ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.67.2014:48
sp. zn. 9 As 67/2014 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně:
Teplárna Liberec, a.s., se sídlem Dr. Milady Horákové 641/34a, Liberec 4 - Perštýn,
zast. Mgr. Martinem Pecklem, advokátem se sídlem Italská 753/27, Praha 2, proti žalovanému:
Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, proti rozhod nutí
žalovaného ze dne 28. 2. 2013, č. j. OÚPSŘ 5/2013- rozh., ve znění opravného rozhodnutí
ze dne 14. 3. 2013, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 9. 1. 2014, č. j. 59 A 37/2013 – 83,
takto:
I. Kasační stížnost se z a m ít á .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) je vlastnicí přípojky a části soustavy zásobování
tepelnou energií v Liberci (dále jen „SZTE“) v okolí bytových domů č. p. 794 a 795 v Liberci 6 -
Rochlicích, ul. Gagarinova. Magistrát města Liberec, odbor stavební úřad (dále jen „stavební
úřad“), na žádost Bytového družstva Gagarinova 795, se sídlem Gagarinova 795, Liberec (dále jen
„stavebník“), vydal stavební povolení na stavbu: „Instalace plynových kotlů pro vytápění bytového domu
č. p. 794, Liberec VI-Rochlice, ulice Gagarinova, č. or. 6 […] na pozemku parc. č. 712/61, 712/60
v katastrálním území Rochlice u Liberce. “ Provedením stavby mělo dojít ke změně způsobu vytápění,
a to nahrazením vytápění ze SZTE vytápěním z lokálního zdroje.
[2] Proti rozhodnutí o vydání stavebního povolení podala stěžovatelka odvolání, o kterém
bylo žalovaným rozhodnuto v záhlaví uvedeným rozhodnutím ve znění opravného rozhodnutí
ze dne 14. 3. 2013 tak, že změnil označení stavby ve stavebním povolení, kterou definoval jako
„Stavební úpravy za účelem zřízení plynové kotelny pro vytápění a přípravu TUV bytového domu č. p. 794
a 795 v Liberci VI – Rochlicích, v ulici Gagarinova, č. or. 6 a 7, na pozmecích parc. č. 712/61, 712/60
v katastrálním území Rochlice u Liberce, povolované v suterénu tohoto domu č. p. 794.“, a ve zbytku
napadené rozhodnutí potvrdil.
[3] Proti rozhodnutí o odvolání brojila stěžovatelka správní žalobou, kterou Krajský soud
v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci (dále jen „krajský soud“) zamítl. Krajský soud se ztotožnil
s názorem žalovaného, že stěžovatelka mohla jako účastník řízení úspěšně vznášet podle §114
odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném
v rozhodné době (dále jen „stavební zákon“), jen ty námitky, kterými poukáže na přímé d otčení
svých práv, tj. práv odpovídajících věcnému břemeni za účelem přístupu ke svému rozvodovému
zařízení v bytových domech, resp. vlastnických práv. Soud odkázal také na rozsudky Nejvyššího
správního soudu, které tento závěr potvrzují.
[4] Pokud se stěžovatelka domáhala ochrany svého vlastnického práva k SZTE, činila tak
podle krajského soudu obecně, aniž by specifikovala, jak se povolené stavební úpravy konkrétně
dotknou možnosti SZTE užívat. Z obsahu správního spisu nevyplývá, že by právo odpovídající
zákonnému věcnému břemeni přístupu mělo být omezeno; ve výkonu vlastnických práv k jejímu
zařízení jí nic nebrání.
[5] Ze žádného ustanovení právního předpisu pak dle krajského soudu neplyne povinnost
ve stavebním řízení zjišťovat, jak se změna způsobu vytápění dotkne provozování SZTE jako
celku. Nemá se v něm řešit, zda v důsledku povolované změny způsobu vytápění dojde k tomu,
že provozování SZTE již nebude možné či ekonomické, neboť její soustava byla dimenzována
na jiný počet odběratelů tepelné energie. Ve s tavebním řízení, v němž je změna způsobu vytápění
dle ust. §77 odst. 5 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy
v energetických odvětvích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„energetický zákon“), musí správní orgány chránit veřejné zájmy chráněné zvláštním zákonem,
tj. nejen zkoumat, zda je v souladu s ustanoveními stavebního zákona, ale také energetického
zákona a v souladu s územní energetickou koncepcí a zákonem č. 86/2002 Sb., o ochraně
ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o ochraně ovzduší“), resp. se zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „nový zákon o ochraně ovzduší“), který je účinný od 1. 9. 2012. Dotčená
ustanovení nelze vykládat způsobem, jak se to snaží naznačit stěžovatelka, totiž že by stavebník
(případně stavební úřad) musel přinést důkaz o tom, že se povolovaná stavba nedotkne její
SZTE, a to za situace, kdy sama žádná konkrétní tvrzen í v tomto směru v průběhu stavebního
řízení nepředložila. Otázka zhoršení provozuschopnosti či dokonce ekonomiky provozu SZTE
tak nemohla být řešena v probíhajícím stavebním řízení a nemohla být sama o sobě důvodem
pro odepření vydání povolení na změnu způsobu vytápění. Tímto důvodem nemohla být ani
stoupající cena tepelné energie pro ostatní odběratele. Změna způsobu vytápění spočívající
v odpojení bytových domů od SZTE a připojení na nový zdroj tepelné energie má svůj
soukromoprávní aspekt. Nesouvisí s umístěním nového zdroje vytápění, ale až s ukončením
odběru tepelné energie ze SZTE v důsledku ukončení soukromoprávního vztahu mezi
stavebníkem a stěžovatelkou.
[6] Soud nevyhověl ani námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného z důvodu
nedostatečného odůvodnění. Stěžovatelka nespecifikovala, jakými námitkami se žalovaný
nezabýval. Soud proto jen v obecné rovině konstatoval, že rozhodnutí správních orgánů
za nepřezkoumatelná nepovažuje.
[7] Soud dospěl k závěru, že z Územní energetické koncepce města Libere c ani z Krajské
územní energetické koncepce Libereckého kraje nelze dovodit povinnost využívat v dosahu
centrální zdroj tepla, resp. SZTE jedině tohoto zdroje. Protože požadavek na povinné připojení
a odběr tepelné energie ze stěžovatelčiny SZTE nelze ze z míněných územních energetických
koncepcí dovodit, žalobní námitka nemá spojitost s možným dotčením jejích věcných práv,
jejichž ochrany by se mohla ve stavebním řízení a následném soudním řízení dovolávat.
[8] Krajský soud neshledal důvodným ani namítaný nesoulad se zákonem o ochraně ovzduší,
neboť námitky týkající se porušení zájmů chráněných tímto zákonem jsou nad rámec oprávnění
vznášet připomínky k povolované stavbě dle §114 odst. 1 stavebního zákona. Vzhledem k tomu,
že stěžovatelka je právnickou osobou, nemohla být zkrácena na právu na příznivé životní
prostředí. Příslušné ustanovení zákona o ochraně ovzduší navíc není koncipováno k ochraně její
SZTE a nezakládá jí žádné veřejné právo zásobovat fyzické a právnické osoby tepelnou energií,
ani právo, aby jako vlastnice SZTE vystupovala k ochraně veřejných zájmů na úseku ochrany
ovzduší. Nemůže namítat ani nesprávný způsob doložení nákladů na vytápění jiným způsobem
než ze SZTE.
[9] K námitce absence územního řízení soud konstatoval, že ji stěžovatelka nespojila
s konkrétním tvrzením o tom, jak se tento postup ze strany správních orgánů negativně dotkl
jejího právního postavení. Námitka tak nemůže být důvodná.
[10] Soud dále nesouhlasil s tím, že by postup odvolacího orgánu dle §149 odst. 4 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), nebyl
podmíněn odvolacími námitkami a odvolací orgán by musel dle tohoto ustanovení postupovat
vždy, přezkoumává-li dle §89 odst. 2 správního řádu soulad prvostupňového rozhodnutí a řízení,
které jeho rozhodnutí předcházelo, se zákonem. Pokud si žalovaný vyhodnotil, že námitky
stěžovatelky týkající se závazných stanovisek dotčených orgánů státní správy nesměřují k ochraně
jejích věcných práv, nebyl povinen v odvolacím řízení postupovat podle §149 odst. 4 správního
řádu.
II. Kasační stížnost
[11] Stěžovatelka podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů, které
podřazuje pod ust. §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[12] V kasační stížnosti uvádí, že její námitky lze nepochybně podřadit pod „ námitky proti
projektové dokumentaci“ ve smyslu §114 odst. 1 stavebního zákona, neboť projektová dokumentace
předložená stavebníkem ve stavebním řízení soulad s příslušnými předpisy neřešila buď vůbec,
nebo jen nedostatečně. I kdyby tyto námitky byly nad rámec stanovený stavebním zákonem, jak
konstatoval krajský soud, měly správní orgány povinnost se jimi zabývat a vypořádat se s nimi.
Námitky totiž poukazovaly na porušení zákona v souvislosti se změnou způsobu vytápění.
Námitkami se měly zabývat především i proto, že tak plyne ze základních zásad činnosti
správních orgánů, jakož i z obecných principů dobré správy.
[13] Dále stěžovatelka namítá, že stavbou byla přímo dotčena její vlastnická práva k SZTE,
neboť odpojením vytápěného objektu od SZTE vzniká v systému řada problémů rázu
technického, zejména dochází ke snížení jeho provozuschopnosti z důvodu změny hydraulických
parametrů. Zároveň odkázala na stanovisko odboru stavebního řádu Ministerstva pro místní
rozvoj ze dne 4. 3. 2009, č. j. 36919/09 - 82, publikovaného ve Stavebně-právní praxi, příloze
časopisu Urbanismus a územní rozvoj, ročník XII, č. 4/2009, a na posudek vypracovaný
pro objekty v lokalitě Liberec - Františkov, kde se nachází další objekty odpojované od SZTE.
Tento posudek neměla v době přípravy správní žaloby k dispozici, a proto jej předkládá
Nejvyššímu správnímu soudu jako důkaz nyní.
[14] Stěžovatelka připomíná, že její práva nemají jen soukromoprávní charakter. SZTE je totiž
dle energetického zákona zřizována a provozována ve veřejném zájmu. Veřejný zájem je vyjádřen
i v příslušné územní energetické koncepci Statutárního města Liberec. Dále nesouhlasí,
že k podání žaloby jsou oprávněna pouze občanská sdružení. Aktivní legitimace by dle §65
odst. 2 s. ř. s. měla svědčit i jí.
[15] Změna způsobu vytápění má za následek zkrácení hmotných práv stěžovatelky, neboť
tímto zkrácením nelze rozumět jen fyzický zásah „ do konkrétní roury“, nýbrž dopady na SZTE
či její část v příslušné lokalitě jako celku. Zkrácena byla i její práva procesní, když se správní
orgány nevypořádaly s jejími námitkami s odkazem na jejich údajnou nepřípustnost. Nesprávné
je pak také i hodnocení, že povolením lokálního plynového kotle je nedotčeno věcné břemeno
k umístění příslušné přípojky. Je totiž zřejmé, že se tato přípojka stane nadbytečnou, protože
stavebník připojí svůj topný systém na lokální kotel. Existence přípojky by neumožňovala
pozdější připojení, jelikož neužíváním přípojka ztratí způsobilost být užívána k účelu vytápění.
[16] Krajský soud k otázce dotčení SZTE přistupuje v rovině soukromoprávní, a zcela
přehlíží, že SZTE je soustavou zřizovanou a provozovanou podle příslušných ustanovení
energetického zákona ve veřejném zájmu. Stěžovatelka v této souvislosti poukazuje na §2 odst. 4
správního řádu a §81 stavebního zákona, které poskytují správním orgánům dostatečný základ,
aby zkoumaly, jak se změna způsobu vytápění dotkne SZTE a zda neohrozí její provoz
ve veřejném zájmu.
[17] Stěžovatelka v žalobě mimo jiné uvedla, jaké náklady měly být vzaty v potaz
při posuzování splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti zásobování ze SZTE. Závěr
krajského soudu, podle něhož ve správní žalobě nebylo rozvedeno, jaké skutkové okolnosti
by měly být z jeho pohledu pro posouzení věci relevantní, tak nemá oporu ve spisu. Tyto
okolnosti uvedla v žalobě naprosto konkrétně.
[18] Z ustanovení §16 odst. 7 nového zákona o ochraně ovzduší plyne, že změna způsobu
vytápění může být povolena pouze, jestliže je zásobování teplem pro stavebníka ekonomicky
nepřijatelné. Obdobné platilo i podle předchozího zákona o ochraně ovzduší. Je na stavebníkovi,
aby prokázal splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti a na příslušných orgánech státní
správy, aby správnost stavebníkem za tím účelem prezentovaných údajů ověřily. Tento závěr
potvrzuje i stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj „Změna způsobu vytápění v souvislosti
s odpojením od soustavy zásobování tepelnou energií - metodická pomůcka odboru stavebního
úřadu Ministerstva pro místní rozvoj“ a judikatura Nejvyššího správního soudu (konkrétně
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, č. j. 1 As 16/2006 - 54, a ze dne
19. 4. 2013, č. j. 7 As 71/2012 - 39; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz). Ekonomickou nepřijatelnost nepotvrzuje v žádném případě
stavebníkem předložený dokument, u kterého je zřejmé, že se jedná o tabulku vytištěnou
z internetu, která obsahuje zcela obecné údaje o nákladech na vytápění podle druhů paliva.
Správní orgány nicméně pouze odkázaly na stavebníkem předloženou kalkulaci, aniž
by ji podrobily jakémukoli přezkumu. Avšak na místě byl přezkum jak z hlediska úplnosti položek
příslušné kalkulace, tak z hlediska správnosti jednotlivých částek, které stavebník příslušným
položkám přiřadil.
[19] Stěžovatelka uvádí, že z §77 odst. 5 energetického zákona plyne příkaz, aby změna
způsobu vytápění byla v souladu s územní energetickou koncepcí. Územní energetická koncepce
Statutárního města Liberce jednoznačně preferuje zásobování teplem ze SZTE, zatímco
zásobování na bázi zemního plynu podmiňuje nedostupností centrálního zásobování, resp.
SZTE. Správní orgány byly povinny z úřední povinnosti tento soulad posoudit a svůj závěr měly
náležitě odůvodnit. To však neučinily. V obecné rovině hodnotily územní plán; územní
energetickou koncepci však nechaly zcela bez povšimnutí.
[20] Stěžovatelka v žalobě uvedla také skutkové důvody i právní argumentaci pro to,
že v daném případě mělo být vedeno územní řízení a že mělo být vydáno územní rozhodnutí
ve smyslu §81 stavebního zákona. Tuto argumentaci lze shrnout tak, že stavba bude mít
významný dopad na své okolí, včetně technických a ekonomických dopadů na SZTE ,
která je součásti infrastruktury v místě, a včetně dopadů na životní prostředí. Tyto dopady mohly
být komplexně a kvalifikovaně posouzeny právě v řízení územním. Vzhledem k tomu neměl
žalovaný provedení stavby, aniž by proběhlo územní řízení a bylo vydán o územní rozhodnutí,
povolit. Lze si sotva představit závažnější procesní pochybení správního orgánu,
než je neprovedení řízení vyžadovaného právními předpisy, ve kterém mají jeho účastníci právo
předkládat návrhy, vyjádření, účastnit se jednání apod. Nelze předjímat, jak by bylo o případných
námitkách rozhodnuto, jak to činí krajský soud. Postup správních orgánů je nadto v rozporu
s obvyklou praxí v územních řízeních při výstavbě nových budov, kdy jsou vlastníci přípojek
či sítí vyzváni, aby podali vyjádření k proveditelnosti připojení.
[21] Postupem stavebního úřadu a žalovaného došlo k porušení procesních práv a základních
zásad činnosti správních orgánů. Ve stavebním řízení byla porušena procesní práva stanovená
v §89 odst. 2, §149 odst. 4, §2 odst. 1, §2 odst. 4, §3 a §4 odst. 4 správního řádu. I přes
upozornění na porušení většiny uvedených ustanovení správního řádu se krajský soud
s námitkami uplatněnými v žalobě nevypořádal, s výjimkou argumentace k §149 odst. 4
správního řádu, se kterou ovšem stěžovatelka nesouhlasí.
[22] Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
zrušil jak rozsudek krajského soudu, tak rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu.
III. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[23] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že na rozdíl od stěžovatelky je toho
názoru, že se on i stavební úřad jejími námitkami dostatečně v řízení o povolení stavby zabývaly ,
avšak pouze v rozsahu, jak jim umožňoval stavební zákon, a nelze jim klást za vinu, pokud
většině z nich nevyhověly, když svá rozhodnutí o nich náležitě odůvodnily.
[24] Rovněž krajský soud se v napadeném rozsudku zabýval všemi žalobními námitkami, když
je nutné zdůraznit, že v řízení o žalobě dle §65 a násl. s. ř. s. se nejedná o všeobecno u soudní
kontrolu zákonnosti rozhodování správního orgánu. Žalobu proti správnímu rozhodnutí nelze
úspěšně vznášet k ochraně veřejných subjektivních práv jiné osoby, či pouze k ochraně veřejného
zájmu, a to s výjimkou případu, kdy je určitému subjektu přiz náno účastenství ve správním řízení
právě jen za účelem ochrany veřejného zájmu, což nelze říct o stěžovatelce. Ta může namítat jen
nezákonnost rozhodnutí, kterým byla zkrácena na hmotných či procesních právech. Z uvedeného
krajský soud vycházel, když dospěl k závěru, že jí uplatněné námitky neměly spojitost s možným
zkrácením jejích práv k dotčenému bytovému domu a v něm umístěnému tepelnému zařízení
a přístupu k němu a jeho obhospodařování. Zejména se jednalo o skutečnost, že nebyla dle
§114 odst. 1 stavebního zákona oprávněna vznášet námitky nezákonnosti postupu, které
se netýkaly dotčení jejích hmotných práv, a proto ani v žalobě nemohla úspěšně namítat, že tyto
otázky byly správními orgány posouzeny nezákonně.
[25] Žalovaný proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnosti zamítl.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[26] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem. Zdejší soud proto mohl přezkoumat napadený rozsudek
v mezích kasační stížnosti. Zároveň zkoumal, zda rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[27] Nejprve se zdejší soud zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku [kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.; IV.A], dále nezákonností
spočívající v nesprávném posouzení právních otázek soudem [kasační důvod dle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.; IV.B] a nakonec namítanými vadami správního řízení [kasační důvod dle
§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.; IV.C]. Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
IV.A Namítaná nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
[28] Stěžovatelka v kasační stížnosti vytýká krajskému soudu, že nevypořádal námitky
vznesené v žalobě stran porušení procesních práv stanovených v §89 odst. 2, §2 odst. 1,
§2 odst. 4, §3 a §4 odst. 4 správního řádu. Svým obsahem se jedná o námitku
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Touto námitkou
se zdejší soud musel zabývat přednostně, protože vlastní přezkum rozhodnutí je možný pouze
za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
[29] V podané žalobě je stěžovatelkou namítáno ze shora uvedených ustanovení porušení
pouze ust. §2 odst. 4 správního řádu (když uvedla, že žalovaný nedbal, aby přijaté řešení bylo
v souladu s veřejným zájmem), §3 správního řádu (když uvedla, že žalovaný rezignoval na zjištěn í
skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, když odmítl část argumentace
s odkazem na omezenou možnost podávání námitek ve stavebním řízení) a §89 odst. 2
správního řádu (když uvedla, že žalovaný byl povinen přezkoumat soulad stavebního povolení,
jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, a to bez ohledu na obsah
námitek). Podle Nejvyššího správního soudu se s těmito námitkami krajský soud dostatečně
vypořádal, pokud se obsáhle vyjádřil k omezené možnosti úspěšně uplatňovat své výhrady proti
povolované stavbě ve stavebním řízení s ohledem na §114 odst. 1 stavebního zákona,
resp. následně úspěšně vznášet žalobní námitky v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu. Z této argumentace totiž mimo jiné plyne, že krajský soud nesouhlasí s názorem,
že by na základě uvedených ustanovení bylo možné dovodit, že v řízení dle §65 odst. 1 s. ř. s.
dochází ke všeobecné kontrole zákonnosti rozhodování správních orgánů. Soud naopak zastává
názor, že žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nelze (zásadně) úspěšně podávat k ochraně
veřejného zájmu či ochraně veřejných subjektivních práv jiné osoby. Porušení zbývajících v bodě
[28] zmíněných ustanovení nebylo před krajským soudem namítáno, a proto nelze ani krajskému
soudu vytýkat, že se jimi nezabýval. Námitka nep řezkoumatelnosti proto není důvodná.
IV.B Námitka nesprávného právního posouzení přípustnosti námitek ve stavebním řízení
[30] Nejvyšší správní soud se dále věnoval námitce brojící proti posouzení přípustnosti
námitek vznášených stěžovatelkou jako účastníkem stavebního řízení dle §109 a násl. stavebního
zákona.
[31] Podle §114 odst. 1 stavebního zákona může účastník řízení uplatnit námitky proti
projektové dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených
orgánů, je-li jimi přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést
stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající věcnému břemenu.
[32] V rámci soudního přezkumu správních rozhodnutí je poskytována ochrana veřejným
subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným zákonem (k tomu
srovnej §2 s. ř. s.). V této souvislosti lze odkázat na bohatou judikaturu správních soudů, např.
na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikované pod č. 1764/2009 Sb. NSS dle něhož „soudní řád správní je svojí
povahou „obrannou“ normou. Není normou „kontrolní“, která by umožňovala komukoliv iniciovat,
prostřednictvím podání žaloby ve správním soudnictví, kontrolu jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Má pouz e
zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických
nebo právnických osob. Hraničním kritériem pro žalobní legitimaci je právě tvrzený zásah do veřejných
subjektivních práv. Nikoliv veškerá činnost (příp adně veškeré pochybení) veřejné správy je podrobena soudní
kontrole ze strany fyzických a právnických osob, ale pouze ta, kdy činnost správy přesáhne do jejich veřejných
subjektivních práv. Výkladem tohoto kritéria by však nemělo docházet k zužování ústavn ě zaručeného práva
na soudní ochranu.“
[33] Cílem soudního přezkumu správních rozhodnutí je tak především efektivní ochrana
konkrétních práv osob a jejím prostřednictvím pak i kontrola zákonnosti těchto rozhodnutí.
Odrazem shora uvedeného je ostatně i dikce us tanovení §65 odst. 1 s. ř. s., dle něhož náleží
aktivní legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu pouze tomu, kdo tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím
řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti.
[34] Žalobní legitimace v řízení o přezkumu správního rozhodnutí podle ustanovení
§65 s. ř. s. se obecně vždy odvíjí od konkrétního poškození subjektivního veřejného práva
žalobce. Opačný postup by totiž vedl k tomu, že by každý mohl vystupovat jako univerzální
dohlížitel na zákonnost postupu a rozhodnutí správních orgánů a z titulu tvrzeného poškození
veřejného zájmu by tak mohl kdokoliv vyvolat soudní přezkum jakéhokoliv r ozhodnutí, aniž
by takovým rozhodnutím bylo dotčeno jeho konkrétní veřejné subjektivní právo.
[35] Ochrana „veřejného zájmu“ tak, jak se jí domáhá stěžovatelka v kasační stížnosti, není
uložena soukromé osobě – vlastníku části soustavy zásobování tepelnou energií, ani osobě mající
právo odpovídající věcnému břemeni k dotčené nemovitosti, ale je záležitostí příslušných orgánů
státní správy, které do řízení formou závazných stanovisek tuto ochranu zájmů veřejnosti
promítají. Výjimkou z výše uvedeného je oprávnění nejvyššího státního zástupce podat žalobu
ve veřejném zájmu dle ustanovení §66 s. ř. s. za podmínky, že k jejímu podání shledá závažný
veřejný zájem. Další výjimkou je pak z titulu ochrany veřejného zájmu účastenství konkrétního
subjektu výslovně založené zákonem, ovšem pouze za účelem hájení těchto zájmů v řízení před
správními orgány a následně i soudy (např. účast občanských sdružení chránících přírodu
a krajinu za splnění zákonných podmínek). Stěžovatelka nepochybně takovým subjektem není.
[36] Rozsah skutečností, které byla stěžovatelka jak v řízení před správními orgány,
tak i v řízení před krajským soudem, oprávněna namítat, primárně odvíjí od důvodu jejího
účastenství v řízení před správním orgánem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 7. 2007, č. j. 2 As 10/2007 - 83). V nyní souzené věci odvozovala svoje účastenství
ve stavebním řízení z titulu práva odpovídajícího věcnému břemenu a vlastnického práva k části
SZTE. Od toho se odvíjí i rozsah veřejných subjektivních práv, která m ohla být vydáním
napadeného rozhodnutí dotčena.
[37] Ze správního spisu vyplývá, že byla stavebním úřadem poučena, že ve správním řízení
může uplatňovat pouze námitky podle §114 odst. 1 stavebního zákona. Citované ustanovení
neopravňuje osobu v postavení účastníka řízení podle §109 odst. 1 stavebního zákona k podání
jakýchkoliv námitek, ale jen takových, které jsou spojeny s přímým dotčením na právech
zakládajících jeho účastenství (k tomu srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 1 As 80/2008 - 68, publ. pod č. 1787/2009 Sb. NSS).
[38] Stěžovatelka nicméně v odvolání a v žalobě vznášela pouze námitky porušení zákona,
které se jejích práv dotknout nemohla. Námitky porušení svých vlastnických práv činila obecným
poukazem na problémy technického rázu mající vliv na provozuschopnost a funkčnost celé
soustavy SZTE, které podrobněji rozvedla teprve v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud
v této souvislosti odkazuje na své rozhodnutí ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 52/2011 – 159, podle
kterého „[z]měna způsobu vytápění je tedy z pohledu energetického a stavebního zákona samostatným stavebním
řízením, které není nijak vázáno na soukromoprávní smluvní vztah mezi odběratelem (nyní stavebníkem)
a dodavatelem tepelné energie. Fakticky obsahuje změna způsobu vyt ápění dvě součásti. První z nich je shora
uvedené stavební řízení, kterým je příslušným správním orgánem za předpokladu splnění zákonem stanovených
kritérií povolována změna stavby. Druhým aspektem je pak soukromoprávní vztah mezi odběratelem tepelné
energie a jeho dodavateli, kdy na základě smluvních ujednání mezi nimi dochází či nedochází k dodávkám tepelné
energie do daného objektu.“ Popsané obtíže technického rázu podle Nejvyššího správního soudu
nejsou důsledkem provedení stavebního záměru povoleného ve stavebním řízení, nýbrž jde
o důsledky ukončení soukromoprávního vztahu mezi provozovatelem SZTE a odběratelem.
Na uvedeném nic nemění, že výše uvedené technické obtíže mohou vést ke zvýšení nákladů
či k nutnosti repase soustavy. I v tomto případě se jedná o následek ukončení soukromoprávního
vztahu, a nikoliv věc stavebního řízení, a tedy i důvod pro jakýkoliv zásah veřejné moci.
Domnívá-li se stěžovatelka, že by snad právní úprava měla při ukončování smluvního vztahu více
pamatovat na dopady na SZTE, n ení to otázka, kterou by se měly zabývat stavební úřady (popř.
následně správní soudy) při posuzování povolení stavby.
[39] Pokud stěžovatelka až v řízení před zdejším soudem odkázala na posudek ze dne
9. 9. 2013, nelze pominout, že jí nic nebránilo, aby tento posudek předložila ve správním řízení
či v řízení před krajským soudem. Neučinila -li tak v předcházejícím řízení, nelze tuto aktivitu
přenášet do dalšího řízení před Nejvyšší správní soud. Nadto ze shora uvedené argumentace
plyne, že i kdyby jím byly prokázány tvrzené technické obtíže, nic by to neměnilo na závěru,
že nejsou v příčinné souvislosti s provedeným stavebním řízením.
[40] Jako nepřípustnou podle §104 odst. 4 s. ř. s. hodnotí zdejší soud kasační námitku dotčení
práva z věcného břemene nevyužitím přípojky a její nadbytečností. Tuto námitku totiž
stěžovatelka vznesla až v kasační stížnosti, nikoliv v řízení před krajským soudem, ačkoliv tak
učinit mohla. Nadto lze poukázat, že tato námitka nesouvisí s věcným právem přístupu
k přípojce. Obhospodařování této přípojky nic nebrání.
[41] V kasačních námitkách, směřujících do postupu správních orgánů v rozporu
s ustanoveními energetického zákona, zákona o ochraně ovzduší či nedostatečného vypořádání
splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti zásobování z SZTE správními orgány,
poukazovala stěžovatelka na porušení zákona, které se práv jí příslušejících dotknout nemohlo,
a proto od nich nelze odvozovat legitimaci ve správním soudnictví a nemohou být důvodné.
[42] V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že pokud stěžovatelka promítá
tvrzený veřejný zájem v jednotlivých kasačních námitkách, při jejich posouzení je třeba mít
na paměti, že je účastníkem řízení nikoliv z titulu „ochránce veřejného zájmu“, ale z titulu dotčení
svých vlastnických práv či práv odpovídajících věcnému břemeni. Pokud by soud uplatněným
námitkám přiznal relevanci, postavil by ji do pozice dohlížitele zákonnosti postupu a rozhodnutí
správních orgánů, které jí však nepřísluší. Ochrana veřejného zájmu v dané věci byla zajištěna
ve spolupráci s příslušnými správními orgány.
[43] Jestliže je v kasační stížnosti odkazováno na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
zdejší soud podotýká, že v citovaných rozhodnutích byly řešeny jiné otázky, než přípustnost
námitek vznesených vlastníkem části soustavy zásobování tepelnou energií nebo osobou mající
právo odpovídající věcnému břemeni k dotčené nemovitosti. Právní posouzení v nyní
projednávané věci je založeno na nemožnosti úspěšně vznášet námitky porušení příslušného
ustanovení zákona o ochraně ovzduší, příp. námitky nedostatečného vypořádání splnění
podmínky ekonomické přijatelnosti. I pokud by proto byly námitky jinak důvodné, nenachází
se stěžovatelka v postavení subjektu, který by mohl tyto námitky úspěšně v znášet.
[44] Na základě závěrů shora uvedených lze konstatovat, že krajský soud správn ě posoudil
otázku přípustnosti námitek stěžovatelky ve stavebním řízení. Námitka nesprávného právního
posouzení je tak nedůvodná.
IV.C Námitka vad správního řízení
[45] Výše uvedené hodnocení kasačních námitek ve svém výsledku zakládá neoprávněnost její
další námitky o porušení procesních předpisů a práv, která pro ni vyplývají z §89 odst. 2
správního řádu (právo na odvolací přezkum v souladu s právními předpisy), §149 odst. 4
správního řádu (povinnost přezkumu závazných stanovisek nadřízeným správním orgánem)
a §2 odst. 4 správního řádu (povinnost dbát, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným
zájmem). Krajský soud ve vztahu k namítanému porušení §149 odst. 4 správního řádu správně
dovodil, že nebyla-li oprávněna hájit veřejné zájmy a nesměřují- li její odvolací námitky týkající
se nezbytnosti přezkumu uvedených stanovisek nadřízeným správním orgánem k ochraně jejích
věcných práv, nestíhala žalovaného povinnost iniciovat přezkumné řízení uvedených stanovisek.
Pokud stěžovatelka v kasační stížnosti namíta la porušení základních zásad správního řízení
(§2 odst. 1, §3, §4 odst. 4 správního řádu) pouze v obecné rovině, je nutné uvést, že není
povinností soudu vyjadřovat k porušení těchto zásad a dohledávat za ni, zda citovaná ustanovení
nebyla porušena, neboť pouhé odkazy na právní předpisy bez uvedení skutkových, na daný
případ individualizovaných výtek, nelze považovat za kasační námitky (k tomu srov. usnesení
rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 – 78, publikované pod č. 2162/2011 Sb.
NSS).
[46] Důvodnou pak není ani námitka, že v dané věci mělo být v souladu s §81 stavebního
zákona vedeno územní řízení. Stěžovatelka v této souvislosti nesprávně odkazuje na §81 odst. 1
stavebního zákona, který ovšem nevymezuje situace, ve kterých je vyžado váno vydání územního
rozhodnutí (rozhodnutí o změně stavby), ale vymezuje jeho obsah. Případy, kdy se územní
rozhodnutí vyžaduje, stanovuje §81 odst. 2 stavební zákona, podle kterého rozhodnutí o změně
stavby vyžadují nástavby, přístavby a změny ve způso bu užívání stavby, které podstatně mění
nároky stavby na okolí. V posuzovaném případě se nejedná o nástavbu, kterou §2 odst. 5
písm. a) stavebního zákona definuje jako změnu stavby spočívající v jejím zvýšení. Uvedené
rozhodně nelze vykládat tak, že za takovou změnu je třeba považovat umístění komínu
pro odvod spalin. Tento výklad nelze než jako absurdní odmítnout, neboť by fakticky znamenal,
že umístění jakéhokoli objektu na střechu bytového domu (např. antény) by mělo za následek
povinnost vést o dané změně územní řízení. Změnou způsobu vytápění rovněž nedojde
k rozšíření půdorysu bytového domu, a proto se nejedná o přístavbu bytového domu
definovanou §2 odst. 5 písm. b) stavebního zákona. Konečně bytový dům bude užíván stále
ke stejnému účelu, a proto stavba nevyžaduje vydání územního rozhodnutí pro změnu
ve způsobu užívání stavby. Nadto změna způsobu vytápění představuje stavební úpravu
dokončené stavby dle §2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona, neboť bude zachováno vnější
půdorysné i výškové ohraničení stavby, u které stavební zákon v §81 odst. 3 výslovně stanoví,
že územní rozhodnutí ani územní souhlas není vyžadován. Lze tak konstatovat, že v dané věci
stavba nevyžaduje vydání územního rozhodnutí, a proto nemusí být vedeno územní řízení.
[47] V kasační stížnosti byla rovněž namítána vada správního řízení spočívající
v nedostatečném vypořádání splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti zásobování ze SZTE
dle zákona o ochraně ovzduší. Jak již bylo konstatováno výše (viz bod [41]), tato námitka není
důvodná vzhledem k výše rozvedenému závěru o mezích účastnických práv stěžovatelky.
V. Závěr a náklady řízení
[48] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[49] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. ledna 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu