ECLI:CZ:NSS:2015:ARS.11.2014:42
sp. zn. Ars 11/2014 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Passera a soudců Josefa
Baxy, Petra Mikeše, zpravodaje Tomáše Langáška, Radana Malíka, Miloslava Výborného
a Daniely Zemanové v právní věci navrhovatele: Přípravný výbor pro konání místního
referenda, jednajícího Ing. V. Z., zastoupeného Mgr. Lukášem Slaninou, advokátem, se sídlem
Komenského 266/3, 500 03 Hradec Králové, proti odpůrci: město Nové Město nad Metují, se
sídlem náměstí Republiky 6, 549 01 Nové Město nad Metují, týkající se řízení o návrhu na
vyhlášení místního referenda, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Krajského
soudu v Hradci Králové ze dne 29. října 2014, č. j. 30 A 78/2014 - 48,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. října 2014, č. j. 30 A 78/2014 - 48
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Navrhovatel dne 3. června 2014 podal návrh na konání místního referenda ve městě
Nové Město nad Metují o následující otázce: „Jste proti vedení tranzitní a nákladní dopravy v navrženém
dopravním koridoru Vladivostok – okolo nádraží ČD – pod Malecím – nad Vrchoviny a požadujete,
aby orgány města žádaly u příslušných organizací ukončení prací na realizaci stavby přeložky I/14 a v souladu
se zákonnými postupy prosazovaly v městských, krajských i celostátních dokumentech územního plánování
podmínky pro vytvoření jižního obchvatu Nového Města nad Metují v trase Spy – Vladivostok – Osma –
Nahořany?“
[2] Dne 13. června 2014 městský úřad Nové Město nad Metují, odbor správní – oddělení
vnitřních věcí (dále jen „městský úřad“), zaslal navrhovateli výzvu k odstranění nedostatků
návrhu na konání místního referenda (č. j. 5292/2014/OS/PetJ, doručeno dne 13. června 2014),
v níž navrhovatele vyzval k doplnění návrhu na konání místního referenda o přílohu podle §10
odst. 2 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o místním referendu“). Městský úřad spatřoval nedostatek
podání v tom, že příloha návrhu (tj. podpisové archy podle §10 odst. 2 zákona o místním
referendu) nesplňovala zákonné požadavky, protože v době podepisování podpisových archů
ještě neexistoval návrh přípravného výboru podle §10 odst. 1 téhož zákona, a podepisující
občané proto neměli možnost seznámit se s celým návrhem přípravného výboru na konání
místního referenda. Městský úřad měl za to, že návrh, jak vyplývá z podání ze dne 3. června 2014,
byl sepsán právě až dne 3. června 2014.
[3] Navrhovatel reagoval podáním ze dne 17. června 2014, kterým na výzvu městskému
úřadu předložil „zápis o utvoření přípravného výboru a schválení návrhu na konání místního
referenda podle §10 zákona o místním referendu“, který je datován 13. ledna 2014, čímž měl
navrhovatel prokázat, že návrh na konání místního referenda existoval již 13. ledna 2014 a nikoliv
až 3. června 2014. Městský úřad vydal ještě téhož dne vyjádření, ve kterém upozornil
navrhovatele, že předchozí podání, ve kterém navrhovatel doložil zápis o vytvoření přípravného
výboru, nepovažuje za vyhovění výzvě ze dne 13. června 2014. Odpůrce požadoval předložení
podpisové listiny s očíslovanými podpisovými archy, ze kterých bude patrno, že podepisující
občané měli možnost seznámit se s celým návrhem přípravného výboru podle §10 odst. 1
zákona o místním referendu.
[4] Dne 12. srpna 2014 navrhovatel opětovně podal městskému úřadu návrh přípravného
výboru na konání místního referenda ze dne 3. června 2014 spolu s podpisovými archy z téhož
dne. Městský úřad k opětovnému podání návrhu uvedl, že návrh je totožný s návrhem
ze dne 3. června 2014, a navrhovatel tudíž neodstranil vady, k jejichž odstranění ho městský úřad
vyzval. Městský úřad dospěl k závěru, že návrh není bezvadný, a proto jej nepředložil
zastupitelstvu města Nové Město nad Metují k projednání podle §12 odst. 4 zákona o místním
referendu.
[5] Na základě shora uvedených skutečností podal navrhovatel dne 30. září 2014
ke Krajskému soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“) návrh na vyhlášení místního
referenda soudem. Navrhovatel požadoval, aby krajský soud vyhlásil v Novém Městě nad Metují
referendum o výše uvedené otázce, a to tak, že referendum proběhne současně s nejbližšími
volbami do zastupitelstva obce nebo současně s volbami do Parlamentu České republiky, pokud
tento termín nastane dříve. Navrhovatel uvedl, že splnil podmínku §6 zákona o místním
referendu, podle které se v místním referendu rozhoduje o věcech, jež patří do samostatné
působnosti obce nebo statutárního města, a zároveň nebyly dány důvody nepřípustnosti
referenda podle §7 téhož zákona. Dále byla otázka jednoznačně formulována tak, aby se na ni
dalo odpovědět „ano“ nebo „ne“, jak požaduje §8 odstavec 3 zákona o místním referendu. Podle
navrhovatele tak návrh splňoval veškeré zákonné požadavky a postup městského úřadu byl
pouhou účelovou snahou o zabránění konání místního referenda.
[6] Odpůrce se k návrhu na vyhlášení místního referenda vyjádřil podáním ze dne
10. října 2014. Odpůrce se ztotožnil se stanoviskem městského úřadu a dodal, že návrhu
nemohlo být vyhověno ještě z dalších důvodů. Navržená otázka pro místní referendum není
jednoznačná, neboť z ní nelze dovodit, které orgány obce by měly být výsledkem referenda
vázány a čeho by se měly případně snažit dosáhnout. Druhým důvodem je, že otázka navržená
pro referendum nespadá do samostatné působnosti obce, a nesplňuje tak podmínku §6 zákona
o místním referendu. Dopravní koridor, jehož se otázka týká, je podle odpůrce vymezen
v zásadách územního rozvoje Královéhradeckého kraje, proto i případné změny tohoto koridoru
náleží do působnosti kraje, nikoliv obce.
[7] V replice ke stanovisku odpůrce se navrhovatel vyjádřil zejména k otázce, zda navržená
otázka pro referendum spadá do samostatné působnosti obce. Podle navrhovatele nic nebrání
uvedenému znění otázky. Ačkoli uvedený dopravní koridor je skutečně záležitostí kraje, nic
nebrání tomu, aby v referendu občané vyjádřili svůj názor, kterým by případně zavázali orgány
obce k tomu, aby na příslušných místech žádaly o odklad dopravního koridoru a prosazovaly
odklonění dopravy, a to i přesto, že samy orgány obce nemohou v této věci rozhodnout.
[8] Krajský soud v návětí označeným usnesením návrh na vyhlášení místního referenda
zamítl. Krajský soud se nejprve ve svém usnesení zabýval otázkou, zda návrh na vyhlášení
místního referenda vykazuje vady, na které poukazoval městský úřad. Krajský soud uvedl,
že městský úřad nezpochybňuje, že návrh měl všechny zákonné náležitost, pouze konstatuje,
že návrh byl sepsán dne 3. června 2014 a podepisující osoby se neměly možnost s návrhem
seznámit. Navrhovatel naopak tvrdí, že návrh byl sepsán již 13. ledna 2014 a osoby,
které podpisové listiny podepsaly, měly možnost se s ním seznámit. Krajský soud uvedl, že ačkoli
nebylo prokázáno, že návrh skutečně obsahoval vadu, je možné konstatovat, že i případný
odpůrcem uváděný nedostatek by neznamenal vadu návrhu na konání místního referenda.
Krajský soud tedy uzavřel, že návrh splňoval náležitosti stanovené v §10 a §11 zákona o místím
referendu.
[9] Dále krajský soud posuzoval existenci zákonných podmínek pro vyhlášení místního
referenda. K otázce, zda věc spadá do samostatné působnosti obce, soud uvedl, že dotčený
koridor přeložky silnice I/14 o kterém má být v referendu hlasováno, je skutečně řešen
v zásadách územního rozvoje Královéhradeckého kraje. Jelikož se tedy jedná o záležitost řešenou
zásadami územního rozvoje, je nutno vycházet s §36 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, podle něhož jsou
zásady územního rozvoje pro územní plánování závazné. Z toho vyplývá, že o tom, zda přeložka
silnice I/14 bude vymezena v koridoru stávajícím nebo jiném, nepřísluší rozhodovat orgánům
obce Nové Město nad Metují, nýbrž Královéhradeckému kraji.
[10] Dále se krajský soud zabýval podmínkou §8 odst. 3 téhož zákona, která stanoví,
že „otázka navržená pro místní referendum musí být jednoznačně položena tak, aby na ni bylo možno odpovědět
slovem ‚ano‘ nebo slovem ‚ne‘“. Krajský soud naznal, že v otázce není dostatečně určitým způsobem
vymezeno území, po kterém by měl případný obchvat vést. Nedostatečně je taktéž řešena otázka,
o co konkrétně by se měly orgány města snažit a které orgány má navrhovatel na mysli. Případné
schválení takovéto otázky v referendu by přineslo celou řadu problémů, z nichž některé by byly
neřešitelné.
[11] Na závěr krajský soud vyslovil pochybnost nad tím, zda by v případě splnění ostatních
náležitostí mohlo být vyhověno požadavku navrhovatele, aby bylo referendum vyhlášeno
na termín nejbližších voleb do zastupitelstva obce, nebo v termínu voleb do Parlamentu České
republiky, nastane-li dříve. Krajský soud má za to, že vyhlášení místního referenda by bylo
vzhledem k nejistotě, kdy oba uvedené termíny v budoucnu nastanou, problematické
a diskutabilní.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[12] Proti označenému usnesení krajského soudu navrhovatel (nyní stěžovatel) včas podal
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[13] Stěžovatel v kasační stížnosti předně uvádí, že je přesvědčen, že otázka položená v návrhu
na konání místního referenda spadá do samostatné působnosti města Nové Město nad Metují.
V první části otázky jsou občané dotazováni, zda souhlasí s vedením tranzitní a nákladní dopravy
v navrženém dopravním koridoru. To však podle stěžovatele nikterak nezpochybňuje navržený
dopravní koridor a týká se výlučně způsobu vedení tranzitní a nákladní dopravy. Otázka se pouze
ptá občanů na názor, zda jsou pro nebo proti přeložení této nákladní dopravy do nové trasy.
Stěžovatel poukazuje také na to, že všechny varianty vedení nákladní dopravy začínají i končí
na území města Nové Město nad Metují a nedotýkají se okolních obcí. Závěr krajského soudu
o tom, že přeložka silnice I/14 je záležitostí nadmístního významu, navíc zpochybnil Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 18. října 2012 č. j. 1 Ao 3/2011 - 229, kde se k dotčenému území
přímo vyjádřil: „Podle názoru Nejvyššího správního soudu totiž nelze přeložku silnice I/14 považovat
za plochu (koridor) nadmístního významu […].“ Stěžovatel tak dovozuje, že pokud se nejedná o plochu
nadmístního významu, jedná se ve smyslu zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších
předpisů, o záležitost samostatné působnosti obce.
[14] Stěžovatel dále zpochybnil závěr krajského soudu o nejednoznačnosti otázky. Podle
navrhovatele je otázka formulována tak, že nepředpokládá nutně realizaci zcela konkrétního
obchvatu, nýbrž snahu o jeho prosazování. Stěžovatel považuje za samozřejmé, že ke zpřesnění
návrhu do konkrétní podoby by docházelo v rámci nástrojů územního plánování. Na druhé
straně je návrh vymezen dostatečně určitě popsáním směrů trasy a jeho grafickým zakreslením
v mapě, která je součástí podpisových archů. Dále stěžovatel uvádí, že požadovat přesné určení
orgánů obce v otázce položené v místním referendu by bylo přepjatým formalismem, protože
kompetence jednotlivých orgánů obce vyplývají přímo ze zákona o obcích. Co se týká obratu
„prosazovat v městských, krajských i celostátních dokumentech“ použitého v navrhované otázce,
stěžovatel se domnívá, že je bez obtíží možné jej interpretovat tak, že město bude vyvíjet snahu
o případné změny v celostátních a krajských dokumentech územního plánování formou
vyjednávání a vyjadřování se k těm dokumentům územního plánování, které nespadají
do působnosti města.
[15] Na závěr stěžovatel formuluje kasační námitku, v níž rozporuje závěr krajského soudu,
že navrhovaný termín místního referenda je neurčitý. Stěžovatel opírá své tvrzení o §5 zákona
o místním referendu, který přímo pamatuje na konání referenda v době průběhu voleb. Tím,
že navrhovatel navrhuje konání současně s nejbližšími volbami, přesně konkretizuje dobu, kdy
bude referendum probíhat. Skutečnost, že v době vyhlášení neznáme přesný den průběhu voleb,
neznamená neurčitost a nejednoznačnost návrhu.
[16] Ze shora uvedených důvodů stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhl,
aby napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu projednání.
[17] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhovatele uvedl, že se plně ztotožňuje
s právním názorem krajského soudu, a proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud zhodnotil kasační stížnost jako přípustnou, neboť byla podána
osobou oprávněnou ve smyslu ustanovení §102 s. ř. s. Důvody kasační stížnosti se opírají
o §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Kasační stížnost soud neshledal nepřípustnou ani z jiných
důvodů plynoucích z ustanovení §104 s. ř. s.
[19] Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[20] Při posuzování kasační stížnosti bylo stěžejní, zda otázka navržená pro místní
referendum, ve znění „Jste proti vedení tranzitní a nákladní dopravy v navrženém dopravním koridoru
Vladivostok – okolo nádraží ČD – pod Malecím – nad Vrchoviny a požadujete, aby orgány města žádaly
u příslušných organizací ukončení prací na realizaci stavby přeložky I/14 a v souladu se zákonnými postupy
prosazovaly v městských, krajských i celostátních dokumentech územního plánování podmínky pro vytvoření
jižního obchvatu Nového Města nad Metují v trase Spy – Vladivostok – Osma – Nahořany?“, splňuje
zákonné požadavky §6 zákona o místním referendu a §8 odst. 3 téhož zákona, tedy zda spadá
do samostatné působnosti obce a zda je jasně formulována.
[21] Obě otázky jsou v tomto případě vzájemně propojeny, způsob formulace navržené
otázky je důležitý i v návaznosti na podmínky §6 zákona o místím referendu, tedy pro posouzení
námitky týkající se samostatné působnosti obce. Nejvyšší správní soud proto nejdříve přistoupil
ke zkoumání, zda otázka navržená pro referendum spadá do samostatné působnosti obce, tedy
zda vyhovuje požadavkům §6 zákona o místním referendu. Vycházel přitom ze skutečnosti,
že místní referendum, jeho iniciace i následné hlasování představují významný způsob občanské
politické participace, jakož i prostředek ke zvýšení demokratické legitimity lokální politiky
a kontroly místní politické reprezentace (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. října 2012, č. j. Ars 2/2012 - 43, č. 2799/2013 Sb. NSS, zejm. body 29-33). Současně se jedná
o jednu z forem podílu občanů na správě věcí veřejných ve smyslu čl. 21 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu
o občanských a politických právech (viz též např. nález Ústavního soudu ze dne 9. února 2005,
sp. zn. IV. ÚS 223/04, N 27/36 SbNU 319, nebo nález ze dne 13. března 2007,
sp. zn. I. ÚS 101/05, N 48/44 SbNU 619, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. srpna 2012, č. j. Ars 1/2012 - 26, č. 2718/2012 Sb. NSS, body 12 a 14,
a ze dne 18. června 2013, č. j. Ars 2/2013 - 59, č. 2919/2013 Sb. NSS, bod 28). Podle čl. 22
Listiny je pak třeba zákonnou úpravu politických práv a svobod vykládat a používat tak,
aby umožňovala ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.
[22] Podstata a hlavní účel místního referenda „spočívá ve formování politické vůle uvnitř společenství,
kterou orgány obce mají teprve realizovat navenek.“ (nález Ústavního soudu ze dne 9. února 2012
sp. zn. III. ÚS 263/09, N 27/64 SbNU 285). Výsledek referenda proto zavazuje orgány místní
samosprávy k požadované činnosti či k cíli, kterého se mají snažit dosáhnout. Obdobně Nejvyšší
správní soud již dříve uvedl, že „smysl existence místního referenda spočívá v možnosti občanů vyjádřit jeho
prostřednictvím politicky validně svůj názor“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
2. listopadu 2014 č. j. Ars 3/2014-41). S tím koresponduje skutečnost, že místní referendum
může mít povahu ratifikační (či decizní), kdy obec v rámci své samostatné působnosti rozhoduje
s konečnou platností, ale i povahu konzultativní, kdy je výsledkem referenda stanovisko, které má
obec zastávat u otázek, k nimž se může vyjádřit, nikoliv však o nich sama rozhodnout.
Do samostatné působnosti obce totiž spadají nejen otázky, o nichž obec sama rozhoduje,
ale i otázky, k nimž se může vyjádřit, zúčastnit se projednávání atp. (RIGEL, F. Zákon o místním
referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, s. 55-56). I přes původní negativní postoj
Ústavního soudu ke konzultativním místním referendům (srov. usnesení ze dne 31. srpna 2006
sp. zn. II. ÚS 706/04) se zmíněný typ referenda nakonec prosadil judikatorně (nález Ústavního
soudu ze dne 13. března 2007 sp. zn. I. ÚS 101/05, N 48/44 SbNU 619; usnesení Ústavního
soudu ze dne 14. dubna 2010 sp. zn. IV. ÚS 265/10), i prakticky, neboť od přijetí zákona
o místním referendu proběhla celá řada místních referend konzultativního charakteru
(k jednotlivým příkladům viz RIGEL, F. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha:
Leges, 2011, s. 57-58). Ani věcné vymezení možností konat konzultativní místní referendum není
bezbřehé, jelikož je ohraničeno §35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
pozdějších předpisů.
[23] Nejvyšší správní soud v nyní projednávaném případě dospěl k závěru, že §6 zákona
o místním referendu položení předmětné otázky v referendu nebrání. Navržená otázka se sice
dotýká otázky nadmístního významu, která je vymezena zásadami územního rozvoje
Královéhradeckého kraje (viz bod [24] a násl. tohoto rozsudku), na druhou stranu je však
formulována způsobem, který zajišťuje, že nezasahuje do působnosti kraje, a referendum udržuje
v mezích samostatné působnosti obce. První část otázky (Jste proti vedení tranzitní a nákladní dopravy
v navrženém dopravním koridoru…) je totiž třeba číst ve spojení s druhou (…požadujete, aby orgány
města žádaly u příslušných organizací ukončení prací na realizaci stavby…) a třetí částí (…v souladu
se zákonnými postupy prosazovaly v městských, krajských i celostátních dokumentech územního plánování
podmínky pro vytvoření jižního obchvatu…). Je-li otázka čtena komplexně, je patrné, že případný
kladný výsledek místního referenda nenabádá obec k porušování vymezeného rozhraničení mezi
samostatnou působností kraje a obce, nýbrž pouze zavazuje politickou reprezentaci obce
k zastávání a prosazování politického postoje k předmětné stavbě, jež má být prosazován
prostředky spadajícími do samostatné působnosti obce. Jedná se tak o případ výše vymezeného
konzultativního místního referenda. Formulací otázky se nyní projednávaná věc liší
od věci rozhodnuté Krajským soudem v Ústí nad Labem usnesením 22. července 2014
č. j. 40 A 3/2014 - 33, v níž byla otázka formulována tak, že se občanů dotazovala pouze
na souhlas s trasou mostu a silnice, která byla vymezena v zásadách územního rozvoje.
[24] Pro úplnost je třeba se zabývat i otázkou, zda je předmětný koridor otázkou místního či
nadmístního charakteru. Stěžovatel poukazoval na rozsudek ze dne 18. října 2012
č. j. 1 Ao 3/2011 - 229, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že přeložka silnice I/14, jíž
se navrhované místní referendum dotýká, nemůže být považována za plochu nadmístního
významu. Uvedený rozsudek se sice opravdu týkal stejného úseku silnice I/14, avšak za zcela
jiných okolností. V daném rozhodnutí Nejvyšší správní soud řešil otázku, zda město Nové Město
nad Metují upravilo ve svém územním plánu tento koridor jako plochu nadmístního významu
v souladu s právními předpisy či nikoli. V době rozhodné pro vydání rozsudku ovšem nebyly
schváleny zásady územního rozvoje Královéhradeckého kraje. V řízení vedeném pod sp. zn. 1 Ao
3/2011-229 stěžovatel napadl územní plán města Nové Město nad Metují, ve kterém byla
přeložka silnice I/14 vymezena jako plocha nadmístního významu zastupitelstvem města, aniž
v té době existovala nadřazená územně plánovací dokumentace. Pochybnosti o povaze přeložky
silnice I/14 jako plochy nadmístního významu však byly odstraněny, neboť nyní ji vymezují
výslovně jako plochu nadmístního významu zásady územního rozvoje Královéhradeckého kraje.
[25] Stavební zákon jasně stanoví hierarchii územního plánování a zakazuje obci při vydávání
územního plánu odchýlení od zásad územního rozvoje. Ustanovení §36 odst. 5 stavebního
zákona stanoví, že „zásady územního rozvoje jsou závazné pro pořizování a vydávání územních plánů,
regulačních plánů a pro rozhodování v území.“ Pro rozhodování obce jsou proto zásady územního
rozvoje závazné, a pokud v nich kraj vymezil koridor nadmístního významu, krajský soud tuto
skutečnost nemohl přehlédnout. Krajskému soudu je proto třeba přisvědčit, že obec nemůže
autoritativně rozhodnout o odklonění přeložky silnice I/14, která je jako součást zásad územního
rozvoje Královéhradeckého kraje vyhrazena do (samostatné) působnosti kraje. V projednávané
věci si však místní referendum neklade za cíl autoritativní rozhodnutí orgánů obce o věci
náležející do samostatné působnosti kraje. Jak již bylo zmíněno, navržená otázka je formulována
tak, že zavazuje orgány obce vyvíjet snahu právními i politickými prostředky rozhodnutí kraje
zvrátit, nikoli rozhodnout nad rámec své samostatné působnosti namísto orgánů kraje, a proto
Nejvyšší správní soud považuje položenou otázku za otázku spadající do samostatné působnosti
obce.
[26] Dále se Nejvyšší správní soud musel zabývat tím, zda otázka navržena v místním
referendu byla dostatečně určitá ve smyslu §8 odst. 3 zákona o místním referendu. V citovaném
rozsudku č. j. Ars 4/2012 - 47 Nejvyšší správní soud uvedl: „Z významu, který má místní referendum
pro formování politické vůle v rámci příslušné obce, vyplývá i požadavek určité zdrženlivosti správních soudů
při posuzování otázek pro referendum, které nelze hodnotit formalisticky. Na straně druhé nelze soudním
výkladem měnit smysl položených otázek, o nichž oprávněné osoby hlasovaly či mají hlasovat. Nemohou tedy
obstát otázky, které zcela zjevně překračují rámec toho, o čem lze v místním referendu hlasovat, např. tím,
že rozhodnutí přijaté v referendu o takových otázkách by v rozporu s §6 zákona o místním referendu přímo
ukládalo jednotlivým orgánům obce úkoly, které nepatří do samostatné působnosti dané obce.“ Obdobně
v rozsudku ze dne 31. října 2012 č. j. Ars 2/2012 - 43, č. 2799/2013 Sb. NSS, Nejvyšší správní
soud konstatoval: „Při rozhodování o jednoznačnosti zvolených otázek podle §8 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, je třeba poměřovat předloženou otázku nikoli ‚rigorózním právnickým okem‘,
ale zohlednit pohled běžného hlasujícího občana. V rámci přezkumu místního referenda je totiž třeba uvažovat
o otázkách v celkovém kontextu správy věcí veřejných a místních a v otázce jednoznačnosti respektovat jejich
význam pro oprávněné osoby, které v místním referendu rozhodují. Případná otázka musí dosahovat určité
intenzity a navozovat matoucí a víceznačné interpretace již při prvním čtení. Striktní interpretace by totiž mohla
vést k tomu, že by řada nepohodlných otázek byla ‚vetována‘ s poukazem na jejich nejednoznačnost.“
S přihlédnutím k uvedené judikatuře je zřejmé, že soud musel postupovat při zkoumání
jednoznačnosti otázky tak, aby neměnil smysl navržené otázky. Na straně druhé je třeba důvody
pro nevyhlášení referenda posuzovat restriktivně, jak poukázal Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 29. srpna 2012 č. j. Ars 1/2012 - 26: „Možnost občanů vyjádřit se formou místního referenda
k otázkám rozvoje své obce způsobem upraveným v zákoně č. 22/2004 Sb., o místním referendu, představuje
jejich ústavně zaručené základní politické právo a vztahuje se na ně v plném rozsahu čl. 22 Listiny základních
práv a svobod[…] Z toho plyne, že otázky přípustnosti konání […] je třeba v pochybnostech hodnotit ve prospěch
konání místního referenda.“
[27] Jak již bylo uvedeno výše, celou otázku navrženou v místním referendu je třeba vykládat
v souladu s citovanou judikaturou jako celek. Otázka na první přečtení nevzbuzuje významnější
pochybnosti o tom, čeho se snaží referendem občané dosáhnout. Zvláště z části otázky,
která požaduje „aby orgány města žádaly u příslušných organizací ukončení prací na realizaci stavby přeložky
I/14 a […] prosazovaly podmínky pro vytvoření jižního obchvatu,“ získává čtenář již po prvním přečtení
dojem, že snahou přípravného výboru je, aby se obec následnými politickými a právními nástroji
pokusila zabránit výstavbě silnice I/14 v navrženém koridoru a dosáhnout přeložení tohoto
koridoru vytvořením jižního obchvatu města. Nejvyšší správní soud se dále ztotožnil s právním
názorem stěžovatele v části, kde uvádí, že by bylo projevem přepjatého formalismu, kdyby
v navrhované otázce muselo být přesně stanoveno, který z orgánů obce má ve věci schválené
v místním referendu konat jaké úkoly. Působnost jednotlivých orgánů obce jasně vymezuje zákon
o obcích. Z toho důvodu se jeví nadbytečné přesně označovat orgány obce, které mají
v konkrétní věci konat. Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu neztotožnil s kategorickým
závěrem krajského soudu, že případné vyhlášení referenda by přineslo řadu i zcela neřešitelných
problémů. Tento postoj je do značné míry spekulativní, jakkoli nelze vyloučit, že k obtížně
řešitelným problémům dojít může. S ohledem na výše citovanou judikaturu je zřejmé, že je třeba
dbát na ústavně zaručené právo občanů podílet se na správě veřejných věcí a posuzovat tedy
případné důvody pro odmítnuté vyhlášení místního referenda restriktivně. Proto má Nejvyšší
správní soud za to, že není třeba, aby v otázce navržené pro referendum byl poskytnut orgánům
obce detailní návod, které orgány obce, jakou cestou a v jakou dobu, mají ve věci konat.
[28] Formulace otázky, která požaduje, aby orgány obce „žádaly“ a „prosazovaly“, není dle
názoru soudu s přihlédnutím k uvedené judikatuře žádající restriktivní výklad omezení základních
politických práv, nikterak nejasná. Jak uvádí Nejvyšší správní soud ve své předchozí judikatuře
„zákon o místním referendu nadto neklade překážku obecným termínům, platí tedy, že jsou-li v daném kontextu
srozumitelné, jednoznačné a jasně ohraničené a respektují-li zákonný rámec, lze je v otázkách pro místní
referendum použít. Opačný výklad […] by vedl k přepjatému formalismu soudního přezkumu a ve svém důsledku
by zastupitelstvu umožnil zcela vyloučit široký okruh otázek s ohledem na přílišnou obecnost. Je žádoucí,
aby otázky v místním referendu byly jednoznačné a nepříliš komplikované, proto je z logiky věci zřejmé,
že se v otázkách opakovaně objeví pojmy vyšší obecnosti. Obecný pojem však nelze automaticky ztotožnit
s pojmem mnohoznačným či dokonce matoucím.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. října 2012, č. j. Ars 2/2012 - 43). Formulace otázky v nyní projednávané věci dává
orgánům místní samosprávy určitou míru uvážení k tomu, jaké konkrétní politické či právní
kroky podniknou, a současně jasně vyjadřuje, jakým směrem by se měly ubírat aktivity orgánů
obce v případě kladného výsledku místního referenda. Nejvyšší správní soud proto nepovažuje
pojmy „žádat“ a „prosazovat“ v daném kontextu za nejednoznačné nebo matoucí. Stejně tak
označení částí obce Nové Město nad Metují (Spy, Vladivostok, Osma) nelze v kontextu věci
považovat za matoucí, zvláště s ohledem na jasné grafické znázornění na podpisových arších
a s ohledem na vysoce pravděpodobnou znalost těchto názvů mezi místními občany; jde ostatně
o místní jména zanesená v běžných mapách.
[29] Podle Nejvyššího správního soudu proto formulace navržené otázky vyhovuje §8 odst. 3
zákona o místním referendu. Volnější formulace otázky je, pochopitelně v rámci zákonných mezí,
volbou přípravného výboru. Je zcela na něm, zda zvolí variantu otázky, z níž bude zcela jasné,
který orgán, kdy a co má v dané věci konat, nebo zda ponechá formulaci otázky poněkud volnější
a zaměří se na cíl, kterého si občané přejí dosáhnout, tím spíš v případě konzultativního
referenda. Odpovědnost za nedodržení závazného výsledku referenda je pak s ohledem
na nynější právní úpravu především politická. Proto si přípravný výbor musí být při volbě míry
konkrétnosti navržené otázky vědom toho, že čím konkrétnější závazek z místního referenda
pro orgány obce vyplyne, tím spíše bude možná účinná kontrola ze strany občanů. Pokud bude
otázka položena způsobem, který ponechá orgánům obce velkou míru uvážení, musí si být
přípravný výbor vědom toho, že kontrola míry, v jaké orgány územní samosprávy výsledky
referenda respektují, může být obtížná.
[30] Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů uzavírá, že otázka položená
v návrhu na konání místního referenda je přípustná, naformulovaná dostatečně určitým
způsobem a spadá do oblasti samostatné působnosti obce Nové Město nad Metují. Kasační
stížnost je tedy důvodná, a Nejvyšší správní soud proto zrušil napadené usnesení krajského
soudu.
[31] Nejvyšší správní soud však nepřistoupil k vyhlášení místního referenda podle §91a
odst. 1 písm. b) ve spojení s §57 odst. 3 zákona o místním referendu a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud muset zodpovědět několik otázek, které brání
vyhlášení místního referenda Nejvyšším správním soudem. Ze spisu zejména není jasné, v jaké
fázi se nachází příprava či realizace předmětné stavby přeložky I/14 – zda ještě ve vztahu
k předmětné stavbě probíhají územní řízení či řízení podle části čtvrté stavebního zákona, zda
jsou již všechna tato řízení ukončena, případně zda již stavba začala být realizována. Tyto
skutečnosti jsou přitom podstatné pro otázku, zda ještě vůbec lze z hlediska následné praktické
realizovatelnosti místní referendum konat, respektive jestli vůbec ještě je o čem hlasovat. Těmito
skutečnostmi se přitom krajský soud dosud nezabýval, neboť zaujal názor, že nejsou splněny
zákonné podmínky pro vyhlášení místního referenda.
[32] Nadto je daná otázka zásadní i pro případné stanovení termínu místního referenda, pokud
by mělo být vyhlášeno. Stěžovatel požadoval místní referendum vyhlásit v termínu současně
s nejbližšími volbami do zastupitelstva Nového Města nad Metují, nebo pokud tento termín
nastane dříve, současně s volbami do některé z komor Parlamentu České republiky. Vzhledem
k tomu, co podání žaloby ke krajskému soudu předcházelo, je zřejmé, že cílem navrhovatele
původně bylo konat místní referendum v termínu voleb do zastupitelstev obcí v říjnu roku 2014,
což však již nebylo možné stihnout. Protože krajský soud považoval konání místního referenda
za nepřípustné z jiných důvodů, otázkou vyhovění takovému návrhu co do termínu konání
místního referenda se nezabýval. Podotkl pouze, že „navrhovatel ... navrhl vyhlášení místního referenda
na termín neurčitý, odvislý od skutečností, které sice v budoucnu s největší pravděpodobností nastanou, ale není jisté
kdy. Zda by bylo možné vyhovět návrhu v této podobě, se proto jeví krajskému soudu jako velmi problematické
a diskutabilní.“
[33] K tomu je třeba uvést, že zákon o místním referendu v §15 stanoví, že se má konat
nejpozději do 90 dnů od jeho vyhlášení, není-li v návrhu přípravného výboru uvedena doba
pozdější. Kromě ustanovení poslední věty citovaného §15, které brání zastupitelstvu města
vyhlásit místní referendum tak, že by připadlo do následujícího funkčního období budoucího
zastupitelstva, již zákon další reglementaci termínu konání místního referenda neobsahuje. Podle
judikatury Nejvyššího správního soudu má přípravný výbor právo na to, aby zastupitelstvo obce
vyhlásilo místní referendum v termínu podle jeho návrhu, a tomuto právu je poskytována soudní
ochrana v případě, že místní referendum bylo zastupitelstvem sice vyhlášeno, ale v jiném než
požadovaném termínu (srov. rozsudek č. j. Ars 3/2014 - 41 ze dne 2. října 2014, podle něhož je
aktivní procesní legitimace přípravného výboru dána i tehdy, když zastupitelstvo obce vyhlásí
místní referendum, ale učiní tak v termínu odlišném od návrhu), zastupitelstvo obce se nicméně
může od návrhu přípravného výboru odchýlit a vyhlásit místní referendum v jiném než
navrhovaném termínu, pokud osvědčí, že pro konání místního referenda v jiném termínu jsou
dány přesvědčivé důvody (taktéž citovaný rozsudek). Přitom je třeba upřednostnit takový termín,
jenž zvýší pravděpodobnost, že výsledky referenda budou (co do účasti) platné, což se přirozeně
nabízí, koná-li se místní referendum souběžně s volbami. Zákon o místním referendu totiž
výslovně možnost konat místní referendum souběžně s volbami předvídá a pro ten případ
stanoví, že v takovém případě se hlasování v místním referendu, stejně tak jako tradičně
ve volbách, koná ve dvou dnech, jinak se hlasování v místním referendu koná jen v jednom dni
(§5 odst. 1 zákona o místním referendu).
[34] Je tedy obecně přípustné, aby přípravný výbor ve svém návrhu termínoval místní
referendum na dobu souběžného hlasování ve volbách, o nichž víme, že v budoucnosti nastanou,
jen nevíme přesně kdy (dies certus an, incertus quando). Pokud se však má tento termín odehrát v ne
příliš blízké budoucnosti, jako je tomu v nyní posuzovaném případě (příští řádné volby
do zastupitelstev obcí se mají konat na podzim roku 2018, příští řádné volby do Poslanecké
sněmovny na podzim roku 2017, do Senátu ve volebním obvodu 47 na podzim roku 2018), musí
brát zastupitelstvo obce ohled nejen na platnost místního referenda, ale též na jeho aktuálnost,
resp. realizovatelnost rozhodnutí, jež má být v místním referendu přijato. Totéž oprávnění pak
nemůže být upřeno ani soudu, má-li rozhodnout o vyhlášení místního referenda,
neboť rozhodnutí soudu podle §57 odst. 3 zákona o místním referendu nahrazuje rozhodnutí
zastupitelstva. Přitom soud, nemaje na rozdíl od zastupitelstva možnost zvažovat vhodnost či
účelnost možných termínů pro konání místního referenda vzhledem ke specifickým místním
podmínkám, se přirozeně přikloní k zákonnému standardu, tj. vyhlásí místní referendum tak,
aby se konalo do 90 dnů, není-li v blízkém časovém horizontu k dispozici vhodnější termín
souběžný s nějakými volbami.
[35] Pro daný případ to znamená, že krajský soud, pokud v dalším řízení zjistí, že navrhované
místní referendum je vzhledem k položené otázce stále ještě aktuální a rozhodnutí realizovatelné
(např. proto, že ještě nebyla zahájena výstavba přeložky silnice I/14 nebo že ještě nevratně
nepokročila), přikročí k jeho vyhlášení tak, aby se konalo do 90 dnů, ledaže by zjistil, že účel
referenda podstatně neohrozí konání hlasování v termínu pozdějším podle návrhu (petitorního
žádání) navrhovatele. Zjištění, v jaké fázi se příprava či stavba přeložky I/14 nachází, je proto
zásadní i pro posuzování navrhovaného termínu pro konání místního referenda.
IV. Náklady řízení
[36] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti. Nicméně vzhledem k tomu, že v řízení o ochraně ve věcech
místního referenda podle §91a a násl. s. ř. s. nemá na náhradu nákladů řízení žádný z účastníků
právo (§93 odst. 4 s. ř. s.), kteréžto ustanovení aplikuje Nejvyšší správní soud i na řízení
o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu ve věcech místního referenda, rozhodl
o nákladech řízení přímo Nejvyšší správní soud podle citovaného zvláštního ustanovení §93
odst. 4 s. ř. s. tak, jak je uvedeno ve výroku II.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. března 2015
Jan Passer
předseda senátu