ECLI:CZ:NSS:2015:6.AS.250.2014:35
sp. zn. 6 As 250/2014 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: DOPA
Jaroměř s.r.o., IČ 27461386, se sídlem Na Třešňovce 182, Velichovky, zastoupeného
Mgr. Zbyňkem Čermákem, advokátem, se sídlem Gočárova třída 504, Hradec Králové,
proti žalované: Česká obchodní inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem Štěpánská 15,
Praha 2, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalované ze dne 12. 6. 2013,
č. j. ČOI 69204/13/O100/2700/11/13/Hy/Št, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. 8. 2014, č. j. 31 Ad 34/2013 - 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se v r ací zaplacený soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti ve výši 1.000 Kč, který mu bude vyplacen z účtu Nejvyššího
správního soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
III. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Česká obchodní inspekce – Inspektorát Královéhradecký a Pardubický (dále též „orgán
I. stupně“) provedla dne 7. 9. 2011 v čerpací stanici žalobce v Jaroměři, ul. Hradecká, odběr
vzorků benzínu Natural 95. Následnou kontrolou odebraných vzorků bylo zjištěno,
že tyto neodpovídají v jakostních parametrech limitním hodnotám stanoveným právními
předpisy. Orgán I. stupně uložil žalobci rozhodnutím ze dne 22. 11. 2011 pro porušení
ustanovení §3 odst. 1 zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích
pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách),
(dále jen „zákon o pohonných hmotách“), pokutu ve výši 300.000 Kč, žalovaná rozhodnutí
orgánu prvního stupně potvrdila rozhodnutím ze dne 3. 2. 2012. Toto rozhodnutí zrušil Krajský
soud v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 28. 3. 2013,
č. j. 30 A 114/2012 – 61. Krajský soud vytkl žalované, že se dostatečně nezabývala naplněním
základních znaků skutkové podstaty deliktu, jelikož z rozhodnutí žalované nelze seznat,
že by správní orgán odebral vzorky pohonných hmot určených k prodeji. Krajský soud dále
konstatoval nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalované co do výše uložené sankce, žalovaná
se nedostatečně vypořádala s námitkami žalobce ohledně porušení zásady legitimního očekávání
dle §4 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) a možných
likvidačních následků uložené sankce pro podnikání žalobce.
[2] Žalovaná následně vydala dne 12. 6. 2013 rozhodnutí č. j. ČOI
69204/13/O100/2700/11/13/Hy/Št, kterým změnila výši uložené sankce na 150.000 Kč
a ve zbytku potvrdila rozhodnutí orgánu I. stupně. Toto rozhodnutí napadl žalobce dne
13. 8. 2013 žalobou ke krajskému soudu.
[3] Žalobce namítal porušení základních zásad správního řízení, zejména zásady zákonnosti
řízení a zásady ochrany veřejného pořádku. Žalobce konkrétně tvrdil nezákonnost zahájení řízení
z moci úřední, jelikož oznámení o zahájení řízení neodpovídalo požadavkům ust. §46 odst. 1
správního řádu, neboť z něj nelze dovodit konkrétní vymezení předmětu řízení za současné
specifikace správního deliktu. Odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 10. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009 - 541, dle něhož „předmět řízení musí být v oznámení o zahájení řízení
identifikován dostatečně určitě tak, aby účastníkovi řízení bylo zřejmé, jaké jeho jednání bude posuzováno,
aby bylo zaručeno jeho právo účinně se v daném řízení hájit“.
[4] Žalobce dále zdůraznil, že byl omezen ve svých procesních právech, neboť mu nebyla
dána možnost, aby se mohl v souladu s ust. §36 odst. 3 správního řádu vyjádřit k podkladům
rozhodnutí. Žalovaná totiž po vrácení věci k novému projednání učinila vůči žalobci jediný
procesní úkon, který spočíval ve výzvě k předložení dokladů pro posouzení ekonomické situace
žalobce a žalovaná měla žalobci umožnit využití práva vyjádřit se ke všem podkladům
rozhodnutí, jak mu ukládá ust. §36 odst. 3 správního řádu. Žalovaná tak nepostupovala
a tím zkrátila žalobce na jeho právech.
[5] Dále žalobce upozornil, že žalovaná nepřihlédla k souběžně probíhajícímu daňovému
řízení zahájenému Celním úřadem v Náchodě dne 10. 1. 2012, jehož závěr musel mít nutně vliv
na právní hodnocení jednání žalobce, které je předmětem tohoto řízení. Žalobce v tom spatřuje
porušení zásady dobré správy ve smyslu §8 správního řádu a porušení zásady vzájemného
souladu všech postupů ve smyslu §140 a §149 správního řádu. Upozornil též na to,
že u něj byla provedena dne 16. 4. 2013 další kontrola prodeje pohonných hmot pracovníky
orgánu I. stupně, přičemž dne 3. 5. 2013 bylo souběžně s tímto řízením zahájeno druhé správní
řízení, které souviselo se stejnými právy a povinnostmi a probíhalo v organizační složce žalované.
Dle názoru žalobce měla žalovaná vzít toto řízení v úvahu a obě řízení spojit ke společnému
řízení. Žalobce tak má za to, že napadené rozhodnutí je nezákonným a nicotným.
[6] Žalobce má dále za to, že žalovaná ani v novém rozhodnutí nedostála požadavkům
předchozího zrušujícího rozsudku krajského soudu. Z výroku žalované nevyplývá shoda popisu
skutkového jednání s výrokem rozhodnutí orgánu I. stupně, kterým bylo žalobci kladeno za vinu
konkrétní jednání naplňující znaky správního deliktu. Výrok odkazuje k termínu úhrady sankce,
včetně povinnosti uhradit náklady správního řízení, nikoliv však k předmětu skutkového jednání
žalobce, kterým měly být naplněny znaky skutkové podstaty správního deliktu.
[7] Žalobce měl dále za to, že naplnění zákonných znaků správního deliktu je žalovanou
zcela obecně dovozováno pouze z kontrolního protokolu ze dne 7. 9. 2011, v němž je uvedena
cena za 1 l pohonných hmot a výslovně uvedeno, že byly odebrány vzorky těchto pohonných
hmot. Zdůraznil, že je nezbytné při správním trestání dodržet požadavek určitého, jasného
a přesného vyjádření skutkové podstaty správního deliktu, za nějž je ukládána sankce. Odkázal
přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2004, č. j. 6 A 173/3002 - 33,
dle něhož „existenci správního deliktu může správní orgán konstatovat toliko tehdy, jsou-li jednáním,
jež je v rámci správního řízení zjištěno, naplněny všechny znaky deliktu“. Žalovaná přitom založila vinu
žalobce toliko na citaci zákona, z napadeného rozhodnutí nelze zjistit, zdali způsobená odchylka
od povoleného maxima u pohonných hmot byla způsobena nedbalostí při výrobě nebo úmyslnou
manipulací. Tyto skutečnosti bylo nezbytné v rámci řízení objasnit a dospět k jednoznačnému
závěru, neboť jsou rozhodné pro stanovení odpovědnosti za správní delikt.
[8] Dle žalobce je zřejmé, že postupem žalované byla porušena zásada proporcionality
a zásada zneužití práva, což žalobce charakterizuje jako zákaz nadměrnosti zásahů do práv
a svobod. Žalobce vyslovil přesvědčení, že v důsledku právního názoru vysloveného krajským
soudem nebylo možné změnu rozhodnutí provést v rámci nově otevřeného odvolacího řízení,
neboť by tím žalobci hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se. Za této situace bylo
naopak vhodné, aby žalovaná rozhodla podle §90 odst. 1 písm. b) správního řádu, tedy
aby po vrácení věci krajským soudem prvoinstanční rozhodnutí zrušila a věc vrátila k novému
projednání orgánu I. stupně. V daném případě je totiž zřejmé, že v době odvolacího řízení
přistoupila nová skutečnost, neboť souběžně s tímto řízením bylo konáno další správní řízení
zahájené dne 3. 5. 2003, takže byly splněny zákonné podmínky pro konání společného řízení.
[9] Dle názoru žalobce je odůvodnění výše sankce zcela nedostatečné. Žalobce zpochybňuje
výši uložené sankce a trvá na tom, že se jedná o neúměrný zásah do jeho majetkových práv,
který je schopný způsobit mu platební neschopnost. Podle žalované nebylo v roce 2012
podnikání žalobce ziskové, přesto však vykazovalo jistou míru stability. Za tohoto předpokladu
nelze dovodit, že by výše uložené sankce nebyla pro žalobce likvidační, když je konstatováno,
že jeho podnikání není ziskové. Na základě těchto názorů lze dle žalobce dospět k závěru,
že uložení pokuty, která představuje značný zásah do jeho majetkových práv, za současného
konstatování neziskovosti podnikání, nutně vede k platební neschopnosti a zániku podnikání.
Žalobce též upozornil, že s ohledem na vyslovený právní názor krajského soudu byl místně
příslušný finanční úřad požádán žalovanou o kontrolu účetnictví, která proběhla dne 22. 4. 2013.
[10] Krajský soud rozsudkem ze dne 29. 8. 2014, č. j. 31 Ad 34/2013 – 63 žalobu
jako nedůvodnou zamítl. K jednotlivým námitkám žalobce krajský soud uvedl, že správní řízení
bylo zahájeno písemně k datu 26. 9. 2011 s konstatováním, že podrobný popis výsledku
posouzení odebraných vzorků benzinu je uveden ve zkušebním protokolu, který byl součástí
oznámení o zahájení řízení. Žalobce byl poučen o právu navrhovat ve správním řízení důkazy
i vznášet námitky proti obsahu protokolu, správní řízení tak bylo zahájeno v souladu se zákonem.
Krajský soud dále konstatoval, že právo vyjádřit se ke všem podkladům rozhodnutí ve smyslu
§36 odst. 3 správního řádu nebylo žalobci upřeno, jelikož správní orgán v nově otevřeném
odvolacím řízení neobstaral žádné další podklady mimo těch, které dodal sám žalobce.
[11] K námitce porušení zásady dobré správy a vzájemného souladu všech postupů
pak dle krajského soudu žalobce nikterak blíže nezdůvodnil, jak měla být další správní a daňová
řízení v tomto řízení zohledněna a ani krajský soud žádný takový důvod neshledal. Krajský soud
neposoudil rozhodnutí žalované jako nepřezkoumatelné ani z důvodu nedostatků ve vyjádření
popisu skutku, kdy dle krajského soudu správní rozhodnutí prvoinstanční a odvolací tvoří jeden
celek a pokud výrok žalované změnil pouze výrokovou část rozhodnutí orgánu I. stupně
o uložení sankce, nelze v takovém postupu shledat nedostatky.
[12] K námitkám, které se týkají naplnění zákonných znaků správního deliktu, citoval krajský
soud rozsudek zdejšího soudu ze dne 9. 2. 2011, č. j. 1 As 112/2010 – 52: „V případě správní sankce
podle ustanovení §9 odst. 1 zákona o pohonných hmotách se jedná o objektivní odpovědnost (odpovědnost
za protiprávní jednání bez podmínky zavinění). Je tomu tak z praktických důvodů. Zjišťování a dokazování
zavinění v situacích, kdy porušení povinností je často výsledkem činnosti řady jednotlivců, tak jak to ostatně
zmiňuje i sama stěžovatelka, by totiž bylo velmi obtížné a zdlouhavé. Ve snaze zjednodušit postavení příslušných
správních orgánů při ukládání sankcí podnikatelským subjektům je proto právní úprava správních deliktů podle
zákona o pohonných hmotách založena na objektivní odpovědnosti (nebo také „odpovědnosti za výsledek“)
na rozdíl např. od odpovědnosti podle trestního zákona. … Obligatorním znakem skutkové podstaty správního
deliktu právnické osoby tedy není zavinění. K vyvození odpovědnosti postačuje samotný fakt porušení nebo
nesplnění povinností stanovených zákonem nebo uložených na jejich základě. … Je-li znakem skutkové podstaty
objektivní stránka deliktu spočívající v konání (zde prodej nebo výdej pohonné hmoty, která nesplňuje požadavky
na pohonné hmoty podle §3 odst. 1 zákona o pohonných hmotách), je třeba k uznání odpovědnosti za správní
delikt takové jednání prokázat. … Jak vyplývá ze správního spisu, v posuzované věci bylo na základě
laboratorních testů objektivně zjištěno, že některé pohonné hmoty prodávané stěžovatelkou překračovaly přípustné
hodnoty stanovené zvláštním právním přepisem. … Zdejší soud dále k této otázce uvádí, že samotný zákon
o pohonných hmotách upravuje v §10 odst. 1 obecný liberační důvod. Podle něj „právnická osoba za správní
delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení
povinnosti zabránila.“… K tomu je nutno dodat, že ani skutečnost, že subjekt, který se dopustil protiprávního
jednání, jednal v dobré víře, nemůže být v těchto případech důvodem zproštění z této sankční odpovědnosti. …
Jak bylo konstatováno výše, odpovědnost za tento druh správního deliktu je objektivní. Této odpovědnosti
se subjekt nemůže zprostit odkazem na smluvní ujednání či odkazem na porušení povinnosti ze strany smluvního
partnera. K odstranění přílišné tvrdosti zákona bývá v novějších zákonech proto formulován obecný liberační důvod
právě ve smyslu výše cit. §10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách. Pokud by stěžovatelka prokázala,
že ani přes veškeré úsilí, které bylo možné po ní požadovat k tomu, aby zabránila porušení povinnosti, se porušení
povinnosti nepodařilo zabránit, bylo by možné uvažovat o její liberaci na základě cit. ustanovení.
Tak se ale v projednávaném případě nestalo.“ Z těchto závěrů pak vyplývá, že žalobce se nemohl
své objektivní odpovědnosti zprostit odkazem na zavinění ze strany smluvního partnera.
[13] Krajský soud dále označil postup žalované, která provedla změnu rozhodnutí v rámci
nově otevřeného odvolacího řízení a nepřistoupila ke spojení dalšího řízení ke společnému řízení,
za odpovídající zákonným požadavkům. Při posuzování otázky odůvodnění výše uložené sankce
pak žalovaná dle krajského soudu přesně určila, ke kterým okolnostem při zvažování výše pokuty
přihlédla, na základě přesné specifikace několika obdobných případů ozřejmila, jaké úvahy
ji ke stanovení pokuty v určené výši vedly, a dostatečně se věnovala též možnému likvidačnímu
charakteru pokuty.
II.
Kasační stížnost
[14] Žalobce / stěžovatel / napadl rozsudek krajského soudu včas podanou kasační stížností.
V kasační stížnosti opětovně namítá nezákonnost zahájení správního řízení. Z oznámení
o zahájení správního řízení a zkušebního protokolu dle stěžovatele vyplývá, že předmětem řízení
je zjištění, že odebraný vzorek benzinu Natural 95 u čerpací stanice PHM DOPA, Hradecká ulice
Jaroměř neodpovídá limitním hodnotám. Takto provedené vymezení předmětu řízení
je z pohledu stěžovatele nedostatečné, neboť řádně nevymezuje, kdy k tomuto zjištění mělo dojít
a rozsah zjištění a neuvádí, které ustanovení zákona mělo být porušeno (právní kvalifikace).
Z protokolu pak nelze dovodit, z které čerpací stanice byl vzorek odebrán.
[15] Stěžovatel dále namítá, že se krajský soud dostatečně nezabýval porušením
jeho procesních práv ve smyslu §27 a násl., §36 odst. 3 a §46 správního řádu a též povinností
žalované zabývat se otázkou naplnění základních znaků skutkové podstaty ve smyslu
předchozího zrušujícího rozhodnutí krajského soudu. V řízení po vrácení věci nebyla
dle stěžovatele zachována žádná práva, zejména právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí
a navrhovat důkazy.
[16] Stěžovatel je dále přesvědčen, že se krajský soud dostatečně nezabýval možnostmi
liberace dle §10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách. Krajský soud chybně dovodil,
že stěžovatel nepředložil žádné důkazy umožňující vyvinění. Odkazuje přitom na listinné důkazy
získané od dodavatele a prokazující kvalitu pohonných hmot a dále na skutečnost, že není
v ekonomických možnostech provozovatele čerpací stanice s objemem nádrže do 5.000 litrů
obstarat pravidelné kontroly paliva certifikovanou laboratoří.
[17] Žalobou napadené rozhodnutí vydala žalovaná dne 12. 6. 2013, přičemž ještě předtím
zahájila žalovaná se stěžovatelem dne 3. 5. 2013 další správní řízení týkající se shodného deliktu
stěžovatele, ve kterém bylo vydáno nepravomocné rozhodnutí orgánu I. stupně dne 17. 6. 2013.
Žalovaná nespojila obě řízení k řízení společnému, přestože jí to správní řád umožňuje. Jednala
tudíž v rozporu se zásadami dobré správy, vzájemného souladu všech postupů, zásadou
proporcionality a zásadou hospodárnosti řízení. Stěžovatel přitom odkazuje na judikaturu
Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009 – 62),
ze které vyplývá, že při trestání správních deliktů týmž správním orgánem se přiměřeně uplatní
principy ovládající souběh trestných činů.
[18] V důsledku výše uvedeného postupu žalované tak došlo k situaci, kdy pokuta
ve výši 150.000 Kč posuzovaná v tomto řízení, spolu s uloženou pokutou v dalším správním
řízení ve výši 100.000 (ke dni podání kasační stížnosti nepravomocně), tvoří souhrnně částku
250.000 Kč. Takto souběžně uložené pokuty tak ve svém důsledku popírají právní názor v otázce
nepřiměřenosti pokuty ve výši 300.000 Kč, vyslovený krajským soudem v předchozím průběhu
řízení rozhodnutím č. j. 30 A 114/2012 – 61. Stěžovatel dále namítá existenci souběžně konaného
daňového řízení vedeného Celním Úřadem v Náchodě pod č. j. 385-2201226400-021.
[19] Závěrem stěžovatel namítá likvidační charakter uložené sankce. Má za to, že žalovaná
se několika vysokými pokutami krátce po sobě snaží obejít ustálenou praxi správních soudů,
které odmítají pokuty, které svou výší vyloučí možnost dalšího provozování podnikatelské
činnosti sankcionovaným subjektem. Stěžovatel opět upozorňuje, že krajský soud již jednou
označil pokutu ve výši 300.000 Kč jako nepřiměřenou. Stěžovatel tak výše uvedené sankce
uložené ve dvou správních řízeních považuje ve svém souhrnu za likvidační, tato námitka nebyla
krajským soudem náležitě posouzena.
[20] Žalovaná se ke kasační stížnosti vyjádřila přípisem ze dne 12. 12. 2014. V něm odmítla
námitku stěžovatele ohledně nedostatků oznámení o zahájení správního řízení jako
formalistickou, jelikož žalobce nikdy neprojevil pochybnosti o skutku, pro který je řízení vedeno.
Žalovaná má dále za to, že špatná ekonomická situace nebo malá velikost čerpací stanice nemůže
být pro podnikatele bez dalšího liberačním důvodem dle §10 odst. 1 zákona o pohonných
hmotách, jelikož by to v praxi znamenalo beztrestnost takových osob, což zcela jistě nebylo
záměrem zákonodárce. Žalovaná dále uvádí, že nebyly dány objektivní důvody ke spojení dvou
probíhajících řízení a samostatným postupem nebyla narušena práva stěžovatele. Žalovaná
závěrem navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
III.
Posouzení kasační stížnosti
[21] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[22] Z obsahu kasační stížnosti se podává, že ji stěžovatel podal z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., tedy z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení a dále též z důvodu vady řízení spočívající v tom, že skutková
podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech a řízení před správní
orgánem vykazovalo vady řízení, pro které měl soud napadené rozhodnutí zrušit, a dále též z důvodu
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí soudu.
[23] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[24] Stěžovatel namítá v kasační stížnosti několikrát nepřezkoumatelnost rozsudku krajského
soudu, aniž by vždy bylo patrné, kterou námitkou se krajský soud dle stěžovatele opomněl
zabývat. Podle ustálené judikatury platí, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí
z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních
a podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných
skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů
považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za lichou (viz nálezy Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97,
a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, všechna zde citovaná rozhodnutí Ústavního soudu
jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62, a ze dne 21. 8. 2008,
č. j. 7 As 28/2008 – 75, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz). V případě, že se určitou námitkou soud nezabývá, musí ve svém
rozhodnutí vysvětlit proč (viz nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08).
Napadené rozhodnutí těmto požadavkům vyhovuje, zdejší soud neshledal, že by se krajský soud
některými námitkami stěžovatele nezabýval nebo že by nebylo jasné, jakým způsobem se s níže
uvedenými námitkami vypořádal.
[25] Stěžovatel předně napadá samotné oznámení o zahájení správního řízení jako nezákonné
a v rozporu s ust. §46 správního řádu. Dle uvedeného ustanovení musí oznámení o zahájení
řízení obsahovat označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis
oprávněné úřední osoby. Předmětem řízení je rozhodování o právech a povinnostech účastníků řízení
na základě zjištěného skutkového stavu. Pokud se tedy vymezuje předmět řízení, je zde třeba
uvést, co tvoří skutkový stav, který má být v řízení podroben bližšímu zkoumání a právně
kvali?kován (např. konkrétní jednání nebo opomenutí účastníka řízení), a dále uvedení, o jakých
právech nebo povinnostech má být v řízení rozhodováno. Přitom právě skutkové jednání, které
bude v řízení posuzováno, je při zahájení správního řízení nutno precizně vymezit. Je tomu
tak zejména z důvodu zaručení práva účastníka řízení účinně se v řízení hájit. Ten musí vědět,
jaké jednání je mu kladeno za vinu, aby se mohl proti tvrzení správního orgánu účinně bránit
a předkládat v řízení tvrzení a důkazy na svou obranu. V neposlední řadě je důkladné vymezení
skutku nezbytné také s ohledem na vznik překážek řízení podle §48 správního řádu.
[26] Z oznámení o zahájení správního řízení ze dne 26. 9. 2011, jehož součástí byl zkušební
protokol č. 19549, provedený akreditovaným inspekčním orgánem, vyplývá, že vzorek benzinu
Natural 95 byl odebrán u čerpací stanice DOPA na Hradecké ulici v Jaroměři, byl odebrán
zákazníkem a byl odebrán dne 7. 9. 2011. Námitka stěžovatele, že nebylo řádně vymezeno,
kdy k tomuto zjištění mělo dojít a rozsah zjištění, je tak zjevně lichá. Námitka, že nelze dovodit,
z které čerpací stanice byl vzorek odebrán, by mohla být relevantní pouze v případě,
že by stěžovatel provozoval na Hradecké ulici v Jaroměři více čerpacích stanic. Nic takového
však ze spisu nebo vyjádření stěžovatele nevyplývá. Z oznámení o zahájení řízení lze dále seznat,
že odebraný vzorek neodpovídá limitním hodnotám ČSN EN 228 (2009). Z §3 odst. 1 zákona
o pohonných hmotách vyplývá, že pohonné hmoty lze prodávat nebo vydávat, pouze pokud splňují
požadavky na jejich jakost a složení stanovené prováděcím právním předpisem, zvláštními právními předpisy
a českými technickými normami. Bylo by jistě vhodnějším postupem správního orgánu, kdyby
v oznámení o zahájení správního řízení upřesnil, že účastník řízení se mohl dopustit porušení
povinností dle uvedeného zákonného ustanovení. Z oznámení nicméně lze seznat, že správní
řízení je vedeno z důvodu prodeje benzinu, který jakostně neodpovídá požadavkům českých
technických norem, resp. prováděcích právních předpisů. Takto vymezený předmět řízení
lze považovat za dostačující, tím spíše když z vyjádření stěžovatele ze dne 12. 10 2011 vyplývá,
že nemá pochybnosti o tom, které jeho jednání je ve správním řízení posuzováno a argumentuje
tím, že jej nelze za toto jednání činit odpovědným. Obdobně krajský soud došel k závěru,
že o předmětu řízení nemohlo být pochyb a účastník řízení byl řádně poučen o možnosti
navrhovat v řízení důkazy a vznášet námitky proti kontrolním zjištěním.
[27] Stěžovatel dále namítá porušení jeho procesních práv ve smyslu §27 a násl. a §36 odst. 3
správního řádu zejména tím, že mu po vrácení věci nebylo umožněno vyjádřit se k podkladům
rozhodnutí a navrhovat důkazy. Ani tato námitka není důvodná. Ze znění §90 odst. 1 písm c)
správního řádu plyne, že změnu rozhodnutí v odvolacím řízení nelze provést, pokud by tím některému
z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle §36 odst. 3
se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené odvolacím správním orgánem. Toto omezení
zabraňuje tzv. překvapivým rozhodnutím, kdy by např. odvolací správní orgán rozšířil sankční
řízení na další skutkové podstaty správních deliktů, neboť proti „přidaným“ skutkovým
podstatám správních deliktů by již účastník neměl možnost podat odvolání, což je v rozporu
se zásadou dvojinstančnosti správního řízení (viz též Jemelka, Pondělíčková, Bohadlo. Správní
řád., 4. vydání. C. H. Beck, 2013). Žalovaná však v rámci odvolacího řízení rozhodla pouze
o snížení uložené pokuty a doplnila odůvodnění rozhodnutí o úvahy týkající se objektivní stránky
deliktu a výše ukládané sankce v souladu s právním názorem krajského soudu. Tímto postupem
újma ve smyslu §90 odst. 1 písm. c) stěžovateli vzniknout nemohla. Nejvyšší správní soud
shledává správnou také úvahu krajského soudu v tom směru, že právo vyjádřit
se ke všem podkladům rozhodnutí ve smyslu §36 odst. 3 správního řádu nebylo žalobci upřeno,
jelikož správní orgán v nově otevřeném odvolacím řízení neobstaral žádné další podklady mimo
těch, které dodal sám stěžovatel. Je pravdou, že při striktně formalistickém výkladu uvedeného
ustanovení by měl správní orgán seznámit účastníka řízení i s těmito podklady, nicméně
judikatura zdejšího soudu dlouhodobě dovozuje, že není třeba seznamovat účastníka řízení
s podklady rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení, pokud v první instanci účastník
byl seznámen se všemi podklady, a v odvolacím řízení se spis rozšířil pouze o podklady dodané
samotným účastníkem, který je tudíž znal (např. rozsudek ze dne 15. 12. 2004, č. j. 7 As 40/2003
– 61).
[28] Nelze přisvědčit ani námitce stěžovatele, že se žalovaná nezabývala otázkou naplnění
základních znaků skutkové podstaty ve smyslu předchozího zrušujícího rozhodnutí krajského
soudu. K objektivní stránce deliktu se žalovaná v souladu s názorem krajského soudu vyjádřila
v druhém odstavci odůvodnění, objektivní stránka byla naplněna tím, že stěžovatel prodával
palivo nesplňující jakostní požadavky stanovené prováděcím právním předpisem, jednal
tak v rozporu s povinností stanovenou v §3 odst. 1 zákona o pohonných hmotách; tato zjištění
správního orgánu I. stupně ostatně stěžovatel nezpochybnil ani v řízení před žalovanou
ani v řízení v rámci soudního přezkumu. K subjektivní stránce deliktu pak krajský soud cituje
relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek zdejšího soudu ze dne 9. 2. 2011,
č. j. 1 As 112/2010 – 52, citace viz výše). Ze znění zákona i rozhodovací praxe zdejšího soudu
vyplývá, že odpovědnost za správní delikt spočívající v porušení §3 odst. 1 zákona o pohonných
hmotách je odpovědností objektivní. Pro závěr o odpovědnosti provozovatele čerpací stanice
(subjektu definovaného v §2 písm. f) téhož zákona) za deliktní jednání tudíž není třeba zkoumat
zavinění.
[29] Za účelem zmírnění tvrdosti uvedené právní úpravy zakotvuje ust. §10 odst. 1 zákona
o pohonných hmotách možnost vyvinění právnické osoby, která spáchala správní delikt. Právnická
osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat,
aby porušení povinnosti zabránila. Z formulace uvedeného ustanovení vyplývá, že důkazní břemeno
ohledně prokázání této skutečnosti ve správním řízení nese sama právnická osoba a nikoliv
správní orgán. V posuzovaném případě je tedy na stěžovateli prokázat, že vynaložil veškeré úsilí,
které bylo možno požadovat, aby porušení povinnosti zabránil.
[30] Stěžovatel je přesvědčen, že se krajský soud možnostmi liberace dle uvedeného
ustanovení zabýval nedostatečně. Jako důkaz předložil stěžovatel ve správním řízení doklad
potvrzující kvalitu pohonných hmot při prodeji dodavatelem ČEPRO, a.s. odběrateli HDB, s.r.o.;
společnost HDB, s.r.o. poté dle předložené faktury dodala pohonné hmoty stěžovateli. Stěžovatel
dále namítl, že není v jeho ekonomických možnostech provádět opakovaně testování kvality
paliva v certifikované laboratoři. Stěžovatel namítal i to, že pro naplnění liberačních důvodů bylo
nezbytné hmotně právně posoudit daňové řízení Celním úřadem v Náchodě ze dne 16. 1. 2012.
[31] Stěžovatel v žalobě uvedl obecný odkaz na ust. §10 odst. 1 zákona o pohonných
hmotách a dále argumentoval tím, že pro stanovení odpovědnosti za správní delikt je nezbytné
určit, zda nepovolená jakostní odchylka byla způsobena nedbalostí při výrobě nebo úmyslnou
manipulací. Nelze tudíž vyčítat krajskému soudu, že námitku týkající se liberace vypořádal
odkazem na interpretaci institutu liberace provedenou zdejším soudem ve výše citovaném
rozhodnutí a blíže se věnoval zejména odpovědnosti stěžovatele. Krajský soud dále uvedl,
že se stěžovatel nemůže zprostit objektivní odpovědnosti odkazem na porušení povinností
ze strany smluvního partnera. I to je s ohledem na výše uvedené správný závěr. Vynaložením
veškerého úsilí, a tím naplnění liberačního důvodu dle citovaného ustanovení nemůže být pouze
poukaz na skutečnost, že dle předloženého dokladu předmětné pohonné hmoty při předání
společností ČEPRO, a.s. dodavateli či přepravci stěžovatele jakostní parametry ještě splňovaly
a k jejich znehodnocení došlo až později.
[32] Ani argument velikostí provozovny stěžovatele a ekonomickými možnostmi testování
jakosti pohonných hmot nemůže být důvodem vyvinění. Pokud provozovatel čerpací stanice
chce využít liberační důvod dle §10 odst. 1 o pohonných hmotách a čerpacích stanicích
pohonných hmot, musí prokázat, že provedl technicky možná opatření způsobilá účinně zabránit
porušování zákona; nepostačí poukaz provozovatele na to, že tato technicky možná opatření
po něm nebylo možno spravedlivě požadovat, protože by jejich provádění nebylo ekonomické
(obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2014, č. j. 4 As 123/2014 - 33).
Případná je v tomto ohledu i argumentace žalované. Pokud by malá velikost provozované čerpací
stanice mohla vést k zániku odpovědnosti za správní delikt, pak by se provozovatelé těchto
čerpacích stanic plněním zákonných povinností nemuseli vůbec zabývat, jelikož by je nebylo
možné za delikty dle zákona o pohonných hmotách činit odpovědnými. Takový závěr je zjevně
absurdní. Pokud jde o stěžovatelův ne zcela srozumitelný odkaz na daňové řízení zahájené
Celním úřadem v Náchodě, zdejšímu soudu není jasné, jak souvisí procesní aktivita správce daně
s úsilím stěžovatele zabránit porušení právní povinnosti. Ani stěžovatel zde soudu žádné vodítko
nenabízí.
[33] Stěžovatel dále namítá, že žalovaná jednala v rozporu se zásadami dobré správy,
vzájemného souladu všech postupů, zásadou proporcionality a zásadou hospodárnosti řízení,
když nespojila posuzované řízení s jiným řízením zahájeným z moci úřední se stěžovatelem
pro porušení stejných povinností dne 13. 5. 2013; nezhodnotila pak ani souběžně vedené daňové
řízení. Správní řád v §140 odst. 1 stanoví, že správní orgán může na požádání účastníka nebo z moci
úřední usnesením spojit různá řízení, k nimž je příslušný, pokud se týkají téhož předmětu řízení nebo spolu jinak
věcně souvisejí anebo se týkají týchž účastníků, nebrání-li tomu povaha věci, účel řízení anebo ochrana práv
nebo oprávněných zájmů účastníků. Uvedené zákonné ustanovení je odrazem obecné zásady dobré
správy, která zahrnuje též zásadu souladu všech postupů a zásadu hospodárnosti řízení.
Tyto zásady však nelze aplikovat absolutně, správní orgán též dbá, aby přijaté řešení bylo
v souladu s veřejným zájmem, a vyřizuje věci bez zbytečných průtahů. Správnímu orgánu byla
za tímto účelem svěřena diskreční pravomoc, dikce zákona zní „správní orgán může spojit“,
nikoliv „správní orgán spojí“. (stěžovatelem citovaná judikatura se týká řízení dle zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, kde je spojení řízení o přestupcích téhož pachatele obligatorní).
Na spojení ke společnému řízení dle správního řádu tudíž není ze strany stěžovatele právní nárok
a možnost společného řízení je dále zákonem omezena povahou věci, účelem řízení a totožností
příslušného správního orgánu. Již tato naposled uvedená podmínka v daném případě nebyla
naplněna, v tomto řízení byla příslušná jako odvolací orgán žalovaná (Česká obchodní inspekce –
ústřední inspektorát), v namítaném druhém správním řízení byl příslušný orgán I. stupně (Česká
obchodní inspekce – Inspektorát Královéhradecký a Pardubický). Pokud je účelem sankčního
řízení efektivně potrestat pachatele správního deliktu (represivní funkce) a tím jej spolu
s ostatními subjekty do budoucna motivovat k dodržování zákonných povinností (preventivní
funkce), pak se ani s ohledem na takto vyjádřený účel řízení nejeví vhodným spojit obě řízení
k řízení společnému. V jednom případě žalovaná rozhoduje opětovně po soudním přezkumu
o odvolání stěžovatele, ve druhém případě pak rozhoduje orgán I. stupně v řízení, které bylo
zahájeno s odstupem 18 měsíců. Zdejší soud neshledal postup žalované ve shodě s krajským
soudem nezákonným. Poukaz stěžovatele na daňové řízení vedené Celním úřadem v Náchodě
se jeví i na tomto místě nerelevantním. Zcela nepatřičně pak vyznívají úvahy stěžovatele o tom,
že pokuta ve výši 150.000 Kč posuzovaná v tomto řízení, spolu s uloženou pokutou v dalším
správním řízení ve výši 100 000,- (pozn. soudu: pokuta byla snížena v rámci odvolacího řízení
na 50.000 Kč), tvoří souhrnně částku 250.000 Kč a takto souběžně uložené pokuty tak ve svém
důsledku popírají právní názor v otázce nepřiměřenosti pokuty ve výši 300.000 Kč, vyslovený
krajským soudem v předchozím průběhu řízení rozhodnutím č. j. 30 A 114/2012 – 61. Krajský
soud totiž v citovaném rozhodnutí nevyslovil, že by pokuta ve výši 300.000 Kč byla z hlediska
stěžovatele nepřiměřenou. Krajský soud toliko posoudil odůvodnění výše pokuty ze strany
žalované jako nepřezkoumatelné. Žalovaná se totiž v prvním rozhodnutí vůbec nezabývala
majetkovými poměry stěžovatele s ohledem na možný likvidační charakter sankce, přestože
tak s ohledem na konstantní judikaturu Ústavního soudu měla učinit i v případě, kdy jí zvláštní
zákon tuto povinnost neukládá. Nelze tudíž dovodit, že by žalovaná popírala právní názor
krajského soudu, když takový názor krajský soud nevyslovil.
[34] Pokud jde o výši uložené sankce, pokládá stěžovatel za likvidační souhrnnou částku
pokuty ve výši 250.000 Kč (150.000 Kč v posuzovaném správním řízení a 100.000 Kč v souběžně
vedeném druhém řízení). Druhá pokuta však byla pravomocným rozhodnutím odvolacího
orgánu snížena na 50.000 Kč; z kasační stížnosti přitom není patrné, zda by stěžovatel považoval
za likvidační i pokutu v této výši, příp. samotnou pokutu ve výši 150.000 Kč. Nejvyšší správní
soud bude hodnotit úvahy žalované a krajského soudu o možném likvidačním charakteru uložené
sankce pouze co do naposledy uvedené výše. V době vydání přezkoumávaného správního
rozhodnutí totiž pokuta nebyla v druhém řízení uložena pravomocným rozhodnutím, žalovaná
k ní tudíž nemohla přihlížet. Druhé řízení nadto není předmětem tohoto přezkumu.
[35] Z ustálené soudní praxe vyplývá, že správní orgán je povinen přihlédnout k majetkovým
poměrům účastníka řízení v případě ukládání sankce, která by mohla mít likvidační charakter.
To vyplývá ze závěrů Ústavního soudu, že „pokuta může za určitých okolností představovat zásah
zejména do základního práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Pokutu lze považovat
za zásah s ústavněprávní dimenzí, a to v případě, pokud zasahuje do majetkových poměrů jedince se značnou
intenzitou.“ Ústavní soud dále dovozuje, že ne každé odnětí majetku na základě pokuty, případně poplatků
a daní, zakládá zásah do vlastnických práv, ale jen takové, jež majetkové vztahy dotčeného subjektu zásadně
mění, a to tak, že mění jeho celkovou majetkovou pozici "zmařením samé podstaty majetku". U podnikajících
osob Ústavní soud vyloučil zásah, v jehož důsledku by byla "zničena majetková základna pro další
podnikatelskou činnost“. (např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004,
sp. zn. Pl. ÚS 52/13 ze dne 9. 9. 2014 a sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002) Nepřípustné jsou
tedy dle zmíněné judikatury takové pokuty, „jež mají likvidační charakter, čímž se rozumí i takové
případy, v nichž pokuta natolik přesáhne možné výnosy z podnikání, že se podnikatelská činnost v podstatě stává
bezúčelnou (tj. směřující pouze k úhradě uložené pokuty po značné časové období).“
[36] Obsáhle se likvidačním následkům sankcí věnoval rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu. Likvidační pokutou přitom rozšířený senát rozumí „sankci, která je nepřiměřená osobním
a majetkovým poměrům pachatele deliktu do té míry, že je způsobilá mu sama o sobě přivodit platební neschopnost
či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty může stát na dlouhou dobu
v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty a zároveň je zde reálné riziko,
že se pachatel, případně i jeho rodina (jde li o podnikající fyzickou osobu) na základě této pokuty dostanou
do existenčních potíží.“ Přitom však „aby pokuta za jiný správní delikt naplnila svůj účel z hlediska
individuální i generální prevence, musí být citelným zásahem do majetkové sféry pachatele.“ (Usnesení
rozšířeného senátu ze dne 20. dubna 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 10)
[37] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit stěžovateli ani v tom, že by uložená sankce
ve výši 150.000 Kč byla způsobilá sama o sobě přivodit stěžovateli platební neschopnost
nebo zničit jeho majetkovou základnu pro další podnikání ve smyslu výše uvedeném. Žalovaná
posoudila majetkové poměry stěžovatele a uložila sankci spíše při spodní hranici zákonné sazby
[za správní delikt dle §9 odst. 1 písm. b) zákona o pohonných hmotách lze uložit pokutu
až do výše 5.000.000 Kč]. Uložená částka pak tvoří cca 1,5 % obratu stěžovatele za účetní
období. Je pravdou, že stěžovatel vykázal v roce 2011 ztrátu ve výši 501 tis. Kč a v roce 2012
ztrátu ve výši 202 tis. Kč. Žalovaná však přesto hodnotila podnikání stěžovatele
jako stabilizované, když se jí v roce 2012 podařilo účetní ztrátu snížit více než o polovinu. Nelze
přehlédnou ani skutečnost, že rozhodnutím žalované ze dne 5. 9. 2013 byla stěžovateli povolena
úhrada pokuty ve splátkách v měsíční výši 12.500 Kč a usnesením krajského soudu ze dne
17. 9. 2013, č. j. 31 Ad 34/2013 – 50 byl správní žalobě stěžovatele přiznán odkladný účinek.
Využití obou uvedených institutů pak dále zmírňuje citelnost zásahu do majetkové sféry
stěžovatele uložením sankce za správní delikt.
[38] Závěrem lze podotknout, že účelem korektivu zákazu ukládání sankcí v likvidační výši
je zabránit excesivnímu trestání ze strany správních orgánů. Nelze jej vykládat tak, aby sloužil
k ochraně subjektů v hospodářských potížích před trestem za porušení jejich právních povinností
tím, že každý podnikatel vykazující účetní ztrátu by se v takovém případě mohl vyhnout postihu,
resp. vyhnout sankci v citelné výši. Takový postup by popíral preventivní a represivní funkci
trestu, tedy samotný smysl správního trestání.
IV.
Závěr a náklady řízení
[39] Ze všech výše uvedených důvodů vyplývá, že napadený rozsudek není nezákonný
z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[40] Stěžovatel ke své kasační stížnosti připojil návrh, aby jí byl přiznán odkladný účinek.
O návrhu na přiznání odkladného účinku Nejvyšší správní soud nerozhodoval, jelikož rozhodl
o samotné kasační stížnosti bez zbytečného prodlení po nezbytném poučení účastníků řízení
a obstarání dalších podkladů nutných pro rozhodnutí. Odkladný účinek vyvolává účinky
jen do skončení řízení před soudem. Rozhodnutí o odkladném účinku tak skončením řízení
o kasační stížnosti pozbylo smyslu. V takovém případě je však nutno vrátit zaplacený soudní
poplatek ve výši 1.000 Kč za návrh na přiznání odkladného účinku, o němž nebylo vůbec
rozhodováno. Tento soudní poplatek bude stěžovateli vrácen ve lhůtě 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
[41] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví - li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl,
proto mu nevzniklo právo na náhradu nákladů řízení. Žalované žádné náklady s tímto řízením
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. února 2015
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu