ECLI:CZ:NSS:2015:9.AZS.137.2014:47
sp. zn. 9 Azs 137/2014 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: J. V. R.,
zast. JUDr. Ing. Janem Kopřivou, Ph.D., advokátem se sídlem Zahradnická 223/6, Brno, proti
žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů
1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 20. 2. 2012, č. j. MV-24079-4/SO-2011,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. 3. 2014, č.
j. 36 A 20/2012 - 41,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 12. 3. 2014, č. j. 36 A 20/2012 - 41,
se zru š u j e.
II. Rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 20. 2. 2012,
č. j. MV-24079-4/SO-2011, se z r ušuj e a věc se v rací žalované k dalšímu
řízení.
III. Žalovaná je p ov in n a zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 16 800 Kč, k rukám jeho zástupce JUDr. Ing. Jana Kopřivy,
Ph.D., advokáta se sídlem Zahradnická 223/6, Brno, do 30 dnů od právní moci tohoto
rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla jako
nedůvodná podle ustanovení §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta jeho žaloba proti shora označenému
rozhodnutí žalované. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání proti rozhodnutí Ministerstva
vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán I. stupně“), ze dne 18. 1. 2011,
č. j. OAM-28278-13/MC-2010, jímž bylo podle §87l odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném
v posuzované době (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zrušeno povolení stěžovatele k trvalému
pobytu na území České republiky, a toto rozhodnutí bylo potvrzeno.
[2] Podmínky pro zrušení povolení k trvalému pobytu podle §87l odst. 1 písm. a) zákona
o pobytu cizinců měl stěžovatel naplnit tím, že závažným způsobem narušil veřejný pořádek.
Byl dvakrát pravomocně odsouzen, v prvním případě za spáchání trestného činu zkreslování
údajů o stavu hospodaření a jmění podle §125 odst. 1 zákona č. 140/1961 Sb., trestního zákona,
ve druhém případě za spáchání trestného činu vydírání podle §235 odst. 2 písm. b) a c) téhož
předpisu. Správní orgány dospěly shodně k názoru, že byl naplněn pojem „narušení veřejného
pořádku“ a že zrušení povolení k trvalému pobytu nebude nepřiměřeným zásahem
do soukromého a rodinného života stěžovatele.
[3] Krajský soud vyšel při hodnocení naplnění pojmu „veřejný pořádek“, případně „narušení
veřejného pořádku“, z judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména z rozsudku ze dne
30. 11. 2011, č. j. 3 As 21/2011 - 85, dle kterého pojem „veřejný pořádek“ zahrnuje kromě norem
právních také normy morální, sociální, politické, případně náboženské. K porušení veřejného
pořádku přitom postačuje jejich porušení nižší intenzity, je-li dostatečně závažné ve vztahu
k důsledkům plynoucím ze zrušení povolení k trvalému pobytu. K tomu konstatoval,
že stěžovatel byl celkem ve dvou případech pravomocně odsouzen a především druhé odsouzení
lze samo o sobě považovat za závažné, a to zejména pro právní kvalifikaci a popis skutků, jakož
i pro délku samotného odsouzení.
[4] Krajský soud se dále vyjádřil k ustanovení čl. 27 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2004/38/ES, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat
a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic
64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS,73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS,
90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „směrnice 2004/38/ES“), které je třeba
vykládat tak, že nikoli každé odsouzení pro jakýkoli trestný čin vede bez dalšího k závěru,
že cizinci bude zrušen trvalý pobyt, či že bude vyhoštěn. Vždy je zapotřebí zvažovat zejména to,
o jaký trestný čin se jednalo a jakým konkrétním jednáním se jej pachatel dopustil. Opačný
postup by byl v rozporu se zásadou přiměřenosti stanovenou v citovaném ustanovení směrnice.
Odepření práva trvalého pobytu je sice opatření odpírající jedno z práv vyplývajících z práva
volného pohybu osob, nicméně jde o omezení velmi nízké intenzity, protože jím není dotčeno
právo pobytu cizince na území České republiky, ale dochází jím pouze k odepření výhod
plynoucích ze statutu cizince pobývajícího na území České republiky v rámci trvalého pobytu.
Je proto v souladu s požadavkem přiměřenosti a proporcionality mezi omezujícím opatřením
a závažností jednání, aby důvodem pro zrušení povolení k trvalému pobytu bylo výrazně méně
intenzivní a nebezpečné jednání, než pro účely vyhoštění. Stěžovatelovo předchozí odsouzení
pro trestný čin vydírání postačuje k závěru, že je zde důvodné nebezpečí, že by mohl
závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Okolnosti, při nichž k činu došlo, a způsob
jeho spáchání, totiž nijak nesnižovaly závažnost jeho jednání. Zároveň je odepření práva
trvalého pobytu v souladu se zásadou přiměřenosti ve vztahu k jednání, kterým byl trestný čin
spáchán.
[5] K hodnocení zásahu do soukromého nebo rodinného života krajský soud uvedl,
že správní orgán I. stupně se podrobně zabýval rodinnými poměry stěžovatele a správně dovodil,
že zrušení povolení k trvalému pobytu nebude mít nepřiměřený dopad do jeho soukromého nebo
rodinného života, neboť mu není nepřiměřeně bráněno v tom, aby se stýkal se svou manželkou
a synem. Povolení k trvalému pobytu totiž není jediným aktem, který by umožňoval dlouhodobě
pobývat na území České republiky. Dlouhodobě pobývající cizinec pouze požívá odlišnou míru
oprávnění, avšak stále v takovém rozsahu, aby mohl nerušeně vést svůj soukromý a rodinný
život.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[6] Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Konkrétně potom uvádí, že považuje napadený
rozsudek za nezákonný z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení, a to především pokud jde o výklad pojmu „závažné porušení veřejného
pořádku“ v souvislosti s vyhodnocením dopadu rozhodnutí do stěžovatelova soukromého
a rodinného života.
[7] Má za to, že na jeho případ lze vztáhnout závěry z usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 – 151, publ. pod
č. 2420/2011 Sb. NSS, ohledně výkladu pojmů „veřejný pořádek“, respektive „závažné narušení
veřejného pořádku“. Při zrušení povolení k trvalému pobytu totiž dochází ke zrušení pobytového
oprávnění, což vede k omezení práv, která již cizinec dříve nabyl. K tomu odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2013, č. j. 5 As 73/2011 - 146. Pojem závažné narušení
veřejného pořádku dle §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců by měl být vykládán shodně
s týmž pojmem užitým v §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, dopadajícím na správní
vyhoštění.
[8] Domnívá se, že nemůže obstát dílčí závěr žalované, potvrzený napadeným rozsudkem,
že důvodem pro zrušení trvalého pobytu je odsouzení za dva trestné činy. Není pochyb o tom,
že trestná činnost, které se stěžovatel dopustil, je závažná, avšak podle čl. 27 odst. 2 směrnice
2004/38/ES předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě neodůvodňuje přijetí opatření
z důvodu veřejného pořádku. To platí zvláště za situace, kdy od spáchání trestných činů uplynulo
v době rozhodování žalované již několik let. Žalovaná se měla zabývat nejen tím, zda byl
stěžovatel pravomocně odsouzen, ale měla zkoumat, zda jeho jednání z dávných let
představovalo v době rozhodování správních orgánů skutečné, aktuální a dostatečně závažné
ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Měla při tom přihlédnout i ke všem
relevantním okolnostem, jež mohou mít vliv na závažnost jednání a posouzení hrozby budoucího
porušení veřejného pořádku. Mezi takové skutečnosti patří nejen charakter a závažnost spáchané
trestné činnosti, ale i další okolnosti, např. místo spáchání trestného činu, a zejména doba,
která uplynula od jeho spáchání, chování stěžovatele po vykonání trestu odnětí svobody, délka
jeho pobytu v České republice, ale i to, zda se po příchodu do České republiky dopustil další
trestné či jinak protiprávní činnosti. Stěžovatel již ve správním řízení poukazoval na bezúhonný
život, který vede po propuštění z výkonu trestu odnětí svobody, a na svůj intenzivní rodinný
život v České republice.
[9] K posouzení zásahu do soukromého nebo rodinného života uvedl, že odůvodnění
správních orgánů i soudu postrádá úvahy svědčící o přiměřenosti použitého opatření.
Z rozhodnutí lze pouze dovodit, že je vyloučena možnost trvalého odloučení stěžovatele
od rodiny, neboť právní řád nabízí pobytové alternativy. Získání jiného pobytového statutu
ovšem není zaručeno a v zásadě není reálné. Závěr o závažném narušení veřejného pořádku pro
něj může představovat reálnou překážku pro získání jiného pobytového titulu. Aby tedy nedošlo
k nepřiměřenému zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince, je nutno poměřovat
intenzitu zásahu spočívajícího ve zrušení povolení k trvalému pobytu a intenzitu narušení
veřejného pořádku, které bylo důvodem tohoto zásahu státu. Považuje tedy za nezbytné, aby byl
posouzen poměr porušení veřejného pořádku a zásah do soukromého a rodinného života, který
vede v České republice velmi intenzivní – žije zde již několik let, má manželku a dva nezletilé
syny, kteří jsou na něm silně citově závislí a jeho nepřítomnost v rodině by nesli velice špatně.
Navíc stěžovatel v současné době nijak neohrožuje veřejné zájmy, naopak od svého propuštění
z výkonu trestu vede řádný život. Žalovaná i krajský soud dovodily přiměřenost zásahu
do soukromého a rodinného života pouze na základě skutečnosti, že spáchal dva trestné činy.
Takové posouzení není vůbec výsledkem poměřování intenzity narušení veřejného pořádku
a intenzity zásahu do soukromého a rodinného života. Neurčila-li žalovaná vůbec, k jakému
konkrétnímu zásahu do soukromého a rodinného života dochází, nemohla posoudit, zda byl
zásah přiměřený.
[10] Vzhledem k výše uvedenému navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že správní orgány i krajský soud
rozhodovaly na základě skutkového a právního stavu, který tu byl ke dni vydání správního
rozhodnutí I. stupně. Ke skutečnostem nastalým později (sňatek s občankou České republiky,
narození druhého dítěte) nemohlo být přihlíženo. Trvá na tom, že správní orgán I. stupně
zohlednil všechny rozhodné okolnosti jak při výkladu pojmu „závažné narušení veřejného
pořádku“, tak při hodnocení přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života. Trvá
i na závěru, že stěžovatel může upravit svůj pobyt v České republice oprávněním k přechodnému
pobytu v intencích zákona o pobytu cizinců.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený
rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil
při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[13] Předmětem sporu je výklad pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“ a přiměřenost
zásahu, zrušení povolení k trvalému pobytu, do soukromého nebo rodinného života stěžovatele.
Podle §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců ministerstvo (správní orgán I. stupně) zruší
povolení k trvalému pobytu, jestliže držitel tohoto povolení ohrožuje bezpečnost státu nebo
závažným způsobem narušuje veřejný pořádek, není-li zahájeno řízení o správním vyhoštění,
za podmínky, že rozhodnutí bude přiměřené z hlediska zásahu do jeho soukromého nebo
rodinného života.
[14] Spornými otázkami se Nejvyšší správní soud zabýval již ve své dřívější judikatuře,
například v rozsudku ve věci sp. zn. 5 As 73/2011, ze kterého vycházel i stěžovatel, nebo
v rozsudku ze dne 6. 8. 2013, č. j. 8 As 68/2012 - 39, a nemá důvodu se od závěrů uvedených
v rozsudcích odchylovat ani v nyní posuzovaném případě.
[15] První kasační námitka směřuje do nesprávného právního posouzení spočívajícího
v nesprávném výkladu pojmů „veřejný pořádek“, respektive „závažné narušení veřejného
pořádku“.
[16] Správní orgány vyšly z toho, že stěžovatel narušil závažným způsobem veřejný pořádek,
jelikož spáchal dva trestné činy, za něž byl pravomocně odsouzen. Přihlédly zejména k závažnosti
odsouzení ke čtyřem letům odnětí svobody nepodmíněně za trestný čin vydírání, kterého
se stěžovatel dopustil se dvěma dalšími osobami a se zbraní. Při tom se podílel na opakovaných
fyzických útocích na poškozeného s cílem přimět ho k vydání finanční hotovosti. Této trestné
činnosti se dopustil pouhý rok po předchozím pravomocném odsouzení. Je tedy zřejmé,
že první odsouzení na něj nemělo žádný výchovný vliv. Na základě těchto skutečností shledala
žalovaná dostatečný důvod pro zrušení povolení k trvalému pobytu. Krajský soud dospěl
ke stejnému závěru. Svou argumentaci opřel o již uvedený rozsudek zdejšího soudu ve věci
sp. zn. 3 As 21/2011, který posuzoval situaci zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu.
Tento judikát však není na nyní posuzovanou situaci přiléhavý, jak je argumentováno dále.
[17] Vzhledem k nejednotnosti dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu se výkladem
pojmů „veřejný pořádek“, respektive „závažné narušení veřejného pořádku“ v kontextu zákona
o pobytu cizinců zabýval rozšířený senát zdejšího soudu, a to v již citovaném usnesení ve věci
sp. zn. 3 As 4/2010. Rozšířený senát při tom konstatoval, že „[p]ři výkladu pojmů „veřejný pořádek“,
resp. „závažné narušení veřejného pořádku“, používaných v různých kontextech zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky, je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy,
ale přihlížet i k rozdílným okolnostem vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto pojmy
užity“. Závěry o tom, jaké konkrétní jednání je závažným narušením veřejného pořádku, učiněné
ve vztahu k určitému ustanovení, nelze bez dalšího přebírat při výkladu ustanovení jiných,
ale je třeba přihlížet ke specifickým okolnostem vzniku, původu a účelu ustanovení. Stejně tak
je třeba dané ustanovení přiměřeným způsobem vyložit rovněž ve vztahu k individuálním
okolnostem jednotlivých případů.
[18] Výklad pojmu „veřejný pořádek“ pro účely ustanovení §87l zákona o pobytu cizinců
provedl velmi podrobně Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci sp. zn. 5 As 73/2011. Zdejší
soud proto ze znění tohoto rozsudku v další části odůvodnění vychází a v podrobnostech na něj
odkazuje. Ustanovení §87l v podobě, která upravuje důvody pro zrušení povolení k trvalému
pobytu a která následnými novelizacemi doznala dalších dílčích změn, bylo do zákona o pobytu
cizinců začleněno jeho novelou provedenou zákonem č. 161/2006 Sb. Podle důvodové zprávy
k tomuto zákonu (viz sněmovní tisk č. 1107, Poslanecká sněmovna Parlamentu, volební období
2002 – 2006, www.psp.cz) byla tato změna zákona provedena v návaznosti na již zmiňovanou
směrnici 2004/38/ES.
[19] Tato směrnice upravuje mimo jiné právo trvalého pobytu občanů Unie a jejich rodinných
příslušníků na území členských států [čl. 1 písm. b)]. Vztahuje se ovšem pouze na občany Unie,
kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém
členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky (čl. 3 odst. 1). Pobyt, který uvedená
směrnice upravuje, je tak spojen s využitím práva volného pohybu osob, což není posuzovaný
případ. Pokud občan Unie nikdy nevyužil svého práva volného pohybu a vždy pobýval
v členském státě, jehož je státním příslušníkem, nespadá pod pojem „oprávněné osoby“ ve smyslu
čl. 3 odst. 1 a stejně tak ani jeho rodinný příslušník. Směrnice 2004/38/ES by se tedy na daný
případ, pokud by nebylo dále zmiňované úpravy v zákoně o pobytu cizinců, nevztahovala
(viz rozsudek Soudního dvora ze dne 5. května 2011, McCarthy, C-434/09, Sb. rozh. s. I-03375).
[20] Jak však uvedl rozšířený senát, „na základě přijetí §15a odst. 5 (a to rovněž zákonem
č. 161/2006 Sb.), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí žalovaného (dnes se jedná o odst. 4), podle kterého
se ustanovení cizineckého zákona týkající se rodinného příslušníka občana Evropské unie použijí i na cizince,
který je rodinným příslušníkem státního občana České republiky, došlo z vůle vnitrostátního zákonodárce
nad rámec požadavků vyplývajících z unijního práva ke zrovnoprávnění rodinných příslušníků občanů ČR
s rodinnými příslušníky občanů EU. Takovýto úmysl zákonodárce je ostatně zřejmý i z výše citované důvodové
zprávy k zákonu č. 161/2006 Sb. (…) unijní právo může být použitelné nepřímo, tedy pouze na základě
odkazu obsaženého ve vnitrostátním právu. Vnitrostátní norma tak může „aktivovat“ unijní právo, které
by se jinak na daný případ nepoužilo, když by daná situace sama o sobě neobsahovala žádný z faktorů
podmiňujících jeho použití. Členský stát tak může vztáhnout unijní právo na situace, které nespadají do oblasti
působnosti unijního práva.“
[21] S ohledem na §15a odst. 5 (dnes §15a odst. 4) zákona o pobytu cizinců je tedy třeba
vykládat i §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců způsobem souladným s unijním právem
ve všech případech. Tedy nejen v případech, na něž se přímo vztahuje směrnice 2004/38/ES,
ale i v případě rodinného příslušníka občana České republiky bez ohledu na to, zda došlo
k realizaci práva volného pohybu občana EU z jednoho členského státu do druhého. To se týká
i nyní posuzované věci.
[22] Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval otázkou, zda lze na daný případ vztáhnout
bez dalšího též závěry rozšířeného senátu ohledně výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné
narušení veřejného pořádku“. Rozšířený senát se totiž v citovaném usnesení zabýval převážně
výkladem §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, který upravuje problematiku správního
vyhoštění, nikoliv výkladem tohoto pojmu v souvislosti se zrušením povolení k trvalému pobytu
podle §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jakkoli předcházející judikatura Nejvyššího
správního soudu, kterou rozšířený senát sjednocoval, se dotýkala i tohoto ustanovení. Přitom
právě podle citovaného usnesení rozšířeného senátu je třeba při výkladu jednotlivých ustanovení
zákona o pobytu cizinců postupovat diferencovaně.
[23] Krajský soud vyšel v posuzovaném případě z toho, že odepření práva trvalého pobytu
je omezující opatření velmi nízké intenzity, tudíž za důvod pro zrušení povolení k trvalému
pobytu může být považováno jednání mnohem méně intenzivní a nebezpečné, než pro účely
vyhoštění. To dovodil z rozsudku zdejšího soudu ve věci sp. zn. 3 As 21/2011. Obdobně
se Nejvyšší správní soud vyjádřil i v rozsudku ze dne 6. 2. 2013, č. j. 1 As 175/2012 – 34. Oba
zmíněné rozsudky se však zabývaly případem zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu
z důvodu narušení veřejného pořádku. Dospěly při tom k závěru, že výklad pojmu „veřejný
pořádek“ pro účely zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu je třeba vykládat odlišně
od závěrů vyslovených rozšířeným senátem v návaznosti na §119 odst. 2 písm. b) zákona
o pobytu cizinců. Zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu a správní vyhoštění totiž
představují opatření, jež se svým účelem a intenzitou zásahu do práv cizince odlišují.
[24] V nyní posuzované věci, která se týká aplikace §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu
cizinců, však podle názoru Nejvyššího správního soudu uvedený závěr o potřebě odlišného
výkladu pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“ neplatí, a i na nyní posuzovanou věc lze
vztáhnout závěry vyslovené rozšířeným senátem. K témuž názoru dospěl kasační soud
i v rozsudku ve věci sp. zn. 5 As 73/2011, kde uvedl: „V prvé řadě zde totiž dochází ke zrušení
pobytového oprávnění, což vede k omezení práv, která cizinec již dříve nabyl. S tím souvisí i omezení jeho práv
a zhoršení jeho postavení, např. v oblasti zaměstnanosti, sociálního zabezpečení, zdravotního pojištění atp. Oproti
tomu při zamítnutí žádosti o trvalý pobyt a priori ke zhoršení postavení cizince nedochází, neboť dosud výhod
spojených s trvalým pobytem nepožíval. Intenzita zásahu v případě zrušení trvalého pobytu tak bude zpravidla
vyšší, než v případě zamítnutí žádosti o trvalý pobyt.“
[25] Lze tedy shrnout, že v případě §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců Nejvyšší
správní soud nenaznal žádné důvody, které by vedly k závěru, že pojem „závažné narušení veřejného
pořádku“ užitý v tomto ustanovení by bylo třeba vykládat odlišně od téhož pojmu užitého
v §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Závěry vyslovené rozšířeným senátem
v citovaném usnesení lze proto vztáhnout i na výklad §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu
cizinců, tedy na případy zrušení trvalého pobytu cizince z důvodu závažného narušení veřejného
pořádku.
[26] Jak již uvedl rozšířený senát, „[z]působ a meze použití opatření z důvodu veřejného pořádku
upravuje směrnice 2004/38/ES obecně zejm. ve svém čl. 27. Z odst. 2 daného ustanovení vyplývá, že taková
opatření musí být provedena v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování
dotyčné osoby, které musí představovat „skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého
ze základních zájmů společnosti“, přijetí opatření nelze odůvodnit okolnostmi nesouvisejícími s dotyčnou osobou
nebo generální prevencí. Směrnice přitom ještě upřesňuje, že předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí
takových opatření ještě neodůvodňuje. (…)
Soudní dvůr EU se při výkladu použití výhrady veřejného pořádku rovněž omezil spíše na konstatování
obecnějších principů a mezí užití této výhrady členskými státy, aniž by hodnotil konkrétní okolnosti skutkového
stavu jednotlivých případů, a konečné posouzení věci ponechal v kompetenci vnitrostátních soudů. Uvedl,
že zatímco zásada volného pohybu osob by měla být vykládána extenzivně, u výhrady veřejného pořádku
je naopak nutné použít výklad restriktivní (srov. bod 18 rozsudku ze dne 4. 12. 1974 ve věci Van Duyn,
41/74, Recueil, s. 1337; bod 23 rozsudku ze dne 19. 1. 1999 ve věci Calfa, 348/96, Recueil, s. I-11; bod 64
rozsudku ze dne 29. 4. 2004 ve věci Orfanopoulos a Oliveri, C-482/01, Recueil, s. I-5257; bod 45 rozsudku
ze dne 10. 3. 2005 ve věci Komise proti Španělsku, C-503/03, Sb. rozh., s. I-1097; bod 23 rozsudku ze dne
10. 7. 2008 ve věci Jipa, C-33/07, Sb. rozh., s. I-5157).
Soudní dvůr stanovil obecný test použití výhrady veřejného pořádku, který „předpokládá kromě
společenského nepořádku, který představují všechna porušení práva, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně
závažného ohrožení některého ze základních zájmů společnosti.“; tedy, 1) nestačí pouhé porušení práva, ale 2)
musí existovat skutečná a dostatečně závažná hrozba, 3) dotýkající se základního zájmu společnosti (srov. bod 35
rozsudku ze dne 27. 10. 1977 ve věci Bouchereau, 30/77, Recueil, s. 1999; bod 21 rozsudku ve věci Calfa; bod
66 rozsudku ve věci Orfanopoulos a Oliveri; bod 46 rozsudku ve věci Komise proti Španělsku; bod 43 rozsudku
ze dne 7. 6. 2007 ve věci Komise proti Nizozemí, C-50/06, Sb. rozh., s. I-4383; bod 23 rozsudku ve věci
Jipa). Tento závěr se ostatně nyní promítá i do znění čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES.
Soudní dvůr uznává, že různé státy mohou mít různé zájmy, jejichž sledování spadá pod pojem veřejného
pořádku a pojem veřejného pořádku se může měnit i v čase (srov. bod 18 rozsudku ve věci Van Duyn; bod 26
rozsudku ze dne 28. 10. 1975 ve věci Rutili, 36/75, Recueil, s. 1219; bod 34 rozsudku ve věci Bouchereau);
nicméně v kontextu Společenství je nutno chápat pojem veřejného pořádku tak, aby jeho působnost nemohla
být stanovena jednostranně členským státem bez možnosti kontroly ze strany Společenství (srov. bod 27 rozsudku
ve věci Rutili). Také se státy mohou dovolávat pouze svých vlastních důvodů veřejného pořádku, nikoli důvodů
jiného členského státu (bod 25 rozsudku ve věci Jipa).“
[27] Na základě těchto úvah tak rozšířený senát dospěl k závěru, že narušením veřejného
pořádku „může být jen takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné
ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. I v takovém případě je však nutno zohlednit individuální
okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci“.
[28] S ohledem na uvedené lze souhlasit s kasační námitkou, že krajský soud v daném případě
nesprávně vyložil pojem „závažné narušení veřejného pořádku“ použitý v §87l odst. 1 písm. a)
zákona o pobytu cizinců. Vyšel totiž z nepřiléhavé judikatury a uzavřel, že pro naplnění sporného
pojmu postačí nižší intenzita jednání narušujícího veřejný pořádek. Zbývá posoudit, zda
se stejného pochybení dopustila i žalovaná.
[29] Žalovaná jako důvod pro zrušení trvalého pobytu stěžovatele spatřovala odsouzení
za trestné činy, a to zejména odsouzení za trestný čin vydírání, který stěžovatel spáchal dle
odsuzujícího rozsudku v roce 2007. Není pochyb o tom, že trestná činnost, za kterou byl
odsouzen, představuje závažnou formu kriminality. Podle čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES
však předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě neodůvodňuje přijetí opatření z důvodu
veřejného pořádku. Podle již citovaného rozsudku ve věci sp. zn. 5 As 73/2011 „[j]e třeba
přihlédnout i ke všem relevantním okolnostem, jež mohou mít vliv na závažnost jednání stěžovatele a posouzení
hrozby budoucího porušení veřejného pořádku. Mezi takové skutečnosti patří nejen charakter a závažnost
spáchané trestné činnosti, ale i další okolnosti, např. místo spáchání trestného činu, a zejména doba, která
uplynula od jeho spáchání, chování stěžovatele po vykonání trestu odnětí svobody, délka jeho pobytu v České
republice, ale i to, zda se po příchodu do České republiky dopustil další trestné či jinak protiprávní činnosti.“
[30] Nejvyšší správní soud je nucen po prostudování rozhodnutí správního orgánu I. stupně
konstatovat, že tento se s odůvodněním naplnění pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“
ve výše nastíněném rozsahu nevypořádal vůbec. Vyšel pouze ze skutečnosti, že stěžovatel svým
protiprávním jednáním spáchal čin, který vedl až k pravomocnému odsouzení. Tuto skutečnost
charakterizoval jako závažné narušení veřejného pořádku. Žalovaná ve svém rozhodnutí
pochybení správního orgánu I. stupně více méně napravila, přesto i její odůvodnění závažného
narušení veřejného pořádku zůstává na hranici přezkoumatelnosti. Zhodnotila charakter
a závažnost spáchaného trestného činu, způsob, jakým trestný čin spáchal, i to, že se této trestné
činnost dopustil pouhý rok po předchozím pravomocném odsouzení.
[31] Výslovně se nevyjádřila k místu spáchání trestného činu a k tomu, zda se stěžovatel
po příchodu do České republiky dopustil další trestné či jinak protiprávní činnosti. Jelikož však
byl trestný čin spáchán na území České republiky, jsou tyto otázky v zásadě méně podstatné
a odpovědi na ně by mohly být vyloženy jedině v neprospěch stěžovatele, tudíž by na výsledku
řízení nic nezměnily. Stejně tak nebyla výslovně hodnocena doba, která uplynula od spáchání
trestného činu. Jak však vyplývá ze správního spisu, trestného činu vydírání se stěžovatel dopustil
dne 20. 5. 2007, odsouzen byl rozsudkem ze dne 25. 10. 2007 a z výkonu trestu odnětí svobody
byl podmíněně propuštěn 18. 12. 2009. Téměř bezprostředně poté bylo zahájeno ze strany
správních orgánů zjišťování skutečností ve věci jeho trvalého pobytu a dne 26. 7. 2010 bylo
vydáno oznámení o zahájení správního řízení. Zahájení řízení o zrušení povolení k trvalému
pobytu tak bylo reakcí na odsouzení stěžovatele a po vykonání trestu s ním bylo zahájeno
příslušné správní řízení. Nebylo tedy v podstatě hodnotit co, neboť doba pobytu stěžovatele na
svobodě byla velmi krátká. Není tedy možné v tomto ohledu na posuzovaný případ aplikovat
rozsudek ve věci sp. zn. 5 As 73/2011, jak se snaží dovodit stěžovatel, jelikož v něm byla
posuzována jiná skutková situace. Předmětem posuzování v dané věci byla trestná činnost
spáchaná bezmála před dvěma desetiletími. V nyní posuzovaném případě není tedy doba, která
uplynula od spáchání trestného činu, tak zásadní, aby mohla mít vliv na výsledek řízení. Žalovaná
pominula zmínit i dobu pobytu stěžovatele v České republice.
[32] Všechna uvedená pochybení způsobují, že rozhodnutí žalované stojí na samé hranici
přezkoumatelnosti, nicméně je lze za přezkoumatelné a správné považovat. Vzhledem k tomu,
že toto rozhodnutí je Nejvyšší správním soudem rušeno i z dalšího důvodu (viz následující
odstavce tohoto odůvodnění), bude však žalovaná v dalším řízení povinna znovu hodnotit
všechny okolnosti podstatné pro posouzení závažnosti narušení veřejného pořádku a řádně
je v novém rozhodnutí odůvodnit, když v důsledku běhu času bude již nezbytné zhodnotit spolu
s dalšími okolnostmi i dobu, která od spáchání trestné činnosti uběhla.
[33] Druhá kasační námitka směřuje do nesprávného posouzení přiměřenosti zásahu
do soukromého nebo rodinného života stěžovatele, který je třeba rovněž řádně zhodnotit.
Přiměřeností zásahu do soukromého nebo rodinného života se Nejvyšší správní soud ve své
judikatuře již opakovaně zabýval (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 4. 2012, č. j. 7 As 6/2012 - 29; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2011,
č. j. 8 As 32/2011 - 60, zejména bod 23; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 4. 2008, č. j. 2 As 19/2008 - 75). V této oblasti existuje i bohatá judikatura Evropského soudu
pro lidská práva, která stanoví řadu kritérií pro posuzování souladu zásahů do soukromého
a rodinného života ve smyslu čl. 8 Evropské úmluvy o lidských právech v cizineckých věcech
(z novější judikatury Evropského soudu pro lidská práva srovnej např. Rodrigues da Silva
a Hoogkamer proti Nizozemsku, rozsudek, 31. 1. 2006, č. 50435/99, §39; Nunez proti Norsku,
rozsudek, 28. 6. 2011, č. 55597/09, §70; Konstantinov proti Nizozemsku, rozsudek, 26. 4. 2007,
č. 16351/03, §52; či Üner proti Nizozemsku, rozsudek velkého senátu, 18. 10. 2006, č. 46410/99,
body 57-58; blíže viz Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J. Bobek, M. Evropská úmluva o lidských
právech. Komentář. 1. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 958-959).
[34] Podle výše uvedené judikatury Nejvyššího správního soudu a Evropského soudu
pro lidská práva musí být v cizineckých věcech brány v potaz zejména následující faktory:
(1) povaha a závažnost dotčeného veřejného zájmu (např. závažnost porušení veřejného pořádku
či trestného činu spáchaného cizince); (2) délka pobytu cizince v hostitelském státě; (3) doba,
jež uplynula od porušení veřejného pořádku či spáchání trestného činu a chování cizince
v průběhu této doby; (4) stěžovatelova rodinná situace (např. doba trvání manželství
a jiné faktory vyjadřující efektivnost rodinného života páru); (5) počet nezletilých dětí a jejich věk;
(6) rozsah, v jakém by byl soukromý a/nebo rodinný život cizince narušen (tj. vliv
na ekonomický, osobní a rodinný život jednotlivce, včetně vlivu na ostatní rodinné příslušníky,
kteří by jinak měli právo zůstat v hostitelském členském státě na základě samostatného
pobytového oprávnění); (7) rozsah a intenzita vazeb na hostitelský stát (příbuzní, návštěvy,
jazykové znalosti apod.); (8) imigrační historie dotčených osob (např. porušení imigračních
pravidel v minulosti); a (9) věk a zdravotní stav dotčeného cizince [srov. zejména Rodrigues da Silva
a Hoogkamer proti Nizozemsku, rozsudek, 31. 1. 2006, č. 50435/99, §39; a Üner proti Nizozemsku,
rozsudek velkého senátu, 18. 10. 2006, č. 46410/99, body 57-58]. Tato kritéria byla vytvořena
primárně v souvislosti s přezkumem vyhoštění cizinců, nicméně Nejvyšší správní soud již
ve své dřívější judikatuře – například v rozsudku ve věci sp. zn. 8 As 68/2012, uvedl,
že „je považuje – po patřičné úpravě – za aplikovatelná i na rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu. I samotné
zrušení povolení k pobytu může svými důsledky (např. existenčním ohrožením cizince a jeho rodiny) za určitých
okolností samo o sobě představovat natolik intenzivní zásah do soukromého a rodinného života cizince, že půjde
o nepřiměřený zásah ve smyslu §87l odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců in fine vykládaného souladně
s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva k čl. 8 Evropské úmluvy o lidských právech.“ Totéž lze
vztáhnout i k §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
[35] Po prostudování správního spisu a především správních rozhodnutí je třeba konstatovat,
že správní orgány se všemi relevantními faktory nezabývaly. Správní orgán I. stupně hodnotil
zejména povahu a závažnost dotčeného veřejného zájmu, tj. povahu a závažnost spáchaného
trestného činu, naopak se vůbec nezabýval například hledisky rodinného života stěžovatele,
pouze konstatoval existenci družky a syna. Pro úplnost Nejvyšší správní soud doplňuje,
že je třeba posuzovat skutečnosti známé v době rozhodování správních orgánů. Nemůže proto
přisvědčit žalované ani v tom, že pro její rozhodování byl rozhodný skutkový stav, jaký byl
v době rozhodování před správním orgánem I. stupně (k tomu viz §50 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu). Nové skutečnosti, jako například uzavření manželství
či narození druhého syna, však nastaly až po vydání správního rozhodnutí žalované,
ani žalovaná k nim tudíž nemohla přihlédnout, a pro toto řízení jsou proto irelevantní
(srov. §75 odst. 1 s. ř. s.).
[36] Žalovaná, a stejně tak krajský soud, se zabývala zejména možností stěžovatele upravit svůj
pobytový statut jiným způsobem. S takovým hodnocením přiměřenosti zásahu do stěžovatelova
soukromého nebo rodinného života nemůže Nejvyšší správní soud souhlasit. Již v minulosti
k této problematice uvedl: „Mělo-li by platit, že zásah je přiměřený, pokud si cizinec může požádat o udělení
nižšího pobytového statusu (bude-li mu vůbec udělen), pak by rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu bylo z hlediska
zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince nelogicky přiměřené vždy, neboť zákon o pobytu žádosti
o nižší pobytový status nebrání. Jinak řečeno, tato část §87l odst. 1 zákona o pobytu cizinců by se stala
nadbytečnou. Zákonodárce vložením této části do §87l odst. 1 zákona o pobytu cizinců naopak předpokládal,
že zrušení povolení k pobytu může svými důsledky (např. existenčním ohrožením cizince a jeho rodiny) za určitých
okolností samo o sobě představovat natolik intenzivní zásah do soukromého a rodinného života cizince, že půjde
o nepřiměřený zásah ve smyslu §87l odst. 1 písm. b) zákona vykládaného souladně s judikaturou Evropského
soudu pro lidská práva k čl. 8 Evropské úmluvy o lidských právech. Tento závěr má oporu i v judikatuře
Nejvyššího správního soudu a Evropského soudu pro lidská práva.
Tvrzení žalovaného, souhlasně citované i městským soudem, že si stěžovatel „může upravit svůj pobyt
na území ČR v rámci jiného pobytového statusu“, je zjednodušující. Stěžovatel „si“ rozhodně sám svůj pobyt
na území České republiky upravit nemůže, může o to jen požádat. To ale ještě neznamená, že mu bude tento
nižší pobytový status udělen, a to tím spíše, že žalovanému se nabízí i extenzivní výklad §56 odst. 2 písm. c)
zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 31. 12. 2010 [„vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů
za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle §33 odst. 3, policie nebo zastupitelský úřad cizinci neudělí,
jestliže … v uplynulých 5 letech porušil povinnost stanovenou tímto zákonem, za podmínky, že důsledky neudělení
víza budou přiměřené důvodu pro neudělení víza“; od 1. 1. 2011 jde o §56 odst. 2 písm. b)]. Toto ustanovení
se vztahuje nejen na žádosti o dlouhodobé vízum (vízum k pobytu nad 90 dnů), ale i na žádosti o povolení
k dlouhodobému pobytu (srov. §46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců účinném do 31. 12. 2010).“ (k tomu
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 8 As 68/2012).
[37] Navíc lze konstatovat, že z rozhodnutí žalované ani krajského soudu není vůbec zřejmé,
jaké závěry plynou z jejich doporučení jiné úpravy pobytového titulu pro posouzení přiměřenosti
přijatého opatření.
[38] Rozhodnutí žalované tedy neobstojí, pokud jde o hodnocení zrušení povolení k trvalému
pobytu z hlediska přiměřenosti zásahu do soukromého nebo rodinného života stěžovatele,
v tomto rozsahu je nepřezkoumatelné. V dalším řízení se proto bude muset žalovaná zabývat
jednotlivými kritérii pro poměření přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života, která
byla vymezena evropskou judikaturou a judikaturou Nejvyššího správního soudu (viz bod [34]
tohoto rozsudku).
IV. Závěr a náklady řízení
[39] Rozhodnutí žalované je vzhledem k výše uvedenému nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů. Krajský soud nedostatečně odůvodněné rozhodnutí aproboval, ačkoliv měl napadené
rozhodnutí zrušit a věc jí vrátit k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s.
zrušil kasační stížností napadený rozsudek. S ohledem na to, že v posuzovaném případě byly
již v řízení před krajským soudem důvody pro to, aby rozhodnutí žalované bylo zrušeno, nevrátil
věc krajskému soudu k dalšímu řízení, neboť by při respektování názoru vysloveného Nejvyšším
správním soudem v tomto rozhodnutí a vzhledem k charakteru vytýkaných pochybení nemohl
vady napadeného rozhodnutí žalované nikterak zhojit. Nejvyšší správní soud proto současně
se zrušením rozhodnutí krajského soudu rozhodl postupem podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
a zrušil i rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení [§109 odst. 4 ve spojení s §110 odst.
2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití §78 odst. 4 s. ř. s.]. Právním názorem, který vyslovil
soud ve zrušujícím rozsudku, je správní orgán vázán (§78 odst. 5 s. ř. s.).
[40] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační
stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě
jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[41] Při rozhodování o náhradě nákladů řízení vychází soudní řád správní z celkového
úspěchu ve věci. Ten přísluší stěžovateli, neboť rozhodnutí žalované bylo Nejvyšším správním
soudem zrušeno. Žalovaná ve věci úspěch neměla, náhrada nákladů řízení jí proto nenáleží.
Stěžovatel měl ve věci plný úspěch, a proto mu zdejší soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., přiznal náhradu nákladů řízení proti žalované. Tyto náklady řízení jsou tvořeny
jednak částkou 10 000 Kč za soudní poplatky (tj. soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč,
soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě ve výši 1 000 Kč, soudní
poplatek za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč, soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti ve výši 1 000 Kč). Dále jsou náklady řízení tvořeny částkou 6 800 Kč.
[42] Stěžovatel nedoložil, že by mu v řízení před krajským soudem vznikly jakékoli náklady.
V řízení před Nejvyšším správním soudem učinil zástupce stěžovatele dva úkony právní
služby ve smyslu §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „advokátní tarif“), a to převzetí a přípravu zastoupení a podání kasační
stížnosti. Za každý úkon právní služby náleží zástupci stěžovatele mimosmluvní odměna ve výši
3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu], která se zvyšuje
o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Celkem tedy
za jeden úkon právní služby náleží 3 400 Kč, za dva úkony právní služby tedy 6 800 Kč. Zástupce
nedoložil osvědčení o registraci k dani z přidané hodnoty, k nákladům řízení o kasační stížnosti
se tedy daň z přidané hodnoty nepřičítá. Celková částka za řízení před krajským soudem
a Nejvyšším správním soudem tak činí 10 000 Kč + 6 800 Kč, celkem tedy 16 800 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. dubna 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu