ECLI:CZ:NSS:2013:8.AS.68.2012:39
sp. zn. 8 As 68/2012 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: D. V. X., zastoupeného
Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Václavské nám. 21, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem
nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 8. 2010,
čj. MV-50614/VS-2010, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 18. 4. 2012, čj. 7 A 152/2010 – 38
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 4. 2012, čj. 7 A 152/2010 – 38,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Ministerstva vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců
ze dne 16.8. 2010, č.j. MV-50614/VS-2010, a rozhodnutí ministerstva vnitra
ze dne 22.4. 2010, č.j. OAM-6832-8/MC-2010, se zrušují a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení 14600 Kč
do patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Marka
Čechovského, advokáta.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobci bylo dne 16. 1. 1998 vydáno povolení k trvalému pobytu na základě toho, že dne
27. 10. 1997 učinil prohlášení o určení otcovství k D. M.
[2] Dne 3. 3. 2010 obdrželo Ministerstvo vnitra podnět k prověření oprávněnosti pobytu
žalobce na území České republiky od Okresního soudu v Teplicích, který rozhodoval ve vztahu
k D. M. o stanovení výživného otci a o nařízení ústavní výchovy.
[3] Opatřením ze dne 5. 3. 2010 bylo žalobci oznámeno zahájení řízení ve věci zrušení
jeho povolení k trvalému pobytu.
[4] Rozhodnutím ministerstva vnitra ze dne 22.4. 2010, č.j. OAM-6832-8/MC-2010,
bylo žalobci podle ustanovení §87l odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen zákon o pobytu cizinců) zrušeno povolení k trvalému pobytu. V odůvodnění
tohoto rozhodnutí Ministerstvo vnitra uvedlo, že žalobce uznal otcovství k D. M. účelově, že se o
svoji dceru nikdy nezajímal a že ji nikdy nekontaktoval, což doložilo mimo jiné tím, že před
Okresním soudem v Teplicích dne 17. 10. 2006 žalobce výslovně uvedl, že není biologickým
otcem D. M. a že se pouze s matkou dohodl na placení výživného. Ministerstvo vnitra v
odůvodnění uvedlo, že nezpochybňuje samotnou skutečnost, že žalobce je stále zapsán v rodném
listě D. M. jako otec. To však nic nemění na tom, že otcovství bylo určeno účelovým
prohlášením a jsou tedy dány důvody pro zrušení povolení k trvalému pobytu. Dále ministerstvo
vnitra uvedlo, že zrušení povolení je zásahem do soukromého nebo rodinného života žalobce,
avšak není zásahem nepřiměřeným, neboť žalobce má i nadále možnost při splnění zákonem
stanovených podmínek požádat o jiný druh pobytu v České republice. Manželka žalobce a jeho
dvě dcery mají na území České republiky povolen trvalý pobyt, a tudíž zrušením povolení k
trvalému pobytu žalobci nebudou přímo dotčeny na svých právech. Konečně ministerstvo vnitra
uvedlo, že není ve veřejném zájmu ve smyslu §2 odst. 4 správního řádu, aby na území České
republiky pobýval cizinec s povolením k trvalému pobytu, který je získal obcházením českých
zákonů.
[5] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, ve kterém namítl místní nepříslušnost
správního orgánu, který rozhodnutí vydal. Dále žalobce uvedl, že jeho otcovství nebylo
zákonným způsobem vyloučeno a i nadále trvá. Zákon o rodině podle něj neumožňuje založit
jiný právní stav protokolem o ústním jednání pořízeným před soudem a neumožňuje založit
jiný právní stav ani zprávou orgánu místní samosprávy.
[6] Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 8. 2010, č.j. MV-50614/VS-2010, rozklad zamítl,
neboť dospěl k závěru, že souhlasné prohlášení rodičů bylo v daném případě učiněno účelově
s cílem získat trvalý pobyt na území České republiky. Se žalobcem se na území následně sloučili
jeho rodinní příslušníci, taktéž státní občané Vietnamu. Uznání otcovství bylo právním úkonem
sice formálně dokonalým, avšak otcovství žalobce vůči nezletilé je svazkem pouze formálním
a vůbec nenaplnilo a zjevně ani naplnit nemělo definiční znaky otcovství, resp. rodičovské
zodpovědnosti, tak jak jsou vymezeny kromě norem morálních a mravních i v ustanovení §31
zákona o rodině. Toto konstatování nesměřuje k popření platnosti osobního stavu jmenovaného
a nezletilé, jak je namítáno v podaném rozkladu, nýbrž pouze k posouzení, zda nešlo o obcházení
zákona s cílem získat trvalý pobyt na území. Žalobce nikdy neměl opravdový zájem o nezletilou,
vychovávat ji, vyživovat ji a být s ní v kontaktu. Doklad o souhlasném prohlášení rodičů
o otcovství byl pro něj rozhodný toliko k získání trvalého pobytu, což je jednání, které je nutno
označit za nežádoucí, neboť hrubě popírá účel a smysl otcovství. Zrušení povolení k trvalému
pobytu v daném případě nepředstavuje podle ministra ani nepřiměřený zásah do soukromého
nebo rodinného života žalobce.
[7] Žalobce napadl toto rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze,
který ji rozsudkem ze dne 18. 4. 2012, čj. 7 A 152/2010 – 38, zamítl.
[8] K námitce, že žalovaný nevyvrátil původní záměr žalobce žít ve společné domácnosti
s nezletilou a že k vytvoření společné domácnosti nedošlo pro neshody s matkou dítěte,
se městský soud nevyjádřil.
[9] Městský soud se neztotožnil s námitkou žalobce, že zrušením povolení k trvalému
pobytu došlo k nepřiměřenému zásahu do jeho soukromého a rodinného života; žalobce
si může za splnění zákonem stanovených podmínek požádat o povolení nižšího pobytového
statusu. Podle městského soudu tak nelze souhlasit s tím, že důsledkem zrušení jeho trvalého
pobytu bude rozdělení jeho rozsáhlé rodiny.
[10] K poslední námitce, že s nezletilými dcerami žalobce mělo být jednáno jako s účastníky
řízení, pak městský soud uvedl, že nezletilé dcery žalobce nemohou být účastníky řízení
podle §27 odst. 1 písm. b) správního řádu ani tzv. „nepřímými účastníky“ podle §27 odst. 2
správního řádu. Z hlediska podmínek obou forem účastenství je podle městského soudu
rozhodující, že jde o řízení o hmotněprávním nároku bezprostředně se dotýkajícím pouze osoby
držitele povolení k trvalému pobytu. Dotčení jiných osob jsou dotčení pouze nepřímá,
byť mohou být v případě skutečných rodinných vazeb pro ostatní rodinné příslušníky citelná.
Účastenství ve správním řízení však není založeno na intenzitě nepřímého dotčení, ale na přímém
dotčení posuzovaným hmotněprávním nárokem. Ani této námitce tedy městský soud
nepřisvědčil.
II.
Shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti
[11] Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu včasnou kasační stížností opírající
se o důvody §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[12] Stěžovatel v prvé řadě namítá, že tvrzení obou správních orgánů a v návaznosti
i Městského soudu v Praze, o tom, že trvalý pobyt stěžovatele byl získán účelovým prohlášením
otcovství k nezletilému občanovi ČR, a tedy účelově obcházel zákon z důvodu legalizace pobytu
na území, nemá vůbec oporu v obsahu spisového materiálu. K závěru o účelovosti prohlášení
otcovství dospěl městský soud i oba správní orgány pouze na základě toho, že stěžovatel
v minulosti během jednání před Okresním soudem v Teplicích uvedl, že není biologickým otcem
dítěte, a že se s matkou dcery D. M. dohodl, že bude dceru vyživovat. Tyto informace byly navíc
získány v jiném řízení a ve správním řízení ani v řízení před městským soudem nebyly provedeny
jako listinný důkaz. Podle stěžovatele tak žalovaný neunesl své důkazní břemeno.
[13] V druhém okruhu námitek stěžovatel poukazuje na skutečnost, že ke zpochybňovanému
prohlášení o určení otcovství k D. M. došlo dne 27. 10. 1997, tedy před 15 lety, a že zrušení
trvalého pobytu za daných okolností je v rozporu s principem právní jistoty. Vzhledem k tomu,
že stěžovatel i celá jeho rodina na území ČR žije velmi podstatnou část svého života v souladu s
pobytovým statusem a v důvěře v jeho existenci, vytvořili si zde veškeré zázemí, a taktéž jejich
okolí je takto vnímá, musí v jeho případě právní jistota převážit nad zájmem na veřejném
pořádku. Stěžovatel sice připouští, že zákon o pobytu cizinců neobsahuje žádnou lhůtu, která by
omezovala aplikaci §87l písm. b) zákona o pobytu cizinců, to ale podle něj neznamená, že
příslušné správní orgány mohou aplikovat toto ustanovení neomezeně, bez ohledu na dobu, která
již od vzniku oprávnění k trvalému pobytu uběhla. Pokud zákonodárce s ohledem na zachování
právní jistoty ji za užití institutu promlčení či prekluze upřednostňuje i před veřejným zájmem na
potrestání trestných činů, potom tím spíše musí převážit zájem na právní jistotě nad porušením
zákona vzniklým jednáním méně společensky závažným. Opačný postup by byl podle stěžovatele
v rozporu s principy materiálního právního státu.
[14] Ve třetím okruhu námitek stěžovatel uvádí, že v době, kdy prohlásil otcovství k nezletilé
D. M., neznal zákon o pobytu cizinců výslovně důvod ke zrušení povolení spočívající v účelovém
souhlasném prohlášení o určení otcovství; je tedy rozhodnutí žalovaného také v rozporu
s principem zákazu retroaktivity.
[15] Ve čtvrtém okruhu námitek stěžovatel nesouhlasí s názorem soudu, že rozhodnutí
žalovaného o zrušení trvalého pobytu není nepřiměřeným zásahem do jeho rodinného
a soukromého života, neboť si stěžovatel může požádat o nižší pobytový status. Aby mohl získat
jiný pobytový status, musel by totiž stěžovatel z území České republiky odcestovat nejméně
na dobu jednoho roku, přerušit či dokonce ukončit své podnikání, opustit celou svou rodinu,
a to vše bez vědomé jistoty, že mu bude ze strany České republiky v budoucnu umožněno
ke své rodině navrátit. Městský soud v Praze se podle něj naprosto nevypořádal především
se skutečností, že stěžovatel poté, co mu bylo pravomocně zrušeno povolení k trvalému pobytu
na území České republiky, není vůbec oprávněn iniciovat žádost o jinou formu pobytu přímo
na území České republiky a může tak učinit pouze osobně na území svého domovského státu,
a to na zastupitelském úřadě České republiky. Zároveň samotná lhůta pro vyřízení žádosti
o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny činí 270 dní,
přičemž však nelze s ohledem na důvod, pro který byl stávající pobyt stěžovateli zrušen,
ani očekávat, že by jeho žádosti bylo ze strany státních orgánů vyhověno. Závěr městského soudu
o tom, že rozdělení rodiny stěžovatele nehrozí, je tak zavádějící.
[16] V posledním okruhu námitek stěžovatel brojí proti odmítnutí námitky, podle níž mělo být
s jeho nezletilými dcerami jednáno jako s účastníky řízení. Podle něj nelze akceptovat výklad §27
odst. 2 správního řádu provedený městským soudem. Podmínku přímého dotčení na právech
a povinnostech je nutné vykládat s ohledem k existujícím právům a povinnostem osob,
které mohou být výsledkem řízení dotčeny, resp. kterým zásah do jejich práv a povinností
v souvislosti s výsledkem řízení hrozí. V projednávaném případě jsou dcery stěžovatele odkázány
výchovou a výživou na něho, a tudíž je zcela nepochybné, že se jich řízení o zrušení trvalého
pobytu otce nepřímo dotýká a mají právo v řízení vystupovat jako jeho účastníci.
III.
Vyjádření žalovaného
[17] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl toliko to, že se ztotožňuje se závěry městského soudu
a v podrobnostech odkázal na své rozhodnutí a obsah správního spisu.
IV.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[18] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[19] Kasační stížnost je důvodná, třebaže to neplatí o všech stížních námitkách.
IV. A.
Otázka správnosti výkladu §87l odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců
[20] Jádrem ústavní stížnosti jsou dva okruhy námitek, v nichž stěžovatel brojí
proti nesprávnému hmotněprávnímu posouzení dvou podmínek, jež stanoví §87l odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců: posouzení účelovosti prohlášení stěžovatele o určení otcovství
a posouzení přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života stěžovatele. V souvislosti
s oběma aspekty pak stěžovatel namítá i nedostatečnost odůvodnění rozhodnutí žalovaného
i městského soudu a rozpor závěrů žalovaného i městského soudu s obsahem spisu a skutkových
zjištění. Vzhledem k provázanosti těchto námitek Nejvyšší správní soud posuzoval otázku
správnosti výkladu §87l odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců [ve smyslu §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.] a otázku, zda rozsudek městského soudu obstojí z hlediska §103 odst. 1 písm. b)
a d) s. ř. s, v rámci jedné části odůvodnění.
Obecné principy
[21] Z §87l odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 31. 12. 2010 plyne,
že povolení cizince k trvalému pobytu lze zrušit pouze tehdy, pokud jsou kumulativně splněny
následující dvě podmínky. Za prvé, cizinec musel učinit souhlasné prohlášení o určení otcovství
účelově, a tím se dopustit obcházení zákona o pobytu cizinců s cílem získat povolení k trvalému
pobytu. Za druhé, zrušení trvalého pobytu cizince musí být přiměřené z hlediska zásahu
do jeho soukromého a rodinného života. Pokud jedna z těchto dvou podmínek není splněna,
nelze povolení cizince k trvalému pobytu zrušit. Z dikce §87l odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců rovněž vyplývá, že důkazní břemeno ohledně naplnění obou výše uvedených podmínek
nese ministerstvo vnitra.
[22] Pokud jde o první podmínku, účelovost souhlasného prohlášení o určení otcovství
je nutné zkoumat především ke dni, kdy bylo učiněno. To, že cizinec případně není biologickým
otcem, ale ještě logicky neplyne, že souhlasné prohlášení o určení otcovství bylo učiněno účelově.
Žalovaný totiž musí jednak posoudit, zda cizinec v době, kdy souhlasné prohlášení o určení otcovství
učinil, věděl, že není biologickým otcem. A dále: i původně účelové souhlasné prohlášení o určení
otcovství může být „zhojeno“ následnou příkladnou péčí o dotčené dítě (k tomu rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2012, čj. 5 As 104/2011-102; ale rovněž páté kritérium
v bodě [24] tohoto rozsudku), nicméně touto otázkou se v projednávaném případě nezabýval.
[23] Pro posouzení účelovosti samotné existuje celá řada kritérií. Ačkoliv si je Nejvyšší správní
soud vědom, že se směrnice 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků
svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států nevztahuje na rodinné příslušníky
občanů České republiky, považuje za vhodné vycházet z kritérií dovozených z konceptu zneužití
práv zakotveného v čl. 35 této směrnice v souvislosti s účelovými sňatky. Kritéria aplikovaná
pro účelové sňatky lze totiž přiměřeně aplikovat i na účelové souhlasné prohlášení o určení
otcovství (srov. Sdělení Komise Evropskému Parlamentu a Radě o pokynech pro lepší provádění
a uplatňování směrnice 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků
svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, ze dne 2. 7. 2009, KOM(2009) 313,
str. 15; dále jen „Sdělení Komise ke směrnici 2004/38/ES“).
[24] Kritéria pro posouzení účelovosti souhlasného prohlášení o určení otcovství lze rozdělit
na „pozitivní faktory“, které poukazují na to, že obcházení zákona o pobytu cizinců
je nepravděpodobné, a na „negativní faktory“, které poukazují na to, že existuje možný úmysl
obejít zákon o pobytu cizinců za účelem získat pobytové oprávnění. Mezi pozitivní faktory patří
zejména následující skutečnosti: (1) cizinec činící souhlasné prohlášení o určení otcovství
by bez problémů získal právo pobytu sám nebo již legálně v České republice pobýval předtím;
(2) před prohlášením o určení otcovství byl cizinec s matkou dítěte v dlouhodobém vztahu;
(3) cizinec sdílel s matkou dítěte společnou domácnost po dlouhou dobu; případně
také (4) cizinec s matkou dítěte přijal vážný dlouhodobý právní nebo finanční závazek
se společnou odpovědností jako je například hypotéka na bydlení (viz analogicky Sdělení Komise
ke směrnici 2004/38/ES, str. 15-16). Mezi negativní faktory patří zejména následující zkušenosti:
(1) cizinec se s matkou dítěte před souhlasným prohlášením nikdy nesetkal nebo se s ní setkal,
ale prokazatelně při tomto setkání nemohlo dojít k pohlavnímu styku; (2) cizinec se s matkou
dítěte neshoduje, pokud jde o jejich osobní údaje, o okolnosti jejich prvního setkání,
o okolnostech jejich společného sexuálního života, nebo o důležité osobní informace,
které se jich týkají, (3) důkaz o peněžní částce nebo daru, které byly předány, aby došlo
k souhlasnému prohlášení o určení otcovství (s výjimkou peněz nebo darů, které byly předány
jako obyčej v kulturách, kde je finanční odměna či dar matce za to, že porodí dítě, běžnou praxí),
(4) v minulosti cizince či matky dítěte existuje důkaz o předchozích účelových prohlášeních
o určení otcovství nebo jiných formách zneužití a podvodu, jejichž účelem bylo nabytí práva
pobytu, (5) k rozvoji rodinného života mezi cizincem a dítětem, k jehož otcovství se souhlasným
prohlášením přihlásil, došlo pouze tehdy, kdy cizinci hrozilo zrušení povolení k pobytu
či vyhoštění, (6) cizinec se s dítětem, k jehož otcovství se souhlasným prohlášením přihlásil,
a jeho matkou přestal stýkat krátce potom, co získal právo pobytu; případně též (7) cizinec
prokazatelně není biologickým otcem dítěte.
[25] Pokud jde o druhou podmínku, přiměřeností zásahu do soukromého a rodinného života
se Nejvyšší správní soud ve své judikatuře již opakovaně zabýval (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, čj. 7 As 6/2012-29; rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. 12. 2011, čj. 8 As 32/2011-60, zejména bod 23; rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 4. 2008, čj. 2 As 19/2008-75; srov. rovněž rozsudek Krajského soudu
v Ostravě ze dne 27. 5. 2010, čj. 22 A 33/2010-35; či rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
20. 2. 2007, čj. 10 Ca 330/2006-89). V této oblasti existuje i bohatá judikatura Evropského soudu
pro lidská práva, která stanoví řadu kritérií pro posuzování souladu zásahů do soukromého
a rodinného života ve smyslu čl. 8 Evropské úmluvy o lidských právech v cizineckých věcech
(z novější judikatury Evropského soudu pro lidská práva srovnej např. Rodrigues da Silva
a Hoogkamer proti Nizozemsku, rozsudek, 31. 1. 2006, č. 50435/99, §39; Nunez proti Norsku,
rozsudek, 28. 6. 2011, č. 55597/09, §70; Konstantinov proti Nizozemsku, rozsudek, 26. 4. 2007,
č. 16351/03, §52; či Üner proti Nizozemsku, rozsudek velkého senátu, 18. 10. 2006, č. 46410/99,
body 57-58; blíže viz Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J. Bobek, M. Evropská úmluva o lidských
právech. Komentář. 1. Vydání. Praha : C. H. Beck, 2012, str. 958-959). V této souvislosti zdejší
soud připomíná, že přezkum rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu (či rozhodnutí o správním
vyhoštění) je z povahy věci intenzivnější než přezkum rozhodnutí o neudělení povolení k pobytu
(či rozhodnutí o neudělení vstupu na území), neboť v prvním případě jde o daleko závažnější
zásah do práv jednotlivce (k tomu srov. blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 9. 2011, čj. 7 As 112/2011-65; či nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2012,
sp. zn. Pl. ÚS 23/11).
[26] Podle výše uvedené judikatury Nejvyššího správního soudu a Evropského soudu
pro lidská práva musí být v cizineckých věcech brány v potaz zejména následující faktory:
(1) povaha a závažnost dotčeného veřejného zájmu (např. závažnost porušení veřejného pořádku
či trestného činu spáchaného cizince); (2) délka pobytu cizince v hostitelském státě; (3) doba,
jež uplynula od porušení veřejného pořádku či spáchání trestného činu a chování cizince
v průběhu této doby; (4) stěžovatelova rodinná situace (např. doba trvání manželství
a jiné faktory vyjadřující efektivnost rodinného života páru); (5) počet nezletilých dětí a jejich věk;
(6) rozsah, v jakém by byl soukromý a/nebo rodinný život cizince narušen (tj. vliv
na ekonomický, osobní a rodinný život jednotlivce, včetně vlivu na ostatní rodinné příslušníky,
kteří by jinak měli právo zůstat v hostitelském členském státě na základě samostatného
pobytového oprávnění); (7) rozsah a intenzita vazeb na hostitelský stát (příbuzní, návštěvy,
jazykové znalosti apod.); (8) imigrační historie dotčených osob (např. porušení imigračních
pravidel v minulosti); a (9) věk a zdravotní stav dotčeného cizince [srov. zejména Rodrigues da Silva
a Hoogkamer proti Nizozemsku, rozsudek, 31. 1. 2006, č. 50435/99, §39; a Üner proti Nizozemsku,
rozsudek velkého senátu, 18. 10. 2006, č. 46410/99, body 57-58]. Tato kritéria byla vytvořena
primárně v souvislosti s přezkumem vyhoštění cizinců, nicméně Nejvyšší správní soud
je považuje – po patřičné úpravě – za aplikovatelná i na rozhodnutí o zrušení povolení k pobytu.
I samotné zrušení povolení k pobytu může svými důsledky (např. existenčním ohrožením cizince
a jeho rodiny) za určitých okolností samo o sobě představovat natolik intenzivní zásah
do soukromého a rodinného života cizince, že půjde o nepřiměřený zásah ve smyslu §87l odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců in fine vykládaného souladně s judikaturou Evropského soudu
pro lidská práva k čl. 8 Evropské úmluvy o lidských právech.
Aplikace obecných principů na projednávanou věc
[27] Pokud jde o posouzení první podmínky stanovené §87l odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců (účelovosti), městský soud se vůbec nevyjádřil [8] k námitce stěžovatele, že žalovaný
nevyvrátil původní záměr žalobce žít ve společné domácnosti s nezletilou a že k vytvoření
společné domácnosti nedošlo pro neshody s matkou dítěte. V tomto aspektu je napadený
rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů rozhodnutí podle §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.
[28] Při posuzování účelovosti prohlášení o otcovství bude v následujícím řízení nutné
posoudit faktory rozvedené shora [24]. Neexistence biologického otcovství je pouze jedním
z faktorů, které je nutné při posuzování účelovosti prohlášení o určení otcovství brát v potaz [22].
[29] Namítá-li stěžovatel, že správní orgány pochybily tím, že neprovedly listinné důkazy,
které údajně prokazují účelovost stěžovatelova prohlášení o určení otcovství, jde o námitku
novou, před prvým soudem nevznesenou a tedy nepřípustnou.
[30] V otázce posouzení přiměřenosti zásahu způsobeného rozhodnutím o zrušení povolení
k trvalému pobytu do soukromého a rodinného života stěžovatel v žalobě poukazoval na délku
svého pobytu na území České republiky, na své dlouhotrvající manželství, počet rodinných
příslušníků žijících na území České republiky (dvě nezletilé a dvě zletilé děti, manželka a dvě
vnoučata), na závislost nezletilých dětí na jeho příjmu, na rozsah jeho vazeb na Českou republiku
(vlastnictví několika nemovitostí, znalost českého jazyka) a na negativní dopady zrušení
jeho trvalého pobytu na ekonomický, osobní a rodinný život jeho samotného i jeho rodiny.
Městský soud se však ztotožnil se žalovaným a svůj závěr, že rozhodnutí žalovaného o zrušení
trvalého pobytu stěžovatele nepředstavuje nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života
stěžovatele, opřel o dva argumenty: (1) že si stěžovatel může za splnění zákonem stanovených
podmínek požádat o nižší pobytový status; a (2) že není žádoucí, aby byl stěžovateli ponechán
nejvyšší pobytový status, pokud jej získal obcházením zákona.
[31] Nejvyšší správní soud se s touto argumentací městského soudu, převzatou z rozhodnutí
žalovaného, neztotožňuje. První argument městského soudu popírá samotný smysl části §87l
odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 31. 12. 2010 [společné pro písmena a) až c)
tohoto odstavce]. Ta stanoví, že rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu je nutné zkoumat
z hlediska přiměřenosti zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince způsobeného
zrušením trvalého pobytu. Mělo-li by platit, že zásah je přiměřený, pokud si cizinec může požádat
o udělení nižšího pobytového statusu (bude-li mu vůbec udělen, k tomu viz [32]),
pak by rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu bylo z hlediska zásahu do soukromého
nebo rodinného života cizince nelogicky přiměřené vždy, neboť zákon o pobytu žádosti o nižší
pobytový status nebrání. Jinak řečeno, tato část §87l odst. 1 zákona o pobytu cizinců by se stala
nadbytečnou. Zákonodárce vložením této části do §87l odst. 1 zákona o pobytu cizinců naopak
předpokládal, že zrušení povolení k pobytu může svými důsledky (např. existenčním ohrožením
cizince a jeho rodiny) za určitých okolností samo o sobě představovat natolik intenzivní zásah
do soukromého a rodinného života cizince, že půjde o nepřiměřený zásah ve smyslu §87l odst. 1
písm. b) zákona vykládaného souladně s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva k čl. 8
Evropské úmluvy o lidských právech. Tento závěr má oporu i judikatuře Nejvyššího správního
soudu a Evropského soudu pro lidská práva [25].
[32] Tvrzení žalovaného, souhlasně citované i městským soudem, že si stěžovatel „může upravit
svůj pobyt na území ČR v rámci jiného pobytového statusu“, je zjednodušující. Stěžovatel „si“ rozhodně
sám svůj pobyt na území České republiky upravit nemůže, může o to jen požádat. To ale ještě
neznamená, že mu bude tento nižší pobytový status udělen, a to tím spíše, že žalovanému
se nabízí i extenzivní výklad §56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném
do 31. 12. 2010 [„vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu
podle §33 odst. 3, policie nebo zastupitelský úřad cizinci neudělí, jestliže … v uplynulých 5 letech porušil
povinnost stanovenou tímto zákonem, za podmínky, že důsledky neudělení víza budou přiměřené důvodu
pro neudělení víza“; od 1. 1. 2011 jde o §56 odst. 2 písm. b)]. Toto ustanovení se vztahuje nejen
na žádosti o dlouhodobé vízum (vízum k pobytu nad 90 dnů), ale i na žádosti o povolení
k dlouhodobému pobytu (srov. §46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců účinném do 31. 12. 2010).
Zákon o pobytu cizinců dále stanoví, že žádost o dlouhodobé vízum i o povolení
k dlouhodobému pobytu je nutné podat mimo území České republiky. Žádost o dlouhodobé
vízum je možné podat výhradně na zastupitelském úřadě České republiky, a to ve státě,
jehož je cizinec občanem. Splnění této podmínky se nevyžaduje jen, jde-li o cizince,
který je občanem státu uvedeného v seznamu zemí, jejichž státní příslušníci jsou oprávněni
žádost o udělení dlouhodobého víza podat na kterémkoli zastupitelském úřadě České republiky
(vyhláška č. 429/2010 Sb.). Vietnamská socialistická republika ale není ve vyhlášce č. 429/2010 Sb. zahrnuta. Žádost o povolení k dlouhodobému pobytu se rovněž až na výjimky,
jež se na stěžovatele nevztahují, musí podávat na zastupitelském úřadě České republiky
(srov. §42a odst. 4 a 5 zákona o pobytu cizinců účinném do 31. 12. 2010). Pro stěžovatele
to tedy znamená odcestovat do Vietnamu jen proto, aby žádost vůbec mohl podat.
[33] První argument městského soudu tedy neobstojí. Městský soud se tímto argumentem
v podstatě vyhnul identifikaci důsledků pro stěžovatele plynoucích ze zrušení jeho povolení
k pobytu a samotnému posuzování přiměřenosti [35].
[34] Druhý argument městského soudu implikuje, byť ve velmi strohé podobě, zhodnocení
závažnosti porušení veřejného pořádku spočívajícího v účelovém prohlášení o určení otcovství.
Jak ale bylo uvedeno [26], posouzení povahy a závažnosti porušení veřejného pořádku
je jen jedním z faktorů, které je nutné při vzít v potaz při přiměřenosti zásahu do soukromého
nebo rodinného života. Vzhledem k tomu, že městský soud nezvážil další hlediska vyplývající
z judikatury Nejvyššího správního soudu a Evropského soudu pro lidská práva, nesprávně
posoudil právní otázku [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[35] Ze samotné podstaty principu přiměřenosti plyne, že se poměřuje „něco k něčemu“,
zde tedy veřejný zájem spočívající v ochraně veřejného pořádku s právem na soukromý a rodinný
život cizince. Městský soud i správní orgány se však ve svých rozhodnutích zaměřily výhradně
na jednu stranu mince – na veřejný zájem – a nikterak se nevypořádaly s druhou hodnotou,
která stojí v kolizi s veřejným zájmem, tj. s právem na soukromý a rodinný život (ke kolizi
základních práv s veřejným zájmem srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 4/94, Anonymní svědek I, publikován
pod č. 214/1994 Sb.; nález sp. zn. III. ÚS 256/01, Rekognice fotografiemi, publikován
pod č. 37/2002 Sb. ÚS; či nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02, Minimální výše pokuty, publikován
pod č. 405/2002 Sb.). K řádnému posouzení přiměřenosti ze strany městského soudu a správních
orgánů nedošlo.
[36] V následujícím řízení jsou správní orgány i městský soud při posuzování přiměřeností
zásahu do soukromého a rodinného života ve smyslu §87l odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců vázány právními závěry Nejvyššího správního soudu uvedenými shora [26].
[37] V souvislosti s těmito faktory dodává soud následující: Za prvé, při posuzování povahy
a závažnosti veřejného pořádku správní orgány musí vzít v potaz usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010 – 151, v němž Nejvyšší správní
soud vyložil, že závažným narušením veřejného (!) pořádku může být jen takové jednání,
které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého
ze základních zájmů společnosti; přitom takovým jednáním zpravidla nebude účelové uzavření
manželství (což NSS v dané věci konkrétně posuzoval) a tedy mutatis mutandis ani účelové
prohlášení o určení otcovství. Za druhé, při posuzování rozsahu, v jakém by byl rodinný život
stěžovatele narušen, je nutné zkoumat nejen vliv na ekonomický, osobní a rodinný život
stěžovatele, ale i vliv na ostatní rodinné příslušníky, kteří by jinak měli právo pobývat v České
republice na základě samostatného pobytového oprávnění. „Narušením“ rodinného života
se rozumí negativní dopady rozhodnutí o zrušení povolení k trvalému pobytu, které mohou
nabývat různých podob; patří sem například nemožnost získat legální příjem na území České
republiky (v důsledku ztráty živnostenského oprávnění či pracovního povolení), ztráta nároku
na veřejné zdravotní pojištění, či nutnost s nemalými náklady vycestovat na delší dobu z území
České republiky za účelem podání žádosti o jiný pobytový status a kvůli absolvování takového
řízení.
[38] Lze tedy shrnout: k námitce stěžovatele týkající se účelovosti souhlasného
prohlášení o určení otcovství se městský soud ve svém rozsudku nevyjádřil; jeho rozsudek
je v tomto aspektu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů rozhodnutí podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. Při posouzení přiměřenosti zásahu způsobeného zrušením povolení k trvalému
pobytu do soukromého a rodinného života stěžovatele nevzal prvý soud v potaz všechny faktory
vyplývající z judikatury Nejvyššího správního soudu a Evropského soudu pro lidská práva; právní
otázku ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. proto nesprávně posoudil.
IV. B.
Rozpor s principem právní jistoty
[39] Dalším okruhem kasačních námitek, kterým se musí Nejvyšší správní soud zabývat,
jsou námitky opírající se o princip právní jistoty. S nimi se ale kasační soud neztotožnil,
jakkoli jim nelze upřít jistou míru přesvědčivosti.
[40] Především §87l odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném
do 31. 12. 2010 neobsahuje žádné časové omezení pro jeho aplikaci. Délka pobytu cizince
v hostitelském státě je posuzována v souvislosti s tím, zda je zrušení rozhodnutí o povolení
k trvalému pobytu přiměřené z hlediska zásahu do jeho soukromého nebo rodinného života
(srov. znění §87l odst. 1 účinné do 31. 12. 2010 [36]). Ačkoliv je délka pobytu cizince
v hostitelském státě důležitým kritériem pro posuzování přiměřenosti zásahu do soukromého
nebo rodinného života cizince, jde jen o jedno z posuzovaných kritérií (srov. judikaturu
Nejvyššího správního soudu a Evropského soudu pro lidská práva rozebranou v bodech [25]
a [26]). Není důvod zříci se onoho „multikriteriálního“ přístupu, který nadto má oporu v ustálené
judikatuře Nejvyššího správního soudu a Evropského soudu pro lidská práva.
[41] Při bližším zkoumání neobstojí ani poukazy stěžovatele na judikaturu Evropského soudu
pro lidská práva, Ústavního soudu a Soudu prvního stupně. Ve věci Baranowski proti Polsku
byl pan Baranowski držen ve vazbě na neurčitě dlouhou dobu, a to bez opory v konkrétním
ustanovení trestního řádu či rozhodnutí soudu (srov. Baranowski proti Polsku, rozsudek,
28. 3. 2000, č. 28358/95, bod 56). V projednávaném případě však bylo rozhodnutí o zrušení
povolení k trvalému pobytu opřeno o konkrétní ustanovení zákona o pobytu cizinců.
Navíc omezení osobní svobody představuje daleko závažnější zásah do práv jednotlivce,
což se projevuje ve zvýšené ochraně jednotlivce v trestním právu. Pokud jde o nález Ústavního
soudu ze dne 12. 8. 2009, sp. zn. I. ÚS 385/07, ten se v prvé řadě týká specifické restituční
problematiky. V této věci navíc stěžovatelka zjevně jednala v dobré víře, o čemž se v případě
účelového prohlášení o určení otcovství nedá hovořit (zde Nejvyšší správní soud nikterak
nehodnotí, zda správní orgány unesly důkazní břemeno ohledně podmínky účelovosti
stěžovatelova prohlášení o určení otcovství; k tomu viz body [22] až [24] a [27], [28]). Posledním
rozsudkem, jenž stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, je rozsudek Soudu prvního stupně ze dne
6. 10. 2005 ve spojených věcech Sumitomo Chemical Co. Ltd a Sumika Fine Chemicals Co. Ltd
proti Komisi Evropských společenství. Tento rozsudek Soudu prvního stupně se opět týká jiné oblasti
práva, a to konkrétně práva hospodářské soutěže. Navíc se v dané věci posuzuje sankce (pokuta
za porušení hospodářské soutěže), což je opět diametrálně odlišný právní problém než v případě
zrušení povolení k trvalému pobytu. Je pravda, že Soud prvního stupně skutečně v bodě 82
uvedl, tak jak namítá stěžovatel, že „[p]romlčení má tedy tím, že zabrání tomu, aby byly donekonečna
zpochybňovány situace ustálené plynutím času, posílit právní jistotu, ale může taktéž umožnit ustálení situací,
které byly alespoň původně v rozporu s právem“, nicméně tentýž bod rozsudku obsahuje i následující
pasáž: „Rozsah, v němž se promlčení uplatní, tedy vyplývá ze střetu mezi požadavky právní jistoty a požadavky
legality podle historických a společenských okolností, které v dané době ve společnosti převažovaly. Promlčení
z tohoto důvodu závisí pouze na volbě zákonodárce“. Z tohoto úryvku je zjevné, že absence institutu
promlčení ve správním právu není sama o sobě v rozporu s principy materiálního právního státu.
Bod 83 pak rozsudku Soudu prvního stupně pak vyznívá ještě zjevněji v neprospěch stěžovatele:
„Rozhodnutí zákonodárce Společenství ohledně zavedení pravidel promlčení a stanovení odpovídajících dob nemůže
být tudíž předmětem přezkumu ze strany soudu Společenství. Skutečnost, že nebyla upravena
promlčecí doba u výkonu pravomocí umožňujících Komisi určit, že došlo k porušení práva Společenství,
nemůže sama o sobě představovat protiprávnost s ohledem na dodržení zásady právní
jistoty“ (důraz doplněn). Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že Soud prvního stupně
námitky opírající se o zásadu právní jistoty zamítl (viz zejména body 85 a 91 rozsudku Soudu
prvního stupně ze dne 6. 10. 2005 ve spojených věcech Sumitomo Chemical Co. Ltd a Sumika Fine
Chemicals Co. Ltd proti Komisi Evropských společenství). Lze tedy shrnout, že ani jeden z dovolaných
rozsudků není přiléhavý a některé z nich dokonce naopak argumentaci stěžovatele oslabují.
IV. C.
Ostatní námitky
[42] Námitka, že se stěžovatelovými nezletilými dcerami mělo být jednáno jako s účastníky
řízení, je nepřípustná. Pokud dcery měly za to, že s nimi mělo být nakládáno v řízení
před správním orgánem jako s účastnicemi řízení, mohly proti rozhodnutí žalovaného podat
žalobu buď samy, nebo prostřednictvím svých zákonných zástupců. Stěžovatel
není k této námitce legitimován.
[43] Konečně námitku, že aplikace §87l odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je v rozporu
se zákazem retroaktivity, nelze vypořádat vzhledem k nedostatečně zjištěnému skutkovému stavu
ohledně účelovosti stěžovatelova prohlášení o určení otcovství. Je ale vhodné dodat,
že po mnoho let bylo možné zrušit povolení k trvalému pobytu získané na základě účelového
sňatku či účelového prohlášení o otcovství i při absenci výslovné zmínky o účelových sňatcích
a účelových prohlášení o uznání otcovství v zákoně o pobytu cizinců, a to s odkazem na porušení
veřejného pořádku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007,
čj. 2 As 78/2006-64; a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011,
čj. 7 As 112/2011-65). Podobný odkaz na porušení veřejného pořádku obsahoval i §14 odst. 1
písm. e) zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní
Republiky, ve znění účinném k 16. 1. 1998, tj. ke dni vydání povolení k trvalému pobytu
stěžovateli. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu však ve svém usnesení ze dne
26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010 – 151, dospěl k závěru, že závažným narušením veřejného pořádku
může být jen takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné
ohrožení některého ze základních zájmů společnosti; přičemž zpravidla takovým jednáním
nebude účelové uzavření manželství (což NSS v dané věci konkrétně posuzoval)
a tedy s přiměřenou změnou ani účelové prohlášení o určení otcovství.
V.
Závěr a náklady řízení
[44] Napadený rozsudek městského soudu je tedy v části nezákonný
a v části nepřezkoumatelný; proto Nejvyšší správní soud kasační stížnosti vyhověl (§110 odst. 1
s. ř. s.) a rozsudek zrušil.
[45] Již v řízení o žalobě zde byly dány důvody pro zrušení rozhodnutí správních orgánů obou
stupňů. Městský soud by v novém žalobním řízení nemohl učinit nic jiného, než tato rozhodnutí
zrušit. Proto povaha věci umožňuje Nejvyššímu správnímu soudu, aby o žalobě sám rozhodl.
S použitím §110 odst. 2 písm. a), §78 odst. 1 věty první, odst. 3 a odst. 4 s. ř. s., ve znění
účinném od 1. 1. 2012, současně se zrušením napadeného rozsudku zrušil pro nezákonnost
také rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
V něm je žalovaný v souladu s §78 odst. 5 s. ř. s. použitého přiměřeně podle §110 odst. 2
písm. a) s. ř. s. vázán výše vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
[46] Jelikož Nejvyšší správní soud současně se zrušení napadeného rozsudku rozhodl
i o zrušení rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, musí kromě nákladů řízení o kasační
stížnosti rozhodnout i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí městského
soudu (§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2012).
[47] O náhradě nákladů řízení před Městským soudem v Praze a řízení o kasační stížnosti
rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že stěžovatel má právo na náhradu nákladů řízení,
které důvodně vynaložil, neboť měl ve věci plný úspěch (§60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.).
[48] Náhrada nákladů řízení je tvořena zaplaceným soudním poplatkem za žalobu ve výši
2000 Kč a za kasační stížnost ve výši 3000 Kč, celkem tedy 5000 Kč. Stěžovatel byl v řízení
před Městským soudem v Praze zastoupen Petrem Bayerem, advokátem, na základě plné moci
ze dne 9. 9. 2010, proto k náhradě nákladů řízení patří rovněž odměna a hotové výdaje
tohoto zástupce v celkové částce 4800 Kč [za dva úkony právní služby po 2100 Kč spočívající
v převzetí a přípravě zastoupení a v písemném podání soudu ve věci samé (žaloba ze dne
13. 9. 2010) podle §11 odst. 1 písm. b) a d) ve spojení s §9 odst. 3 písm. f) a §7 bodem 5
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif), a z náhrady výdajů ve výši 300 Kč za každý ze dvou úkonů právní služby
podle §13 odst. 3 advokátního tarifu, celkem tedy 4800 Kč]. Dne 10. 2. 2011 převzal na základě
plné moci ze dne 10. 2. 2011 právní zastoupení stěžovatele Marek Čechovský, advokát,
který zastupoval stěžovatele v probíhajícím řízení před Městským soudem v Praze. Stěžovatel
byl v řízení o kasační stížnosti nadále zastoupen Markem Čechovským na základě plné moci
ze dne 10. 2. 2011, a proto k náhradě nákladů řízení patří rovněž odměna a hotové výdaje
druhého zástupce v celkové částce 4800 Kč [za dva úkony právní služby po 2100 Kč spočívající
v převzetí a přípravě zastoupení a v písemném podání soudu ve věci samé (kasační stížnost
ze dne 24. 5. 2012 doplněná podáním ze dne 24. 7. 2012) podle §11 odst. 1 písm. b) a d)
ve spojení s §9 odst. 3 písm. f) a §7 bodem 5 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a z náhrady výdajů ve výši
300 Kč za každý ze dvou úkonů právní služby podle §13 odst. 3 advokátního tarifu, celkem tedy
4800 Kč]. Celkovou částku náhrady nákladů řízení ve výši 14600 Kč je žalovaný povinen zaplatit
stěžovateli do patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 6. srpna 2013
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu