ECLI:CZ:NSS:2015:5.AS.85.2015:29
sp. zn. 5 As 85/2015 - 29
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Jakuba Camrdy, v právní věci žalobce:
Město Vimperk, se sídlem Vimperk, Steinbrenerova 6, zastoupené JUDr. Tomášem Samkem,
advokátem se sídlem Příbram, Pražská 140, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj,
se sídlem Praha 1, Staroměstské náměstí 6, za účasti osoby zúčastněné na řízení: M. M.,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze
dne 8. 4. 2015, č. j. 10 A 20/2015 – 67,
takto:
Věc se p o s t u p u je dle §17 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhá
zrušení shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský
soud“). Tímto rozsudkem krajský soud zamítl žalobu směřující proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 18. 12. 2014, č. j. 39056/2014 - 81, jímž bylo zamítnuto jako nepřípustné odvolání
stěžovatele proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje (dále jen „krajský úřad“)
vydaného v přezkumném řízení dne 16. 10. 2014, SZ OREG 6154/2014/stlu SO/7, č. j. KUJCK
60916/2014/OREG, kterým bylo zrušeno opatření obecné povahy, jímž byl dne 29. 6. 2011
vydán územní plán Města Vimperk.
Žalovaný v napadeném rozhodnutí dovodil, že v řízení ve věci vydání opatření obecné
povahy, resp. pořizování a vydávání územního plánu, existují pouze dotčené osoby [§172 odst. 4,
5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)],
nikoli účastníci řízení. Podle žalovaného proto ani následné přezkumné řízení, jehož předmětem
je opatření obecné povahy ve smyslu §171, §174 odst. 2 správního řádu ve spojení s §95 odst. 4
správního řádu, nemá účastníky a tedy v návaznosti na §9 a §81 správního řádu nelze proti
rozhodnutí, které je výsledkem přezkumu opatření obecné povahy, ani podat odvolání.
Rozhodnutí žalovaného stěžovatel napadl žalobou, v níž s odkazem na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Aos 1/2013 – 35, namítal, že byl účastníkem
přezkumného řízení, proto mu svědčí právo podat proti rozhodnutí krajského úřadu ze dne
16. 10. 2014 odvolání podle §81 správního řádu.
II. Rozsudek krajského soudu
Krajský soud dovodil, že podrobit přezkoumání územní plán z hlediska jeho zákonnosti
umožňuje §174 odst. 2 věta 1 správního řádu. Přezkumné řízení se pak provádí za přiměřené
aplikace předpisů hlavy IX. správního řádu o přezkumném řízení. Účastníky přezkumného řízení
jsou obecně podle §95 odst. 4 správního řádu účastníci původního řízení, ve kterém bylo
přezkoumávané rozhodnutí vydáno. V souzené věci však předmětem přezkoumání nebyl
individuální správní akt (rozhodnutí), ale územní plán, který je opatřením obecné povahy.
Vzhledem k tomu, že okruh adresátů opatření obecné povahy je vymezen obecně, chybí v něm
jmenovité určení adresátů opatření obecné povahy, přičemž řízení, ve kterém se opatření obecné
povahy vydává, nemá účastníky řízení, ale ve smyslu §172 odst. 4, 5 správního řádu jen dotčené
osoby. Jestliže řízení, ve kterém byl územní plán vydán, žádné účastníky řízení nemělo, pak podle
krajského soudu účastníky řízení nemá ani řízení přezkumné, předpokládá-li §95 odst. 4
správního řádu, že účastníky jsou ti, kdo jimi byli v řízení původním. Ustanovení o účastenství
v přezkumném řízení lze proto vztáhnout výlučně na přezkoumání správních rozhodnutí,
ale nikoli na přezkoumání opatření obecné povahy a nelze úspěšně argumentovat §81 odst. 1
správního řádu tím, že odvolání proti rozhodnutí může podat účastník řízení. Stěžovatel byl
při přijímání územního plánu dotčenou osobou, nebyl tedy účastníkem řízení a nemohl
ani odvolání proti napadenému rozhodnutí podat.
Krajský soud nepřisvědčil názoru stěžovatele ohledně účastenství v přezkumném řízení
odvozeného od toho, že opatření obecné povahy bylo vydáno v rámci samostatné působnosti
stěžovatele. Důsledkem zrušovacího rozhodnutí krajského úřadu sice nastala situace, kdy území
obce regulováno není. Nicméně vydání takového rozhodnutí ještě neznamená, že stěžovatel
se proti tomuto rozhodnutí nemůže nikterak bránit. Rozhodnutí krajského úřadu o zrušení
územního plánu lze napadnout žalobou ve správním soudnictví.
Krajský soud vyjádřil nesouhlas s názorem Nejvyššího správního soudu uvedeným
v rozsudku ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Aos 1/2013 – 35. Podle názoru krajského soudu je zapotřebí
při úvaze o přiměřené aplikaci předpisů správního řádu ve smyslu §94 a násl. respektovat
základní zásady správního řízení, přičemž jednou z nich je právě zásada rovnosti ve správním
řízení. Přiznáním více práv jedné z dotčených osob, kterou je stěžovatel, by k narušení této
rovnosti došlo, a proto nelze ani stěžovateli jako samosprávnému celku přiznat více práv než mají
ostatní dotčené osoby. V této souvislosti krajský soud odkázal na další rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 6. 2014 č. j. 4 Aos 4/2014 - 40, podle kterého rozhodnutí zrušující
opatření obecné povahy je z materiálního hlediska opatřením obecné povahy. Nejedná se tedy
o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. a nelze proto požadovat, aby proti rozhodnutí o zrušení
opatření obecné povahy byl vyčerpán řádný opravný prostředek. Řízení o přijetí opatření obecné
povahy se vyznačuje absencí konkrétně určených účastníků a proti tomuto rozhodnutí, které bylo
vydáno v přezkumném řízení, se nelze odvolat. Názorem Nejvyššího správního soudu, který byl
vysloven v rozsudku ze dne 12. 6. 2014, č. j. 4 Aos 4/2014 – 40, se krajský soud při vydání
napadeného rozsudku řídil, když vycházel ze zásady, že novější judikatura nahrazuje judikaturu
předchozí.
III. Kasační stížnost
Stěžovatel rozsudek krajského soudu napadá z důvodu nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení dle §103 odst. 1 písm. a)
a b) s. ř. s.
V kasační stížnosti stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně posoudil otázku,
zda je stěžovatel účastníkem přezkumného řízení a má právo podat odvolání proti rozhodnutí,
kterým krajský úřad v přezkumném řízení zrušil opatření obecné povahy vydané obcí
v samostatné působnosti.
Stěžovatel zastává názor, že má právo podat odvolání proti rozhodnutí vydanému
v přezkumném řízení. Toto rozhodnutí přímo zasahuje do jeho práv a byl zkrácen na svých
procesních právech v přezkumném řízení, jehož následkem bylo zrušení opatření obecné povahy.
Opatření obecné povahy (územní plán), které bylo v přezkumném řízení zrušeno, bylo vydáno
orgánem stěžovatele v rámci jeho samostatné působnosti, přičemž územní plán je nutno
považovat za klíčový a v podstatě jediný prostředek, kterým stěžovatel může kontrolovat,
regulovat a usměrňovat urbanistický rozvoj svého území. Postavení stěžovatele jako vydavatele
přezkoumávaného opatření obecné povahy je vůči přezkumnému orgánu jiné než postavení
osob, jejichž nemovitosti byly takovým opatřením dotčeny, a to jak z hlediska míry dopadu
přezkumného rozhodnutí (ve vztahu ke stěžovateli se přezkumné rozhodnutí týká celého jeho
území), tak z hlediska rozsahu práv a povinností, která jsou přezkumným řízením zasažena
(na rozdíl od majitelů nemovitostí, kteří se v průběhu pořizování opatření obecné povahy pouze
vyjadřují k jeho obsahu, nicméně aktivně v rámci pořizování nevystupují). Stěžovatel byl
prostřednictvím svých orgánů vydavatelem i pořizovatelem územního plánu, tedy jeho aktivním
tvůrcem a jeho zrušení do jeho práv objektivně zasáhlo podstatně více než u kterékoliv jiné
osoby. V přezkumném řízení došlo k zásahu státní moci do samosprávy, když regulace rozvoje
vlastního území formou územního plánování patří k jedné z podstatných složek samosprávy.
Podle stěžovatele je nepřípustné, aby k takovému zásahu mohlo dojít v řízení, jehož by se nemohl
účastnit a aktivně hájit svá práva. Takový výklad je v rozporu s právem samosprávy územně
samosprávných celků (čl. 8 a čl. 100 Ústavy). Stěžovatel se ztotožňuje se závěrem Nejvyššího
správního soudu, který vyjádřil v rozsudku ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Aos 1/2013 – 35, tedy,
že dojde-li v přezkumném řízení ke zrušení územního plánu vydaného formou opatření obecné
povahy v samostatné působnosti, dochází jeho zrušením, (i částečným) k zásahu do samostatné
působnosti, tedy do ústavně zaručeného práva územního samosprávného celku na územní
samosprávu (čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy). Stát však může podle čl. 101 odst. 4 Ústavy zasahovat
do činnosti územních samosprávných celků jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona,
a jen způsobem stanoveným zákonem. Na přezkumné řízení týkající se opatření obecné povahy
se podle stěžovatele nevztahuje §95 odst. 4 správního řádu. Stěžovatel zastává názor,
že skutečnost, že řízení o vydání opatření obecné povahy nemá účastníky, bez dalšího
neznamená, že účastníky nemá ani přezkumné řízení týkající se opatření obecné povahy.
Zasahuje-li rozhodnutí v přezkumném řízení do práv konkrétní osoby (v tomto případě do práv
samosprávného celku – stěžovatele), je tato osoba účastníkem řízení, neboť podle stěžovatele
§95 odst. 4 správního řádu nemůže vyloučit, aby přezkumné řízení týkající se opatření obecné
povahy mělo účastníky, neboť toto ustanovení se na přezkumné řízení týkající se opatření obecné
povahy vůbec nepoužije, když jeho užití by z povahy věci nebylo přiměřené. Podle stěžovatele
se pro stanovení okruhu účastníků přezkumného řízení týkajícího se opatření obecné povahy
užije §27 odst. 2 správního řádu. Stěžovatel má dále za to, že závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Aos 1/2013 – 35, nezakládají nerovnost osob
co do možnosti domáhat se přezkumu rozhodnutí krajského úřadu, neboť v tomto rozsudku
popsaná kritéria platí pro všechny osoby a míru dotčenosti je u každého případného odvolatele
nutno posuzovat zvlášť.
Závěrem stěžovatel k aplikaci rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2014,
č. j. 4 Aos 4/2013 – 40, krajským soudem, uvedl, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 3. 2014, č. j. 7 Aos 1/2013 – 35, je zjevně přiléhavější na posuzovanou problematiku, neboť
jím bylo rozhodováno v totožné věci.
Jako nepřípadná se pak stěžovateli jeví i argumentace krajského soudu, který uvádí,
že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2014, č. j. 4 Aos 4/2013 – 40,
při své argumentaci upřednostnil před aplikací rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 3. 2014, č. j. 7 Aos 1/2013 – 35, neboť tento byl publikován později a platí tak zásada,
že novější judikatura nahrazuje judikaturu starší. Stěžovatel namítl, že tyto rozsudky byly
publikovány pouhé 3 měsíce po sobě, kdy je více než pravděpodobné, že senát Nejvyššího
správního soudu rozhodující ve věci sp. zn. 4 Aos 4/2013 neměl v době svého rozhodování
k dispozici rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 7 Aos 1/2013. Vzhledem k této
skutečnosti tak nelze jednoznačně tvrdit, že rozsudek starší byl plně nahrazen rozsudkem
novějším. V úvahu je pak nutno také brát skutečnost, že rozsudky neupravují materii totožnou,
ale pouze „příbuznou“, pojednávající o problematice opatření obecné povahy.
Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV. Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti, když se ztotožnil se závěry krajského soudu,
který podle něj v obdobných případech rozhodoval shodně. Žalovaný odkázal na rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2014, č. j. 4 Aos 4/2013 – 40, ze dne 13. 12. 2013,
č. j. 5 As 101/2013 – 40 (při citaci tohoto rozsudku žalovaný uvedl nesprávnou
sp. zn. 5 As 4/2013 – pozn. zdejšího soudu), a tvrzení stěžovatele, že byl zkrácen na svých
právech, označil za nepravdivé a účelové. Postup spočívající v možnosti zrušit opatření obecné
povahy vydané obcí či její částí předvídá jak §192 odst. 2 stavebního zákona, tak §174 odst. 2
správního řádu. Jedná se tedy o „zásah“ zákonem dovolený s odpovídající povinností tento zásah
respektovat. Otázka účastenství není otázkou subjektivního posuzování míry dotčených práv
jednotlivých osob, což dále podrobněji rozvedl na nyní projednávané věci. Jako absurdní
se žalovanému jeví výklad stěžovatele o aplikaci rozsudků Nejvyššího správního soudu na nyní
posuzovanou věc, když stěžovatel pomíjí odchylné názory judikatury.
Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
V projednávané věci je zcela zásadní posouzení sporné otázky, zda obec, která vydala
územní plán jako opatření obecné povahy, je účastníkem přezkumného řízení o jeho zrušení
a zda je oprávněna podat řádný opravný prostředek (odvolání) proti rozhodnutí o zrušení
vydaného územního plánu.
Pátý senát při hodnocení této otázky zjistil, že k této otázce existuje v judikatuře
Nejvyššího správního soudu rozdílná judikatura tak, jak na ni ostatně odkazují v rámci
své argumentace účastníci řízení.
Stěžovatel v žalobních i kasačních námitkách vychází z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Aos 1/2013 – 35, který obsáhle cituje, a v němž zdejší soud dospěl
k následujícímu závěru: „Ústavně zaručené právo na samosprávu a přiměřené použití §94 a násl. správního
řádu odůvodňuje závěr, že obec je v daném případě účastníkem přezkumného řízení, a proto je oprávněna podat
řádný opravný prostředek proti rozhodnutí krajského úřadu o zrušení jí vydaného územního plánu.“
Oproti tomu žalovaný a krajský soud vychází z opačného právního názoru, a to zejména
s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2014, č. j. 4 Aos 4/2013 – 40,
v němž zdejší soud uvedl: „Jak totiž judikoval Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 4 Aos 3/2013 – 33
a dále rozvedl v rozsudku č. j. 5 As 101/2013 – 40, napadené rozhodnutí žalovaného nelze pojímat jako
rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž se jedná o správní akt, kterým se ruší opatření obecné povahy,
a jako takový je třeba jej pro účely soudního přezkumu pokládat za opatření obecné povahy ve smyslu §101a
a násl. s. ř. s. Výsledkem přezkumného řízení, vedeného podle §174 odst. 2 správního řádu, nebylo rozhodnutí
ve smyslu §67 odst. 1, nýbrž opatření obecné povahy ve smyslu §171 a násl. správního řádu. Rozhodnutí
žalovaného je třeba z materiálního hlediska pojímat jako opatření obecné povahy, a to bez ohledu na to,
že formálně byl tento akt označen jako rozhodnutí….. Vzhledem k tomu, že řízení k přijetí opatření obecné
povahy se vyznačuje absencí konkrétně určených účastníků, proti rozhodnutí o jeho zrušení v přezkumném řízení
se rovněž nelze odvolat (srov. §95 odst. 4 správního řádu, závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 2. 7. 2010, č. j. 7 As 21/2010 – 232, publikováno pod č. 2364/2011 Sb. NSS, a dále
VEDRAL, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1387, třetí odstavec shora,
s. 1391, druhý odstavec shora). Je přitom vhodné zdůraznit, že správní akt, kterým se ruší opatření
obecné povahy, je z materiálního hlediska rovněž opatřením obecné povahy, k čemuž dospěl
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 24. 10. 2013, č. j. 4 Aos 3/2013 - 33: „Správní akt,
kterým se mění nebo ruší opatření obecné povahy, je třeba rovněž pokládat za opatření obecné povahy ve smyslu
§101a a násl. s. ř. s. a části šesté správního řádu z roku 2004, nevyplývá-li ze zákona výslovně jinak.“
Přezkumné řízení je přitom upraveno v hlavě IX (§§94 až 99) zařazené do části druhé správního
řádu upravující obecná ustanovení o správním řízení. Těchto ustanovení však lze pro přezkum
opatření obecné povahy použít jen přiměřeně, „neboť již samotný charakter opatření obecné povahy jako
hybridního správního aktu a z toho plynoucí zvláštní procesní postavení dotčených osob (§172 odst. 4 a 5
správního řádu) a s tím související nemožnost určení účastníků přezkumného řízení (odlišnost řízení o vydání
opatření obecné povahy a rozhodnutí) vylučuje, aby se na základě §174 odst. 2 správního řádu vedlo přezkumné
řízení stejným způsobem, jako v případě přezkumu zákonnosti pravomocného rozhodnutí. Výsledkem
„přezkumného řízení“ vedeného podle §174 správního řádu proto není rozhodnutí ve smyslu §9, resp. §67
odst. 1 správního řádu, tzn. úkon správního orgánu, kterým by se zakládala, měnila nebo rušila práva konkrétně
určeným osobám, ale zase opatření obecné povahy“ (viz Správní řád Komentář, II. vydání, autor
JUDr. Josef Vedral, Ph.D., vydavatel BOVA POLYGON, Praha, leden 2012).
Z výše uvedeného je zřejmé, že ve vztahu k výše vymezené sporné otázce je rozhodovací
praxe senátů Nejvyššího správního soudu podstatně rozdílná, jsou tedy dány legitimní důvody
pro postup podle §17 odst. 1 s. ř. s., tj. předložení věci k rozhodnutí o sporné otázce
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
VI. Závěr
Rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu týkající se sporné právní otázky není
jednotná. Senát, který nyní ve věci rozhoduje, se hodlá od právních závěrů vyslovených
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2014, č. j. 7 Aos 1/2013 – 35, odchýlit,
a proto pátý senát předkládá v souladu s §17 s. ř. s. věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa,
Mgr. Jana Brothánková, JUDr. Zdeněk Kühn, JUDr. Lenka Matyášová,
JUDr. Barbara Pořízková, Mgr. Aleš Roztočil, JUDr. Karel Šimka. Účastníci
mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne
od doručení tohoto usnesení.
Účastníci řízení mají právo se ve lhůtě jednoho týdne od doručení tohoto
usnesení vyjádřit k věci předložené rozšířenému senátu.
V Brně dne 8. října 2015
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu