení §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon pozemních komunikacích“). Existence veřejně přístupné
účelové komunikace na tomto pozemku je nesprávně dovozována z okolnosti, že tato
komunikace zajišťuje jediný možný a neomezený přístup a vjezd do garáží a obytného objektu
na pozemcích st. p. č. 501, 49/5, 49/4, 49/2, p. p. č. 382/4 a budovy na tomto pozemku
č. p. 261. Stěžovatel v této souvislosti uvádí, že přístup k těmto pozemkům je zajištěn z ulice
Studentská, kde je umístěna automatická brána, od níž mají všichni vlastníci těchto nemovitostí
ovládací prvky a z ulice Svatošská. Dále podrobně popisuje přístupové alternativy ostatních
vlastníků nemovitostí a konstatuje, že nelze souhlasit s argumentací krajského soudu, že jiná
alternativa přístupu zajištěna není.
Stěžovatel uvádí, že jedním ze základních znaků veřejně přístupné účelové komunikace
je zcela jednoznačně nezbytná komunikační potřeba, která znamená neexistenci komunikační
alternativy vlastníků nemovitostí, o nichž je ještě rozumné uvažovat, jak plyne z nálezu Ústavního
soudu sp. zn. II. ÚS 268/06, ze dne 9. 1. 2008, který cituje i krajský soud. Podle názoru
stěžovatele výše uvedené neznamená pouze situace, kdy k nemovitostem nevede žádná jiná
komunikační alternativa. Umístění stavby dle stěžovatele neznemožňuje vlastníkům výše
uvedených nemovitostí přístup k jejich nemovitostem, který mají nadále zajištěn z ulice
Studentská, kde je umístěna automatická závora, ke které mají ovládací prvky. Umístění
předmětné stavby nadále zachovává přístup k výše uvedeným nemovitostem způsobem, o němž
je rozumné ještě uvažovat ve smyslu judikatury Ústavního soudu. Z vyjádření dotčených orgánů
I. a II. stupně nikde nevyplývá, že by pozemní komunikace na pozemku parc. č. 570/l měla
zajišťovat komunikační potřebu předem neomezenému okruhu účastníků, ale pouze stěžovateli
a vlastníkům výše uvedených nemovitostí. Není tak dle stěžovatele naplněn podstatný a základní
znak pozemní komunikace ve smyslu ustanovení §19 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích: „V mezích zvláštních předpisů upravující provoz na pozemních komunikacích a za podmínek
stanovených tímto zákonem smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům,
ke kterým jsou určeny.“Z uvedeného dle stěžovatele zcela jednoznačně vyplývá, že komunikace
je sice navržená jako účelová, ale jedná se o neveřejnou účelovou komunikaci ve smyslu
ustanovení §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Je nepochybné, že hlavním účelem
této komunikace je zajistit přístup k nemovitostem ve vlastnictví účastníka řízení, resp. osob
zúčastněných na řízení a vlastníků nemovitostí výše jmenovaných, přičemž tomuto účelu
předmětná stavba v žádném případě nebrání.
Stěžovatel poukazuje na to, že vhodnými alternativami obecně mohou být i ty,
které představují zhoršení komunikačních možností (např. co do vzdálenosti přístupu, popřípadě
částečného omezení provozu pro předem neomezený počet osob). Zjišťování existence nutné
a ničím nenahraditelné komunikační potřeby tedy musí být v souladu se zásadou proporcionality
ve vztahu k omezení vlastnického práva nedílnou součástí postupu silničního správního úřadu.
Vzhledem k výše uvedenému se stěžovatel nemůže ztotožnit se značně extenzivním výkladem
dotčených orgánů I. a II. stupně, že ze skutečnosti, že pozemní komunikace zajišťuje přístup
pouze k pozemkům p. č. 49/2, 49/3, 49/4 a 49/5, včetně samotného účastníka řízení a osob
zúčastněných na řízení (vlastníci ostatních nemovitostí mají zajištěn alternativní přístup přes jiné
komunikace), je nutné vyvodit závěr, že se jedná o pozemní komunikaci, která by byla určena
k užívání předem neomezenému okruhu účastníků a z tohoto důvodu se jedná o veřejně
přístupnou komunikaci ve smyslu ustanovení §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
Stěžovatel je proto toho názoru, že zamítavá stanoviska dotčených orgánů obou stupňů spočívají
na nesprávném posouzení věci o existenci veřejně přístupné účelové komunikaci na pozemku
parc. č. 570/1 na základě výše uvedeného důvodu a krajský soud po právní stránce věc nesprávně
zhodnotil, když nepřihlédl k stěžovatelovým argumentům a k jím předloženým důkazům
svědčícím o opaku.
Stěžovatel dále namítá, že předpokladem pro zjištění existence veřejně přístupné účelové
komunikace na pozemku parc. č. 570/1 je souhlas vlastníka pozemku s veřejným užíváním; v této
souvislosti již v odvolacím řízení uvedl, že k veřejnému užívání nedal nikdy souhlas. Stěžovatel
je toho názoru, že dotčené orgány I. a II. stupně a ani krajský soud v napadeném rozsudku
se žádným způsobem nevypořádaly s jeho námitkou, že v ulici Svatošská byla původní závora
správními orgány povolena, a to takovým způsobem, který vylučuje, že by vlastník a jeho právní
předchůdce dal k veřejnému užívání souhlas, byť i jen konkludentní; sám dotčený orgán I. stupně
ve svém vyjádření ze dne 25. 7. 2001 výslovně uvedl: „Dopravní komunikace bude zařazena
jako účelová komunikace. Závora pro uzavření účelové komunikace musí být řešena tak, aby nebyl znemožněn
ani omezen přístup a vjezd do garáží u obytného domu na st. p. 501, 49/5, 49/4, 49/2 a p. p. č. 382/4.“
Je tak zcela zřejmé, že dotčený orgán I. stupně při vydání závazného stanoviska ve smyslu
ustanovení §149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“) k územnímu rozhodnutí o umístění stavby bytového domu na pozemku
parc. č. 50/2 sice zařadil komunikaci jako účelovou, avšak nikoliv jako veřejnou účelovou
komunikaci ve smyslu ustanovení §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Z vyjádření
dotčeného orgánu I. stupně č. j. OD/1452/Ol/Kůs-280 ze dne 25. 7. 2001 (závazné stanovisko
k územnímu rozhodnutí o umístění stavby bytového domu na pozemku par. č.50/2) plyne
naopak závěr, že tento silniční správní orgán považuje pozemní komunikaci za účelovou
neveřejnou ve smyslu ustanovení §7 odst. 2 zákona.
Nelze totiž pominout, že na rozdíl od ostatních kategorií pozemních komunikací (dálnice,
silnice, místní komunikace) se účelová komunikace do kategorie komunikací nezařazuje
správním rozhodnutím silničního správního úřadu. S touto námitkou stěžovatele se dotčené
orgány I. a II. stupně v odůvodnění svých stanovisek vůbec nevypořádaly. Stěžovatel konstatuje,
že pokud k této otázce krajský soud argumentuje ustanovením §29 odst. 3 zákona o pozemních
komunikacích s tím, že toto ustanovení neumožňuje umístění jakékoliv překážky na komunikaci
s výjimkou povolení silničního správního úřadu vydaného po projednání s vlastníkem dotčené
pozemní komunikace a se souhlasem příslušného orgánu Policie České republiky, je na místě
uvést, že to byl právě příslušný orgán Policie ČR, který souhlasil dne 3. 9. 2009 s dopravním
řešením osazení uzamykatelné brány u vjezdu k bytovému domu č. p. 436 v Karlových Varech,
ul. Studentská a s nahrazením závory oplocením s uzamykatelnou bránou (viz stanovisko
pod č. j. KRPK-27036/ČJ-2009-030307). Rovněž tedy ve smyslu ustanovení §29 odst. 3 zákona
o pozemních komunikacích nic nebránilo stanovení výjimky ohledně umístění překážky
na pozemní komunikaci. Rovněž tuto skutečnost uváděl stěžovatel několikrát v průběhu
správního řízení. Jediná instituce, která tak brání dodatečnému povolení brány, je silniční správní
orgán, ať už u orgánu I. stupně, či u orgánu II. stupně (viz zejména stanovisko ze dne
29. 10. 2012). Jeho stanovisko je ovšem neoprávněně přeceňováno, neboť toto stanovisko
nerespektuje veškeré skutečnosti, které uvádí stěžovatel, nerespektuje již zkolaudovanou závoru,
nezohledňuje a pomíjí stanovisko příslušného orgánu Policie České republiky pod č. j. KRPK-
27036/ČJ-2009-030307, vychází pouze z územního rozhodnutí a nevšímá si ani předešlého
stanoviska ze dne 25. 7. 2001, když od té doby se nic na místě samém nezměnilo.
Žalovaný se v odůvodnění napadeného rozhodnutí ztotožnil s názorem stavebního
úřadu v tom, že je třeba zajistit plný a oboustranný provoz jak pro pěší, tak pro motorová vozidla
po pozemní komunikaci na pozemku parc. č. 570/l, čemuž předmětná stavba brání, a proto nelze
s jejím dodatečným povolením souhlasit. Žalovaný se tak vůbec nevypořádal s námitkou
stěžovatele, že takový provoz na této komunikaci je v rozporu s požadavkem stanoveným
vyhláškou č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, a to jmenovitě
ustanovením §22 odst. 1: „Nejmenší šířka veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní
komunikace zpřístupňující pozemek bytového domu, je 12m. Při jednosměrném provozu lze tuto šířku snížit
až na 10,5 m.“Tento prováděcí předpis totiž stanoví obecné požadavky na využívání území
při vymezování pozemků a ploch, při stanovování podmínek jejich využití a umisťování staveb
na nich a jakékoliv rozhodnutí musí tyto požadavky respektovat. Požadavek stavebního úřadu
uvedený ve vydaném územním rozhodnutí, který stanovuje, že bude zachováno komunikační
propojení ulic Svatošská a Studentská, je nutné z těchto důvodů vykládat restriktivně a v souladu
s ustanovením §22 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání
území. Stěžovatel v této souvislosti poukazuje na znění poslední věty ustanovení §7 zákona
o pozemních komunikacích: „Úprava nebo omezení veřejného přístupu na účelové komunikace stanovené
zvláštními právními předpisy tím není dotčena.“ Tímto zvláštním předpisem je zcela jednoznačně i výše
uvedená vyhláška.
Ačkoliv žalovaný ve svém rozhodnutí uvádí, že vydané stavební povolení a kolaudační
rozhodnutí bylo vydáno za účinnosti tehdejších právních předpisů, nelze pominout,
že rozhodování žalovaného a stavebního úřadu o dodatečném povolení předmětné stavby bylo
činěno za účinnosti vyhl. č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, kterou
musí správní orgány respektovat. Krajský soud tak rovněž pochybil, když se s názorem
žalovaného o neaplikovatelnosti této vyhlášky ztotožnil. Z předložených důkazů jasně vyplývá,
že šířka pozemní komunikace sjezdu do ulice Svatošská a Studentská je pouze 6 m, přičemž
v takovém případě nelze podle výše uvedené vyhlášky (požadavek min. 10,5 m) účinné v době
rozhodováni žalovaného a v době vydání závazného stanoviska umožnit ani jednosměrný
provoz motorových vozidel, který by znamenal propojení těchto dvou ulic pro blíže
neurčený okruh účastníků silničního provozu. To, že předmětná vyhláška byla účinná v době
rozhodování stavebního úřadu, je mj. patrné již z výzvy stavebního úřadu pod
č. j. SÚ/16656/08/lng. Dou-330 ze dne 21. 1. 2009, kdy byl stěžovatel vyzván k nápravě.
Argumentace ohledně neúčinnosti předmětné vyhlášky je tedy lichá.
S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil Krajskému soudu v Plzni k dalšímu řízení.
II. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení ke kasační stížnosti
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti se ztotožnil s rozsudkem krajského soudu
a nadále setrvává na svých závěrech učiněných ve vyjádření k žalobě a v žalobou napadeném
rozhodnutí.
Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření uvedla, že je nepochybné, že se v případě
komunikace jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci dle ustanovení §7 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích, kdy posuzovaná komunikace naplňuje rovněž kritéria definovaná
v nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, tj. byl dán,
byť konkludentně předchozím vlastníkem, souhlas s omezením vlastnického práva k pozemku
parc. č. 570/1, a je zde naplněna podmínka komunikační nezbytnosti a posuzovaný přístup
přes komunikaci není upraven soukromoprávním institutem.
Pokud jde o souhlas s omezením vlastnického práva k předmětnému pozemku parc.
č. 570/1, pak existenci tohoto souhlasu potvrzuje jednak konstatování obsažené ve změně
závazného stanoviska ze dne 29. 10. 2013, vydané Krajským úřadem pro Karlovarský kraj,
odborem dopravy a silničního hospodářství, ve kterém je rovněž odkázáno na územní rozhodnutí
Magistrátu města Karlovy Vary, stavebního úřadu, ze dne 30. 9. 2003, ve kterém byla stavba
dotčeného bytového domu povolena mj. pod podmínkou zajištění komunikačního propojení ulic
Studentská a Svatošská.
Osoba zúčastněná na řízení má za to, že již z takto formulované podmínky zajištění
komunikačního propojení logicky vyplývá, že komunikace je jednak veřejně přístupná a účelová,
a také, že je v případě této komunikace naplněna podmínka tzv. nezbytné komunikační potřeby.
Stavební úřad tedy rozhodoval o komunikaci jako o veřejně přístupné účelové komunikaci,
kdy z logiky věci vyplývá, že propojení ulic Studentská a Svatošská má sloužit především
veřejnosti jako takové. Takovéto účelové určení komunikace je nicméně dáno také historicky,
jelikož komunikace v minulosti sloužila početnému obyvatelstvu, které v dané oblasti bydlí
a které komunikaci, do doby postavení pevné překážky, užívalo jako spojnici s hlavní ulicí
Studentská, kde se nachází hned několik objektů občanské vybavenosti - restaurace (v současné
době dvě), prodejna potravin, pošta, zastávka MHD apod. Opakovaná vyjádření stěžovatele
o tom, že komunikace „byla po dlouhou dobu užívána ke zkrácení cesty k zastávce MHD“ je tak
třeba označit za účelově zjednodušující a neodpovídající reálnému stavu. Stěžovatel naopak
nepřímo zájem veřejnosti na užívání komunikace potvrdil, když konstatoval, že zpřístupněním
komunikace blíže neurčenému okruhu osob z řad veřejnosti by byla tato komunikace veřejností
využívána natolik intenzivně, že by došlo k provozu značnému až do té míry, že by jej bylo
možné charakterizovat jako „život ohrožující“. Pokud jde o uvažované hledisko existence jiného
alternativního přístupu, pak odkazuje na konstatování obsažené v posouzení existence
alternativního přístupu v rozsudku, kdy soud uzavřel, že s ohledem na skutečnost,
že k pozemkům parc. č. 49/2, č. 49/3, č. 49/4 a č. 49/5 a stavbám na těchto pozemcích
umístněných není možný jiný přístup, nežli přístup po komunikaci, pak je zcela jednoznačné,
že v tomto případě žádná jiná alternativa přístupu neexistuje. S ohledem na výše uvedené
osoba zúčastněná na řízení nespatřuje procesní vady v postupu stavebního úřadu a žalovaného
a ani nesoulad požadavku na veřejném užívání komunikace s ostatními právními předpisy.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) přípustná a jsou v ní namítány důvody
dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., tj. nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, vady řízení spočívající v tom,
že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost, a nepřezkoumatelnost
spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li
mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Ze spisového materiálu vyplynulo, že stěžovatel a další osoby, které stěžovatel na základě
plné moci zastupoval, podaly dne 25. 6. 2012 žádost o dodatečné povolení stavby „Nahrazení
závory samostatně uzamykatelnou bránou“.
Dne 18. 7. 2013 Magistrát města Karlovy Vary jako stavební úřad tuto žádost zamítl
z důvodu existence nesouhlasného stanoviska Magistrátu města Karlovy Vary, odboru dopravy,
když uvedl, že toto stanovisko je závazným stanoviskem dle ustanovení §149 odst. 1 správního
řádu, učiněné správním orgánem na základě zákona a znemožňuje mu žádosti vyhovět. Odbor
dopravy ve svém nesouhlasném závazném stanovisku uvedl, že oplocení s uzamykatelnou
brankou neřeší neomezený přístup a vjezd do garáží a obytného objektu na st. p. č. 501, 49/5,
49/4 a p. p. č. 382/4. Dotčená pozemní komunikace na p. p. č. 570/1 v k. ú. Doubí u Karlových
Var naplňuje znaky veřejně přístupné účelové komunikace dané zákonem. Posuzovaná účelová
komunikace je využívána jako dopravní cesta pro vozidla a chodce a slouží „ke spojení
jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto
nemovitostí s ostatními pozemky.“
Proti rozhodnutí stavebního úřadu podal stěžovatel dne 7. 8. 2012 odvolání. Odvolací
orgán požádal podle ustanovení §149 odst. 4 správního řádu správní orgán nadřízený správnímu
orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska opatřením o to, aby tento správní orgán
v přezkumném řízení dle ustanovení §149 odst. 5 správního řádu rozhodl o potvrzení nebo
změně tohoto závazného stanoviska. Tento správní orgán v podstatných částech obsah
závazného stanoviska potvrdil.
Krajský úřad Karlovarského kraje proto odvolání zamítl a rozhodnutí prvostupňového
orgánu potvrdil, když v odůvodnění mimo jiné uvedl, že stěžovatel své odvolání směřuje
zejména proti nesouhlasnému stanovisku odboru dopravy Magistrátu města Karlovy Vary,
které mu nepřísluší dle ustanovení §149 odst. 4 správního řádu přezkoumávat.
Odvolací orgán tak neshledal, že je stavba v souladu s požadavky ustanovení §129 odst. 3
písm. c) stavebního zákona, neboť stavba je dle závazného stanoviska v rozporu s veřejným
zájmem, a to v rozporu s požadavky ustanovení §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích,
a to tím, že stěžovatel omezil veřejný přístup na veřejně přístupnou účelovou komunikaci.
Proti rozhodnutí odvolacího orgánu podal stěžovatel dne 25. 1. 2013 žalobu,
v níž rozporoval hodnocení charakteru pozemní komunikace, namítal procesní vady v postupu
správních orgánů a nesoulad požadavku na veřejné užívání pozemní komunikace s ostatními
právními předpisy. Krajský soud stěžovatelovu žalobu zamítl s tím, že předmětná komunikace
je veřejně přístupnou účelovou komunikací, neboť jsou naplněny všechny podmínky, mimo jiné
i existence nutné a nenahraditelné komunikační potřeby
Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost.
Předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí vydané dle ustanovení §129 odst. 3
stavebního zákona, tj. rozhodnutí, kterým nebyla stavba dodatečně povolena. Podle uvedeného
ustanovení lze stavbu dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník mimo jiné prokáže,
že není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným
zvláštním právním předpisem. To dle správních orgánů stěžovatel nesplnil, když porušil
ustanovení zákona o pozemních komunikacích týkající se veřejně přístupné účelové komunikace.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel napadal rozsudek krajského soudu mimo jiné i z důvodu nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí pro nedostatek důvodů i pro jeho nesrozumitelnost. Touto námitkou se Nejvyšší
správní soud zabýval nejdříve, neboť pouze u přezkoumatelného rozhodnutí lze zpravidla
vážit důvodnost konkrétních kasačních námitek. K otázce nepřezkoumatelnosti soudních
rozhodnutí se již Nejvyšší správní soud vyslovil například v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 – 75 (publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, všechna rozhodnutí zdejšího soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz), podle něhož za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost
lze obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl, nebo jí vyhověl, případně, jehož výrok je vnitřně
rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění,
kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán. Pokud jde o nepřezkoumatelnost
rozhodnutí pro nedostatek důvodů, k té se zdejší soud vyjádřil např. v rozsudku ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaném pod č. 133/2004 Sb. NSS, v němž uvedl,
že „[n]edostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze
nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit
pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy
tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu
se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny.“ Obdobně
se Nejvyšší správní soud vyslovil i v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130
(publ. pod č. 244/2004 Sb. NSS), či v rozsudku ze dne 12. 12. 2003, č. j. 2 Ads 33/2003 – 78
(publ. pod č. 523/2005 Sb. NSS). Nepřezkoumatelným judikatura shledává i rozhodnutí,
v němž krajský soud opomene přezkoumat byť jen jednu ze žalobních námitek (srov. rozsudek
ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, nebo ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74).
Z judikatury zdejšího soudu však plyne též skutečnost, že „o vadu řízení, která by mohla mít vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], se nejedná, pokud lze dovodit, že by výrok
rozhodnutí byl stejný i za situace, kdyby k vadě řízení vůbec nedošlo.“ (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 10. 2005, č. j. 6 Ads 57/2004 - 59).
Nejvyšší správní soud i s přihlédnutím ke svým dřívějším judikatorním závěrům
konstatuje, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový
stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních a podstatných skutečnostech,
resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní
závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje pro věc zásadní argumentaci
účastníků řízení za lichou. Soud se tedy v odůvodnění svého rozsudku musí plně věcně vypořádat
se všemi žalobními námitkami, ledaže by to bylo vzhledem k výsledku řízení nadbytečné (v tomto
směru viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74,
č. 1566/2008 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a vadu
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí, kterou nadto namítal stěžovatel pouze v obecné rovině,
v napadeném rozsudku soudu neshledal.
Hlavní námitka stěžovatele se týká posouzení, zda předmětná komunikace je veřejně
přístupnou účelovou komunikací dle ustanovení §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích
či účelovou komunikací neveřejnou dle ustanovení §7 odst. 2 zákona.
Nejvyšší správní soud stran otázky charakteru komunikace konstatuje, že při rozlišení
mezi veřejně přístupnou účelovou komunikací a účelovou komunikací neveřejnou je nutno
vycházet z ust. §7 odst. 1 a 2 z zákona o pozemních komunikacích. Podle ustanovení §7 odst. 1
cit. zákona o je účelová komunikace pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých
nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí
s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních
pozemků. Příslušný silniční správní úřad může na návrh vlastníka účelové komunikace
a po projednání s příslušným orgánem Policie České republiky upravit nebo omezit veřejný
přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů
tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení veřejného přístupu na účelové komunikace stanovené
zvláštními právními předpisy tím není dotčena. Dle odstavce druhého je účelovou komunikací
i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo
provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná
veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru
nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor
nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad.
Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, mimo jiné konstatoval:
„Ústavně konformní omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona
a za náhradu, přičemž míra a rozsah omezení musí být proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje,
a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Tam, kde jedna z těchto podmínek nuceného omezení vlastnického
práva absentuje (například zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za jeho omezení), jedná se o neústavní
porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze
se souhlasem vlastníka, proto existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s
tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený
vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení §7
odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím,
že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§19 zákona) a umožnit na něj veřejný
přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady.
S ohledem na shora uvedené lze tedy konstatovat, že jeho jediný ústavněkonformní výklad je ten, že s takovým
omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Vedle nezbytného souhlasu vlastníka
je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační
potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou
podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle
(zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před
omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům“. Z uvedeného nálezu vyplývá mimo jiné
i nutná podmínka pro to, aby se mohlo jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci,
a to souhlas vlastníka pozemku s užíváním komunikace. Jak vyplývá z dosavadní soudní
judikatury (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000,
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, etc.), zákon o pozemních
komunikacích je třeba vykládat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod tak,
že veřejně přístupná účelová komunikace může vzniknout proti vůli vlastníka dotčeného
pozemku pouze za poskytnutí kompenzace (náhrady). Jestliže však vlastník s jejím zřízením
souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem
obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem
vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy
pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil nesouhlas, jde o účelovou
komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace,
v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání.
Souhlas se vznikem účelové komunikace tedy může vlastník udělit buď výslovným
prohlášením (věnováním), nebo i konkludentně. Pokud tedy vlastník neprojevil kvalifikovaný
nesouhlas se vznikem účelové komunikace, platí, že jeho souhlas byl dán. Jak uvedl zdejší soud
např. v rozsudku ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 - 66, „jestliže vlastník pozemku v minulosti,
kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o účelovou
komunikaci vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace, v případě
nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání.“
Jsou-li splněny další podmínky, jsou jeho soukromá práva omezena veřejnoprávním
institutem obecného užívání pozemní komunikace podle ustanovení §19 odst. 1 silničního
zákona. Obecné užívání lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“, právní teorií definovaný jako
„užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným
okruhem uživatelů.“ (cit. Staša J.: Veřejné užívání. in: Hendrych D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7.
vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 325 – 326). Takový účinek pak nemůže být později vyloučen
jednostranným úkonem vlastníka, který souhlas v minulosti (byť i konkludentně) udělil, ani jeho
právních nástupců (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005,
dostupný z www.nsoud.cz). Pokud je účelová komunikace zřízena, je její právní status závazný
i pro budoucí majitele pozemku – účelové komunikace, ti nejsou oprávněni ji ze své vůle uzavřít.
Jak již bylo uvedeno výše, je vedle nezbytného souhlasu vlastníka podmínkou veřejného
užívání soukromého pozemku, též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby.
Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou
podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout
sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení
vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným
způsobům.
Ostatně již v době první Československé republiky vycházely obecné soudy z toho,
že „zákon o zřizování cest nezbytných jest výjimečným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického a sluší
tedy ustanovení jeho vykládati restriktivně a nikoliv extenzivně...“ (viz rozhodnutí Nejvyššího soudu
ze dne 5. 4. 1921, RI 209/21, Vážný, č. III, roč. 1921, str. 251) a vedle nezbytné komunikační
potřeby stanovily v judikatuře též podmínku dlouhodobého užívání pozemku jakožto veřejné
komunikace („Veřejnost takovýchto cest podmíněna jest věnováním vlastníka pozemku, které však může
se státi nejen výslovným prohlášením vlastníkovým, nýbrž i konkludentním jednáním, a sice tak, že vlastník
obecné užívání trpí, neklade mu překážek a že užívání toto trvá po dobu nepamětnou.", srov. Boh.
A 10130/32). Dobová judikatura dokonce i v posuzování nutnosti komunikační potřeby vážila
proporcionalitu omezení vlastnického práva tak, že dovodila závěr, podle něhož „okolnost, že pěšina
je pro část obce nejkratším spojením, neospravedlňuje ještě sama o sobě závěr, že jde o komunikaci nutnou."
(Boh. A 10130/32).
Lze konstatovat, že podmínka existence nezbytné komunikační potřeby je splněna, pokud
se v dané lokalitě nenachází k předmětné komunikaci alternativa, o níž by bylo možné vzhledem
ke konkrétním podmínkám v území ještě rozumně uvažovat. Existují-li tedy jiné způsoby,
jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo
k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto
jiným způsobům. Má-li totiž ten, kdo účelovou komunikaci využívá, možnost jiného přístupu,
byť méně komfortního, nicméně ještě postačujícího, není tu naléhavá komunikační potřeba,
a tudíž ani právo obecného užívání účelové komunikace.
V projednávaném případě krajský soud na základě jediné věty obsažené v žalobě, kde
stěžovatel uvedl, že „pozemní komunikace na pozemku č. 570/1 ve vlastnictví žalobců tak zajišťuje jediný
možný přístup k vlastníkům garáží na pozemcích parc. č. 49/5, 49/4, 49/3 a 49/2“ dospěl k závěru,
že předmětná komunikace je veřejně přístupnou účelovou komunikací, neboť je naplněna
i podmínka druhá. Není-li totiž k pozemkům č. 49/5, 49/4, 49/3 a 49/2, resp. stavbám na nich,
možný jiný přístup, než po předmětné komunikaci, je nezbytné uzavřít, že k těmto nemovitostem
neexistuje jiná alternativa přístupu. Se závěrem krajského soudu, k němuž stran naplnění druhé
podmínky, tj. existence nezbytné komunikační potřeby, však nelze souhlasit.
Jak vyplývá z předloženého spisu, předmětný pozemek - komunikace na pozemku
č. 570/1, zajišťující jediný možný přístup ke garážím, je spojnicí mezi ulicí Svatošskou
a Studentskou. Jedná se tedy o pozemek (dvůr s parkovištěm), který spojuje dvě ulice, od kterých
je přístup k předmětným garážím, které se nacházejí cca uprostřed dvora. Jedná se tedy o dva
přístupy, z každé strany spojovací komunikace. Pokud se tedy zamezí v přístupu z jedné strany,
zde branou na příjezdu ze Svatošské ulice, zbývá ještě jeden komunikační kanál, a to přístup
z ulice Studentské. Účelová komunikace na pozemku č. 570/1 sice skutečně zajišťuje jediný
možný přístup vlastníkům ke garážím (umístěných uprostřed účelové komunikace) na pozemcích
parc. č. 49/5, 49/4, 49/3 a 49/2, nicméně z této skutečnosti nelze vyvodit závěr, jak učinil
krajský soud, že pokud bude zamezeno vstupu/vjezdu na předmětnou komunikaci z jedné strany,
nebude již k uvedeným garážím jiný přístup. To plyne z charakteru komunikace jakožto spojnice
(latinsky communicare znamená communem redere = učinit společným), která v tomto případě
spojuje dvě ulice, a proto je na ni přístup ze dvou stran. Přestože bude zamezen (uzamykatelnou
branou) vjezd ke garážím přes předmětnou komunikaci (dvůr) z ulice Svatošská, bude ke garážím
zachován přístup přes tu samou komunikaci, ale z opačné strany, tedy z ulice Studentské
přes závoru, ke které mají dotčení vlastníci ovládací prvky. Omezení závorou a příjezdem
pouze z jedné strany k předmětným garážím je sice pro vlastníky garáží méně komfortní, nicméně
pořád ještě lze tímto způsobem dosáhnout požadovaného cíle, a to přístupu k jejich
nemovitostem, a to způsobem, o kterém je ještě možné rozumně uvažovat bez nadměrného
omezení vlastnického práva vlastníků předmětné komunikace.
Lze tedy shrnout, že majitelé garáží k nim mají možnost příjezdu minimálně přes závoru
z ulice Studentské a možnost přístupu pěšky z té samé ulice, případně i přes nově postavenou
bránu z ulice Svatošská. Na základě uvedených skutečností, které jsou obsahem spisu, nelze
dovodit, že se ve věci stěžovatele jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci dle ustanovení
§7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, na kterou nelze dle ustanovení §29 odst. 3
zákona o pozemních komunikacích umístit pevnou překážku, což by bylo v rozporu veřejným
zájmem dle ustanovení §129 odst. 3 písm. c) stavebního zákona a stavba by nemohla být
dodatečně povolena.
Krajský soud se možností přístupu (jak automobilem či pěšky) na ostatní v závazném
stanovisku vyčtené pozemky (st. p. č. 501 a p. p. č. 382/4.) nezabýval (resp. pouze mylně uvedl,
že stěžovatel zpochybnil skutkový stav předestřený žalovaným pouze ohledně garáží, což
vzhledem k tvrzením uvedeným např. na straně č. 4 žaloby neodpovídá skutečnosti.
K předmětným garážím alternativní přístup existuje a nelze se tak ztotožnit s názorem krajského
soudu, že po realizaci brány na přístupu z ulice Svatošská se již nebude možné k nim jinak dostat,
když zůstává možnost přístupu přes závoru z ulice Studentské. Vzhledem k tomu, že závory
(zbudované v roce 2005) zde byly do stavby brány z obou stran předmětného pozemku
a nebránily přístupu ke garážím (vlastníci garáží mají ovládací prvky), lze usuzovat, že pozemek
nebyl dlouhodobě používán širokou veřejností jako veřejně přístupná účelová komunikace
pro automobilovou dopravu, protože již od roku 2005 takto používána být nemohla. To však
nevylučuje, že byla užívána jako účelová komunikace pro pěší a cyklisty. Lze tak konstatovat,
že je nutno rozlišit přístup (pěší) a vjezd, resp. průjezd. Tyto úvahy však krajský soud nebral
v potaz.
Nejvyšší správní soud považuje za vhodné zdůraznit, že předmětem sporu je a může být
pouze skutečnost, zda z ulice Svatošská přes uvedený pozemek je či není přístup na pozemky,
resp. stavby na nich umístěné uvnitř dvora. Není tedy podstatné, zda instalace brány na vstupu
z ulice Svatošská případně zamezuje průchodu přes uvedený pozemek pro pěší a cyklisty na ulici
Studentskou. Právo na zkrácení cesty přes soukromý pozemek nelze nárokovat, neboť zde není
dána nutná a ničím nenahraditelná komunikační potřeba, přitom předmětné ulice jsou spojeny
jinou veřejnou a veřejně přístupnou komunikací, a to v nedaleké blízkosti.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že právní závěry, které krajský soud učinil stran
naplnění komunikační nutnosti, jsou chybné a krajský soud bude povinen opětovně přezkoumat
rozhodnutí správních orgánů, včetně závazného stanoviska a jeho potvrzení nadřízeným
orgánem, neboť ohledně předmětných garáží neexistuje nutná a ničím nenahraditelná
komunikační potřeba, když existuje alternativní přístup, a nelze proto toliko na základě
této skutečnosti prohlásit, že se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci dle ustanovení
§7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, kterou nelze přehradit pevnou překážkou,
a na základě toho deklarovat porušení veřejného zájmu, v důsledku čehož nelze stavbu dodatečně
povolit.
Nejvyšší správní soud se zabýval i dalšími samostatnými námitkami stěžovatele, které
vznesl v kasační stížnosti. Na rozdíl od výše uvedené klíčové námitky stěžovatele, však tyto
námitky důvodnými neshledal.
Ohledně námitky týkající se procesního postavení ostatních vlastníků předmětného
pozemku zdejší soud konstatuje, že skutečnost, že tito nebyli zahrnuti mezi účastníky správního
řízení, by byla případně předmětem řízení o žalobě, kterou by museli podat tito vlastníci
samostatně, stěžovatel se nemůže za jiné domáhat jejich účastenství v řízení. Jak již uvedl krajský
soud, ustanovení §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. stanoví právo namítat zkrácení svých práv a nikoliv práv
jiných osob. K námitce stěžovatele týkající se rozporu s ustanovením §22 odst. 1 vyhlášky
č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území („Nejmenší šířka veřejného prostranství,
jehož součástí je pozemní komunikace zpřístupňující pozemek bytového domu, je 12 m. Při jednosměrném provozu
lze tuto šířku snížit až na 10,5 m.“), zdejší soud souhlasí s názorem krajského soudu, který
se ztotožnil s argumentací žalovaného o neaplikovatelnosti této vyhlášky. Je nutno přisvědčit
krajskému soudu, že předmětnou vyhlášku nelze aplikovat, začala-li platit dne 1. 1. 2007, tedy
až poté, když byl již pozemek veřejného prostranství vymezen.
IV. Závěr a náklady řízení
Protože Krajský soud v Plzni nesprávně posoudil naplnění podmínky nezbytné komunikační
potřeby, na jejímž základě dospěl k závěru, že se jedná o veřejné přístupnou účelovou
komunikaci, zatížil tak svůj rozsudek nezákonností, spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem. Nelze tedy než konstatovat, že důvod kasační stížnosti dle ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. byl naplněn, proto zdejšímu soudu nezbylo než napadený rozsudek
pro tuto vadu zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž bude vázán právním
názorem vysloveným v tomto rozhodnutí (ustanovení §110 odst. 1, odst. 4 s. ř. s.). Krajský soud
tak bude muset znovu přezkoumat, a to vč. závazného stanoviska, zda pro veřejné užívání
předmětné komunikace je naplněna podmínka existence nutné a ničím nenahraditelné
komunikační potřeby pro veškeré jednotlivé pozemky a stavby tak, aby předmětná komunikace
mohla být považována za veřejně přístupnou účelovou komunikaci dle ustanovení §7 odst. 1
zákona o pozemních komunikacích. K otázce přezkumu závazného stanoviska viz rozsudek
rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113).
Krajský soud přitom bude vycházet rovněž z přílohových materiálů poskytnutých
stěžovatelem, zejména map, fotek a náhledů, z kterých lze dovodit, zda existuje alternativní
přístup k ostatním dotčeným pozemkům a stavbám, či nikoli.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (ustanovení
§53 odst. 3, ustanovení §120 s. ř. s.).
V Brně dne 29. ledna 2015
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu