ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.39.2015:39
sp. zn. 7 As 39/2015 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: CLMT, a.s.,
se sídlem ul. 5. května, Jihlava, zastoupený Dr. a Mgr. Jiřím Taišlem, advokátem se sídlem
Pobřežní 4, Praha 8, proti žalované: Česká národní banka, se sídlem Na Příkopě 28, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2015,
č. j. 3 Af 4/2012 – 113,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze usnesením ze dne 20. 1. 2015, č. j. 3 Af 4/2012 – 113, odmítl
žalobu, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal přezkoumání rozhodnutí bankovní rady
České národní banky (dále jen „ČNB“) ze dne 1. 12. 2011, č. j. 2011/3575/110, kterým bylo
zrušeno rozhodnutí České národní banky (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 4. 8. 2011,
č. j. 2011/9292/570, a současně bylo zastaveno správní řízení vedené
pod sp. zn. Sp/2010/238/573. Městský soud žalobu odmítl podle ust. §46 odst. 1 písm. d) a §68
písm. d) s. ř. s. z důvodu nepřípustnosti, neboť v ní stěžovatel brojil pouze proti důvodům
napadeného rozhodnutí.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
podle ust. §103 odst. 1 písm. d) a e) s. ř. s. V kasační stížnosti uvedl, že se rozkladem domáhal
zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně a zastavení řízení z důvodu překážky věci
zahájené. ČNB sice napadené rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušila a řízení zastavila,
ale pro odpadnutí důvodu řízení (zánik povolení stěžovatele k činnosti obchodníka s cennými
papíry). Podle stěžovatele je rozhodnutí ČNB z formálního hlediska rozhodnutím o zastavení
řízení, nicméně při zohlednění jeho materiální stránky je zjevné, že výrok není obsažen pouze
v části, jež je jako výroková označena, nýbrž je obsažen i v části formálně označené jako
odůvodnění. Tento „skrytý výrok o vině“ stanoví, že se stěžovatel dopustil správních deliktů,
pro něž bylo řízení před správním orgánem I. stupně zahájeno. Napadené rozhodnutí je tudíž
vnitřně rozporné. Ačkoliv skrytý výrok o vině není formálně závazný, způsobil stěžovateli zásah
do jeho práv a je způsobilý ovlivnit jeho poměry a postavení např. v civilních soudních řízeních
a u veřejnosti. Stěžovatel dále poukázal i na důsledky zastavení řízení, např. nemožnost bránit
se proti tvrzením uvedeným v napadeném rozhodnutí, proti předběžným opatřením atp.
V kasační stížnosti dále uvedl námitky obsažené v žalobě, které se týkají procesních pochybení
ve správním řízení. S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
zrušil usnesení městského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
ČNB se vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnila se závěry uvedenými v napadeném
usnesení s tím, že v řízení o rozkladu se vypořádala se všemi stěžovatelovými námitkami, přičemž
zastavení správního řízení bylo vynuceno kroky stěžovatele, který v průběhu řízení přijal
rozhodnutí, na základě něhož mu zaniklo povolení k činnosti obchodníka s cennými papíry.
Stěžovatel se podáním rozkladu snažil dosáhnout zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně
a zastavení správního řízení, čemuž ČNB vyhověla, ale z jiných důvodů. Podle ČNB
je z uvedeného zřejmé, že žaloba směřovala pouze do odůvodnění napadeného rozhodnutí
o rozkladu. Pouze s výrokem rozhodnutí je spojeno autoritativní rozhodnutí o právech
a povinnostech adresáta. Odůvodnění rozhodnutí pouze na výrok navazuje a vysvětluje důvody,
které k jeho formulaci vedly. S ohledem na výše uvedené ČNB navrhla, aby kasační stížnost byla
jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
neshledal pochybení ve smyslu ust. §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu lze kasační stížnost proti
usnesení o odmítnutí žaloby podat pouze z důvodu uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
(srv. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, č. j. 7 Azs 13/2004 - 54,
a ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65, všechny rozsudky jsou dostupné na www.nssoud.cz).
Je-li dán důvod podle písm. e), vylučuje to důvody podle písm. a), c) a d), neboť nezákonným je
rozhodnutí o odmítnutí návrhu (žaloby) i tehdy, byla-li v něm soudem nesprávně posouzena
právní otázka ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s, bylo-li řízení zmatečné ve smyslu
ust. §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., nebo je-li usnesení nepřezkoumatelné ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. (sr v. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2012,
č. j. 4 As 57/2012 - 13). Podřazení stížních důvodů pod konkrétní písmeno ust. §103 odst. 1 s. ř.
s. je přitom záležitostí právního hodnocení věci Nejvyšším správním soudem (srv. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50, publ. pod č. 161/2004 Sb.
NSS).
Dále je třeba v souladu s konstantní judikaturou uvést, že pokud nebyla žaloba věcně
projednána, může se Nejvyšší správní soud zabývat pouze otázkou, zda městský soud správně
posoudil nesplnění procesních podmínek pro věcný přezkum. Meritorní přezkum je vyloučen
(viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2004, č. j. 4 Ads 54/2003 - 91, publ.
pod č. 393/2004 Sb. NSS, a ze dne 30. 9. 2010, č. j. 4 Ads 107/2010 - 70). V rozsudku
ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65, Nejvyšší správní soud uvedl, že „[v] řízení o kasační
stížnosti Nejvyšší správní soud přezkoumává pravomocné rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví
(§102 s. ř. s.); zkoumá tedy, zda rozhodnutí krajským soudem vydané a zejména důvody, o které se toto
rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není přímo přezkoumávat samotné žalobou napadené
správní rozhodnutí, nýbrž prověřovat, zda krajský soud při takovémto přezkumu postupoval a uvažoval správně.
Rozsah přezkumu rozhodnutí krajského soudu je z povahy věci vymezen povahou a obsahem přezkoumávaného
rozhodnutí – jedná-li se o rozhodnutí, kterým se […] končí řízení před krajským soudem z důvodu, že není
splněna předepsaná procesní, tedy zjednodušeně řečeno ‚vstupní ? a ve své podstatě formální podmínka věcné
projednatelnosti žaloby, aniž by se zabývalo meritem, tedy vlastním věcným obsahem žaloby, je na Nejvyšším
správním soudu, aby v mezích rozsahu a důvodů kasační stížnosti (resp. nad rámec těchto mezí v limitech daných
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) přezkoumal rozhodnutí krajského soudu z hlediska toho, zda tento soud správně
posoudil nesplnění této ‚vstupní ? podmínky. Zabývání se meritem by znamenalo vybočení z přezkumné role,
kterou Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti hraje, a tedy překročení pravomocí, jež jsou mu zákonem
v řízení o kasační stížnosti svěřeny.“ Ostatně i Ústavní soud v nálezu ze dne 17. 5. 2007,
sp. zn. III. ÚS 93/06, č. 85/2007 Sb. ÚS, uvedl, že „[r]ozhodnutí o odmítnutí návrhu, protože
je rozhodnutím procesním, jež nevychází z věcného přezkumu návrhem napadeného rozhodnutí, žádnou vazbu
na (věcné) rozhodnutí předchozí nemá, a tím nemůže být – z povahy věci – vystaveno stejné kritice jako předchozí
rozhodnutí správního orgánu.“ Nejvyšší správní soud proto pouze posuzoval, zda mě stský soud
postupoval správně, když žalobu odmítl.
Podle obsahu správního spisu vedl správní orgán I. stupně tři správní řízení. V prvním
řízení vedeném pod sp. zn. Sp/2009/55/573 vydal správní orgán I. stupně dne 8. 10. 2010
rozhodnutí čj. 2010/8798/570, kterým byla uložena stěžovateli pokuta podle ust. §187 odst. 14
písm. c) zákona č. 256/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o podnikání
na kapitálovém trhu), ve výši 20 000 000 Kč za to, že porušil řadu povinností obchodníka
s cennými papíry. Po vydání tohoto rozhodnutí zahájil správní orgán I. stupně další správní řízení
vedené pod sp. zn. Sp/2010/215/573, které se týkalo skutku stěžovatele oznámeného
zahraničními orgány dohledu. Na základě výsledků státní kontroly zahájil správní orgán I. stupně
následně další správní řízení vedené pod sp. zn. Sp/2010/238/573. V řízeních vedených
pod sp. zn. Sp/2010/215/573 a sp. zn. Sp/2010/238/573 vydal správní orgán I. stupně
předběžná opatření ukládající stěžovateli, aby neposkytoval své investiční služby ve spolupráci
s investičními zprostředkovateli a zdržel se poskytování investičních služeb na území jiných
členských států Evropské unie. Usnesením ze dne 16. 2. 2011 správní orgán I. stupně spojil
řízení vedena pod sp. zn. Sp/2010/215/573 a Sp/2010/238/573 a v řízení dále vedl
pod sp. zn. Sp/2010/238/573. Dne 15. 12. 2010 potvrdila ČNB rozhodnutí správního orgánu
I. stupně ze dne 8. 10. 2010. S účinností od 1. 3. 2011 rozhodl jediný akcionář stěžovatele
o změně předmětu podnikání, a téhož dne tak zaniklo stěžovateli ze zákona povolení k činnosti
obchodníka s cennými papíry. Následně dne 4. 8. 2011 vydal správní orgán I. stupně v řízení
vedeném pod sp. zn. Sp/2010/238/573 rozhodnutí, v němž ve výrokové části deklaroval,
že se stěžovatel dopustil správních deliktů. Neuložil mu však sankce či opatření k nápravě,
a to s ohledem na časový překryv s předchozím řízením vedeným pod sp. zn. Sp/2009/55/573
a uplatnění zásady absorpce, jelikož již v tomto řízení byla stěžovateli uložena pokuta
v maximální možné výši. Stěžovatel proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně
ze dne 4. 8. 2011, čj. 2011/9292/570, podal rozklad, kterým se domáhal zrušení tohoto
rozhodnutí a zastavení správního řízení z důvodu překážky věci zahájené. ČNB vydala napadené
rozhodnutí, kterým rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušila a správní řízení zastavila.
V odůvodnění rozhodnutí uvedla, že z povahy věci vyplývá, že uložení opatření obchodníkovi
s cennými papíry má smysl pouze tehdy, pokud hodlá pokračovat v poskytování investičních
služeb a má k této činnosti povolení. Se změnou předmětu podnikání, resp. se zánikem povolení,
zanikl také důvod pro další pokračování v řízení. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel
žalobu, kterou městský soud usnesením odmítl. V žalobě stěžovatel namítl, že sice v rozkladu
navrhl zastavení správního řízení, avšak z důvodu existence překážky věci rozhodnuté, která zde
byla již v době zahájení řízení správním orgánem I. stupně. ČNB však zastavila řízení
s odůvodněním, že odpadl důvod řízení, neboť stěžovatel přestal vykonávat činnost obchodníka
s cennými papíry. Stěžovatel v žalobě také namítl, že n apadené rozhodnutí obsahuje
v odůvodnění skrytý výrok o vině a je vnitřně rozporné. Dále poukazoval na důsledky
předběžných opatření a procesní vady řízení.
V dané věci je nepochybné, že stěžovatel se podaným rozkladem domáhal zrušení
rozhodnutí správního orgánu I. stupně a zastavení správního řízení. Těmto požadavkům ČNB
v rozhodnutí o rozkladu vyhověla. Stěžovatel však jak v žalobě, tak v kasační stížnosti vytýkal
ČNB, že zrušila rozhodnutí správního orgánu I. stupně a zastavila řízení z jiných důvodů, než
které uváděl v rozkladu.
Podle ust. §68 písm. d) s. ř. s. je žaloba nepřípustná tehdy, směřuje-li proti důvodům
rozhodnutí.
Výkladem tohoto ustanovení se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 23. 5. 2013, č. j. 9 As 102/2012 - 37, kdy žalobkyně v podané žalobě vyjádřila nesouhlas
s obsahem odůvodnění napadeného správního rozhodnutí, a vyslovil, že t aková žaloba je podle
ust. §68 písm. d) s. ř. s. nepřípustná, protože „[ž]alobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu je založena tvrzením, že žalobce byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti (§65 odst. 1 s. ř. s.). Založit, měnit, rušit nebo závazně určit práva či povinnosti
je způsobilý pouze výrok rozhodnutí, nikoliv jeho odůvodnění. Účelem kompetenční výluky dle §68 s. ř. s.
je zamezit přezkumu těch částí rozhodnutí, které nemohou zasáhnout do práv a právní sféry účastníků.“
Ke shodnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 19. 1. 2011,
č. j. 3 As 16/2010-69, ve kterém uvedl, že „souhlasí-li stěžovatel s napadeným zrušujícím rozhodnutí
žalované, avšak nikoliv s důvody pro které tak učinila, tak by jeho žaloba směřovala proti důvodům rozhodnutí
a taková žaloba je podle §68 písm. d) s. ř. s. nepřípustná “.
Z výše uvedeného tedy vyplývá, že ust. §68 písm. d) s. r ˇ. s. upravuje situaci, kdy žalobce
nechce podanou žalobou docílit změny výroku rozhodnutí, protože ho považuje za správný,
ale domáhá se pouze změny důvodů, o které je výrok opřen. O takovou situaci se podle
Nejvyššího správního soudu jedná i v nyní projednávané věci. Stěžovatel nezpochybňoval
výrokovou část napadeného rozhodnutí ČNB, ale brojil proti jeho odůvodnění. Bylo-li stěžovateli
výrokem napadeného rozhodnutí ČNB vyhověno, nemohlo jeho odůvodnění samo o sobě
stěžovatele zkrátit na jeho subjektivních právech. Žaloba podaná stěžovatelem proti napadenému
rozhodnutí ČNB tak mimo jakoukoliv pochybnost směřovala pouze proti jeho důvodům.
Městský soud proto postupoval v souladu se zákonem, když žalobu odmítl.
Pokud stěžovatel v této souvislosti namítl, že výrok rozhodnutí ČNB není obsažen pouze
v části, jež je jako výroková označena, ale i v části formálně označené jako odůvodnění, přičemž
tímto „skrytým výrokem o vině “ bylo stanoveno, že se stěžovatel dopustil správních deliktů, pro něž
bylo řízení zahájeno, Nejvyšší správní soud konstatuje, že výroková část je v rozhodnutí ČNB
zvýrazněna a je zcela zřetelně odlišena od části nazvané „odůvodnění “. Ve výrokové části je uveden
jeden výrok, který zní: „Rozhodnutí České národní banky ze dne 4. 8. 2011, čj. 2011/9292/570, se podle
§90 odst. 4 správního řádu ve spojení s §152/4 téhož zákona a s §6 odst. 1 zákona o dohledu v oblasti
kapitálového trhu ruší a správní řízení vedené pod sp. zn. Sp/2010/238/573 se zastavuje.“ Tento výrok
je přezkoumatelným způsobem odůvodněn na str. 24 napadeného rozhodnutí, kde je uvedeno,
že stěžovatel se dopustil mimořádně závažného protiprávního jednání, avšak z důvodu zániku
povolení k činnosti obchodníka s cennými papíry, které představuje odpadnutí důvodu řízení,
ČNB s ohledem na ust. §90 odst. 4 správního řádu zrušila rozhodnutí správního orgánu
I. stupně a zastavení řízení. Podle Nejvyššího správního soudu je z uvedeného zřejmé, ČNB
v odůvodnění napadeného rozhodnutí neuvedla žádný „skrytý výrok“, nýbrž pouze konstatovala
skutkové okolnosti případu, které jí vedly k formulaci výroku. Napadené rozhodnutí tudíž
neobsahuje ani „skrytý výrok o vině “, ani není vnitřně rozporné, jak v kasační stížnosti namítal
stěžovatel. Ani tato stížní námitka proto není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž namítal, že v důsledku zastavení řízení mu bylo
znemožněno bránit se jak proti tvrzením uvedeným v napadeném rozhodnutí, tak proti
předběžným opatřením, která mu byla v průběhu správního řízení uložena. Domáhal-li
se stěžovatel zrušení rozhodnutí vydaného správním orgánem I. stupně a zastavení řízení
z důvodu překážky věci zahájené a ČNB by mu byla vyhověla tak, že by akceptovala důvody
uvedené v rozkladu, tj. shledala by překážku věci zahájené, pak by ani v takovém případě nebyl
možný přezkum předběžných opatření soudem a žaloba by rovněž nebyla přípustná s ohledem
na ust. §68 písm. d) s. ř. s. Ani tato námitka proto není důvodná. Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje s krajským soudem, že ČNB řízení zastavila v důsledku změny předmětu podnikání
stěžovatele, která má podle zákona o podnikání na kapitálovém trhu za následek zánik povolení
k činnosti obchodníka s cennými papíry. Nemožnost vydat meritorní rozhodnutí tak způsobil
stěžovatel sám svým jednáním, když rozhodl o změně předmětu podnikání. Výklad zastávaný
stěžovatelem by vedl k tomu, že by rozhodnutí správního orgánu mohl napadat žalobou i ten,
komu by bylo rozhodnutím správního orgánu vyhověno a domáhal by se pouze úpravy
odůvodnění tohoto rozhodnutí. Účelem soudního přezkumu ve smyslu ust. §65 s. ř. s. je však
poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům (srv. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. 2. 2007, č. j. 2 As 64/2005 - 108, publ. pod č. 1259/2007 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s názorem městského soudu, že byly dány
důvody pro odmítnutí žaloby. Za této situace se městský soud nemohl zabývat věcně žalobními
námitkami. Správností závěrů správních orgánů se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat. Pokud
se totiž městský soud nezabýval žalobou věcně, přezkoumává Nejvyšší správní soud v řízení
o kasační stížnosti jen to, zda správně posoudil nesplnění procesních podmínek.
Z výše uvedených důvodů není kasační stížnost důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud
podle ust. §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl. O kasační stížnosti rozhodl bez jednání, protože
mu takový postup umožňuje ust. §109 odst. 2 s. ř. s.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a ČNB žádné náklady s tímto řízením
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. dubna 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu