ECLI:CZ:NSS:2016:1.ADS.94.2016:20
sp. zn. 1 Ads 94/2016 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: J. Z.,
zastoupeného Mgr. Antonínem Novákem, advokátem se sídlem tř. Kosmonautů 989/8,
Olomouc, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním
právu 376/1, Praha 2, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2015, č. j. MPSV-
UM/7654/15/9S-OLK, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 29. 2. 2016, č. j. 72 Ad 11/2015 – 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce zažádal o dávku státní sociální podpory příspěvek na bydlení ode dne 1. 4. 2015.
Úřad práce České republiky, krajská pobočka v Olomouci, zamítl žádost žalobce rozhodnutím
ze dne 20. 7. 2015, č. j. 43278/15/OL. Odvolání žalobce žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne
31. 8. 2015, č. j. MPSV-UM/7654/15/9S-OLK.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Ostravě – pobočky
v Olomouci. Namítal, že došlo k diskriminaci znevýhodněním vyplývajícím ze zákona, který
je podle žalobce v rozporu s Ústavou a Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“),
Evropskou sociální chartou a dalšími mezinárodními úmluvami, např. Lisabonskou smlouvou.
Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, jednoznačně a zcela bezdůvodně znevýhodňuje
skupinu občanů a odpírá jim sociální pomoc. Své tvrzení žalobce popsal na modelových
příkladech, které se týkaly hlavně osob bydlících osamoceně v domácnosti. Žalobce namítal,
že osoby samostatně výdělečně činné (dále též „OSVČ“) jsou znevýhodněny oproti jiným
skupinám osob, včetně zaměstnanců. OSVČ na příspěvek na bydlení nedosáhnou, protože
se vychází z fiktivního, nikoliv reálného příjmu. Skutečný příjem žalobce byl mnohem nižší, než
fiktivní. U částek blízkých životnímu minimu a u hranice, kterou je definována chudoba, je dopad
nepřiznaného příspěvku na bydlení obzvláště drastický. Osoby samostatně výdělečně činné jsou
zcela vyloučeny ze systému státní sociální podpory, což je v rozporu s čl. 30 Listiny. Listina
by měla chránit menšiny, přesto vylučuje určitou skupinu (OSVČ) z pomoci v hmotné nouzi.
Napříště mohou být stejné společenské skupině odepřena další práva zaručená Listinou.
V dosavadních obdobných věcech žalobce správní orgány ani soudy nijak uspokojivě
nezdůvodnily a ani neospravedlnily diskriminaci OSVČ týkající se sociální pomoci ze strany státu.
II. Rozsudek krajského soudu
[3] Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 29. 2. 2016, č. j. 72 Ad 11/2015 – 31. Soud
neshledal důvody, pro které by právní úprava měla být v rozporu s ústavním pořádkem. Námitku
diskriminace při stanovení rozdílných podmínek nároku na příspěvek na bydlení pro různé
skupiny osob shledal nedůvodnou, neboť stanovení podmínek pro vznik nároku na poskytnutí
státní dávky a její výše je plně v kompetenci zákonodárce. Krajský soud rovněž odkázal
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, který již ve více podobných věcech shledal tzv. fikci
příjmu v souladu s ústavním pořádkem.
III. Kasační stížnost
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s“).
[5] Namítl, že krajský soud porušil jeho právo na spravedlivý proces, neboť se dostatečně
nezabýval žalobními námitkami. V rozsudku neuvedl žádný objektivní argument, který by mohl
obhájit či ospravedlnit to, že skupina osob (OSVČ) je vyloučena ze systému státní sociální
pomoci. Není podstatné, zda se tak děje zcela explicitně přímým vyloučením této skupiny osob
příslušným zákonem, nebo jako v tomto případě nastavením takových parametrů, že občané
z diskriminované skupiny na sociální pomoc vůbec nedosáhnou, případně jen v omezeném
rozsahu, byť jsou jejich životní podmínky (z pohledu hmotné nouze) obdobné jako u ostatních
osob, pro které jsou podmínky nastaveny tak, že na sociální pomoc mají plný nárok. Z pohledu
aplikace zákona o státní sociální podpoře pro uvedenou skupinu (OSVČ) v podstatě neplatí
čl. 30 Listiny, což je podle stěžovatele diskriminační. Krajský soud ve svém rozsudku nijak
rozumně a relevantně neospravedlnil, proč tomu tak je. Ustanovení zákona o státní sociální
podpoře odporují rovněž Evropské sociální chartě a Lisabonské smlouvě.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Za příjem pro účely stanovení rozhodného příjmu se podle §5 odst. 1 písm. a) bodu 2
zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, považují „příjmy z podnikání a z jiné samostatné
výdělečné činnosti uvedené v §7 odst. 1 a 2 zákona o daních z příjmů, a jde-li o uvedené příjmy podléhající dani
z příjmů stanovené paušální částkou, předpokládaný příjem, nejméně však částka stanovená v odstavci 7“. Podle
§5 odst. 7 citovaného zákona platí: „Za příjem uvedený v odstavci 1 písm. a) bodu 2 se považuje pro účely
tohoto zákona, s výjimkou osob, které vykonávají činnost, která se považuje za vedlejší samostatnou výdělečnou
činnost podle zvláštního právního předpisu, měsíčně nejméně částka odpovídající 50 % průměrné měsíční mzdy
v národním hospodářství za kalendářní rok, a) za který se zjišťuje rozhodný příjem, je-li rozhodným obdobím
kalendářní rok, b) předcházející období od 1. července do 30. června následujícího kalendářního roku, na které
se porodné a příspěvek na bydlení přiznává; to platí i přiznává-li se příspěvek na bydlení v rámci tohoto období
na dobu kratší (§51 odst. 2). Částku uvedenou v předchozí větě vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí
ve Sbírce zákonů sdělením podle průměrné mzdy v národním hospodářství vyhlášené Českým statistickým úřadem
s tím, že tuto částku zaokrouhluje na celé stokoruny dolů.“
[10] Skutkové okolnosti případu zdokumentované ve správním spise nejsou mezi účastníky
sporné. Stěžovatel podal žádost o příspěvek na bydlení dne 25. 6. 2015, a to pro období
od 1. 4. 2015 na byt na adrese D. 329. V žádosti uvedl, že je vlastníkem uvedeného bytu a je zde
hlášen k trvalému pobytu. Úřadu práce doložil doklad o výši příjmu za 1. čtvrtletí roku 2015
a doklady o výši nákladů na bydlení za shodné období. Stěžovatel uvedl, že měl příjmy
ze samostatné činnosti v ČR, tuto činnost vykonával po celé kalendářní čtvrtletí
i v předcházejícím roce jako hlavní. Za kalendářní rok 2013 (kalendářní rok předcházející období
od 1. 7. 2014 do 30. 6. 2015) měl stěžovatel příjmy z této činnosti ve výši 1.036 Kč, tedy méně
než 50 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství (tj. 12.500 Kč). V souladu
s §5 odst. 5 a 7 zákona o státní sociální podpoře byl proto pro účely výpočtu příspěvku
na bydlení stanoven měsíční příjem z této činnosti ve výši 12.500 Kč. Dále měl stěžovatel
v rozhodném období příjem z pronájmu ve výši 12.965 Kč. Podle dokladů o výši nákladů
na bydlení v 1. čtvrtletí 2015 stěžovatel uhradil náklady za plyn ve výši 3 × 2.140 Kč, za elektřinu
ve výši 1.600 Kč a 8 00 Kč, za vodné a stočné 390 Kč. Úřad práce zamítl žádost stěžovatele
o příspěvek na bydlení od 1. 4. 2015, protože doložený měsíční průměr příjmů stěžovatele
za rozhodné období 1. čtvrtletí 2015 činil 16.821,67 Kč a s oučin zákonného koeficientu
0,30 a rozhodného příjmu činil 5.046,50 Kč. Částka 5.046,50 Kč je vyšší než částka normativních
nákladů na bydlení, která činí pro obec D. 4.409 Kč, stěžovatel tedy podmínky uvedené
§24 zákona o státní sociální podpoře pro příspěvek na bydlení nesplňoval. Proti uvedeným
výpočtům stěžovatel nevznesl konkrétní námitky.
[11] Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatel neshledává rozpor napadených
rozhodnutí se zákonem o státní sociální podpoře, ale nesoulad tohoto zákona s ústavním
pořádkem, resp. s právem Evropské unie. Z dosavadního průběhu řízení vyplynulo, že nesoulad
s Listinou namítaný v kasační stížnosti spatřuje zejména v aplikaci §5 odst. 1 písm. a) bodu 2
a §5 odst. 7 zákona o státní sociální podpoře, tedy ve stanovení fiktivního příjmu, který podle
přesvědčení stěžovatele představuje diskriminaci, neboť u osob vykonávajících závislou činnost
je zkoumán skutečný příjem.
[12] Nejvyšší správní soud se k této otázce ve své judikatuře již několikrát vyjadřoval, přičemž
se přímo zabýval i námitkami vznesenými stěžovatelem v posuzované věci, který tytéž důvody
uplatňuje opakovaně pouze s drobnými obměnami.
[13] Například v rozsudku ze dne 3. 2. 2010, č. j. 3 Ads 101/2009 – 60, přímo ve věci
stěžovatele, soud uvedl:
„Nejvyšší správní soud zaujímá názor, že rozsah státní sociální podpory a vymezení okruhu osob,
které mohou při splnění zákonných podmínek z podpory státu benefitovat, je záležitostí sociální politiky
státu, tedy prioritně moci zákonodárné, nikoliv moci soudní. Je na vůli zákonodárce, jakým způsobem
stanoví rozsah a vymezí podmínky státní sociální podpory (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne
21. 7. 2008, č. j. 4 Ads 62/2007 – 72, přístupný na www.nssoud.cz). Výkladem citovaných
ustanovení zákona o státní sociální podpoře je třeba dospět k závěru, že příjem osoby samostatně
výdělečně činné byl podle tehdy platné a účinné právní úpravy vymezen minimální výší odvozenou
od částky stanovené 50 % průměrné měsíční mzdy v národním hospodářství za kalendářní rok. Pokud
tedy byla skutečná výše příjmů stěžovatele nižší, nemohli úřad práce, žalovaný ani krajský soud pro
posouzení nároku na tuto dávku použít skutečný příjem stěžovatele, i když ho řádně doložil, nýbrž
zákonný institut fiktivního minimálního příjmu upravený v ustanovení §5 odst. 5 a 7 zákona o státní
sociální podpoře. Aplikace takové právní fikce, kterou zde zákon upřednostňuje, nemůže být ani
v rozporu se zásadou zjišťování materiální pravdy, neboť tam, kde se uplatní přednostně fikce
(srov. zákonnou dikci ‚nejméně však...‘), logicky není místo pro skutečnosti zjištěné dokazováním
skutkového stavu, které fikce tímto způsobem nahrazuje.
K argumentům stěžovatele, že prostřednictvím aplikace předmětné fikce příjmu u OSVČ jsou porušována
některá ustanovení Listiny, Nejvyšší správní soud uvádí následující. Čl. 1 a čl. 4 odst. 3 upravují
zásadu rovnosti (nediskriminace) občanů vzhledem k základním právům, která jsou jim Listinou
přiznávána (rovnost v důstojnosti a právech), jakož i k rovnému postavení občanů z hlediska zákonných
omezení základních práv. Čl. 26 odst. 3 upravuje právo na práci a právo na hmotné zajištění osob, které
práci nemohou bez své viny vykonávat. Nejvyšší správní soud se již dříve vyjádřil v tom směru,
že nespatřuje žádný rozpor mezi citovanými ústavními právy žadatelů o dávky státní sociální podpory
a institutem minimálního příjmu OSVČ upraveným ustanoveními §5 odst. 5 a §5 odst. 7 zákona
o státní sociální podpoře. V souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu lze konstatovat, že právo
na rovnost v právech (zákaz diskriminace) není absolutním zákazem rozlišování mezi jednotlivými
skupinami adresátů základních práv, nýbrž zákazem nedůvodného rozlišování mezi těmito adresáty.
V případě, že existují ‚objektivní a rozumné‘ důvody, proč odlišovat skupinu osob samostatně
výdělečně činných od jiných příjmových skupin osob (zejména osob závisle výdělečně činných), nelze
považovat takovou legislativní úpravu za neústavní (k tomu blíže citovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 10. 2003, č. j. 5 A 74/2000 – 37, publ. pod č. 233/2004 Sb. NSS).“
[14] K obdobným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud rovněž v rozsudcích ze dne
11. 8. 2016, č. j. 5 Ads 181/2014 – 21, ze dne 3. 2. 2010, č. j. 3 Ads 101/2009 – 60, ze dne
11. 9. 2007, č. j. 4 Ads 109/2006 – 52, ze dne 21. 11. 2008, č. j. 4 Ads 72/2008 – 78, ze dne
18. 11. 2009, č. j. 4 Ads 90/2009 – 76, nebo ze dne 29. 9. 2010, č. j. 3 Ads 61/2010 – 48, publ.
pod č. 2268/2011 Sb. NSS, a tyto závěry byly rovněž opakovaně potvrzeny judikaturou
Ústavního soudu (viz např. usnesení ze dne 26. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 497/09, ze dne 4. 5. 2010,
sp. zn. IV. ÚS 1148/10, a ze dne 29. 3. 2011, sp. zn. IV. ÚS 446/11, vydaná v řízeních
o ústavních stížnostech podaných stěžovatelem).
[15] Stejně tak Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zastává stanovisko, podle něhož
rovnost je kategorií relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti
v právech je třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být
projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo,
přičemž určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným,
nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce
má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby
zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl
zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval
vztah přiměřenosti (srov. kupř. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 15/02, Pl. ÚS 30/04, Pl. ÚS 42/04,
Pl. ÚS 6/05 a další).
[16] V rozsudku ze dne 21. 7. 2008, č. j. 4 Ads 62/2007 – 72, Nejvyšší správní soud vyložil
pojem „rozumné a objektivní důvody“, které ospravedlňují zvláštní režim OSVČ:
„Započítání fiktivního příjmu namísto nižšího skutečného příjmu Nejvyšší správní soud nepovažuje
za diskriminační. Jedná se o výraz sociální politiky státu, který nechtěl sociálními dávkami podporovat
osoby, jež si zvolily předmět podnikání a rozsah výkonu činnosti tak, že sebe a svou rodinu nedokázaly
zabezpečit. Stát tedy v rámci sociální politiky odmítl dotovat ztrátové či nedostatečně ziskové podnikání
těchto osob, což je objektivní a rozumný důvod pro odlišení pravidel určování rozhodného příjmu osob
samostatně výdělečně činných od osob v pracovním či služebním poměru. […] Stát nemůže nést
odpovědnost za podnikatelské riziko, které na sebe stěžovatelka vzala, když se rozhodla provozovat
samostatnou výdělečnou činnost, a prostřednictvím státní sociální podpory jí dorovnávat nízké příjmy
z podnikání.“
[17] Stěžovatel přitom nepřináší žádný argument, proč by se soud měl od těchto závěrů
odchýlit.
[18] Obdobně stěžovatel již dostal i odpověď na argumenty namítající rozpor
s mezinárodními smlouvami a Listinou základních práv EU (v podrobnostech srov. především
rozsudek ze dne 11. 8. 2016, č. j. 5 Ads 181/2014 – 21). Listina základních práv EU se v dané
věci neaplikuje. Podle čl. 51 odst. 1 Listiny základních práv EU jsou její ustanovení určena
primárně orgánům, institucím a jiným subjektům Unie a dále i členským státům, ovšem „výhradně
pokud uplatňují právo Unie“. Článek 51 odst. 2 Listiny základních práv EU a obdobně též
čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU dále stanoví, že Listina základních práv EU nerozšiřuje oblast
působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie, ani nevytváří žádnou novou pravomoc
či úkol pro Unii, ani nemění pravomoci a úkoly stanovené ve Smlouvách (viz rozsudek velkého
senátu Soudního dvora ze dne 26. 2. 2013, Akerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, body 17
a 23, a usnesení Soudního dvora ze dne 10. 10. 2013, Nagy, C-488/12 až C-491/12
a C-526/12, EU:C:2013:703, bod 15). Žádné akty sekundárního práva Unie přitom neupravují
hmotněprávní podmínky vzniku nároku na uvedenou dávku ani její rozsah. Při stanovení
podmínek pro poskytování příspěvku na bydlení a rozsahu, v jakém má být poskytován, tedy
členské státy neuplatňují právo Unie (obdobně viz rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 11. 2014,
Dano, C-333/13, EU:C:2014:2358, body 89-91).
[19] Stejně tak Nejvyšší správní soud neshledává ani rozpor dotčených ustanovení zákona
o státní sociální podpoře s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, jimiž je Česká
republika vázána, konkrétně s ustanoveními Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních
a kulturních právech (č. 120/1976 Sb.) a dále s ustanoveními Evropské sociální charty. Obě
smlouvy obsahují práva s výše popsaným charakterem, tedy s programovou povahu závisející
na uchopení zákonodárcem (k tomu v podrobnostech srov. posledně citovaný rozsudek NSS).
[20] Lze tedy shrnout, že krajský soud dospěl ke správným závěrům, které podepřel relevantní
judikaturou. Námitky nezákonnosti a nedostatečné odůvodněnosti jeho rozsudku jsou proto
nedůvodné.
V. Závěr a náklady řízení
[21] Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek krajského soudu nezákonným ani
nepřezkoumatelným, proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[22] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
protože mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. září 2016
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu