ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.82.2015:31
sp. zn. 7 As 82/2015 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: Děti Země –
Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 48/50, Brno, zastoupený Mgr. Pavlem Černým,
advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem
nábřeží L. Svobody 1222/12, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ředitelství silnic
a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 56, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2015, č. j. 5 A 37/2015 – 70,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2015, č. j. 5 A 37/2015 – 70,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze usnesením ze dne 30. 3. 2015, č. j. 5 A 37/2015 – 70, odmítl
žalobu, kterou se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení rozhodnutí ministra dopravy
ze dne 18. 12. 2014, č. j. 23/2014-510-RK/30, kterým bylo k rozkladu stěžovatele částečně
změněno a ve zbytku potvrzeno rozhodnutí ministerstva dopravy, odboru infrastruktury
a územního plánu (dále jen „ministerstvo“) ze dne 24. 1. 2014, č. j. 504/2013-910-IPK/10, jímž
byla povolena stavba „D1 Modernizace – úsek 03, EXIT 29 Hvězdonice – Exit 34 Ostředek“ (dále jen
„stavba“).
Městský soud v odůvodnění usnesení uvedl, že podle ust. §72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu
podat do dvou měsíců poté, kdy bylo rozhodnutí stěžovateli oznámeno doručením písemného
vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou.
Podle městského soudu bylo stavební řízení ve věci předmětné stavby řízením s velkým počtem
účastníků, v němž bylo možné písemnosti doručovat veřejnou vyhláškou. Předmětná stavba je
rekonstrukcí úseku dálnice D1, v rámci níž dochází pouze v některých místech k rozšíření
nepojížděné krajnice každého jízdního pásu o cca 0,75 m z důvodu zvýšení bezpečnosti
a plynulosti provozu. Stavba je vymezena v plochách dopravní infrastruktury, které jsou v Politice
územního rozvoje České republiky, schválené usnesením vlády č. 929 ze dne 20. 7. 2009, vedeny
jako součást IV. transevropského multimodálního koridoru s tím, že rezervní plochy
pro rozšíření dálnice jsou součástí stávajícího koridoru dálnice D1 v šíři jejího ochranného pásma.
V Politice územního rozvoje České republiky jsou vymezeny transevropské multimodální
koridory (TEMMK). Jedním z nich je právě „IV. TEMMK silniční“, který v úseku Praha –
Jihlava – Brno zahrnuje dálnici D1. Předmětná stavba tak naplňuje definiční znaky dopravní
infrastruktury uvedené v ust. §1 odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o urychlení výstavby“). Citované ustanovení však nezmiňuje žádná konkrétní
řízení vztahující se k výstavbě infrastruktury, a jejich rozsah tak není zcela jasný. Podle městského
soudu však nemůže být pochyb o tom, že právě stavební řízení do působnosti uvedeného zákona
spadá. Podle ust. §2 odst. 5 zákona o urychlení výstavby se lhůty pro podání žalob, které směřují
k přezkoumání nebo nahrazení správních rozhodnutí vydaných v řízení podle ust. §1 citovaného
zákona zkracují na polovinu. Protože stěžovateli bylo veřejnou vyhláškou doručeno rozhodnutí
ministra dopravy dne 2. 1. 2015, měla být žaloba podána ve lhůtě jednoho měsíce, tj. nejpozději
dne 2. 2. 2015. Stěžovatel zaslal žalobu datovou schránkou až dne 27. 2. 2015, a proto ji městský
soud odmítl podle ust. §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. jako opožděnou.
Proti tomuto usnesení městského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost
z důvodu podle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. V kasační stížnosti uvedl, že ust. §2 odst. 5
zákona o urychlení výstavby odkazuje na rozhodnutí vydaná v řízení podle ust. §1 citovaného
zákona, jež však žádný výčet řízení, na která by se mohlo ust. §2 odst. 5 zákona o urychlení
výstavby aplikovat, vůbec neobsahuje. Závěr městského soudu, že nemůže být pochyb,
že stavební řízení spadá do neexistujícího výčtu řízení, je podle stěžovatele nesprávný z hlediska
jazykového výkladu, jakož i z výkladu systematického a teleologického. Navíc nemůže obstát
v kontextu ústavní zásady, podle níž musí být ustanovení právních předpisů v pochybnostech
vykládána ve prospěch práva jednotlivců a právnických osob na přístup k soudní ochraně.
Stěžovatel dále odkázal na nálezy Ústavního soudu týkající se výkladových pravidel
ze dne 28. 11. 2003, sp. zn. II. ÚS 254/01, ze dne 4. 3. 2004, sp. zn. III. ÚS 495/02,
a ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, a na nálezy zabývající se zásadou in dubio pro libertate,
resp. in dubio mitius ze dne 29. 11. 2007, sp. zn. III. ÚS 109/07, a z e dne 15. 12. 2003,
sp. zn. IV. ÚS 666/02. Rovněž odkázal na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem
ze dne 15. 12. 2014, č. j. 15 A 11/2012 – 281, a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 8. 2014, č. j. 8 As 48/2014 - 27, ze kterých podle jeho názoru vyplývá, že má-li být aplikována
zkrácená lhůta pro podání žaloby ve smyslu ust. §2 odst. 5 zákona o urychlení výstavby, musí být
již v průběhu správního řízení zřejmé, že se jedná o řízení vedené podle tohoto zákona. Kromě
toho stěžovatel upozornil na skutečnost, že poučení o možnosti podat kasační stížnost, obsažené
v napadeném usnesení, odporuje právnímu názoru, na němž městský soud své rozhodnutí založil.
Pokud by totiž právní názor městského soudu byl správný, činila by lhůta pro podání kasační
stížnosti proti napadenému usnesení pouze jeden týden, nikoliv uvedené týdny dva. Stěžovatel
proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil usnesení městského soudu a věc vrátil tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Ministerstvo se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnilo se závěrem městského soudu.
Předmětná stavba naplňuje všechny definiční znaky dopravní infrastruktury uvedené v ust. §1
odst. 2 zákona o urychlení výstavby. Smyslem a cílem zákona je urychlení výstavby strategické
infrastruktury, a to nejen dopravní, ale i vodní a energetické, a to tak, že zákon má mimo jiné
poskytnout investorovi určitou formu ochrany před možnými obstrukcemi třetích stran a obecně
usnadnit realizaci vymezeného okruhu veřejně prospěšných infrastrukturních staveb. Ministerstvo
chápe zákon o urychlení výstavby jako zákon speciální ke stavebnímu zákonu, přičemž jej
ve stavebním řízení, jehož předmětem je modernizace dálnice D1, aplikovalo, aniž by mělo
povinnost jakkoliv předem specifikovat či notifikovat, že tak bude činit. Výklad stěžovatele
označilo ministerstvo za chybný, jelikož v souladu s gramatickým výkladem se ust. §2 odst. 5
zákona o urychlení výstavby aplikuje na všechna správní řízení, v nichž bylo rozhodnuto
ve věcech staveb dopravní infrastruktury vymezené v ust. §1 citovaného zákona. Nebylo
povinností správních orgánů poučit stěžovatele o lhůtě k podání žaloby, jelikož v případě
stavebního povolení je nutno poučit pouze o řádném opravném prostředku a tuto povinnost
právní orgány splnily. Stěžovatel jako „profesionální“ účastník řízení si měl svá práva ohlídat.
Ke stížní námitce, týkající se nesprávného poučení městského soudu o možnosti podat kasační
stížnost, ministerstvo uvedlo, že práva stěžovatele nebyla nijak dotčena. Ministerstvo proto
navrhlo, aby byla kasační stížnost jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
neshledal pochybení ve smyslu ust. §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Podle ust. §72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy bylo rozhodnutí
žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným
způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou.
Podle ust. §1 odst. 1 a 2 zákona o urychlení výstavby upravuje tento zákon postup
v souvislosti s urychlením výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury. Dopravní
infrastrukturou se pro účely tohoto zákona rozumí stavby dopravní infrastruktury a stavby s nimi
související umisťované v plochách a koridorech vymezených v platné politice územního rozvoje
nebo veřejně prospěšné stavby vymezené v územně plánovací dokumentaci.
Podle ust. §2 odst. 5 zákona o urychlení výstavby se lhůty pro podání žalob k soudům
k přezkoumání nebo nahrazení správních rozhodnutí vydaných v řízeních podle §1 zkracují
na polovinu.
Podle obsahu správního spisu podalo Ředitelství silnic a dálnic ČR dne 4. 7. 2013 žádost
o vydání stavebního povolení na předmětnou stavbu. V žádosti uvedlo, že se jedná o změnu
dokončené stavby, přičemž předmětem je modernizace úseku dálnice D1, v rámci které bude
mimo jiné provedeno rozšíření vozovky. V žádosti nebylo jakkoliv uvedeno, že se jedná
o stavbu, která spadá do působnosti zákona o urychlení výstavby. Ministerstvo veřejnou
vyhláškou ze dne 22. 11. 2013, č. j. 500/2013-910-IPK/2, oznámilo zahájení stavebního řízení
o předmětné stavbě. V oznámení byla stavba konkretizována rozsahem stavebních objektů
a výčtem pozemků, na kterých je umístěna. Nebylo v něm však uvedeno, že se jedná o stavbu,
která podléhá režimu zákona o urychlení výstavby. Tato informace nebyla zmíněna ani
při ústním jednání dne 19. 12. 2013, které bylo nařízeno za účelem projednání předložené
žádosti. Ministerstvo vydalo stavební povolení veřejnou vyhláškou ze dne 24. 1. 2014,
č. j. 500/2013-910-IKP/10, ve kterém bylo v záhlaví uvedeno, že ministerstvo jako speciální
stavební úřad ve věcech dálnic a rychlostních silnic ve smyslu ust. §15 zákona č. 183/2006 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) a ust. §40 odst. 2 písm. c) zákona
č. 13/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“),
posoudilo předložený návrh stavebníka podle ust. §111 stavebního zákona. Ve výroku bylo
uvedeno, že předmětná stavba se podle ust. §115 stavebního zákona povoluje.
V odůvodnění rozhodnutí ministerstva byl uveden stručný popis stavby: „V rámci modernizace bude
provedena zejména výměna konstrukčních vrstev stávající vozovky, v rozsahu dle výsledků předchozích průzkumů
a diagnostiky vozovky. Současně bude provedeno její rozšíření tak, aby v základním příčném uspořádání byla
šířka každého jízdního pásu minimálně 11,5 m. Součástí stavby je i úprava příčných sklonů vozovky, přestavba
a úprava dálničních mostů, nadjezdů, polních cest, dešťové kanalizace, vybavení dálnice a vegetační úpravy.“
Dále byly v rozhodnutí stanoveny podmínky pro provedení předmětné stavby, které musel
stavebník dodržet. V rozhodnutí však nebyla žádná zmínka o tom, že se na předmětnou stavbu
vztahuje zákon o urychlení výstavby. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel rozklad,
o kterém rozhodl ministr dopravy rozhodnutím ze dne 18. 12. 2014, č. j. 23/2014-510-RK/30.
V jeho záhlaví je uvedeno, že ministr rozhodoval podle ust. §152 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) na základě návrhu rozkladové komise
ve smyslu odst. 3 citovaného ustanovení. Ve výrokové části je pak uvedeno, že ministr dopravy
rozkladem napadené rozhodnutí zčásti změnil podle ust. §152 odst. 5 písm. a) s přihlédnutím
k §152 odst. 4 a podle ust. §90 odst. 1 písm. c) správního řádu, a to ve vztahu ke dvěma
závazným stanoviskům dotčených orgánů. Ve zbytku napadené rozhodnutí potvrdil v souladu
s ust. §90 odst. 5 správního řádu. V poučení napadeného rozhodnutí bylo uvedeno,
že podle ust. §91 odst. 1 ve spojení s ust. §152 odst. 4 správního řádu nelze proti tomuto
rozhodnutí podat rozklad. Ani v tomto rozhodnutí není žádná zmínka, že ve správním řízení byl
aplikován zákon o urychlení výstavby.
Danou problematikou se již Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 25. 6. 2015,
č. j. 1 As 13/2015 - 295, v němž uvedl, že „[p]okud se působnost zákona o urychlení výstavby vztahuje
na příslušné správní řízení, musí tato skutečnost vyjít najevo ve správním řízení, resp. musí být zřejmá
ze správního rozhodnutí. (…) Situace by byla odlišná, pokud by správní orgán oznámil účastníkům řízení,
že se řízení (…) vede rovněž podle zákona o urychlení výstavby, nebo pokud by mu zákon stanovil povinnost
poučit účastníky řízení o soudním přezkumu (věcné příslušnosti a lhůtě) a správní orgán by účastníky řádně
poučil. V takovém případě by bylo povinností účastníků řízení znát platné právní předpisy včetně zákona
o urychlení výstavby. Tento názor byl potvrzen např. rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
20. srpna 2014, č. j. 8 As 48/2014 – 27. (…) Jelikož však v posuzovaném případě nebylo účastníkům řízení
žádným způsobem sděleno, že se správní řízení před správními orgány obou stupňů vede rovněž podle zákona
o urychlení výstavby, a současně samotná právní norma není dostatečně určitá, aby bylo možné postavit najisto její
aplikaci na posuzovaný případ, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že nelze aplikovat ustanovení o zkrácení
lhůty pro podání žaloby dle §2 odst. 5 zákona o urychlení výstavby na daný případ; uzavírá tedy, že se v tomto
případě správně aplikovala dvouměsíční lhůta pro podání žaloby podle ust. §72 odst. 1 s. ř. s.“
Ze správního spisu, resp. ze správních rozhodnutí, nevyplývá, že by řízení bylo vedeno
v působnosti zákona o urychlení výstavby, na což v kasační stížnosti poukazoval i stěžovatel.
Ostatně tato skutečnost nebyla jasná ani městskému soudu, který přípisem ze dne 4. 3. 2015
vyzval ministerstvo, aby mu sdělilo, zda se na řízení o povolení předmětné stavby vztahoval
zákon o urychlení výstavby. Ministerstvo na tuto žádost reagovalo přípisem ze dne 18. 3. 2015,
ve kterém mimo jiné uvedlo, že předmětná stavba je rekonstrukcí úseku dálnice D1, která je
v Politice územního rozvoje České republiky vedena jako součást IV. transevropského
multimodálního koridoru s tím, že rezervní plochy pro rozšíření dálnice jsou součástí stávajícího
koridoru dálnice D1 v šíři jejího ochranného pásma. Předmětná stavba je tak součástí
komplexního projektu modernizace dálnice D1, jehož veřejnou prospěšnost lze prokázat
i homogenizací stávajícího tahu. Na základě tohoto vyjádření městský soud dospěl k závěru,
že předmětná stavba naplňuje definiční znaky dopravní infrastruktury definované v ust. §1
odst. 2 zákona o urychlení výstavby, a že stavební řízení o této stavbě spadá do výčtu postupů,
které jsou zmíněny v ust. §1 odst. 1 citovaného zákona.
Podle Nejvyššího správního soudu za situace, kdy nelze ze správního spisu dovodit,
že řízení bylo vedeno v působnosti zákona o urychlení výstavby, nelze připustit, aby byla žaloba
odmítnuta pro nedodržení zkrácené lhůty zakotvené zákonem o urychlení výstavby. Názor
zastávaný městským soudem by vedl k tomu, že by správní orgány po celou dobu správního
řízení nemusely uvádět, že řízení je vedeno v působnosti zákona o urychlení výstavby, a teprve
v řízení o žalobě by toto začaly tvrdit s tím, že žaloba má být pro opožděnost odmítnuta,
neboť byla podána v obecné lhůtě pro podání žaloby a nikoli ve lhůtě zkrácené ve smyslu
ust. §2 odst. 5 zákona o urychlení výstavby. Aplikace zkrácené lhůty by tak byla odvislá pouze
od dodatečného vyjádření správního orgánu v řízení o žalobě. Akceptace takového postupu by
vedla k nepřípustnému zásahu do procesních práv účastníků řízení a porušení čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a ve svých důsledcích k odepření
spravedlnosti. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 14. 9. 2005, č. j. 5 Azs 134/2005 - 50,
konstatoval, s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 11. 9. 2001, sp. zn. II. ÚS 738/2000,
že „[s]myslem procesních podmínek řízení obecně je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv,
resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích a urychlení procesu rozhodování s cílem
reálného dosažení zamýšlených cílů. Stanovení těchto podmínek proto musí být provedeno transparentně,
srozumitelně a předvídatelným způsobem a nesmí být zejména zneužíváno k tomu, aby v praxi docházelo
k denegatio iustitiae (odepření spravedlnosti).“ Ústavní soud dále např. v nálezu ze dne 19. 10. 2004,
sp. zn. II. ÚS 623/02, uvedl, že „[t]oto základní právo v prvém plánu garantuje právo každého na přístup
k soudu ve věci přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy a ve spojení s čl. 36 odst. 1 Listiny zahrnuje
samozřejmě i právo na to, aby soud v takovém případě rozhodnutí orgánu veřejné správy přezkoumal stanoveným
postupem, tj. ve spravedlivém řízení, v souladu s příslušnými procesními předpisy při respektování jednotlivých
záruk práva na soudní a jinou právní ochranu podle hlavy páté Listiny“. Ke shodnému závěru dospěl
Ústavní soud také v nálezu ze dne 4. 7. 1996, sp. zn. III. ÚS 80/96. Z konstantní judikatury
Ústavního soudu k otázce denegatio iustitiae lze odkázat také na nález ze dne 21. 5. 2008,
sp. zn. II. ÚS 814/08, podle kterého „[s]oučástí práva na spravedlivý proces je vytvoření prostoru pro to,
aby účastník řízení mohl účinně uplatňovat námitky a argumenty, které jsou způsobilé ovlivnit rozhodování soudu
a s nimiž se soud musí v rozhodnutí náležitě vypořádat“. Nejvyšší správní soud pak v rozsudku
ze dne 31. 8. 2015, č. j. 6 Ads 90/2011 - 72, uvedl, že „[s]oudy usilují o nalezení spravedlnosti
rozhodováním v konkrétních věcech, proto nemohou odmítnout zabývat se určitou věcí ze zcela formálních či spíše
formalistických důvodů, ale pouze z takových příčin, které poskytování soudní ochrany skutečně vylučují.
Při výkladu mezí práva na spravedlivý proces, stanovených soudním řádem správním (např. náležitosti žaloby,
lhůta pro její podání, procesní podmínky), je v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod nezbytné
šetřit jejich podstaty a smyslu a nezneužívat je k jiným účelům, než pro které byly stanoveny.“
Zákon o urychlení výstavby mnohdy neumožňuje jednoznačné rozlišení případů,
na které se má vztahovat. Znění ust. §2 odst. 5 ve spojení s §1 zákona o urychlení výstavby není
dostatečně určité, jelikož ust. §2 odst. 5 citovaného zákona odkazuje na řízení podle ust. §1
citovaného zákona, jenž však žádné konkrétní řízení nevymezuje, pouze obecně uvádí,
že citovaný zákon upravuje postup v souvislosti s urychlením výstavby dopravní, vodní
a energetické infrastruktury, kterou v následujících odstavcích definuje. Pod pojem „postup
v souvislosti s urychlením výstavby“ lze přitom zahrnout celou řadu řízení a postupů (k tomu
srv. usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 3951/12), jejichž konečný výčet
však není podle Nejvyššího správního soudu pro adresáty této normy (až na výjimky uvedené
jednoznačně v zákoně o urychlení výstavby) dostatečně určitý. V případě, kdy je možné danou
normu interpretovat více způsoby, je vždy nutné vyložil ji tak, aby nedošlo k neoprávněnému
zásahu do práva účastníků řízení na spravedlivý proces. K tomu lze odkázat na judikaturu
Ústavního soudu, např. nález ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02, jakož i judikaturu
Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44,
která zastává názor, že pokud zákon umožňuje více výkladů, jsou orgány veřejné moci povinny
ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod a použít takový
z nich, který je vůči účastníkům řízení příznivější. Pokud bylo řízení vedeno v působnosti zákona
o urychlení výstavby, měla být tato skutečnost ve správním řízení zřejmá. Není přípustné,
aby skutečnost, že správní řízení bylo vedeno v působnosti tohoto zákona, vyšla najevo až
v průběhu soudního přezkumu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2015,
č. j. 1 As 13/2015 - 295). Rovněž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku
ze dne 27. 10. 2009, č. j. 4 Afs 39/2008 - 83, uvedl, že „[z]vláštní žalobní lhůta odlišná od obecné
dvouměsíční lhůty je již sama o sobě – i když je umístěna jen v určitém zvláštním zákoně a vztahuje se jen
na žaloby podávané proti rozhodnutím vydávaným podle tohoto zákona – prvkem posilujícím nejistotu soukromé
osoby v procesu podávání správní žaloby a zvyšujícím odborné právnické nároky na ni kladené. (…) Uvedené
zvýšené nároky na žalobce musí být proto adekvátním způsobem kompenzovány odpovídající procesní činností
příslušného správního orgánu, jinak nepříznivé účinky kratší žalobní lhůty vůči soukromé osobě nelze akceptovat,
neboť vybočují z požadavků na přiměřenou míru přehlednosti a předvídatelnosti právní regulace.“ Přesto,
že se citovaný rozsudek týkal ust. §129 odst. 1 s. ř. s., jsou závěry v něm uvedené aplikovatelné
i v dané věci.
Správní orgány mají řadu možností, jak „adekvátním způsobem kompenzovat“ zvýšené
nároky kladené na účastníky řízení, které vznikají v souvislosti s aplikací zkrácené lhůty k podání
žaloby. Mohou účastníkům řízení sdělit, že řízení je vedeno v působnosti zákona o urychlení
výstavby, např. v oznámení o zahájení daného řízení, v jeho průběhu nebo v rozhodnutí o věci.
S ohledem na skutečnost, že se ve správním soudnictví lze domáhat ochrany až po vyčerpání
řádného opravného prostředku (§5 s. ř. s.), jako nejvhodnější se jeví, vedle průběžného
informování v písemnostech určených účastníkům řízení, aby tato informace byla sdělena alespoň
v rozhodnutí o opravném prostředku. S ohledem na různorodost jednotlivých správních řízení
a jejich různý průběh, nelze vyloučit i jiné způsoby vyrozumění účastníků řízení o postupu podle
zákona o urychlení výstavby. V souladu s citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 6. 2015, č. j. 1 As 13/2015 - 295, je však třeba trvat na tom, že tato skutečnost musí
jednoznačně „vyjít najevo ve správním řízení, resp. musí být zřejmá ze správního rozhodnutí.“
Co se týče správního rozhodnutí, každá z jeho elementárních částí (výroková část,
odůvodnění a poučení) umožňuje správnímu orgánu sdělit informaci, že řízení bylo vedeno
v působnosti zákona o urychlení výstavby. Správní orgán má ve výrokové části uvést právní
předpisy, podle nichž bylo rozhodováno (§68 odst. 2 věta první správního řádu). Pokud je
správní řízení vedeno v působnosti zákona o urychlení výstavby, resp. správní orgány rozhodují
podle zákona o urychlení výstavby, jsou povinny uvést odkaz na zákon o urychlení výstavby ve
výrokové části správního rozhodnutí. V opačném případě je vedle porušení výše uvedených
imperativů nutno dospět také k závěru o porušení ust. §68 správního řádu. Ústavní soud
a Nejvyšší správní soud zastávají konstantní názor, že neuvedení zákonného ustanovení
či nesprávné označení takového ustanovení ve výroku správního rozhodnutí může zapříčinit
nezákonnost rozhodnutí, pokud se jedná o situaci, kdy toto pochybení vede k zásahu do práv
účastníka řízení (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 31. 8. 2006, sp. zn. II. ÚS 116/06,
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2011, č. j. 8 As 68/2011 - 98,
ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 - 25, a usnesení téhož soudu ze dne 13. 10. 2014,
č. j. 8 As 141/2012 - 47). Informace o tom, že řízení bylo vedeno v působnosti zákona
o urychlení výstavby, by samozřejmě mohla být součástí i dalších částí rozhodnutí, zejména pak
poučení. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že podle judikatury není povinností správního
orgánu poučovat o možnosti podat správní žalobu (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 1. 2. 2006, č. j. 1 As 35/2005 - 61, a ze dne 26. 8. 2010, č. j. 4 Ads 90/2010 - 49), avšak
právní úprava ani judikatura nevylučuje, aby takové informace v poučení uvedeny byly.
Z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009,
č. j. 4 Afs 39/2008 - 83, vyplývá, že zvýšené nároky na žalobce plynoucí ze zkrácené lhůty
k podání žaloby by měly být kompenzovány mimo jiné právě adekvátním poučením o procesních
právech. Rozšířený senát v citovaném usnesení uvedl, že „[ú]čelem poučení je poskytnout soukromé
osobě při aplikaci překvapivé a výkladově nejednoznačné úpravy včas informaci o tom, že proti vydanému
správnímu rozhodnutí musí brojit v kratší lhůtě, než jaká obecně pro soudní ochranu tohoto typu platí, a že tedy
z hlediska časového jsou na ni kladeny zvýšené procesní nároky. Nestane-li se tak, není možno žalobu,
která bude podána v obecné dvouměsíční lhůtě, považovat za opožděnou; podá-li ji tedy žalobce v této obecné lhůtě
za situace, kdy se mu nedostalo poučení o existenci lhůty zkrácené, nutno mít za to, že ji podal včas. Na druhé
straně, dostane-li se soukromé osobě patřičného poučení, lze po ní spravedlivě požadovat, aby žalobu zvládla podat
ve zkrácené lhůtě, a to i tehdy, platí-li pro ni i za těchto podmínek koncentrační zásada zakotvená zejména
v §71 odst. 1 písm. d), §71 odst. 2 větě druhé a §75 odst. 2 větě první a §76 s. ř. s., neboť i zkrácená lhůta
poskytuje dostatek času přinejmenším k tomu, aby žalobce aspoň v hrubých rysech formuloval žalobní body.“
Vyloučit nelze sdělení takové informace ani v odůvodnění správního rozhodnutí. Ostatně
v některých případech není na „fyzické“ úřední desce ani plné odůvodnění zveřejněno. Jako
nejvhodnější se tedy jeví sdělení takové informace přímo ve výrokové části rozhodnutí nebo
v poučení.
Lhůtu pro podání žaloby podle ust. §2 odst. 5 zákona o urychlení výstavby je tedy podle
Nejvyššího správního soudu možno aplikovat pouze za situace, že ve správním řízení bylo
zřejmé, resp. ze správního rozhodnutí vyplývá, že řízení bylo vedeno v působnosti zákona
o urychlení výstavby. Není přípustné, aby taková informace vyšla najevo až v průběhu soudního
přezkumu. Pokud se tak nestane a účastník řízení se bude domáhat soudní ochrany, nelze
včasnost žaloby posuzovat podle ust. §2 odst. 5 zákona o urychlení výstavby, ale podle právní
úpravy obsažené v ust. §72 odst. 1 s. ř. s. Pro podání žaloby pak platí obecná žalobní lhůta
ve smyslu ust. §72 odst. 1 s. ř. s.
K takové situaci došlo i v dané věci. Nejvyšší správní soud proto posuzoval, zda byla
žaloba podána v obecné lhůtě a zda byl tedy dán důvod k jejímu odmítnutí. Jak vyplývá
z předložených spisů, bylo rozhodnutí ministra dopravy stěžovateli doručeno prostřednictvím
veřejné vyhlášky dne 2. 1. 2015. Podle ust. §40 odst. 2 s. ř. s. lhůta určená podle měsíců končí
uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty; není-li
takový den v měsíci, končí lhůta uplynutím posledního dne tohoto měsíce. V souladu s tímto
ustanovením připadl poslední den lhůty k podání žaloby na pondělí 2. 3. 2015. Pokud stěžovatel
zaslal žalobu datovou schránkou dne 27. 2. 2015, byl městský soud povinen vyhodnotit tuto
žalobu jakou podanou ve lhůtě podle ust. §72 odst. 1 s. ř. s. Městský soud tudíž neměl žalobu
odmítnout pro opožděnost.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že stěžovatel se dlouhodobě zabývá ochranou
přírody a krajiny, aktivně vystupuje v rámci její ochrany a účastní se územních a stavebních řízení
a následných řízení soudních. Je mu proto jistě znám zákon o urychlení výstavby a institut
zkrácení lhůty pro podání žaloby upravený v ust. §2 odst. 5 citovaného zákona. V daném případě
však nemohl na základě obsahu správního spisu seznat, že řízení bylo vedeno v působnosti
zákona o urychlení výstavby. To nebylo zřejmé ani městskému soudu. Nejvyšší správní soud
proto na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že pokud by za této situace kasační stížnost
zamítl, zasáhl by do práva stěžovatele na přístup k soudu (viz např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 9. 2005, č. j. 5 Azs 134/2005 - 50, ze dne 31. 8. 2015,
č. j. 6 Ads 90/2011 - 72, nebo usnesení rozšířeného senátu téhož soudu ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42).
Ze všech shora uvedených důvodů byla kasační stížnost shledána důvodnou. Nejvyšší
správní soud proto napadené usnesení městského soudu podle ust. §110 odst. 1 věta první s. ř. s.
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle
něhož rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto
rozsudku (ust. §110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(ust. §110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. srpna 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu