ECLI:CZ:NSS:2015:8.AS.164.2014:33
sp. zn. 8 As 164/2014 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: P. R. S., zastoupeného
JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem se sídlem Polská 4, Karlovy Vary, proti žalovanému:
Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 26. 11. 2013, čj. 4155/DS/13-3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 8. 2014, čj. 30 A 3/2014 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce podal dne 3. 6. 2013 žádost u Magistrátu města Karlovy Vary, odboru dopravy,
o vydání řidičského průkazu a udělení řidičského oprávnění skupiny „B“. Jako doklady
prokazující obvyklé bydliště doložil potvrzení o přechodném pobytu, výpis z živnostenského
rejstříku, smlouvu o podnájmu a doklad o zajištění ubytování.
[2] Správní orgán prvního stupně vyzval žalobce k doložení osobních vazeb na místo pobytu
na území České republiky podle §92 odst. 4 písm. d) ve spojení s §2 písm. hh) zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon
o silničním provozu). Výzva byla součástí usnesení o přerušení řízení. Od dopravního
inspektorátu v obci Flensburg (Spolková republika Německo) správní orgán prvního stupně dále
zjistil, že žalobce je hlášen na adrese Gutenbergstrasse 7, Dietenhofen. Ministerstvo vnitra
správnímu orgánu prvního stupně sdělilo, že na adrese žalobce v České republice
provedlo pobytovou kontrolu, při níž na místě nebyl nikdo zastižen. Část nemovitosti
by měla být pronajata německé společnosti, která by v ní měla provozovat ubytovnu. Žalobce
na výzvu k doložení osobních vazeb na místo pobytu na území České republiky zaslal
pouze vyjádření, v němž sdělil, že výzvu považuje za bezpředmětnou, případně neurčitou,
a měl za to, že předložil doklady k prokázání svého obvyklého bydliště.
[3] Správní orgán prvního stupně usnesením ze dne 1. 10. 2013, čj. 9766/OD/13-1/Mar.,
zastavil řízení o žádosti žalobce o vydání řidičského průkazu a udělení řidičského oprávnění
skupiny „B“ dle §66 odst. 1 písm. c) spr. ř. pro neodstranění podstatných vad žádosti v určené
lhůtě. Uvedl, že se žalobce na území České republiky nezdržuje 185 dní v kalendářním roce; tato
lhůta by byla splněna v prosinci 2013. Žalobce sice doložil se žádostí výpis z živnostenského
rejstříku, místem podnikání by mělo být přechodné bydliště žalobce v České republice. Tomu
však neodpovídají zjištění pobytové kontroly Ministerstva vnitra. Proto správní orgán prvního
stupně nepovažoval pracovní vazby za doložené. Především však měl za to, že žadatel nedoložil
žádné osobní vazby, a tím nesplnil podmínku obvyklého bydliště. Mimoto se ze zjištěných
skutečností domníval, že k udělení řidičského oprávnění by byl příslušný německý
úřad dle Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/126/ES ze dne 20. prosince 2006
o řidičských průkazech (dále jen „směrnice o řidičských průkazech“).
[4] Žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 11. 2013 zamítl odvolání žalobce.
II.
[5] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Plzni. Krajský
soud žalobu rozsudkem označeným v záhlaví zamítl. Uvedl, že žalobce by mohl být úspěšný
jedině tehdy, pokud by prokázal, že nebyl dán důvod pro zastavení řízení podle §66 odst. 1 písm. c)
spr. ř. Žádnou takovou námitku však žalobce neuvedl. Dále krajský soud podotkl, že i kdyby výše
uvedené pominul, nebylo by možné žádnou ze žalobních námitek považovat za důvodnou.
Měl za to, že žalobce měl povinnost tvrdit a prokazovat, že jsou splněny podmínky pro vyhovění
jeho žádosti. Přitom objektivně nelze prokázat, že žadatel na území České republiky obvyklé
bydliště nemá. Správním orgánům proto dle krajského soudu nelze vytýkat, že k vyvrácení tvrzení
žalobce nevedly dokazování.
[6] Krajský soud také vyvracel tvrzení žalobce, že k prokázání obvyklého bydliště na území
České republiky postačuje předložení některé z listin příkladmo zmíněných v §92 odst. 4 písm. d)
zákona o silničním provozu. K tomu poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
čj. 6 As 47/2013 - 68 a na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 10. 2012,
čj. 57 A 5/2011 - 55. Upozornil, že uvedené ustanovení nestanoví, že na základě tam zmíněných
listin je správní orgán povinen řidičské oprávněné udělit a řidičský průkaz vydat. Namísto toho
zákon stanoví, že řidičské oprávnění bude uděleno osobě, která má obvyklé bydliště na území
České republiky. Potvrzení o přechodném pobytu, které žalobce předložil, sice je veřejnou
listinou, avšak držitel jím nepotvrzuje, že se na určité adrese zdržuje v rozsahu definovaném
v §2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Krajský soud tedy byl přesvědčen, že žalobce svou
obranu založil na nesprávném právním názoru, a proto ani netvrdil konkrétní skutečnosti,
na jejichž základě by bylo možné dospět k závěru, že má na území České republiky obvyklé
bydliště. Výzvu k prokázání osobních vazeb na místo pobytu na území České republiky
považoval za zákonnou. Neshledal ani nepřezkoumatelnost žádného z výše uvedených
rozhodnutí správních orgánů.
III.
[7] Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu v celém rozsahu kasační stížností
opírající se o důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[8] Vadu řízení před správním orgánem stěžovatel spatřoval v tom, že správní orgán zastavil
řízení, aniž pro takový postup byly splněny podmínky §66 odst. 1 písm. c) spr. ř. V této
souvislosti stěžovatel nerozuměl tomu, proč krajský soud podotkl, že stěžovatel v žalobě neuvedl
žádnou námitku týkající se nedůvodnosti zastavení správního řízení, a posléze vypořádával
ostatní žalobní body. Stěžovatel měl za to, že žaloba nemusela obsahovat výslovnou námitku
týkající se zastavení řízení, neboť její důvody směřovaly proti rozhodnutí odvolacího orgánu.
Přitom jasně vyjadřovala, že stěžovatel splnil požadavky zákona o silničním provozu.
Pokud se důvody pro zastavení řízení nezabýval žalovaný, zakládá to vadu řízení,
pro niž měl krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušit. Stěžovatel dále uvedl, že pro zastavení
řízení nebyl prostor, neboť podal žádost a doložil listiny dle §92 zákona o silničním provozu.
Výzva správního orgánu prvního stupně k doložení dokladů stěžovateli nenabídla žádná kritéria,
kterými by se měl při prokazování obvyklého bydliště řídit. Nesdělila, jak má stěžovatel
dále reagovat a co má ještě doplnit, pouze citovala zákon. Stěžovatel byl přesvědčen,
že na nesmyslnou výzvu nemusel reagovat, přesto správnímu orgánu zaslal vyjádření. Žádost
neměla vadu, která by bránila jejímu projednání, neboť stěžovatel obvyklé bydliště od počátku
prokázal doklady dle §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu.
[9] Nezákonnost stěžovatel spatřoval v nesprávném posouzení otázky prokazování
obvyklého bydliště a povinnosti tvrzení stěžovatele týkající se časového rozmezí a účelu jeho
pobytu. Krajskému soudu vytýkal nesprávnou interpretaci §82 a 92 zákona o silničním provozu.
Domníval se, že jej správní orgán prvního stupně měl řádně vyzvat ke splnění důkazní
povinnosti. Upozorňoval, že správní řízení je ovládáno zásadou vyhledávací (vyšetřovací)
a podklady pro rozhodnutí opatřuje zásadně správní orgán (§50 odst. 2 spr. ř.).
Podle §6 odst. 2 věty druhé spr. ř. může správní orgán vyžadovat po účastníkovi řízení
předložení podkladů pro rozhodnutí jen tehdy, pokud takovou povinnost ukládá účastníkovi
řízení právní předpis.
[10] Stěžovatel tvrdil, že souhlasí s názorem vyjádřeným v rozsudku Nejvyššího správního
soudu čj. 6 As 47/2013 - 68 a svůj přechodný pobyt považuje za faktický. Zákon podle jeho
názoru však vyžaduje doložení potvrzení o přechodném pobytu a nikoliv potvrzení o faktickém
přechodném pobytu. Vyjádřil pochybnost, zda je vůbec prokázání obvyklého bydliště
podle měřítek krajského soudu možné. Trval na tom, že obvyklé bydliště na území České
republiky prokázal. Krajský soud podle jeho názoru dospěl k nelogickému závěru, že „doklady
prokazující obvyklé bydliště neprokazují obvyklé bydliště“. Zákon o silničním provozu
v §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g) totiž uvádí doklady prokazující obvyklé bydliště,
avšak tyto doklady podle žalovaného a krajského soudu obvyklé bydliště neprokazují. To vede
i k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí. Stěžovatel poukázal na ústavní limity státní moci
(čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 4 Listiny). Měl za to, že zákonodárce mohl
prokazování obvyklého bydliště vymezit jinak, pokud by chtěl.
[11] Stěžovatel také upozorňoval, že správnímu orgánu prvního stupně stačilo
pro zpochybnění bydliště stěžovatele to, že v něm stěžovatel pouze jednou nebyl zastižen.
Byl překvapen tím, že jasná ustanovení zákona jsou správními orgány i krajským soudem
vykládána proti jejich znění. V zákoně o silničním provozu nenalezl povinnost konkrétním
způsobem popsat časový rozsah a důvody pobytu. Uvedl, že pokud je zákon napsán nevhodně,
je možné jej změnit v legislativním procesu, není však možné jej obcházet či porušovat.
[12] Závěrem navrhl Nejvyššímu správnímu soudu, aby podal předběžnou otázku Soudnímu
dvoru, a tím se seznámil s výkladem a prokazováním pojmů „obvyklé bydliště“, „osobní vazby“
a „profesní vazby“ podle čl. 12 směrnice o řidičských průkazech. Otázka by měla směřovat na to,
zda přesná kritéria prokázání obvyklého bydliště mohou či mají být v právním předpise členského
státu definována tak, aby žadatelé neměli pochybnosti o tom, jak takový důkaz podat,
a zda směrnici odpovídá přístup správního orgánu, který potvrzení o pobytu, nájemní smlouvu
nebo potvrzení o živnostenském podnikání neuznává „s ohledem na těmito podklady doloženou možnost
pobytu, nikoliv reálnou a nezpochybnitelnou skutečnost, že obvyklé bydliště žadatel na území příslušného
členského státu má“. Stěžovatel tvrdil, že výše uvedené pojmy by měly být na území všech členských
států Evropské unie vykládány jednotně a Nejvyšší správní soud je povinen předběžnou otázku
položit dle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie a judikatury Ústavního soudu. Rovněž
poukázal na judikaturu Soudního dvora, která však podle něj výše uvedené pojmy nevyložila.
Citoval také požadavky pro zdárnou formulaci předběžné otázky.
IV.
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že námitky kasační stížnosti jsou
obsahově totožné s námitkami žaloby i odvolání. Proto odkázal na rozhodnutí o odvolání
a vyjádření k žalobě.
V.
[14] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Nejvyšší správní soud proto posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost není důvodná.
a) K tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku
[16] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval nepřezkoumatelností rozsudku,
a to jak z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), tak i k námitkám stěžovatele.
Pokud by totiž Nejvyšší správní soud shledal napadený rozsudek v celém rozsahu
nepřezkoumatelným, nemohl by posuzovat další kasační námitky stěžovatele.
Nepřezkoumatelnost měla spočívat v tom, že krajský soud nepovažoval za doklady prokazující
obvyklé bydliště ty, které tak vymezuje zákon o silničním provozu. Rozsudek krajského soudu
tak podle stěžovatele byl vnitřně rozporný a nelogický.
[17] Nejvyšší správní soud nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu neshledal. Úvahy
krajského soudu byly dostatečné. Krajský soud vyložil, proč považoval napadené rozhodnutí
žalovaného za zákonné, vypořádal se se všemi žalobními námitkami a jeho závěry jsou také
podpořeny srozumitelnou a logickou argumentací. Otázka, zda k prokázání obvyklého bydliště
dostačuje pouze předložení dokladů podle §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu,
je otázkou právní, jejímuž posouzení se krajský soud podrobně věnoval i s odkazy na související
judikaturu správních soudů. Pokud by ostatně rozsudek krajského soudu byl nepřezkoumatelný,
nemohl by se stěžovatel v obsáhlé kasační stížnosti vymezovat vůči jeho jednotlivým odstavcům.
Stěžovatel především nesouhlasí s věcným posouzením krajského soudu. Tím se Nejvyšší správní
soud zabývá níže při hodnocení zákonnosti rozsudku. Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu je nedůvodná.
b) K tvrzeným vadám řízení
[18] Stěžovatel dále spatřoval vadu řízení před správním orgánem v zastavení řízení
podle §66 odst. 1 písm. c) spr. ř. Takové vymezení vady řízení neodpovídá §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. Nesouhlasí-li stěžovatel se zastavením řízení správním orgánem, namítá nezákonnost
tohoto rozhodnutí. Rovněž namítané nedostatky výzvy, jejíž neuposlechnutí vedlo k zastavení
řízení správním orgánem, nejsou nedostatkem skutkové podstaty, z níž správní orgán
v napadeném rozhodnutí vycházel, nebo námitkou porušení zákona při zjišťování skutkové
podstaty takovým způsobem, že by to mohlo ovlivnit zákonnost, jak §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
vyžaduje. I těmito námitkami stěžovatele se tak Nejvyšší správní soud zabývá níže při hodnocení
zákonnosti rozsudku krajského soudu.
c) K tvrzené nezákonnosti rozsudku
[19] Stěžovatel v žalobě ani kasační stížnosti nevyvracel, že výzvě správního orgánu
k doložení dalších dokladů nevyhověl, přestože byl upozorněn na následek nevyhovění výzvě
spočívající v zastavení řízení. Argumentaci v žalobě i kasační stížnosti založil na odlišném
právním názoru na povinnost dokládat obvyklé bydliště a osobní vazby na obvyklé bydliště.
Rozdíl mezi věcnými námitkami proti postupu správních orgánů a odlišným právním názorem
stěžovatele krajský soud správně rozlišil. Podstatou kasační stížnosti jsou tedy rovněž pouze
otázky, zda doklady předložené stěžovatelem byly způsobilé prokázat jeho obvyklé bydliště
a osobní vazby stěžovatele na toto bydliště a zda správní orgán prvního stupně mohl zastavit
řízení pro nedoložení dokladů prokazujících pobývání v místě obvyklého bydliště z důvodu
osobních vazeb.
[20] Uvedenými otázkami se přitom Nejvyšší správní soud již opakovaně zabýval
např. v rozsudcích čj. 4 As 204/2014 - 29, čj. 6 As 273/2014 - 27, čj. 7 As 287/2014 - 36,
čj. 7 As 256/2014 - 27, čj. 6 As 7/2015 - 26, čj. 5 As 186/2014 - 22 a čj. 1 As 71/2015 - 33.
Přitom například ve věcech čj. 7 As 287/2014 - 36, čj. 5 As 3/2015 - 34, čj. 6 As 7/2015 - 26
a čj. 1 As 71/2015 - 33 se jednalo o cizince, kteří měli totožnou adresu obvyklého bydliště
v České republice jako stěžovatel v právě projednávané věci a byli zastoupeni týmž zástupcem.
Nejvyšší správní soud neshledal důvod k tomu, aby se od závěrů vyslovených ve výše uvedených
rozhodnutích odchýlil, v dalších úvahách z nich tedy vycházel a v podrobnostech na ně odkazuje.
[21] Podle §2 písm. hh) zákona o silničním provozu platí, že pro účely uvedeného zákona
obvyklé bydliště na území České republiky je místo trvalého pobytu fyzické osoby na území České republiky,
nebo pokud fyzická osoba nemá na území České republiky trvalý pobyt, místo na území České republiky,
kde fyzická osoba
1. pobývá alespoň 185 dnů v kalendářním roce z důvodů osobních vazeb, kterými se rozumí zejména
soužití ve společné domácnosti, rodinné vazby, vlastnictví nebo nájem nemovitosti, a popřípadě
zároveň i z důvodů podnikání, výkonu jiné samostatně výdělečné činnosti nebo závislé práce
na území České republiky, nebo
2. pobývá z důvodu osobních vazeb a pravidelně se na toto místo vrací, ačkoliv podniká, vykonává
jinou samostatně výdělečnou činnost nebo závislou práci v jiném státě, není-li výkon takovéto činnosti
v jiném státě omezen na dobu určitou.
[22] Podle §82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu platí, že řidičské oprávnění
lze udělit pouze osobě, která má na území České republiky obvyklé bydliště nebo zde alespoň 6 měsíců
studuje.
[23] Podle §92 odst. 4 písm. d) a obdobně i §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním
provozu platí, že dokladem prokazujícím obvyklé bydliště žadatele je zejména
1. potvrzení o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky,
2. výpis z katastru nemovitostí potvrzující vlastnická práva k nemovitosti,
3. nájemní smlouva k nemovitosti,
4. potvrzení o zaměstnání,
5. výpis z živnostenského rejstříku.
[24] Podle čl. 7 odst. 1 písm. e) směrnice o řidičských průkazech platí, že řidičské průkazy
se vydávají pouze žadatelům, kteří mají obvyklé bydliště na území členského státu vydávajícího průkaz
nebo mohou doložit, že už tam alespoň šest měsíců studují.
[25] Podle čl. 12 směrnice o řidičských průkazech platí, že pro účely této směrnice se „obvyklým
bydlištěm“ rozumí místo, kde se určitá osoba obvykle zdržuje, tj. nejméně 185 dní v kalendářním roce, z důvodů
osobních a profesních vazeb nebo v případě osob bez profesních vazeb z důvodu osobních vazeb vyplývajících
z úzkých vztahů mezi touto osobou a místem, kde bydlí. Za obvyklé bydliště osoby, jejíž profesní vazby jsou jinde
než osobní vazby a která tedy střídavě pobývá na různých místech ve dvou nebo více členských státech,
se však považuje místo jejích osobních vazeb, pokud se tam pravidelně vrací. Tato poslední podmínka
se nepožaduje, pokud osoba pobývá v některém členském státě, aby zde vykonávala časově omezený úkol.
Navštěvování vysoké školy nebo školy neznamená přesun obvyklého bydliště.
[26] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že s předložením potvrzení
o přechodném pobytu a výpisu z živnostenského rejstříku počítá §92 odst. 4 písm. d) zákona
o silničním provozu jako s podklady pro vydání řidičského oprávnění. Stěžovatel nicméně
přehlíží, že se jedná o důkazní prostředky, jimiž sice má žadatel prokázat své obvyklé bydliště
na území České republiky, avšak hodnocení těchto důkazních prostředků provádí správní orgán.
Uvedené doklady samy o sobě bez dalšího neprokazují materiální pobyt stěžovatele na území
České republiky, tedy obvyklé bydliště spočívající v užším vztahu k území ve smyslu §2 písm. hh)
zákona o silničním provozu, zejména pobývání v místě obvyklého bydliště z důvodu osobních
vazeb.
[27] Stěžovatel v průběhu celého řízení zaměňoval doložení obvyklého bydliště ve smyslu
jeho pouhého formálního pobytu (jeho adresy) na území České republiky a doložení materiálního
pobytu dle §2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Přitom právě k tomu byl správním
orgánem vyzván. Výzva odkazovala na §2 písm. hh) zákona o silničním provozu, neuváděla,
že stěžovatel má doložit obvyklé bydliště, naopak výslovně vyžadovala „doložení osobních vazeb
na místo pobytu na území ČR“ a vypočítávala, co se osobní vazbou rozumí. I z toho, že stěžovatel
svůj formální pobyt na území České republiky doložil, mu muselo být zřejmé, že správní orgán
vyžadoval prokázání materiálního pobytu, tedy zmiňovanou užší vazbu k místu pobytu.
[28] Na uvedeném nic nemění ani skutečnost, že zákon o silničním provozu podklady
v §92 odst. 4 písm. d) a rovněž v §109 odst. 8 písm. g) označuje za „doklady prokazující obvyklé
bydliště žadatele“. Nejvyšší správní soud již ve výše zmiňované judikatuře (odst. [20]) vysvětlil,
že toto označení nelze vnímat izolovaně jako projev legální důkazní teorie, která by zcela
nelogicky a nesystematicky činila v tomto konkrétním případě výjimku ze zásady volného
hodnocení důkazů. Jedná se toliko o legislativní zkratku pro určitý okruh podkladů. Jejím cílem
není zavázat správní orgán ke konkrétnímu hodnocení důkazů. V takovém případě by totiž
definice obvyklého bydliště v §2 písm. hh) zákona o silničním provozu postrádala smysl.
Jednotlivé faktory obsažené v této definici by byly bezvýznamné, neboť rozhodující by nebyl
faktický pobyt žadatele, nýbrž toliko skutečnost, zda se žadatel nechal zapsat do živnostenského
rejstříku či požádal o povolení k přechodnému pobytu. Systematický výklad tedy vylučuje
stěžovatelovu ryze textualistickou interpretaci slov „doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele“.
Kromě toho stěžovatelovu interpretaci vylučuje i výklad teleologický, včetně výkladu
eurokonformního, jak bude rozvedeno dále. Skutečně tak platí, že pouhý „doklad prokazující
obvyklé bydliště žadatele“ ve smyslu §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním
provozu nemusí dostačovat k prokázaní obvyklého bydliště žadatele. Tato ustanovení je nutné
vykládat ve spojení s §2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Na spojení obou ustanovení
přitom odkazoval i správní orgán prvního stupně ve své výzvě. Za rozporný může být tento
závěr označen pouze při opomíjení základních principů pro interpretaci právních norem.
Stěžovatel při lpění na doslovném výkladu účelově opomíjí ostatní ustanovení zákona o silničním
provozu, smysl těchto ustanovení, úmysl zákonodárce a jasně formulovanou unijní úpravu,
kterou zákon implementuje.
[29] Z vnitrostátní i unijní úpravy plyne, že je nutné, aby žadatel prokázal svůj bližší vztah
k území členského státu tím, že prokáže skutečnou délku svého pobytu na něm, a to nikoli pouze
předložením dokumentu, který mu formálně pobyt na území členského státu umožňuje.
Stěžovatel se sice dovolává jednotlivých částí textu zákona o silničním provozu, avšak přehlíží,
že institut obvyklého bydliště definovaný pro účely zákona o silničním provozu v §2 písm. hh)
požaduje, aby zde osoba pobývala po určitou dobu, čímž zákonodárce vyjádřil materiální
kritérium, tedy požadavek skutečného a nikoli pouze úředně evidovaného pobytu žadatele
na území České republiky, a to z důvodů jeho osobních vazeb k členskému státu. Předložení
potvrzení o přechodném pobytu a výpisu z živnostenského rejstříku proto samo o sobě ještě
nedokládá, že zde žadatel skutečně po zákonem požadovanou dobu pobýval. Není totiž důležité,
kolik důkazních prostředků žadatel předloží, ale důležitý je obsah vztahů jimi založených.
Ten podle Nejvyššího správního soudu v předmětné věci nenaplňuje podstatu obvyklého bydliště
stěžovatele na území České republiky.
[30] Pokud by Nejvyšší správní soud uznal, že žadateli stačí pro prokázání obvyklého bydliště
například pouhé předložení potvrzení o přechodném pobytu anebo výpisu z živnostenského
rejstříku, bylo by možné, aby takový žadatel získal obvyklé bydliště ve více členských státech
Evropské unie, případně ve všech současně. Takový důsledek by byl zjevně v rozporu s úmyslem
českého i unijního zákonodárce zabránit turistice za řidičskými průkazy (viz např. rozsudek
Soudního dvora ze dne 26. 4. 2012 ve věci Hofmann, C-419/10, či důvodová zpráva k zákonu
č. 297/2011 Sb., digitální repozitář PSP ČR, VI. volební období, tisk č. 300/0, dostupné
na www.psp.cz). Také teleologický výklad tedy podporuje závěr, že pouhým předložením dokladu
o možnosti žadatele pobývat či podnikat na území členského státu nelze určit, že na území tohoto
členského státu získal obvyklé bydliště.
[31] Zákon o silničním provozu není koncipován tak, že každému žadateli, který předloží
jeden ze zákonem uvedených dokladů, bude bez dalšího vydáno řidičské oprávnění,
nýbrž že v případě pochybností musí žadatel prokázat materiální obvyklé bydliště na území České
republiky. Ustanovení §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu
je nutno interpretovat jako demonstrativní výčet důkazních prostředků, jimiž žadatel může
obvyklé bydliště doložit. Posouzení, zda žadatel své obvyklé bydliště prokázal, je však věcí
správního orgánu, který musí své úvahy náležitě vyjádřit ve svém rozhodnutí,
což se v posuzované věci stalo. Krajský soud v napadeném rozsudku vysvětloval totéž,
tedy že dokumenty uvedené v §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu mohou
být jednou z možných skupin podkladů pro prokázání obvyklého bydliště, nemusí
však pro zjištění materiálního pobytu ve smyslu §2 písm. hh) zákona o silničním provozu
dostačovat. Nevyslovil, že těmito dokumenty se obvyklé bydliště „neprokazuje“.
[32] Nejvyšší správní soud se přitom ztotožňuje se závěry správních orgánů a krajského
soudu, že stěžovatel neprokázal své obvyklé bydliště na území České republiky. Potvrzení
o přechodném pobytu a výpis z živnostenského rejstříku jsou bezpochyby důkazním
prostředkem svědčícím ve prospěch obvyklého bydliště stěžovatele na území České republiky,
nikoliv však důkazním prostředkem jediným. Přechodný pobyt stěžovatel doložil dle potvrzení
pouze od května 2013. Ve správním řízení byly zjištěny také skutečnosti značně zpochybňující
věrohodnost tvrzení stěžovatele o jeho obvyklém bydlišti. Zejména jde o zjištění učiněná
pobytovou kontrolou, která stěžovatele na místě hlášeného pobytu a podnikání nezastihla
a zjistila, že na uvedené adrese má být německou společností provozována ubytovna, v přízemí
pak byla umístěna provozovna pekárny. Na poštovní schránce byl dvoustránkový seznam osob,
o provozovně stěžovatele však nic uvedeno nebylo. Stěžovatel měl možnost se s podklady
opatřenými během správního řízení seznámit, přičemž v takovém případě mu i ve spojení
s výzvou k odstranění nedostatků žádosti muselo být zřejmé, že o splnění podmínky obvyklého
bydliště existují závažné pochybnosti. Přesto se nesnažil jakkoli podpořit svá tvrzení jinými
důkazy a toliko setrval na svém výkladu rozhodných ustanovení zákona o silničním provozu.
[33] Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že správní řízení není ovládáno shodnými zásadami,
jakými je ovládáno řízení civilní. Na druhou stranu i ve správním řízení mají účastníci povinnost
označit důkazy na podporu svých tvrzení (§52 spr. ř.). Tato povinnost je přitom silnější v řízení
o žádosti, kdy „mnohdy dost dobře ani nelze požadovat na správním orgánu, aby obstarával za účastníka řízení
podklady a skutečnosti, které povedou ke kladnému rozhodnutí, tedy k vyhovění jeho žádosti“ (Vedral, J.
Správní řád. Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 524). Tak tomu bylo i v nyní
projednávaném případě, neboť §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu výslovně ukládá
žadateli povinnost přiložit k žádosti o udělení řidičského oprávnění řadu dokumentů včetně
dokladů prokazujících obvyklé bydliště. Je tedy povinností stěžovatele nejen své obvyklé bydliště
tvrdit, ale také jej náležitými podklady doložit. Této povinnosti ovšem stěžovatel nedostál,
a to i přesto, že jej správní orgán prvního stupně vyzval k doložení „osobních vazeb na místo pobytu
na území České republiky“. Stěžovatel příležitosti doplnit svou žádost nevyužil a setrval na tvrzení,
že jím předložené podklady prokazují jeho obvyklé bydliště na území České republiky.
K osobním vazbám na toto bydliště se přitom nijak nevyjádřil.
[34] Také závěr krajského soudu, že stěžovatel je povinen popsat konkrétním způsobem
časový rozsah stejně tak jako důvody svého pobytu na území České republiky, vychází ze zákona
o silničním provozu. Stěžovatel má v řízení o udělení řidičského oprávnění povinnost tvrdit,
že splňuje podmínku obvyklého bydliště ve smyslu §2 písm. hh) zákona o silničním provozu.
Proto měl uvést (tvrdit) rozsah (185 dní, popř. vracení se na místo) a důvody svého pobytu
(osobní a profesní vazby). Pokud tak neučinil, nebylo možné dospět k závěru, že má na území
České republiky obvyklé bydliště.
[35] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani tvrzení stěžovatele, že nevěděl, jakými důkazními
prostředky by mohl své obvyklé bydliště prokázat. Podle §51 odst. 1 spr. ř. platí, že k provedení
důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci
a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny,
ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek. Stěžovatel mohl navrhovat výslech svědků
k prokázání toho, že se na jím uváděné adrese skutečně zdržuje (zákonem požadovanou dobu),
že má na území České republiky osobní vazby a vykonává zde podnikatelskou činnost. Skutečný
výkon podnikatelské činnosti mohl stěžovatel prokazovat různými listinami – smlouvami,
fakturami nebo dalšími účetními doklady. Mohl navrhovat ohledání místa svého pobytu. Nebylo
tedy nutné stěžovatele vyzývat k navržení konkrétních důkazních prostředků, neboť těmi mohlo
být cokoli, co mohlo přispět ke zjištění stavu věci.
[36] K návrhu na položení totožně formulované předběžné otázky Soudnímu dvoru
se již Nejvyšší správní soud opakovaně vyjádřil ve věcech, v nichž byli stěžovatelé zastoupeni
shodným zástupcem jako stěžovatel v právě předložené věci (srov. odst.[20]) a návrh neshledal
opodstatněným. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 6. 10. 1982 ve věci CILFIT, 283/81, již vyložil,
že pouhá skutečnost, že určitý soud je soudem posledního stupně, neznamená, že je povinen
automaticky předkládat Soudnímu dvoru všechny případy, kde se vyskytuje evropské právo.
Stejně tak ani pouze to, že jeden z účastníků soudního řízení namítá spornost výkladu
evropského práva, nutně neznamená, že soud členského státu musí položit předběžnou otázku.
[37] Závěry uvedeného rozsudku jsou pro určení povinnosti soudu posledního stupně
předložit předběžnou otázku klíčové a lze je shrnout tak, že tato povinnost je dána vždy, ledaže:
a. otázka komunitárního práva není relevantní pro řešení daného případu, nebo
b. existuje judikatura Soudního dvora k dané otázce, která již byla vyložena, tzv. acte éclairé,
nebo
c. výklad a správná aplikace komunitárního práva jsou natolik zjevné, že nedávají prostor
pro žádné důvodné pochybnosti, tzv. acte clair.
[38] Definice obvyklého bydliště obsažená v čl. 12 směrnice o řidičských průkazech
je totožná s předchozí úpravou čl. 9 směrnice Rady 91/439/EHS ze dne 29. července 1991
o řidičských průkazech (dále jen „směrnice Rady 91/439/EHS“; viz stanovisko generálního
advokáta Bota ze dne 4. 9. 2014 ve věci Aykul, C-260/13). Proto lze pro účely výkladu
čl. 12 směrnice o řidičských průkazech využít i judikaturu vztahující se k čl. 9 směrnice Rady
91/439/EHS.
[39] Soudní dvůr tak již zdůraznil významnou roli státu obvyklého bydliště při kontrole
podmínek vydání řidičského průkazu. Upozornil, že tato podmínka přispívá k boji proti turistice
za řidičskými průkazy. Členský stát má povinnost zajistit, aby řidičské průkazy byly vydávány
v souladu s podmínkami požadovanými směrnicí. (Srov. rozsudek Soudního dvora ze dne
19. 5. 2011 ve věci Grasser, C-184/10.)
[40] Z ustálené judikatury Soudního dvora plyne, že členské státy vydávající řidičský průkaz
mají povinnost zkoumat faktické splnění podmínek vydání řidičského průkazu stanovených
směrnicí. Je proto třeba zkoumat faktický stav obvyklého bydliště, nikoliv stav pouze formální.
Nejvyšší správní soud tedy nemá žádnou pochybnost o tom, jak by měl být dotčený
čl. 12 směrnice o řidičských průkazech interpretován. Skutečnost, že nepostačí doložení
evidenční adresy k učinění závěru o existenci obvyklého bydliště ve smyslu tohoto ustanovení,
je nadto zřejmá již ze samotného textu ustanovení. To hovoří o skutečných osobních
a profesních vazbách žadatele o řidičský průkaz.
[41] Přitom ani není pravdivým tvrzení stěžovatele, že se Soudní dvůr dosud nezabýval
výkladem samotného pojmu „obvyklé bydliště“. Odkázat lze kupř. na rozsudky ze dne 23. 4. 1991
ve věci Ryborg, C-297/89; ze dne 12. 7. 2001 ve věci Louloudakis, C-262/99; ze dne 7. 6. 2007
ve věci Komise proti Řecku, C-156/04, nebo ze dne 26. 4. 2007 ve věci Alevizos, C-392/05.
[42] Nejsou tedy naplněny podmínky pro položení předběžné otázky k Soudnímu dvoru.
Námitky stěžovatele Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými.
VI.
[43] Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelným
či nezákonným ani neshledal vadu řízení, proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[44] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. srpna 2015
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu