ECLI:CZ:NSS:2015:7.ADS.248.2015:36
sp. zn. 7 Ads 248/2015 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: J. K.,
zastoupený JUDr. Tomášem Chlebikem, advokátem se sídlem Karola Śliwky 621/5, Karviná -
Fryštát, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu
376/1, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 8. 9. 2015, č. j. 18 Ad 76/2014 - 23,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 9. 2015, č. j. 18 Ad 76/2014 - 23,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 8. 9. 2015, č. j. 18 Ad 76/2014 - 23, zrušil
rozhodnutí ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „stěžovatel“) ze dne 15. 9. 2014,
sp. zn. SZ/2039/2014/4S-MSK, č. j. MPSV-UM/14527/14/4S-MSK, kterým bylo částečně
změněno rozhodnutí Úřadu práce České republiky – krajské pobočky v Ostravě (dále jen „úřad
práce“) ze dne 25. 8. 2014, sp. zn. 28556-14-KA, č. j. 804819/14/KA, jímž byla žalobci (dále jen
„účastník řízení“) zamítnuta žádost o příspěvek na bydlení ode dne 23. 4. 2014 podle ust. §24
a v návaznosti na ust. §52 zákona č. 117/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o státní sociální podpoře“), a to tak, že byla zrušena část věty „a v návaznosti na ust. §52“
a ve zbytku bylo rozhodnutí potvrzeno.
Krajský soud se v odůvodnění rozsudku zabýval konkurencí nájemní smlouvy a věcného
břemene se stejným předmětem užívání. V této souvislosti poukázal na rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 29. 5. 2012, sp. zn. 22 Cdo 2222/2011, podle něhož nemohou vedle sebe obstát
nájem a věcné břemeno při shodném předmětu užívání, a dospěl k závěru, že účastník řízení
přestal byt užívat jako vlastník a započal jej užívat z titulu věcného břemene, nikoli však jako
nájemce. Podle ust. §24 zákona o státní sociální podpoře může nárok na příspěvek na bydlení
vzniknout pouze vlastníku či nájemci bytu. Krajský soud zdůraznil, že nelze pominout účel této
dávky sociální podpory, jímž je poskytnutí finanční pomoci na úhradu nákladů na bydlení.
Při vědomí uvedeného účelu by bylo absurdní, aby na něj ztratil nárok účastník řízení,
který pozbyl vlastnické právo k bytu na základě darovací smlouvy, a za stejných podmínek byt
užíval na základě věcného břemena. Krajský soud odmítl aplikovat doslovné znění ust. §24
odst. 1 zákona o státní sociální podpoře a konstatoval, že účastník řízení má nárok na tuto dávku.
Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost
z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti vyjádřil stěžovatel
nesouhlas se závěrem krajského soudu, že účastníka řízení je nutno považovat za nájemce bytu
ve smyslu ust. §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře. Účastníku řízení a jeho manželce
vzniklo právo doživotního bydlení na základě věcného břemene. Nevznikl mu však nájemní
vztah a ani povinnost hradit obdarovanému nájemné. Přednost před nájemní smlouvou má
v daném případě věcné břemeno a z titulu věcného břemene užívá účastník řízení a jeho
manželka byt v předmětné nemovitosti. Podle stěžovatele nelze na účastníka řízení nahlížet jako
na nájemce bytu ani z pohledu občanského práva. Účastník řízení neplatí nájemné ani jinou
platbu obdobného typu, a tím nesplňuje definici nájemce bytu. Pokud je zánik nároku
na příspěvek na bydlení pro krajský soud absurdní, nelze rozšiřujícím výkladem přistoupit
k závěru, že účastník řízení je nájemcem, i když pro to postrádá příslušný právní titul. Proto
stěžovatel navrhl, aby napadený rozsudek byl zrušen a věc vrácena krajskému soudu k dalšímu
řízení. Současně navrhl, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek.
Účastník řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nerozumí sdělení stěžovatele,
který spatřuje nezákonnost napadeného rozsudku v tom, že krajský soud ho posoudil jako
nájemce bytu, kterému vznikl nárok na sociální dávku na příspěvek na bydlení, ačkoliv
se neprokázal žádným právním titulem, který by prokázal vlastnické nebo nájemní právo
k předmětné nemovitosti. Toto tvrzení považuje účastník řízení za nepřezkoumatelné. Stěžovatel
směšuje dva instituty práva – právní titul nájmu a věcného břemena. Pokud nelze užívat tutéž
nemovitost z titulu nájmu a zároveň z titulu věcného břemene, jak vyplývá z citovaného rozsudku
Nejvyššího soudu, pak tento stav neopravňuje stěžovatele vykládat ust. §24 zákona o státní
sociální podpoře přespříliš rozšiřujícím výkladem v neprospěch subjektu, k ochraně jehož zájmu
právní norma vznikla. Z pohledu tohoto ustanovení je lhostejné, zda ke stejné věci existuje
zároveň právo služebnosti i právo nájemní. Dále účastník řízení vymezil rozdíly mezi institutem
služebnosti a institutem nájmu a poukázal na to, že správní orgány překrucují význam ustanovení
smluv o zřízení věcného břemene tak, že pokud je zřízení věcného břemene bezúplatné, pak je
bezúplatné trvale i využívání práv z věcného břemene plynoucích. Přitom povaha věcného
břemena i darování svojí podstatou vylučují nezbytnost sjednání úplaty za užívání předmětu
smlouvy. Ze smlouvy o zřízení věcného břemene nevyplývá, že by měl účastník řízení právo
na bezúplatné doživotní užívání předmětné nemovitosti. Před změnou vlastnictví platil účastník
řízení veškeré náklady spojené s provozem nemovitosti a převodem vlastnictví nedošlo ke změně
rozsahu užívání nemovitosti. Změny nenastaly ani co do výše nákladů na bydlení. Podle účastníka
řízení tak neposkytnutím příspěvku na bydlení došlo k obcházení zákona o státní sociální
podpoře. S ohledem na výše uvedené účastník řízení navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Stěžovatel v replice k vyjádření účastníka řízení upozornil na další řízení vedená
se stejným účastníkem řízení a poukázal na důsledky právního názoru krajského soudu.
Na toto podání reagoval účastník řízení podáním, ve kterém poukázal na nestandardnost
postupu stěžovatele a vyslovil nesouhlas s jeho závěry.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního spisu uzavřeli dne 30. 10. 2013 účastník řízení a jeho manželka
jako dárci a Z. K. jako obdarovaný darovací smlouvu a smlouvu o zřízení věcného břemene.
Podle této smlouvy dárci bezúplatně přenechali obdarovanému ideální 2/3 přesně
specifikovaných nemovitostí. Současně bylo ve prospěch dárců zřízeno věcné břemeno
doživotního bydlení v rodinném domě, jehož se smlouva týkala, a věcné břemeno užívání dalších
nemovitostí. Právní účinky vkladu vlastnického práva do katastru nemovitostí na základě uvedené
smlouvy nastaly ke dni 30. 10. 2013. Dne 30. 10. 2013 uzavřeli Z. K. jako pronajímatel a účastník
řízení a jeho manželka jako nájemci nájemní smlouvu na předmětný rodinný dům. Podle této
smlouvy byla nemovitost pronajata od 1. 11. 2013 na dobu neurčitou a nájem činil 6.641 Kč.
Následně byla smlouva změněna tak, že nájem činí 1 Kč, přičemž ostatní náklady spojené
s užíváním domu (plyn, elektřinu, vodné a stočné, odvoz odpadu) si nájemci hradí sami.
Rozhodnutím ze dne 25. 8. 2014, č. j. 804819/14/KA, zamítl stěžovatel žádost účastníka řízení
o dávku státní sociální podpory příspěvek na bydlení ode dne 23. 4. 2014, jelikož nesplnil
podmínku nájemního nebo vlastnického vztahu k předmětné nemovitosti pro tuto dávku podle
ust. §24 zákona o státní sociální podpoře. O odvolání podaném proti tomuto rozhodnutí
rozhodl stěžovatel napadeným rozhodnutím.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatele, že krajský soud dospěl
k nesprávnému závěru, že účastníka řízení je nutno považovat za nájemce bytu ve smyslu
ust. §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře. Tuto stížní námitku vyhodnotil Nejvyšší
správní soud jako nedůvodnou, protože tento závěr z napadeného rozsudku nevyplývá. Naopak
na str. 4 a 5 napadeného rozsudku je výslovně uvedeno, že účastník řízení „přestal užívat byt jako
vlastník a započal tento byt užívat z titulu věcného břemene, nikoliv však jako nájemce na základě shora uvedené
nájemní smlouvy“. Argumentací, že účastník řízení není nájemcem, ale že předmětnou nemovitost
užívá z titulu věcného břemene, se Nejvyšší správní soud nezabýval, jelikož nesměřuje proti
závěrům napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval stěžejní námitkou, tedy otázkou výkladu ust. §24
odst. 1 zákona o státní sociální podpoře. Podle stěžovatele nelze nárok na dávku dovozovat
rozšiřujícím výkladem zákona, jak to učinil krajský soud.
Podle ust. §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře má nárok na příspěvek na bydlení
vlastník nebo nájemce bytu, který je v bytě hlášen k trvalému pobytu, jestliže jeho náklady
na bydlení přesahují částku součinu rozhodného příjmu v rodině a koeficientu 0,30, a na území
hlavního města Prahy koeficientu 0,35, a součin rozhodného příjmu v rodině a koeficientu 0,30,
a na území hlavního města Prahy koeficientu 0,35, není vyšší než částka normativních nákladů
na bydlení.
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 27. 8. 2015, č. j. 2 Ads 168/2015 - 34
(dostupný na www.nssoud.cz) řešil otázku, zda má na příspěvek na bydlení nárok i žadatelka,
která v pronajatém bytě neměla trvalé bydliště, nicméně vyslovil závěry, které mají obecnější
dosah, pokud jde o ust. §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře a které se týkají okruhu
osob, jimž může být dávka přiznána. Konkrétně uvedl, že „Vymezení možných příjemců příspěvku
na bydlení v §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře nevzbuzuje žádných pochyb – jsou jimi výlučně
vlastníci nebo nájemci bytu, kteří jsou v bytě hlášeni k trvalému pobytu. Tento výklad není v rozporu s účelem
příspěvku na bydlení (jím je poskytnout finanční pomoc na úhradu nákladů na bydlení), ale rozsah poskytování
takového příspěvku nemá být absolutní a nemá dopadat na všechny osoby, kterým by mohl příspěvek pomoci.
Ústavní pořádek jako takový nezaručuje žadatelům o příspěvek na bydlení ani určitou výši dávky, ani nárok
na dávku jako takový. Podle ustanovení §2 zákona o státní sociální podpoře je příspěvek na bydlení dávkou
poskytovanou v závislosti na výši příjmu, z čehož plyne, že záleží na vůli zákonodárce, jak vymezí skupinu
oprávněných osob z hlediska jejich sociálního statutu (tzn. dle výše příjmu, užívacího titulu k obývané nemovitosti
apod.). Rozsah státní sociální podpory a vymezení okruhu osob, které mohou při splnění zákonných podmínek
z podpory státu benefitovat, je tak především záležitostí sociální politiky státu, tedy prioritně moci zákonodárné,
nikoliv moci soudní. Je zásadně na politicky zformulované vůli zákonodárce, jakým způsobem stanoví rozsah
a vymezí podmínky státní sociální podpory (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2008,
č. j. 4 Ads 2/2007 - 72).“
Ust. §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře tedy omezuje okruh osob, které mohou
při splnění dalších podmínek získat příspěvek na bydlení, a to pouze na vlastníka nebo nájemce
bytu. Přitom existuje více právních titulů, na jejichž základě může být byt užíván. V této
souvislosti lze poukázat např. na podnájem, výpůjčku či věcné břemeno. Z množiny titulů
k užívání bytu zákonodárce v ust. §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře vybral pouze
některé. Jde o jeho autonomní rozhodnutí, do něhož, pokud se zákonodárce pohyboval v mezích
daných ústavními předpisy, nepřísluší soudu jakkoliv zasahovat.
Krajský soud v napadeném rozsudku opírá svůj závěr, že účastník řízení má nárok
na příspěvek na bydlení, o účel této dávky a odmítl aplikovat doslovné znění zákona, podle něhož
má na příspěvek nárok jen vlastník či nájemce. Krajský soud tak použil rozšiřující výklad ust. §24
odst. 1 zákona o státní sociální podpoře. K rozšiřujícímu výkladu tohoto ustanovení se už vyjádřil
Ústavní soud v usnesení ze dne 15. 11. 2001, sp. zn. I. ÚS 138/01 (dostupné
z http://nalus.usoud.cz), kdy se příspěvku na bydlení domáhala žadatelka, která byla v bytě pouze
podnájemnicí. Z hlediska výkladu právního předpisu jde o obdobnou situaci s účastníkem řízení,
jelikož podnájem či užívání bytu na základě věcného břemene jsou sice poměrně frekventované
tituly užívání nemovitosti, nicméně neuvedené v ust. §24 odst. 1 zákona o státní sociální
podpoře. Ústavní soud v tomto usnesení uvedl, že „V prvé řadě je třeba zdůraznit, že v obou
napadených rozhodnutích bylo řádně posouzeno právní postavení stěžovatelky – která užívá byt na základě
podnájemní smlouvy – jako postavení, jež nezakládá nárok na poskytnutí příspěvku na bydlení podle ustanovení
§24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., které mimo jiné podmiňuje nárok na tento příspěvek existencí
vlastnického nebo nájemního vztahu k bytu (obytné místnosti). Nedostatek splnění takové zákonné podmínky
(poznámka: tj. vlastnického nebo nájemního vztahu k bytu) nelze nahradit rozšiřujícím výkladem a dovodit tak,
že nárok na tento příspěvek má i ten, kdo užívá byt (obytnou místnost) na základě podnájemního vztahu. Řešení
spočívající v nahrazení nedostatku zákonem stanovené podmínky pro přiznání příslušného nároku extenzivním
výkladem právního předpisu orgánem právo aplikujícím by bylo postupem jdoucím nad zákon a – pokud by tak
učinil soud – postupem porušujícím ustanovení čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR. Nemožnost použití extenzivního
výkladu právních předpisů při posuzování toho, zda jsou splněny všechny zákonem stanovené podmínky
pro přiznání dávky důchodového pojištění (státního sociálního zabezpečení) ostatně konstatoval Ústavní soud již
ve svém nálezu ze dne 12. 12. 2000, sp. zn. II. ÚS 376/2000 […].“ Tyto závěry lze podle názoru
Nejvyššího správního soudu vztáhnout i na případ účastníka řízení.
Dále lze konstatovat, že čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod garantuje
každému, kdo je v hmotné nouzi, právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění
základních životních podmínek. Rozvedení tohoto práva bylo ponecháno na zákonodárci,
který měl široký prostor k tomu, aby stanovil jednak druhy dávek poskytovaných v hmotné nouzi
a jednak podmínky pro jejich přiznání. Podle Nejvyššího správního soudu pro účastníka řízení
nepředstavuje omezení okruhu příjemců příspěvku na bydlení stanovených v ust. §24 odst. 1
zákona o státní sociální podpoře pouze na vlastníky a nájemce bytu neúměrně restriktivní
podmínku, která by byla v rozporu se základním právem stanoveným v čl. 30 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod. Účastník řízení byl totiž spoluvlastníkem nemovitosti, v níž bydlí,
nicméně vlastním jednáním tento právní stav, podstatný z hlediska ust. §24 odst. 1 zákona
o státní sociální podpoře, změnil.
Nejvyšší správní soud se proto neztotožnil s výkladem ust. §24 odst. 1 zákona o státní
sociální podpoře obsaženým v napadeném rozsudku, protože pro extenzivní výklad citovaného
ustanovení není žádná opora. Nárok na příspěvek na bydlení nelze žádným způsobem rozšiřovat
na osoby, které nespadají do okruhu vymezeného v ust. §24 odst. 1 zákona o státní sociální
podpoře.
Z výše uvedených důvodů je kasační stížnost důvodná, a proto Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek krajského soudu podle ust. §110 odst. 1 věta první s. ř. s. zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení. Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud nerozhodoval o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, protože o tomto mimořádném opravném prostředku bylo rozhodnuto
bez zbytečného prodlení po nezbytném poučení účastníků řízení a učinění dalších procesních
úkonů.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 29. října 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu