ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.189.2014:37
sp. zn. 9 As 189/2014 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce:
Mgr. et. Mgr. T. N., proti žalované: Česká advokátní komora, se sídlem Národní 16, Praha 1,
proti rozhodnutí předsedy České advokátní komory ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. 01-239/13/dr.Kr-
dr.Vych./pd, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
4. 6. 2014, č. j. 11 A 62/2013 – 22,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 6. 2014, č. j. 11 A 62/2013 – 22,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
[1] Žalobce žádal o poskytnutí informací dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu
k informacím“), a to rozhodnutí vydaných v kárném řízení proti advokátovi Mgr. Petru Kočímu.
Žalovaná této žádosti nevyhověla rozhodnutím ze dne 28. 3. 2013, sp. zn. 01-215info-
e974/13/dr.Kr/pd. Neztotožnila se s argumentem žalobce, že kárné řízení je analogické řízení
soudnímu a že je povinna rozhodnutí poskytnout dle §11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném
přístupu k informacím. Kárná rozhodnutí dle jejího názoru zpřístupnit nelze, neboť
součástí odůvodnění bývají i klientské záležitosti, které podléhají povinnosti mlčenlivosti dle §21
zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii (dále jen „zákon o advokacii“). Odvolání žalobce bylo
zamítnuto rozhodnutím uvedeným v záhlaví rozsudku, které bylo odůvodněno v zásadě shodně.
[2] Rozhodnutí žalované napadl žalobce u Městského soudu v Praze (dále jen „městský
soud“), který jeho žalobu zamítl rozsudkem ze dne 4. 6. 2014, č. j. 11 A 62/2013 – 22.
Soud předeslal, že poskytnutí informace nelze odmítnout obecně z důvodu nemožnosti
analogického užití §11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Vždy
je totiž nutné jednoznačně zjistit nezbytnost a konkrétní důvod vedoucí k omezení práva
na informaci a posoudit, zda by nedošlo k nepřiměřenému ohrožení zájmů chráněných jinými
předpisy či zásahu do práv jiných osob. Soud za dané situace konstatoval konflikt práva
na svobodný přístup k informacím a povinnosti zachovávat mlčenlivost, který je třeba řešit
v zájmu maximálního zachování obou. Uzavřel, že tomuto požadavku žalovaná dostála tím,
že výsledek řízení před kárným senátem a odvolacím kárným senátem zveřejnila na webových
stránkách. Poskytnutí kárných rozhodnutí v této věci brání §21 zákona o advokacii jako zvláštní
právní předpis ve smyslu §11 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím.
[3] Proti rozsudku městského soudu nyní žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojí kasační
stížností.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil důvody podle §103 odst. 1 písm. d) a §103 odst. 1
písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“); namítl nepřezkoumatelnost rozsudku a jeho nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[5] Nepřezkoumatelnost rozsudku stěžovatel spatřuje ve skutečnosti, že městský soud
neposuzoval možnost poskytnutí požadovaných informací v kontextu konkrétních rozhodnutí.
Předmětná rozhodnutí si totiž nevyžádal a nezjišťoval, zda obsahují údaje, na něž se vztahuje
mlčenlivost advokáta.
[6] Ke druhému kasačnímu důvodu stěžovatel uvedl, že městský soud měl přistoupit k testu
proporcionality, tedy zabývat se splněním kritéria vhodnosti, potřebnosti a poměřování principů,
k jejichž střetu došlo. Podmínky pro poskytnutí informace byly dle stěžovatele splněny, neboť
došlo k naplnění jednotlivých kritérií. V prvé řadě by získání požadované informace umožnilo
přesnější pohled na to, jak žalovaná vykonává veřejnou správu na úseku advokacie, a jedná
se tedy o nástroj vhodný. Dle stěžovatele je splněno i kritérium potřebnosti, protože právní řád
nenabízí ke splnění daného účelu jiný institut, než žádost dle zákona o svobodném přístupu
k informacím. Konečně z kasační stížnosti vyplývá, že soud měl vážit principy dle povahy
jednotlivých částí rozhodnutí. Nepoložil si však otázku, zda po identifikování a znepřístupnění
pasáží, na něž se povinnost mlčenlivosti advokáta vztahuje, není možné zpřístupnit žadateli
zbývající část kárného rozhodnutí.
[7] Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
[8] Žalovaná se ztotožnila se skutkovým a právním hodnocením městského soudu
a současně vyzdvihla vybrané části jeho argumentace. Kromě toho uvedla, že městský soud
nemohl v odůvodnění rozsudku odlišit, které informace byly všeobecně známé a které nikoliv
(a podléhaly povinnosti mlčenlivosti). Takovým postupem by dle žalované došlo ke zveřejnění
skutečností podléhajících mlčenlivosti a obcházení zákona o advokacii. Proto navrhla,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatel nemusí být ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem,
neboť má vysokoškolské právnické vzdělání, které je vyžadováno pro výkon advokacie.
Poté Nejvyšší správní soud přistoupil k přezkumu rozsudku městského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů a ověřil, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Na prvém místě se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Tato vada je navíc natolik závažná, že ji Nejvyšší správní soud musí
zkoumat i z úřední povinnosti, tedy i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal (§109 odst. 4
s. ř. s.). Teprve pokud by rozsudek byl přezkoumatelný, mohl by se soud zabývat námitkou
směřující do právního posouzení věci samé, neboť zákonnost rozhodnutí lze zpravidla hodnotit
pouze v takovém případě.
[12] Dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. spočívá nepřezkoumatelnost rozhodnutí v nedostatku
důvodů rozhodnutí, nesrozumitelnosti nebo jiné vadě řízení, mohla-li mít taková vada
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Argumentace stěžovatele směřuje na případ prve
jmenovaný, neboť namítá, že městský soud vůbec nezkoumal rozhodnutí, jejichž zpřístupnění
stěžovatel požadoval, zda tato rozhodnutí obsahují údaje, pro které by bylo možné odepřít jejich
zpřístupnění, a v jakém rozsahu by k odepření mohlo dojít. Proto se Nejvyšší správní soud
zabýval touto problematikou.
[13] V souladu se setrvalou judikaturou Nejvyššího správního soudu (viz například
rozsudky ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS; ze dne
18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS; ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS; ze dne 25. 5. 2006,
č. j. 2 Afs 154/2005 – 245; ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 – 64) jsou skutkovými důvody,
pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, takové vady
skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody. Typicky se jedná o situace, kdy soud opřel
rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem,
situace, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny anebo kdy soud
nepřezkoumá uplatněné námitky v jejich úplnosti.
[14] Názoru městského soudu lze přisvědčit potud, že v kárném řízení bývají zpravidla
probírány skutečnosti, které bezprostředně souvisejí s poskytováním právních služeb, a že těmito
skutečnostmi bývá kárné rozhodnutí i odůvodněno. Na tyto skutečnosti se pak vztahuje
povinnost mlčenlivosti advokáta i osob podílejících se na kárném řízení dle §21 zákona
o advokacii. Kárné rozhodnutí však obsahuje (respektive by obsahovat mělo) i jiné části,
např. uvedení aplikovaných právních norem a jejich výklad.
[15] Obecným principem práva na informace, který vyplývá z čl. 17 odst. 5 Listiny základních
práv a svobod, je zpřístupňování v zásadě všech informací, které se vztahují k působnosti
povinných subjektů. Jakékoliv omezení tohoto přístupu musí být stanoveno zákonem a musí být
nezbytné. Tyto podmínky vyplývají také obecně z čl. 4 odst. 4 a čl. 17 odst. 4 Listiny základních
práv a svobod, k jejich relevanci v situacích poskytování informací státem či samosprávou
dle čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod srovnej nález Ústavního soudu ze dne
5. 5. 2010, sp. zn. I. ÚS 1885/09. V uvedené věci Ústavní soud řešil vícero otázek, přesahujících
význam předmětné ústavní stížnosti, mimo jiné dovodil, že: „Pokud sám čl. 17 odst. 5 Listiny hovoří
o "přiměřeném způsobu poskytovat informace", je třeba tuto přiměřenost posuzovat v hranicích možných omezení
i tohoto práva, tak jak jsou definovány v čl. 17 odst. 4 Listiny. To plyne ostatně i z níže citované judikatury
Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu [srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 671/02
ze dne 16. 1. 2003 (N 10/29 SbNU 69), nález sp. zn. III. ÚS 686/02 ze dne 27. 2. 2003
(N 30/29 SbNU 257), nález sp. zn. Pl. ÚS 31/03 ze dne 11. 2. 2004 (N 16/32 SbNU 143;
105/2004 Sb.), nález sp. zn. I. ÚS 260/06 ze dne 24. 1. 2007 (N 10/44 SbNU 129)] nebo rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 40/2004, 3 Ads 33/2006); ta pojednává ve vztahu k právu
na přístup k informacím (a jemu odpovídající povinnosti státu) obecně o čl. 17 Listiny (tedy včetně jeho čtvrtého
odstavce), či dokonce čl. 17 odst. 4 Listiny výslovně aplikuje. (…)Též důvodová zpráva k zákonu o svobodném
přístupu k informacím uvádí, že se tímto zákonem realizuje (mj.) čl. 17 odst. 4 Listiny.“
[16] Princip, že povinné subjekty zpřístupňují, kromě zákonem stanovených výjimek, zásadně
všechny informace, je promítnut i do zákona o svobodném přístupu k informacím. Ten
podmínky omezení práva na informace upravuje v §12, větě první, tak, že všechna omezení
práva na informace provede povinný subjekt tak, že poskytne požadované informace včetně
doprovodných informací po vyloučení těch informací, u nichž to stanoví zákon.
[17] Městský soud se tedy měl zabývat povahou jednotlivých částí kárných rozhodnutí
a zodpovědět otázku, zda obsahují takové informace, pro které by bylo možno přístup
k nim odepřít. Pouze takovým postupem mohly být dodrženy shora uvedené ústavní limity
omezení práva na informace. Odůvodnění napadaného rozsudku pouze konstatuje,
že rozhodnutí obsahují údaje podléhající mlčenlivosti advokáta dle §21 zákona o advokacii,
ale nevyplývá z něj, jakým způsobem soud učinil závěr o obsahu těchto rozhodnutí. Tato
skutečnost není zřejmá ani ze spisového materiálu, městský soud tak zřejmě pouze převzal
skutková tvrzení žalované. Namístě je taktéž podotknout, že skutečným obsahem rozhodnutí
se při rozhodování o poskytnutí informace nezabývala ani žalovaná. Uvedeným postupem
tak městský soud zatížil řízení zásadní vadou, neboť rozhodovací důvody opřel o skutečnosti
v řízení nezjišťované. Tato vada navíc mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci
samé, proto je napadený rozsudek městského soudu pro tuto vadu nepřezkoumatelný.
[18] Nejvyšší správní soud tedy nemohl posuzovat druhou kasační námitku stěžovatele,
zpochybňující správnost právního posouzení věci, neboť to bude možné provést až v kontextu
konkrétních požadovaných informací. Teprve po jejich prozkoumání bude soud moci učinit
závěr o tom, na které údaje se vztahuje shora uvedená povinnost mlčenlivosti advokáta,
a na které nikoliv, a zda je dán důvod pro odmítnutí poskytnutí informace dle §7 až 11 zákona
o svobodném přístupu k informacím, případně zvláštních předpisů.
V. Závěr
[19] Ze všech shora vyložených důvodů Nejvyšší správní soud zjistil naplnění kasačního
důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Proto napadený rozsudek městského soudu podle
ustanovení §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
[20] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti mezi účastníky rozhodne městský soud
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. ledna 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu