ECLI:CZ:NSS:2015:9.ADS.165.2014:65
sp. zn. 9 Ads 165/2014 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a doc. JUDr. Zdeňka Kühna, Ph.D., v právní věci žalobce: V. S., zast.
Ing. L. S., opatrovnicí, zast. JUDr. Milanem Ostřížkem, advokátem se sídlem Sadová 553/8,
Ostrava – Moravská Ostrava, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí,
se sídlem Na Poříčním právu 1/376, Praha 2, proti rozhodnutím Krajského úřadu
pro Moravskoslezský kraj ze dne 24. 5. 2011, č. j. MSK 54385/2011, a ze dne 21. 12. 2011,
č. j. MSK 173072/2011, o příspěvek na péči, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 4. 2014, č. j. 38 Ad 2/2012 – 55,
takto:
I. Kasační stížnost proti výroku I. rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 4. 2014,
č. j. 38 Ad 2/2012 – 55, se zamít á .
II. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 4. 2014, č. j. 38 Ad 2/2012 – 55,
ve výrocích II. a III. se zrušuj e.
III. Rozhodnutí Krajského úřadu pro Moravskoslezský kraj ze dne 21. 12. 2011, č. j. MSK
173072/2011, se zrušuj e a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
IV. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
V. Ustanovenému zástupci žalobce, JUDr. Milanu Ostřížkovi, advokátovi
se p ři zn áv á odměna za zastupování ve výši 1 573 Kč. Tato částka mu bude
uhrazena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů ode dne právní moci tohoto
rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“). Výrokem I. rozsudku
byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Krajského úřadu pro Moravskoslezský kraj (dále jen
„odvolací orgán“) ze dne 24. 5. 2011, č. j. MSK 54385/2011 (dále jen rozhodnutí odvolacího
orgánu I.), kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu
Bohumín ze dne 17. 3. 2011, č. j. 12079/2011/BOH, kterým došlo ke snížení příspěvku na péči
podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění do 31. 12. 2011 (dále jen „zákon
o sociálních službách“), z částky 8.000,- Kč na 4.000,- Kč. Výrokem II. rozsudku byla zamítnuta
jeho žaloba proti rozhodnutí odvolacího orgánu ze dne 21. 12. 2011, č. j. MSK 173072/2011
(dále jen rozhodnutí odvolacího orgánu II.), kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno
rozhodnutí Městského úřadu Bohumín ze dne 22. 9. 2011, č. j. 39030/2011/BOH, kterým byl
zamítnut návrh na změnu výše příspěvku na péči.
[2] S účinností od 1. 1. 2012 se na základě zákona č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon
č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb.,
o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální
podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, odvolacím správním orgánem
pro dávky příspěvku na péči stalo Ministerstvo práce a sociálních věcí, které se také na základě
ustanovení Čl. VIII bodu 10 stalo nástupcem krajských úřadů v projednávaných věcech.
V projednávané věci tedy došlo k nástupnictví ve smyslu §69 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a ve věci je jednáno jako
s žalovaným s Ministerstvem práce a sociálních věcí.
[3] V žalobě napadal stěžovatel (zastoupený opatrovnicí), že správní orgány se nevypořádaly
s jeho námitkami v odvolání a jeho dalšími podáními. V nich bylo poukazováno na to, že dříve
byl hodnocen odlišně. Jeho stav se však nezlepšil, ale s přibývajícím věkem se naopak zhoršuje.
Zároveň byl v témže období posuzován pro další účely (mimořádné výhody III. stupně, invalidita
a zbavení způsobilosti k právním úkonům), když závěry těchto posuzování jsou od závěrů
posudkových lékařů odlišné. Jednání posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí (dále
jen posudková komise MPSV) v květnu 2011 bylo nestandardní, když nebyl zjišťován
stěžovatelům duševní stav, neproběhlo fyzické lékařské vyšetření, do zápisu nebyla zapsána
vyjádření opatrovnice. Tři zpracované posudky zpracované během 9 měsíců se rozcházejí
ve zvládání či nezvládání 13 úkonů. Při jednání posudkové komise MPSV v listopadu 2011
stěžovatel s komisí vůbec nekomunikoval, opět nebyla zapsána vyjádření opatrovnice
a neproběhlo lékařské ani psychiatrické vyšetření. Argumenty posudkové komise MPSV byly
v rozporu s přílohou č. 1 k vyhlášce č. 505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení
zákona o sociálních službách, ve znění do 31. 12. 2011 (dále jen „vyhláška k zákonu o sociálních
službách“), a výsledky sociálního šetření.
[4] Krajský soud žalobu proti rozhodnutí odvolacího orgánu I. odmítl podle §46 odst. 1
písm. b) s. ř. s. jako opožděnou. Žalobu bylo možno podat do 30. 7. 2011, avšak k poštovní
přepravě byla podána až 23. 1. 2012.
[5] Žalobu proti rozhodnutí odvolacího orgánu II. podle §78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou
zamítl. Odvolací orgán převzal pro své rozhodnutí bezezbytku závěr posudkové komise MPSV
ze dne 23. 11. 2011. Odůvodnění napadeného rozhodnutí, vzhledem k obsáhlosti odvolání,
je sice stručné, avšak pokud odvolací orgán odkázal na posudek posudkové komise MPSV
a z něj citoval, rozhodnutí je přezkoumatelné. Posudek je úplný, objektivní a přesvědčivý
a komise se vypořádala s námitkami uvedenými v odvolání. U jednání komise byla opatrovnice
a stěžovatel. Posudková komise MPSV jednala v odpovídajícím obsazení s ohledem na zdravotní
postižení stěžovatele, když spolu s posudkovým lékařem zdravotní stav hodnotil odborný lékař
psychiatr.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů, které kvalifikuje
jako důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
[7] Na rozhodnutí odvolacího orgánu I. bylo v poučení uvedeno, že proti rozhodnutí
se nelze odvolat. Ve stanovisku žalovaného k podnětu na přezkum rozhodnutí bylo uvedeno,
že pokud aktuální zdravotní stav stěžovatele odpovídá požadavkům pro přiznání příspěvku
na péči vyššího stupně, má právo o tento příspěvek znovu požádat. Opatrovnici nikdo
neupozornil na to, že je možné podat žalobu. Nemá právní vzdělání a přes 18 let se věnuje péči
o těžce postiženého syna. Vše si zjišťovala sama, a proto nepodala žalobu včas.
[8] Ani nově podaná žádost nevedla k požadovanému zvýšení příspěvku na péči.
Jak stěžovatel uvedl již v žalobě, posudky zpracované během 9 měsíců se rozcházejí ve zvládání
či nezvládání 13 úkonů a všechny tyto posudky jsou dosud platné. Přesto krajský soud rozhodl,
že odvolací orgán nepochybil, pokud rozhodl na základě posudku posudkové komise
MPSV z listopadu 2011. V žalobě bylo poukazováno na to, že posudková komise
MPSV nevysvětlila rozpory se zdravotnickou dokumentací a lékaři Okresní správy sociálního
zabezpečení stěžovatele nikdy osobně neviděli. Závěry komise jsou také v rozporu
s posudkem soudního znalce z oboru psychiatrie, pokud jde o zvládání uspořádání času,
plánování života a zapojování do sociálních aktivit odpovídajících věku. Obdobně existují
rozpory mezi zprávami lékařů specialistů, ve kterých je popsána porucha motoriky s hodnocením
úkonů závislých na motorice. Nedošlo také k vypořádání poukazu stěžovatele na §9 odst. 4
zákona o sociálních službách, který hovoří mimo jiné o tom, že pokud je některý úkon zvládán
jen částečně, považuje se za úkon, který není schopen zvládnout. Opatrovnice v řízení před
správními orgány i při jednání posudkové komise MPSV opakovaně uváděla, že některé úkony
stěžovatel zvládá jen částečně. Přesto nebyly uznány za úkony, které není stěžovatel schopen
zvládnout. Nebylo také přihlédnutou k §1 odst. 2 vyhlášky k zákonu o sociálních službách.
Krajský soud přesto v rozsudku uvedl, že posudková komise se vypořádala s námitkami
v odvolání.
[9] Krajský soud opakovaně odkázal na to, že opatrovnice stěžovatele byla přítomna jednání
posudkové komise. Neuvedl však, jak v žalobě jednání komise popsala, a že několikrát
projevovala nesouhlas s jejím názorem. Její přítomnost byla nesprávně krajským soudem
vyhodnocena jako souhlas s průběhem a výsledky jednání komise.
[10] Posudková komise si vykládala zvládání či nezvládání úkonů po svém a nerespektovala
přílohu vyhlášky k zákonu o sociálních službách. V žalobě bylo podrobně rozepsáno,
proč posudková komise vyložila tuto přílohu chybně. Soud však k těmto námitkám nepřihlédl.
[11] Stěžovatel proto navrhuje zrušit rozsudek krajského soudu a vrátit věc tomuto soudu
k dalšímu řízení.
[12] Kasační stížnost dále doplnil ustanovený zástupce. V doplnění uvedl, že krajský
soud vědomě zcela nesprávně posoudil napadená rozhodnutí, nezohlednil jejich vytýkané
vnitřní rozpory v hodnocení zdravotního stavu resp. jeho intelektuálních a návazně
volních možností v návaznosti na hodnocení možné aptibility stěžovatele k jeho samotné
životní existenci. Z hlediska zásad sociální politiky nelze rozhodování o stupni závislosti
na pomoci jiné osoby vázat na dosažení věku zletilosti, když k tomuto období nedošlo
ke změně zdravotního stavu, resp. tento stav se fyzickým dospíváním ještě zhoršuje,
a stupeň závislosti snižovat, když navíc jde o snižování, které lze označit za plošné, protože
postihlo více jak 90 % stejně postižených a posuzovaných osob. Krajský soud svým
rozsudkem nemůže legalizovat chyby správních orgánů v působnosti žalovaného, když tyto
nesprávně poučují občany o jejich právech a možná záměrně tím využívají následně nastalého
stavu.
[13] Žalovaný svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti a jejímu doplnění nevyužil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadený rozsudek
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je částečně důvodná.
[15] V prvé řadě se zdejší soud zabýval výrokem I. rozsudku krajského soudu,
tedy odmítnutím žaloby proti rozhodnutí odvolacího orgánu I. pro opožděnost. V takovém
případě je přípustným kasačním důvodem pouze důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
tedy nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Věcnou důvodností žaloby se Nejvyšší správní
soud zabývat nemůže. Stěžovatel nesporuje, že mu bylo rozhodnutí odvolacího orgánu I.
doručeno dne 30. 5. 2011. Podle §72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat do dvou měsíců poté,
kdy bylo rozhodnutí žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem
stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Lhůta pro podání žaloby
tedy uplynula 30. 7. 2011, jak správně dovodil krajský soud. Žaloba však byla podána
až po uplynutí této lhůty. Podle §72 odst. 4 nelze zmeškání lhůty pro podání žaloby prominout.
Ačkoliv Nejvyšší správní soud rozumí tomu, že může být pro práva neznalou osobu složitější
zjistit, za jakých podmínek je možné napadnout rozhodnutí správního orgánu žalobou, není,
zejména s ohledem na §72 odst. 4 s. ř. s. , oprávněn důvody vedoucí ke zmeškání lhůty jakkoliv
posuzovat. Důvodné nejsou ani námitky stěžovatele poukazující na absenci poučení podat
žalobu. Pokud není povinnost poučit účastníka řízení o možnosti podat správní žalobu stanovena
zvláštním právním předpisem (viz např. §126 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů), nelze takovou
poučovací povinnost správního orgánu ze zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), dovodit (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 6. 2008, č. j. 8 Afs 47/2007 – 90). Kasační stížnost proti výroku I. rozsudku krajského
soudu tedy není důvodná.
[16] Nejvyšší správní soud se dále zaměřil na výrok II. napadeného rozsudku, kterým byla
zamítnuta žaloba proti rozhodnutí odvolacího orgánu II. Kasační námitky lze podřadit primárně
pod důvody podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., tedy, že skutková podstata, z níž správní
orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu,
nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem
takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu
řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Jen řádně a srozumitelně odůvodněné výroky správního rozhodnutí mohou být po věcné stránce
podrobeny soudnímu přezkumu. Z ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s. vyplývá, že soud v mezích
žalobních bodů přezkoumává napadené výroky rozhodnutí a nikoliv jejich odůvodnění.
Jen z odůvodnění přezkoumávaného rozhodnutí však lze dovozovat, z jakých skutkových
a právních důvodů vycházel správní orgán při formulaci výroku soudem přezkoumávaného
rozhodnutí. Z odůvodnění musí být proto jednoznačně patrno, jaký skutkový stav vzal správní
orgán za rozhodný, z jakých důkazních prostředků při tom vycházel, jakou jim přikládal důkazní
sílu a jak věc právně kvalifikoval. Pokud by tomu tak nebylo, a krajský soud by nepřezkoumatelné
správní rozhodnutí přesto „přezkoumal“, byl by i jeho rozsudek nepřezkoumatelný. Krajský soud
by tak de facto nepřípustným způsobem předjímal rozhodnutí správních orgánů, tedy činil něco,
co mu ze zákona nepřísluší. Jak již Nejvyšší správní soud judikoval, například v rozsudku ze dne
13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 – 91: „Přezkoumal - li Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného,
které pro absenci odůvodnění nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, zatížil vadou nepřezkoumatelnosti
rovněž své rozhodnutí.“ Tím by byl naplněn i kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
tedy nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu.
[17] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel podal proti rozhodnutí Městského úřadu
Bohumín obsáhlé odvolání. V něm opatrovnice stěžovatele rozebrala jednotlivé úkony ve smyslu
§9 odst. 1 a 2 zákona o sociálních službách, které stěžovatel není schopen zvládat, ačkoliv
správní orgán I. stupně na základě posudku posudkového lékaře došel k opačnému závěru.
Celkem se jednalo o 11 úkonů. U každého úkonu vypsala jeho název dle zákona, podrobnější
vymezení stanovené vyhláškou k zákonu o sociálních službách spočívající v činnostech,
které se mají v rámci daného úkonu hodnotit, vlastní vyjádření k tomu, jak stěžovatel příslušné
úkony zvládá, a citovala z lékařských zpráv jednotlivých specialistů. Jako příklad
lze uvést stěžovatelem v kasační stížnosti zmiňovaný §9 odst. 2 písm. f) zákona o sociálních
službách – zapojení se do sociálních aktivit odpovídajících věku. Opatrovnice v odvolání citovala
ze zprávy soudního znalce – psychiatra, z níž mimo jiné vyplývá, že stěžovatel trpí duševní
poruchou – středně těžkou mentální retardací. Intelektové schopnosti jsou na úrovní 6 – 8 letého
dítěte. Stěžovatel vyžaduje dohled, neboť by mohl být snadným objektem pro zneužití.
Dále opatrovnice citovala ze zprávy klinického psychologa, z níž vyplývá, že trávení času a aktivit
není shodné s věkově přiměřenou skupinou. Aktivita a odhad následku odpovídá mladšímu
školnímu věku, včetně zájmových aktivit, je nutný dohled, není samostatný. Vyhovuje začlenění
do speciálního vzdělávání. Dále bylo vypsáno, že tento bod má být hodnocen podle vyhlášky
k zákonu o sociálních službách podle následujících činností, k nimž dále opatrovnice uvedla,
proč ani tyto činnosti jednotlivě stěžovatel nezvládá. 1. předškolní vzdělávání a výchova, školní
vzdělávání a výchova, získávání nových dovedností – stěžovatel navštěvuje praktickou školu
pro postižené, 2. ročník byl rozložen na dva roky, přesto jej opakuje. Po celou dobu výuky je
pod dozorem asistentky. Nejedná se o učební obor, všichni žáci jsou mentálně postižení. Náplní
výuky je procvičování v sebeobsluze. Nedochází k rozvoji učiva základní školy, když v některých
předmětech jsou využívány pracovní listy pro 1. až 4. třídu základní školy. To neodpovídá
vzdělávání 18-letých. 2. aktivity podle zájmů a místních možností, zejména hry, sport, kultura,
rekreace – pouze v doprovodu rodičů nebo sestry, což odpovídá odborné zprávě psychiatra.
3. vstupování do vztahů a udržování vztahů s jinými osobami podle potřeb a zájmů – jak vyplývá
ze zprávy psychiatra, stěžovatel má vysokou sugestibilitu, bezradnost v minimální zátěži,
nekultivované a těžkopádné myšlení, je snadno zneužitelný a psychosexuálně zneužitelný.
Takto podrobně bylo rozebráno všech 11 úkonů. V odvolání dále poukázala opatrovnice na to,
že stěžovatel byl zbaven soudem způsobilosti k právním úkonům, Českou správou sociálního
zabezpečení mu byl přiznán invalidní důchod pro invaliditu III. stupně a byly mu přiznány
mimořádné výhody III. stupně pro těžce postižené občany. Posudek posudkového
lékaře je neadekvátní v porovnání s vyjádřeními ostatních lékařů i vzhledem k tomu,
že jej nikdy neviděl. K odvolání byly přiloženy podstatné části lékařských zpráv, na které odvolání
poukazuje.
[18] Odvolací orgán požádal v rámci odvolacího řízení posudkovou komisi MPSV
o posouzení stupně závislosti stěžovatele. Ze zaslaného posudku vyplývá, že komise se skládala
z předsedkyně, dalšího lékaře – psychiatra a tajemnice. Posudek nejprve shrnul podklady, z nichž
posudková komise vyšla, a citoval z nich. Dále je konstatováno, že stěžovatel byl jednání
přítomen a jak se choval. Dále komise ve zcela obecné rovině konstatovala, že provedla pro účely
odvolacího řízení nové posouzení a vzala na vědomí námitky uplatněné v rámci odvolání.
Následně se vyjádřila k jednotlivým úkonům v odvolání, když ohledně každého úkonu
se v zásadě omezila na jednu větu. Pokud jde o shora rozebrané rozsáhlé námitky opatrovnice
k bodu „zapojení se do sociálních aktivit odpovídajících věku“, posudková komise MPSV
se s nimi vypořádala následovně: „hodnotí se schopnost vykonávat něco smysluplného dle zájmů: v tomto
případě je to TV, hry, počítač, čtení časopisu mateřídouška, apod.“ Po tomto vypořádání námitek
následuje velmi stručný závěr, že toto jsou posudkové podmínky hodnocení závislosti
podle zákona o sociálních službách a podle vyhlášky k zákonu o sociálních službách. Posudková
komise částečně upravila úkony, které stěžovatel nezvládá, když jejich celkový počet stanovila
na 22.
[19] Rozhodnutí odvolacího orgánu II. nejprve shrnulo, jaký je procesní postup přiznání
příspěvku na péči. Dále citovalo z §8 zákona o sociálních službách, v jakém stupni se podle
počtu úkonů považuje určitá osoba za závislou na péči jiné osoby. Poté poukázalo na §28 odst. 2
zákona o sociálních službách, podle něhož si stupeň závislosti pro účely odvolacího řízení
posuzuje na žádost krajského úřadu ministerstvo. Nakonec zopakoval odvolací orgán závěry
posudkové komise MPSV tak, že vyjmenoval úkony, k nímž stěžovatel potřebuje podle
posudkové komise každodenní pomoc nebo dohled a z čeho posudková komise vycházela.
S ohledem na uvedené dospěl k závěru, že napadané rozhodnutí je v souladu se zákonem.
Rozhodnutí odvolacího orgánu II. lze tedy shrnout tak, že se odvolacími námitkami vůbec
nezabývalo, když zcela slepě odkázalo na zpracovaný posudek, aniž by se jej dovolilo jakkoliv
hodnotit.
[20] Pokud jde o požadavek na náležitosti posudku pro účely posouzení stupně závislosti
na péči jiné osoby podle zákona o sociálních službách a rozsah přezkumné činnosti
odvolacího orgánu, vyjádřil se k němu Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 9. 2009,
č. j. 4 Ads 57/2009 – 53, následovně: Posudková komise MPSV je při posuzování stupně závislosti,
jak správně uvedl Městský soud v Praze v napadeném rozsudku, povinna vycházet ve smyslu §25 odst. 3
zákona o sociálních službách ze zdravotního stavu osoby doloženého nálezem ošetřujícího lékaře, z výsledku
sociálního šetření a zjištění potřeb osoby, popřípadě z výsledků funkčních vyšetření a z výsledku vlastního vyšetření
posuzujícího lékaře. Na takový posudek jako svou podstatou rozhodující důkaz je třeba klást požadavek úplnosti
a přesvědčivosti. … Posudek uvedené posudkové komise měly správní orgány hodnotit jako každý jiný důkaz,
i když s ohledem na mimořádný význam v tomto řízení bývá tento posudek důkazem rozhodujícím v případech,
kdy z hlediska své celistvosti a přesvědčivosti nevzbuzuje žádných pochyb, a nejsou-li tu ani žádné jiné skutečnosti
nebo důkazy, kterými by správnost posudku mohla být zpochybněna. Požadavek úplnosti a přesvědčivosti kladený
na tyto posudky spočívá pak v tom, aby se komise vypořádala se všemi rozhodujícími skutečnostmi, a aby své
posudkové závěry náležitě odůvodnila.
[21] Nejvyšší správní soud v žádném případě nepovažuje posudek posudkové komise MPSV
za úplný a přesvědčivý. Pokud bylo v odvolání podrobně namítáno a rozebíráno, proč stěžovatel
nezvládá určité úkony, jejich vypořádání jednou těžko srozumitelnou větou nelze považovat
za přesvědčivé. Pokud je opět poukázáno na bod „zapojení se do sociálních aktivit odpovídajících
věku“, není vůbec zřejmé, jak se posudková komise vypořádala s činnostmi pro hodnocení
schopnosti zvládat úkony péče o vlastní osobu a úkony soběstačnosti podle vyhlášky k zákonu
o sociálních službách - „předškolní vzdělávání a výchova, školní vzdělávání a výchova, získávání
nových dovedností“ a „vstupování do vztahů a udržování vztahů s jinými osobami podle potřeb
a zájmů, když posouzení těchto činností zcela absentuje“. Pokud jde o jedinou ze tří
činností - „aktivity podle zájmů a místních možností, zejména hry, sport, kultura, rekreace“,
pak není jasné, jak bylo reagováno na námitky stěžovatelky v tom směru, že aktivity může
vykonávat pouze v doprovodu. Pokud jsou pak posudkovou komisí zmiňovány „TV, hry, počítač,
čtení časopisu mateřídouška“, není vůbec zřejmé, jak se vypořádala s námitkou přiměřenosti těchto
aktivit věku stěžovatele, když čtení Mateřídoušky zpravidla nebude obvyklou aktivitou osob
ve věku okolo 18-ti let. Není zřejmé, jak posudková komise naplnila požadavky §25 odst. 3
zákona o sociálních službách, podle něhož se při posuzování stupně závislosti osoby vychází
ze zdravotního stavu osoby doloženého nálezem ošetřujícího lékaře, z výsledku sociálního šetření
a zjištění potřeb osoby, popřípadě z výsledků funkčních vyšetření a z výsledku vlastního vyšetření
posuzujícího lékaře. Uvedené ustanovení se sice vztahuje na posuzování posudkovým lékařem
České správy sociálního zabezpečení, ale tím spíše je třeba jej vztáhnout na požadavek posouzení
posudkovou komisí MPSV podle §28 odst. 2 zákona o sociálních službách (viz shodně
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 4 Ads 50/2009 – 63).
To, že z vyjmenovaných podkladů posudková komise MPSV vychází, rozhodně neznamená to,
že je pouze odcituje, ale následně neuvede, jak z nich vyšla a proč se případně od některých
závěrů odchyluje. Výsledek sociálního šetření dospěl k závěru, že stěžovatel samostatně není
schopen zvládnout celkem 28 úkonů, komise neobjasnila, proč u jednotlivých úkonů došla
k odlišnému závěru. Například u zmiňovaného bodu zapojení do sociálních aktivit výsledek
šetření uvádí, že stěžovatel chodí do školy pro postižené žáky, kam ho vozí matka autem, ve škole
má k dispozici asistentku, a školu zvládá jen obtížně. Dále se obecně vyjadřuje k tomu, co dělá
rád ve volném čase (sledování TV, hry na počítači, poslech hudby, četba Mateřídoušky).
Proč posudková komise nezohlednila sociálním šetřením zjištěné závažné problémy se školou,
není zřejmé. Není také zřejmé, jak posudková komise vyhodnotila zvládání úkonů s ohledem
na ustanovení §9 odst. 4 zákona o sociálních službách, který mj. stanoví, že při hodnocení úkonů
se úkony uvedené v jednotlivých písmenech považují za jeden úkon a pokud je osoba schopna
zvládnout některý z úkonů jen částečně, považuje se takový úkon pro účely hodnocení za úkon,
který není schopna zvládnout.
[22] Odvolací orgán si měl za této situace vyžádat nové posouzení, když bylo zřejmé
již z posudku samotného, ale i ve spojení s dalšími stěžovatelem předloženými důkazy,
že posudek se opomněl vypořádat jak s hledisky stanovenými zákonem o sociálních službách
(§9 odst. 4) a vyhláškou k zákonu o sociálních službách, tak s tvrzeními opatrovnice stěžovatele
a jí předloženými lékařskými zprávami. Odvolací orgán však na jakékoliv přezkoumání posudku
zcela rezignoval a vyšel z toho, že je závěry v něm obsaženými, bez ohledu na cokoliv dalšího,
vázán. Tím porušil zejména §50 odst. 4 a §68 odst. 3 správního řádu, podle nichž správní orgán
hodnotí podklady pro rozhodnutí podle své úvahy a přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo
v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci, a v odůvodnění rozhodnutí je mj. povinen uvést,
jak se vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům
pro rozhodnutí. Nejvyšší správní soud musí konstatovat, že takovýto přístup správního orgánu
je zvláště zarážející za situace, kdy je posuzována nepochybně sociálně nelehká situace stěžovatele
a jeho rodiny a stěžovatel, potažmo jeho opatrovnice, přistupuje k řízení velmi odpovědně
a předkládá kvalifikované, podrobné a logicky lehce pochopitelné námitky.
[23] Uvedené je třeba bohužel konstatovat i ohledně napadeného rozsudku krajského soudu.
S ohledem na závěry shora uvedené měl rozhodnutí odvolacího orgánu II. zrušit podle §76
odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., neboť v důsledku vad posudku neměl odvolacím orgánem zjištěný
skutkový stav (rozsah úkonů) oporu ve spisu a dále bylo rozhodnutí nepřezkoumatelné z důvodu
nedostatku důvodů rozhodnutí, když se odvolací orgán nevypořádal s námitkami stěžovatele
uvedenými v odvolání. Ten však nepřezkoumatelné rozhodnutí odvolacího orgánu přezkoumal,
čímž sám zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti.
[24] Nadto je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný i sám o sobě. Dle setrvalé
judikatury Ústavního soudu je jedním z principů představujících součást práva na řádný proces,
jakož i pojmu právního státu, povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit, ve správním
soudnictví s odkazem na §54 odst. 2 s. ř. s. (k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne
20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, zveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení
Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, zveřejněný
pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu či nález Ústavního soudu
ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02). Z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými
zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
Nepřezkoumatelné rozhodnutí nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku
libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo na spravedlivý proces.
[25] Z uvedené ustálené judikatury Ústavního soudu vyšel při svém rozhodování i Nejvyšší
správní soud, a to například v rozhodnutích ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne
8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74, nebo ze dne 25. 11. 2004, č. j. 7 Afs 3/2003 – 93. Rozsudek
zdejšího soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, pak k uvedené judikatuře shrnuje:
„Této judikatuře je společné, že není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka
považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka
klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby. Nestačí, pokud soud při vypořádávání se touto argumentací
účastníka pouze konstatuje, že tato je nesprávná, avšak neuvede, v čem (tj. v jakých konkrétních aspektech,
resp. důvodech právních či případně skutkových) její nesprávnost spočívá.“
[26] Po prostudování napadeného rozhodnutí dospěl Nejvyšší správní soud k názoru,
že se krajský soud nevypořádal zejména s námitkami, a) že jsou rozhodnutí vydána na základě
neúplně zjištěného stavu a v rozporu s odbornými lékařskými nálezy, b) při rozhodování došlo
k porušení §9 odst. 4 a 5 zákona o sociální péči a §1 odst. 2 vyhlášky k zákonu o sociálních
službách, c) v rozhodnutí správních orgánů chybí odůvodnění podle §68 odst. 3, jak se správní
orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům
pro rozhodnutí, d) je rozpor mezi posudky vydanými v krátkém odstupu mezi sebou, e) námitky
proti nestandardnímu průběhu vyšetření posudkovou komisí MPSV. K těmto uvedeným
námitkám se krajský soud nijak blíže nevyjádřil, nijak je argumentačně nepodpořil ani nevyvrátil.
Dle §75 odst. 2 s. ř. s. při tom platí, že: „Soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky
rozhodnutí.“, a tedy žalobní námitky by pro soudní přezkum měly být základním podkladem.
Přesto není dán důvod vrátit věc pouze krajskému soudu. Vady rozhodnutí odvolacího orgánu II.
byly natolik závažné, že neumožňují ani částečnou přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.
Bylo by tak zcela nadbytečné vracet věc krajskému soudu k dalšímu řízení, neboť vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu by musel rozhodnutí odvolacího orgánu II. zrušit,
aniž by se uvedenými námitkami mohl zabývat.
[27] Námitky uplatněné v doplnění kasační stížnosti ze dne 11. 7. 2014 je třeba považovat
v části a) a c) za stručné shrnutí argumentace obsažené již v kasační stížnosti a v části b)
za nepřípustné. Je zde namítána nepřípustnost rozhodování o stupni závislosti na dosažení
zletilosti, pokud nedošlo ke změně zdravotního stavu, a plošnost opatření, které údajně postihlo
více jak 90% stejně postižených posuzovaných osob. Tyto námitky nebyly uplatněny v řízení před
krajským soudem, ač tak učiněno být mohlo, a jsou proto nepřípustné podle §104 odst. 4 s. ř. s.
Navíc není zřejmé, jak tyto námitky souvisí s přezkoumávanými rozhodnutími, která nebyla
vázána na dosažení zletilosti stěžovatele, jsou zcela obecné a neurčité a odkazují se nikoliv
na zákon, ale na blíže neurčené zásady sociální politiky.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] S ohledem na výše uvedené zdejší soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu
ve výrocích II. a III. dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s., věc však tomuto soudu nevrátil
k dalšímu řízení, neboť současně rozhodl dle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. o zrušení žalobou
napadeného rozhodnutí žalovaného. Věc tak byla vrácena přímo žalovanému k dalšímu řízení,
za přiměřeného použití 78 odst. 4 s. ř. s. Již před krajským soudem totiž byly důvody ke zrušení
rozhodnutí odvolacího orgánu II.
[29] V dalším řízení je žalovaný vázán závazným právním názorem Nejvyššího správního
soudu vyjádřeným v tomto rozsudku [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití
§78 odst. 5 s. ř. s.]. Bude tak zejména povinen nechat znovu řádně posoudit stupeň závislosti
stěžovatele, a to s přihlédnutím k příslušným ustanovením právních předpisů, dalším podkladům
rozhodnutí a zejména k námitkám stěžovatele obsaženým v odvolání.
[30] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační
stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě
jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[31] Úspěch ve věci se posuzuje dle osudu žalobou napadeného správního rozhodnutí. Tímto
pohledem byl úspěch ve věci shodný. Stěžovatel byl neúspěšný, pokud jde o kasační stížnost proti
výroku I. rozsudku, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí odvolacího orgánu I.
Stěžovatel pak byl úspěšný ohledně zrušení rozhodnutí odvolacího orgánu II. Žádný z účastníků
tak nemá právo na náhradu nákladů řízení. Navíc ze spisu není zřejmé, že by kterémukoliv
účastníkovi jakékoliv zvláštní náklady související s řízením o žalobě a o kasační stížnosti vznikly.
[32] Podle §35 odst. 8 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., zástupci stěžovatele, který mu byl
soudem ustanoven k ochraně jeho práv, hradí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát.
Ustanovený zástupce stěžovatele, JUDr. Milan Ostřížek, advokát, provedl v řízení
před Nejvyšším správním soudem jeden úkon právní služby, a to úkon právní služby první
porada s klientem včetně převzetí a přípravy zastoupení [dle §11 odst. 1 písm. b) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)]. Nejvyšší správní soud
neuznal jako úkon právní služby doplnění kasační stížnosti. Smyslem povinného zastoupení
advokátem před Nejvyšším správním soudem je to, aby se stěžovateli dostalo kvalifikovaného
právního zastoupení. Stěžovatel, zastoupený opatrovnicí, podal sám velmi kvalitní stížnost.
Za této situace měl ustanovený zástupce zvážit, zda má smysl její doplnění. Nepochybně to bylo
možné, zejména poukázáním na ustanovení právních předpisů, která jsou pro věc relevantní,
poukázáním na relevantní judikaturu správních soudů přiléhající na daný případ, atd. Nic z toho
však ustanovený zástupce neučinil. Jak bylo rozebráno v bodu [27], doplnění provedené
ustanoveným zástupcem buď pouze velmi stručně rekapituluje kasační stížnost, nebo vznáší
nepřípustné námitky. Tento úkon tak žádným způsobem nepřispěl k ochraně práv stěžovatele.
Za jeden úkon právní služby náleží mimosmluvní odměna ve výši 1 000 Kč [§9 odst. 2 ve spojení
s §7 bodem 3. advokátního tarifu], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů
dle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Celkem tedy za jeden úkon právní služby náleží 1 300 Kč.
Ustanovený advokát je plátcem daně z přidané hodnoty (dále jen „DPH“). K nákladům řízení
se tedy přičítá DPH v sazbě platné ke dni ukončení řízení o kasační stížnosti, tj. ve výši 273 Kč.
Náhrada nákladů řízení tak činí 1 573 Kč a bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu
do 60 dnů ode dne právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. dubna 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu