ECLI:CZ:NSS:2015:8.AZS.145.2014:97
sp. zn. 8 Azs 145/2014 - 97
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera
a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: N. B.,
zastoupené Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců,
se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 12. 2012,
čj. MV-86775-3/SO/sen-2011, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Plzni ze dne 15. 7. 2014, čj. 57 A 11/2013 – 57,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 7. 2014, čj. 57 A 11/2013 – 57,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Ministerstva vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu
cizinců, ze dne 31. 12. 2012, čj. MV-86775-3/SO/sen-2011, se zrušuje a věc
se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen nahradit žalobkyni náklady soudního řízení ve výši
11 200 Kč, ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně
Mgr. Petra Václavka.
Odůvodnění:
I.
1. Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, rozhodnutím ze dne 21. 6. 2011,
čj. OAM-32298-14/DP-2011, neprodloužilo žalobkyni platnost povolení k dlouhodobému
pobytu za účelem podnikání podle §44a odst. 3 ve spojení s §35 odst. 3, §37 odst. 2 písm. b)
a §56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
2. Žalovaný zamítl odvolání žalobkyně rozhodnutím ze dne 31. 12. 2012,
čj. MV-86775-3/SO/sen-2011.
II.
3. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Plzni,
který ji rozsudkem ze dne 15. 7. 2014, čj. 57 A 11/2013 – 57, zamítl (rozsudek krajského soudu,
stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí správních soudů, je dostupný na www.nssoud.cz
a soud na něj na tomto místě pro stručnost zcela odkazuje).
III.
4. Žalobkyně (stěžovatelka) brojila proti rozsudku krajského soudu kasační stížností
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
5. Stěžovatelka namítla nedostatečné zjištění skutkového stavu. Ze skutečnosti, že nebyla
přechodně evidována u Okresní správy sociálního zabezpečení (dále jen „OSSZ“), nevyplývá,
že po tuto dobu neplnila účel pobytu, tedy nepodnikala. Je naopak logické, že se po dobu pobytu
mimo území České republiky odhlásila jako plátce pojistného na sociální zabezpečení.
Tato skutečnost nebrání podnikání mimo území České republiky, byť má podnikání v takovém
případě spíše udržovací charakter. Pojmovým znakem podnikání není jeho nepřetržitost
a trvalost. Po podnikateli, který je cizincem, nelze spravedlivě žádat, aby neexistovala období,
kdy bude jeho podnikání utlumeno, např. kvůli nutnosti odcestovat z rodinných důvodů
do země původu. Také cizinci, kteří mají na území České republiky povolen trvalý pobyt,
jsou oprávněni odcestovat (§68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců).
6. Správní orgány vyhodnotily žádost stěžovatelky formalisticky, aniž by se zabývaly
konkrétními skutkovými okolnostmi, např. tím, zda stěžovatelka vyvíjela v době
své nepřítomnosti na území České republiky alespoň minimální podnikatelskou činnost.
7. Pokud správní orgány usoudily, že stěžovatelka svým jednáním skutečně neplnila účel
pobytu, byly povinny posoudit, zda její jednání představovalo závažnou překážku
pro prodloužení pobytu ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Z judikatury
Nejvyššího správního soudu vyplývá, že nikoliv každé neplnění účelu pobytu automaticky
představuje závažnou překážku pro prodloužení pobytu cizince na území (viz např. rozsudek
ze dne 8. 8. 2013, čj. 3 As 15/2012 – 34). Správní orgány i krajský soud nesprávně přirovnaly
skutkové okolnosti případu stěžovatelky k rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 1. 2012, čj. 9 As 80/2011 – 69. V citované věci jednání cizince zřetelně naplňovalo znaky
účelovosti. Případ stěžovatelky je však odlišný.
8. Stěžovatelka pobývá na území České republiky na základě povolení k dlouhodobému
pobytu od 1. 6. 2010. S výjimkou přechodného období 8 měsíců byla po celou dobu registrována
jako osoba samostatně výdělečně činná (dále jen „OSVČ“). Pravidelně plní své daňové
povinnosti a nemá žádné nedoplatky. Stěžovatelka byla přesvědčena, že v rámci celkového
období více než 52 měsíců pobytu na území lze dobu 8 měsíců označit za přechodné období.
Důvodem nepřítomnosti stěžovatelky na území byly vážné rodinné problémy v zemi původu.
Odhlášení z evidence OSVČ bylo dáno pouze nevědomostí stěžovatelky o jeho důsledcích,
nikoliv snahou získat prospěch z dlouhodobého pobytu bez skutečného plnění jeho účelu.
9. Rozhodnutí správních orgánů i rozhodnutí soudu je vzhledem ke skutkovým okolnostem
nepřiměřené a tvrdé. Stěžovatelka napravila svou „chybu“ a uhradila veškeré nedoplatky, včetně
penále. Od roku 2010 není pochyb o tom, že plnila účel pobytu (podnikání) a související
povinnosti. Přesto byl její případ posouzen shodně jako případy cizinců, kteří vědomě zneužívali
udělené oprávnění k pobytu.
10. Dále stěžovatelka nesouhlasila se závěry správních orgánů a krajského soudu,
že rozhodnutí o neprodloužení povolení k pobytu bylo přiměřené z hlediska dopadu
do rodinného a soukromého života stěžovatelky. Neprodloužení dlouhodobého pobytu
představovalo pro stěžovatelku především zásadní zásah do jejího soukromého života,
který zahrnuje i profesní život. Po celou dobu řízení byl však hodnocen pouze dopad do jejího
rodinného života.
11. Závěrem stěžovatelka namítla nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu,
který se nijak nevyjádřil k navrženému důkazu, aby žalovaný předložil statistický přehled
o počtech povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání ve vztahu k jednotlivým
zemím a dále přehled o počtech zrušených povolení. Stěžovatelka chtěla tímto důkazem
prokázat, že správní orgány se chovají diskriminačně k cizincům pocházejícím ze zemí bývalého
Sovětského svazu.
IV.
12. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti plně odkázal na své rozhodnutí a rozsudek
krajského soudu.
V.
13. Stěžovatelka v doplnění kasační stížnosti poukázala na rozsudek krajského soudu ze dne
29. 8. 2014, čj. 30 A 12/2013 – 52, v němž krajský soud vyhověl žalobě manžela stěžovatelky
a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Skutkové okolnosti a důvody neprodloužení
dlouhodobého pobytu byly zcela totožné, přesto jednotlivé senáty krajského soudu rozhodly
odlišně. Je zřejmé, že krajský soud hodnotil skutkový stav ve věci stěžovatelky svévolně a porušil
zásadu předvídatelnosti soudních rozhodnutí a zásadu rovnosti.
VI.
14. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
15. Kasační stížnost je důvodná.
16. Nejvyšší správní soud opakovaně potvrdil, že za „jinou závažnou překážku“ ve smyslu
§56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců lze v obecné rovině považovat neplnění účelu
povoleného pobytu. Zákon o pobytu cizinců stojí na principu, že pobyt cizince na území České
republiky musí být odůvodněn, např. dlouhodobým zaměstnáním, podnikáním, studiem
(viz např. rozsudek ze dne 27. 12. 2011, čj. 7 As 82/2011 – 81). Je přitom věcí suverénního
státu, za jakých (nediskriminujících) podmínek cizince vpustí či nevpustí na vlastní území
a zda shledá, že důvody pro vpuštění této osoby na území přetrvávají i poté, kdy uplynula doba,
po níž jí byl vstup a pobyt povolen (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2009,
čj. 9 As 95/2008 – 45, a usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2005, sp. zn. I. ÚS 38/04).
17. Plnění účelu, pro který byl cizinci povolen pobyt, musí být skutečně naplněno. V případě
povolení k pobytu za účelem podnikání nestačí, pokud cizinec pouze usiluje o výkon
podnikatelské činnosti, nebo pokud je pouze formálně zapsán do příslušných rejstříků
(viz např. rozsudky čj. 7 As 82/2011 – 81 nebo čj. 9 As 80/2010 – 200).
18. Výše uvedené závěry ovšem neznamenají, že by cizinec během povoleného pobytu vůbec
nesměl území České republiky opustit (srov. rozsudek ze dne 31. 10. 2014, čj. 8 Azs 105/2014 – 46,
odst. 28 a 30), nebo že by nemohly nastat okolnosti ospravedlňující dočasné přerušení
podnikatelské činnosti (srov. rozsudek ze dne 3. 3. 2015, čj. 10 Azs 249/2014 – 30). Podstatné je,
aby cizinec dodržel podmínky, které jsou nezbytné pro zachování povolení k dlouhodobému
pobytu.
19. Pro posouzení, zda cizinec porušil podmínku plnění účelu pobytu, je třeba hodnotit
konkrétní skutkové okolnosti, zejména rozsah období, kdy tento účel nebyl plněn, a důvody
(viz např. rozsudek čj. 3 As 15/2012 – 29). Za závažnou překážku prodloužení pobytu cizince
je třeba považovat situaci, kdy účel pobytu nebyl plněn po „většinu doby“ povoleného pobytu
(viz např. rozsudek ze dne 18. 9. 2014, čj. 7 Azs 144/2014 – 35). Účel pobytu je naopak plněn,
pokud je podnikatelská činnost v období povoleného pobytu „alespoň převážně vykonávána“
(viz např. rozsudky čj. 9 As 80/2010 – 200, nebo ze dne 6. 11. 2014, čj. 9 Azs 219/2014 – 39).
20. Po vyhodnocení všech skutkových okolností nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil žalovanému a krajskému soudu, že přechodné vycestování stěžovatelky z území
České republiky a neplnění účelu pobytu po tuto dobu bylo natolik zásadní, aby skutečně
představovalo závažnou překážku pro prodloužení jejího pobytu na území České republiky.
21. Stěžovatelka pobývala na území České republiky nejprve na základě víza k pobytu
nad 90 dnů za účelem zaměstnání (od 3. 6. 2008). Od 1. 6. 2009 do 31. 5. 2011 jí pak bylo
uděleno povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání. Dne 27. 4. 2011 stěžovatelka
požádala o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu. K žádosti doložila mj. potvrzení
Finančního úřadu v Plzni, že nemá žádné daňové nedoplatky, a potvrzení OSSZ, že nemá
nedoplatky na pojistném na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti.
Dále doložila pojistnou smlouvu o zdravotním pojištění cizinců a doklad o zajištění ubytování.
22. Důvodem, pro který správní orgány zamítly její žádost o prodloužení pobytu,
byla skutečnost, že se stěžovatelka v období od 1. 7. 2009 do 16. 3. 2010 odhlásila z evidence
OSVČ u OSSZ a po tuto dobu nepodnikala.
23. Cizinec, jemuž je uděleno povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání,
je povinen dodržovat veškeré právní předpisy, které se k podnikání na území České republiky
vážou, tedy i povinnost být přihlášen k platbám sociálního zabezpečení. Po odhlášení z evidence
OSVČ tedy cizinec přestává splňovat jednu ze zákonných podmínek pro výkon podnikání
a lze se důvodně domnívat, že přestal vykonávat i samotnou podnikatelskou činnost.
24. V případech, kdy se cizinci odhlásili z evidence OSVČ účelově nebo na převážnou dobu
povoleného pobytu, Nejvyšší správní soud shledal závažnou překážku prodloužení jejich pobytu
na území. Jako příklad lze zmínit situaci, kdy se cizinec odhlásil z evidence OSVČ krátce
po získání povolení k pobytu, přičemž na území České republiky nadále pobýval a k platbám
pojistného se přihlásil až těsně před skončením doby platnosti pobytu a podáním
žádosti o jeho prodloužení (rozsudek čj. 9 As 80/2011 – 69), nebo kdy cizinka z celkové
povolené doby dlouhodobého pobytu v trvání dvou let prokazatelně pobývala na území
Česné republiky jen 76 dní, aniž by současně jakýmkoliv dokladem potvrdila svou aktivní
podnikatelskou činnost (rozsudek ze dne 28. 5. 2014, čj. 4 As 165/2013 – 50, obdobně
v rozsudku čj. 8 Azs 105/2014 - 46 cizinec z povolené doby dlouhodobého pobytu v trvání
2 let prokazatelně pobýval v České republice jen 53 dní a přitom náležitě neprokázal svou aktivní
podnikatelskou činnost), nebo kdy cizinec nevykonával samostatnou výdělečnou činnost
po 19 měsíců z doby povolení pobytu na dva roky, přičemž během těchto 19 měsíců převážně
pobýval na území České republiky (rozsudek čj. 3 As 15/2012 – 29 a jemu předcházející
rozsudek v téže věci ze dne 29. 5. 2013, čj. 3 As 14/2013 – 28), nebo dokonce cizinec nikdy
v materiálním slova smyslu nepodnikal a pokračování v podnikatelské činnosti deklaroval pouze
za účelem prodloužení povolení k pobytu (rozsudek čj. 7 As 82/2011 – 81).
25. Ze skutkových okolností nyní posuzované věci ovšem nevyplývá, že by se stěžovatelka
odhlásila z evidence OSVČ účelově nebo že by se snažila obejít zákonné povinnosti platby
pojistného na sociální zabezpečení. Stěžovatelka byla vedena v evidenci OSVČ od 15. 4. 2009.
Nepopírala, že se v období od 1. 7. 2009 do 16. 3. 2010 z evidence OSVČ odhlásila. Tento krok
zdůvodnila odjezdem do země původu z vážných rodinných důvodů. Z potvrzení
OSSZ vyžádaného správním orgánem prvního stupně vyplývá, že po návratu do České republiky
stěžovatelka zrušila odhlášení z příslušné evidence a zpětně doplatila pojistné za tuto dobu.
Po dobu odhlášení z evidence OSVČ stěžovatelka nepobývala na území České republiky,
nelze tedy dovodit, že by se tímto krokem vyhýbala platbám pojistného nebo že by zneužila
povolení k pobytu za účelem podnikání pro pobyt na území České republiky za jiným účelem.
Nepřihlásila se zpět do evidence OSVČ až před koncem platnosti povolení k pobytu, tedy pouze
s cílem získat další povolení. Žalovaný nezpochybnil, že stěžovatelka po návratu do České
republiky od 17. 3. 2010 do doby podání žádosti o prodloužení povolení k pobytu dne
27. 4. 2011 skutečně podnikala. Za těchto okolností dočasné odhlášení stěžovatelky z evidence
OSVČ nevzbuzuje dojem účelovosti.
26. S ohledem na všechny popsané skutkové okolnosti Nejvyšší správní soud neshledal,
že by se stěžovatelka dopustila natolik závažného porušení podmínek povolení k dlouhodobému
pobytu, které by odůvodňovalo odepření jeho prodloužení na základě §56 odst. 1 písm. j)
zákona o pobytu cizinců. I přes odhlášení z evidence OSVČ na dobu 8 měsíců,
které lze již považovat za hraniční vzhledem k celkové době povoleného pobytu, soud zohlednil,
že stěžovatelka pojistné za tuto dobu doplatila a řádně splnila i ostatní zákonné platby, včetně
daňových.
27. Závěr žalovaného, že dočasné přerušení podnikání stěžovatelky v období od 1. 7. 2009
do 16. 3. 2010 bylo bez dalšího dostatečným důvodem pro shledání zavážené překážky
pro prodloužení pobytu, je zjednodušený a neodpovídá výše citované judikatuře, která klade
důraz na posouzení všech konkrétních skutkových okolností.
28. Toto pochybení žalovaného vede již samo o sobě ke zrušení napadeného rozhodnutí,
soud se proto již nezabýval dalšími námitkami.
29. Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto rozsudek krajského
soudu zrušil. S ohledem na skutečnost, že nezákonností trpělo již rozhodnutí žalovaného,
Nejvyšší správní soud zrušil současně i toto rozhodnutí, protože již v řízení před krajským
soudem byly dány důvody pro takový postup [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.], a vrátil
věc žalovanému k dalšímu řízení (§78 odst. 4 s. ř. s.). V něm bude žalovaný vázán názorem
Nejvyššího správního soudu (podle §78 odst. 5 s. ř. s.).
30. Tímto rozsudkem je řízení před správními soudy skončeno, Nejvyšší správní soud proto
rozhodl rovněž o celkových nákladech soudního řízení (§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.).
Podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s., má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Procesně úspěšnou byla v dané věci stěžovatelka, neboť výsledkem řízení
před správními soudy bylo zrušení správního rozhodnutí, které napadla žalobou.
31. Pokud jde o jejich výši v průběhu řízení před krajským soudem, ta je představována
zaplaceným soudním poplatkem ve výši 400 Kč (stěžovatelka byla částečně osvobozena
od placení soudních poplatků usnesením krajského soudu ze dne 6. 3. 2013, čj. 57 A 11/2013 – 23,
a nebyla v řízení před krajským soudem zastoupena).
32. Náhrada nákladů za řízení před Nejvyšším správním soudem zahrnuje zaplacený soudní
poplatek ve výši 600 Kč a náklady na zastoupení stěžovatelky za 3 úkony právní služby
provedené předchozí zástupkyní JUDr. Annou Doležalovou ve výši 3100 Kč za každý z těchto
úkonů (příprava a převzetí zastoupení, podání kasační stížnosti a podání doplnění kasační
stížnosti) a dále paušální náhradou hotových výdajů ve výši 300 Kč za každý z těchto úkonů
[§7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. a) a d) a §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění vyhlášky č. 486/2012 Sb.], celkem tedy 10 200 Kč. JUDr. Anna Doležalová
není plátkyní DPH. Současný zástupce stěžovatelky Mgr. Petr Václavek neučinil v řízení
před Nejvyšším správním soudem žádný úkon právní služby, za který by mu náležela odměna
podle advokátního tarifu. Výše náhrady nákladů za řízení o kasační stížnosti činí 10 800 Kč.
33. Celková výše náhrady nákladů za řízení před správními soudy, kterou je žalovaný
povinen stěžovatelce uhradit, činí 11 200 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 18. srpna 2015
JUDr. Jan Passer
předseda senátu