ECLI:CZ:NSS:2015:9.ADS.227.2015:41
sp. zn. 9 Ads 227/2015 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: J. K.,
zast. JUDr. Tomášem Chlebikem, advokátem se sídlem Karola Śliwky 621/5, Karviná-Fryštát,
proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1,
Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 5. 2014, sp. zn. SZ/777/2014/4S-MSK,
č. j. MPSV-UM/5475/14/4S-MSK, o odejmutí dávky státní sociální podpory příspěvek
na bydlení, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě
ze dne 8. 9. 2015, č. j. 18 Ad 38/2014 - 40,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 9. 2015, č. j. 18 Ad 38/2014 - 40,
se zru š u je a věc se v r ací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný (dále jen „stěžovatel“) shora označený
rozsudek Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno jeho
rozhodnutí ze dne 21. 5. 2014, sp. zn. SZ/777/2014/4S-MSK, č. j. MPSV-UM/5475/14/4S-
MSK. Zmíněným rozhodnutím stěžovatel zamítl odvolání proti rozhodnutí Úřadu práce České
republiky – krajské pobočky v Ostravě ze dne 13. 2. 2014, č. j. 196080/14/KA, jímž byl žalobci
odejmut příspěvek na bydlení ode dne 1. 1. 2014 podle §24 v návaznosti na §52 zákona
č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „zákon
o státní sociální podpoře“).
[2] Krajský soud v napadeném rozsudku, který je dostupný z www.nssoud.cz, uvedl,
že obsahem správního spisu je darovací smlouva a smlouva o zřízení věcného břemena, která
byla uzavřena mezi žalobcem a jeho manželkou na straně dárců a Z. K. jako obdarovaným. Podle
této smlouvy dárci bezúplatně přenechali obdarovanému ideální 2/3 blíže specifikovaných
nemovitostí. Současně bylo ve prospěch dárců zřízeno věcné břemeno doživotního bydlení
v rodinném domku, jehož se smlouva týkala, a věcné břemeno užívání dalších nemovitostí.
Právní účinky vkladu vlastnického práva do katastru nemovitostí na základě uvedené smlouvy
nastaly ke dni 30. 10. 2013. K odvolání proti rozhodnutí Úřadu práce České republiky o odnětí
příspěvku na bydlení žalobce následně přiložil nájemní smlouvu ze dne 30. 10. 2013 uzavřenou
mezi Z. K. jako pronajímatelem a žalobcem jako nájemcem na předmětný rodinný dům. Dle
smlouvy byla nemovitost pronajata od 1. 11. 2013 na dobu neurčitou a nájem činil 6 641 Kč
měsíčně. Následně byla nájemní smlouva změněna tak, že nájem činí 1 Kč, přičemž ostatní
náklady spojené s užíváním domu (plyn, elektřinu, vodné a stočné, odvoz odpadu) si nájemci
budou hradit sami.
[3] Krajský soud se zabýval konkurencí nájemní smlouvy a věcného břemena se stejným
předmětem užíváním. S odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 5. 2012,
sp. zn. 22 Cdo 2222/2011 (dostupný z www.nsoud.cz), dle něhož nemohou vedle sebe obstát
nájem a věcné břemeno při shodném předmětu užívání, dospěl k závěru, že žalobce přestal byt
užívat jako vlastník a započal jej užívat z titulu věcného břemena, nikoli však jako nájemce.
[4] Dle §24 zákona o státní sociální podpoře může nárok na příspěvek na bydlení vzniknout
toliko vlastníku či nájemci bytu. Krajský soud však zdůraznil, že nelze pominout účel této dávky
sociální podpory, jímž je poskytnutí finanční pomoci na úhradu nákladů na bydlení. Při vědomí
uvedeného smyslu příspěvku na bydlení by bylo absurdní, aby na něj ztratil nárok žalobce, který
pozbyl vlastnické právo k bytu na základě darovací smlouvy, a za stejných podmínek byt užíval
na základě věcného břemena. Krajský soud odmítl aplikovat doslovné znění §24 odst. 1 zákona
o státní sociální podpoře a konstatoval, že žalobci na dávku za popsaných okolností nárok
nezanikl. Z tohoto důvodu rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
II. Obsah kasační stížnosti správního orgánu
[5] Stěžovatel má za to, že krajský soud dospěl k závěru, že žalobce je nutno považovat
za nájemce bytu ve smyslu §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře, s čímž nesouhlasí.
Stěžovatel vychází z toho, že žalobci a jeho manželce vzniklo právo doživotního bydlení
na základě věcného břemena. Žalobci ovšem nevznikl nájemní vztah a ani povinnost hradit
obdarovanému nájemné. Přednost před nájemní smlouvou má v daném případě věcné břemeno
a z titulu věcného břemena užívá žalobce a jeho manželka byt v předmětné nemovitosti.
[6] Dle stěžovatele nelze na žalobce nahlížet jako na nájemce bytu ani z pohledu občanského
práva. Žalobce neplatí nájemné ani jinou platbu obdobného typu a tím nesplňuje definici nájemce
bytu. Pokud je zánik nároku na příspěvek na bydlení pro krajský soud absurdní, nelze rozšiřujícím
soudním výkladem přistoupit k závěru, že žalobce je nájemcem, i když pro to postrádá příslušný
právní titul.
[7] Stěžovatel navrhl napadený rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu
řízení. Současně navrhl, aby kasační stížnosti byl přiznán odkladný účinek.
III. Vyjádření žalobce
[8] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatele neopravňuje vykládat
ustanovení zákona o státní sociální podpoře příliš rozšiřujícím způsobem ani to, že Nejvyšší soud
ve svém rozhodnutí sp. zn. 22 Cdo 2222/2011 konstatoval, že nájem a věcné břemeno k jedné
věci nemohou vedle sebe obstát. Z §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře vyplývá,
že nárok na příspěvek na bydlení má i vlastník bytu, z čehož lze dovodit nepřijatelnost
konstrukce, že na příspěvek měl žalobce nárok do doby, než přestal být vlastníkem bytu, a nárok
mu zanikl poté, co se stal jeho uživatelem. Institut věcného břemena je volen tam, kde bývalý
vlastník nemovitosti a její budoucí „pouhý“ smluvní uživatel chce mít ve větší míře jistotu,
že jeho právo bydlení nebude ohroženo.
[9] Žalobce dále poukázal na rozdíl mezi služebností a nájmem spočívající v tom,
že s nájemním vztahem je spojena povinnost platit nájemné, což u věcného břemena není
běžným atributem, byť to není vyloučeno. Věcné břemeno je s tokem peněž spojeno v podstatě
pouze u náhrady za jeho zřízení. Správní orgány překrucují ustanovení smluv o zřízení věcných
břemen tak, že pokud je břemeno zřízeno bezúplatně, je jednou pro vždy i využívání práv
z věcného břemena bezúplatné. Tak tomu ovšem nemusí vždy být. Žalobci není zřejmé, v čem
vidí správní orgány povinnost syna žalobce poskytovat zdarma svým rodičům bydlení
v předmětné nemovitosti a hradit za ně služby. V nynější věci došlo pouze ke změně vlastnictví
nemovitosti, nikoli však ke změně rozsahu jejího užívání, beze změn zůstala výše příjmů všech tří
osob a v neposlední řadě též výše nákladů za bydlení.
[10] Žalobce navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta. Navrhl rovněž, aby kasační stížnosti
nebyl přiznán odkladný účinek, což i blíže odůvodnil.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Za stěžovatele jedná v řízení o kasační
stížnosti jeho zaměstnankyně, jež má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních
právních předpisů vyžadováno pro výkon advokacie. Důvod kasační stížnosti odpovídá důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Zdejší soud přezkoumal napadený rozsudek krajského
soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zároveň zkoumal, zda netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Přitom dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[12] V nynější věci je veden spor o to, zda žalobci náležel či nenáležel příspěvek na bydlení.
Dle §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře má na tento příspěvek nárok vlastník nebo
nájemce bytu, který je v bytě hlášen k trvalému pobytu, za dalších zákonem stanovených
podmínek.
[13] Nejvyšší správní soud shledal, že kasační námitka, v níž stěžovatel uvádí, že žalobce není
nájemcem předmětné nemovitosti a že ji užívá z titulu věcného břemena, se míjí se závěry
krajského soudu. V napadeném rozsudku je na straně 5 totiž výslovně uveden závěr, že žalobce
„přestal užívat byt jako vlastník a započal tento byt užívat z titulu věcného břemene, nikoli však jako nájemce
na základě shora uvedené nájemní smlouvy.“ Argumentací, že žalobce není nájemcem, ale že jej užívá
z titulu věcného břemena, se zdejší soud nezabýval, jelikož nesměřuje proti závěrům napadeného
rozsudku.
[14] Krajský soud, byť shledal, že žalobce není vlastníkem ani nájemcem bytu, odmítl vyjít
z doslovného znění §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře a s ohledem na smysl této dávky
dospěl k závěru, že v posuzovaném případě žalobci nárok na ni nezanikl. Proti tomuto závěru
směřuje další kasační námitka, která je vzhledem ke své stručnosti na samé hranici
projednatelnosti a dle níž nelze nárok na dávku dovozovat rozšiřujícím výkladem.
[15] V rozsudku ze dne 27. 8. 2015, č. j. 2 Ads 168/2015 - 34 (dostupném z www.nssoud.cz)
Nejvyšší správní soud řešil otázku, zda má na příspěvek na bydlení nárok i žadatelka, která
v pronajatém bytě neměla trvalé bydliště, nicméně zde uvedl úvahy, které mají obecnější dopad
k §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře a které se týkají okruhu osob, jež mohou dávku
obdržet. Konkrétně šlo o toto hodnocení v bodě [16] zmíněného rozsudku: „Vymezení možných
příjemců příspěvku na bydlení v §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře nevzbuzuje žádných pochyb – jsou
jimi výlučně vlastníci nebo nájemci bytu, kteří jsou v bytě hlášeni k trvalému pobytu. Tento výklad není v rozporu
s účelem příspěvku na bydlení (jím je poskytnout finanční pomoc na úhradu nákladů na bydlení), ale rozsah
poskytování takového příspěvku nemá být absolutní a nemá dopadat na všechny osoby, kterým by mohl příspěvek
pomoci. Ústavní pořádek jako takový nezaručuje žadatelům o příspěvek na bydlení ani určitou výši dávky,
ani nárok na dávku jako takový. Podle ustanovení §2 zákona o státní sociální podpoře je příspěvek na bydlení
dávkou poskytovanou v závislosti na výši příjmu, z čehož plyne, že záleží na vůli zákonodárce, jak vymezí
skupinu oprávněných osob z hlediska jejich sociálního statutu (tzn. dle výše příjmu, užívacího titulu k obývané
nemovitosti apod.). Rozsah státní sociální podpory a vymezení okruhu osob, které mohou při splnění zákonných
podmínek z podpory státu benefitovat, je tak především záležitostí sociální politiky státu, tedy prioritně moci
zákonodárné, nikoliv moci soudní. Je zásadně na politicky zformulované vůli zákonodárce, jakým způsobem
stanoví rozsah a vymezí podmínky státní sociální podpory (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 7. 2008, č. j. 4 Ads 2/2007 - 72).
[16] Ust. §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře omezuje okruh osob, které mohou
při splnění dalších podmínek získat příspěvek na bydlení, toliko na vlastníka nebo nájemce bytu.
Existuje přitom více právních titulů, na jejichž základě lze byt užívat. V této souvislosti lze
poukázat např. na podnájem, výpůjčku či věcné břemeno. Z množiny titulů k užívání bytu
zákonodárce v §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře vybral pouze některé. Jde
o autonomní rozhodnutí zákonodárce, do něhož, pokud se zákonodárce pohyboval
v mantinelech daných ústavními předpisy, nepřísluší soudní moci zasahovat.
[17] Krajský soud v napadeném rozsudku svůj závěr o tom, že žalobce má nárok na příspěvek
na bydlení, opíral o smysl této dávky a zavrhl to, že by bylo možno vyjít z doslovného znění
zákona, dle něhož má na příspěvek nárok jen vlastník či nájemce. Krajský soud se tak vydal
cestou extenzivního (rozšiřujícího) výkladu §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře.
[18] K extenzivnímu výkladu zmíněného zákonného ustanovení se ve své rozhodovací
činnosti vyslovil i Ústavní soud. Učinil tak ve svém usnesení ze dne 15. 11. 2001,
sp. zn. I. ÚS 138/01 (dostupném z http://nalus.usoud.cz), kde se příspěvku na bydlení domáhala
žadatelka, která byla v bytě pouze podnájemnicí, nesvědčil jí nájem či vlastnictví. Z hlediska
výkladu právního předpisu jde o obdobnou situaci se žalobcem v nynější věci, jelikož podnájem
či užívání bytu na základě věcného břemena jsou sice poměrně frekventované tituly k užívání
nemovitosti, nicméně nezmíněné v §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře. Ústavní soud
v uvedeném usnesení sp. zn. I. ÚS 138/01 konstatoval: „V prvé řadě je třeba zdůraznit, že v obou
napadených rozhodnutích bylo řádně posouzeno právní postavení stěžovatelky – která užívá byt na základě
podnájemní smlouvy – jako postavení, jež nezakládá nárok na poskytnutí příspěvku na bydlení podle ustanovení
§24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., které mimo jiné podmiňuje nárok na tento příspěvek existencí
vlastnického nebo nájemního vztahu k bytu (obytné místnosti). Nedostatek splnění takové zákonné podmínky
(poznámka: tj. vlastnického nebo nájemního vztahu k bytu) nelze nahradit rozšiřujícím výkladem a dovodit tak,
že nárok na tento příspěvek má i ten, kdo užívá byt (obytnou místnost) na základě podnájemního vztahu. Řešení
spočívající v nahrazení nedostatku zákonem stanovené podmínky pro přiznání příslušného nároku extenzivním
výkladem právního předpisu orgánem právo aplikujícím by bylo postupem jdoucím nad zákon a – pokud by tak
učinil soud – postupem porušujícím ustanovení čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR. Nemožnost použití extenzivního
výkladu právních předpisů při posuzování toho, zda jsou splněny všechny zákonem stanovené podmínky
pro přiznání dávky důchodového pojištění (státního sociálního zabezpečení) ostatně konstatoval Ústavní soud již
ve svém nálezu ze dne 12. 12. 2000, sp. zn. II. ÚS 376/2000 […].“
[19] Závěry vyslovené Ústavním soudem o nepřípustnosti extenzivního výkladu §24 odst. 1
zákona o státní sociální podpoře lze dle názoru Nejvyššího správního soudu vztáhnout i na nyní
posuzovanou věc.
[20] Ve vztahu k nynějšímu případu lze dále konstatovat, že čl. 30 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod garantuje každému, kdo je v hmotné nouzi, právo na takovou pomoc, která
je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Rozvedení tohoto práva bylo
ponecháno zákonodárci, který měl široký prostor k tomu, aby stanovil jednak druhy dávek
poskytované v hmotné nouzi, jednak podmínky pro jejich přiznání. Nejvyšší správní soud
má za to, že pro žalobce v nynější věci nepředstavuje omezení okruhu příjemců příspěvku na
bydlení stanovených v §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře na vlastníky či nájemce bytu
neúměrně restriktivní podmínku, která by se příčila základnímu právu stanovenému v čl. 30
odst. 2 Listiny základních práv. Žalobce totiž byl spoluvlastníkem nemovitosti, v níž bydlí,
nicméně vlastním právním jednáním tento právní stav podstatný z hlediska §24 odst. 1 zákona
o státní sociální podpoře změnil. Ostatně i na jen obtížně přehledném uspořádání vztahů
k předmětné nemovitosti spočívajícím v uzavření nájemní smlouvy a smlouvy o zřízení věcného
břemena se žalobce sám přímo podílel a má možnost tyto vztahy upravit dle vlastního uvážení.
[21] Nejvyšší správní soud na tomto místě shrnuje, že se neztotožnil s výkladem §24 odst. 1
zákona o státní sociální podpoře, který podal krajský soud v nynější věci. Zdejší soud naopak
souhlasí se stěžovatelem, že dané ustanovení nelze vykládat extenzivně a nárok na příspěvek
na bydlení nelze v nynější věci rozšiřovat pro okruh osob, které nespadají do jasného vymezení
stanoveného §24 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře.
V. Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud jedné z kasačních námitek přisvědčil, kasační stížnost je proto
důvodná. Napadený rozsudek tak bylo nutno dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušit a věc
vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud dle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v tomto rozsudku.
[23] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti bezodkladně
poté, co provedl všechny přípravné úkony nutné k rozhodnutí, pozbylo veškerého smyslu
rozhodovat o návrhu, aby kasační stížnosti byl přiznán odkladný účinek, proto o tomto návrhu
nerozhodoval.
[24] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. října 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu