ECLI:CZ:NSS:2016:1.AS.154.2016:50
sp. zn. 1 As 154/2016 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: J. K., zastoupená
Mgr. Martinou Klvaňovou, advokátkou se sídlem Těšnov 5, Praha 1, proti žalované: Městská
část Praha 1, se sídlem Vodičkova 18, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne
30. 9. 2014, čj. UR 14_1350, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 28. 4. 2016, čj. 9 A 377/2014 – 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rada městské části Praha 1 rozhodla dne 30. 9. 2014 usnesením číslo UR14_1350, že bere
na vědomí žádost o sloučení administrativně rozděleného bytu (bytové jednotky číslo 131/9)
v 5. nadzemním podlaží domu č. p. 131, k. ú. J., P. X, kde je nájemcem žalobkyně (dále jen
„byt“). Zároveň jím trvá v plném znění na části svého usnesení číslo UR12_0816 ze dne
5. 6. 2014, a to v bodech 2.2 a 3.3; jím neschválila sloučení předmětného administrativně
rozděleného bytu a doporučila jej vyřadit z privatizace a zároveň ukládá vytipovat jiný náhradní
byt žalobkyni.
[2] Proti usnesení žalované podala žalobkyně správní žalobu. Městský soud v Praze v záhlaví
označeným usnesením žalobu odmítl jako nepřípustnou. Uvedl, že žaloba směřuje proti
rozhodnutí správního orgánu, který ovšem jednal ve věci soukromoprávní, a proto je takový
návrh dle §68 odst. písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)
nepřípustný. Soud dále uvedl, že obec je dle čl. 101 odst. 3 Ústavy a §2 odst. 1 zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích veřejnoprávní korporací, právní osobností se způsobilostí vystupovat
v soukromoprávních vztazích. Vystupuje-li obec v těchto vztazích, typicky například při nabývání
a zcizování nemovitostí, nepůjde o případ jednání správního orgánu v jeho vrchnostenském
postavení. Soud odkázal na rozsudek ze dne 27. 8. 2014, čj. 1 As 96/2014 – 50 a na usnesení,
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 8. 2009, čj. 30 Ca 44/2009 – 22.
[3] V obou rozhodnutích totiž soudy uvedly, že obě zastupitelstva vystupovala sice v roli
vykonavatele veřejné správy, ovšem rozhodovala o ryze soukromoprávních záležitostech,
která se nemohla dotknout veřejných subjektivních práv a povinností fyzických nebo právnických
osob. Městský soud si je vědom odlišností těchto případů, kterými se od nyní posuzovaného
případu liší, nicméně dodává, že závěr je z nich stejný. In fine dodává, že i žalobkyně samotná
svojí argumentací podpořila závěr o rozhodování v soukromoprávních záležitostech, jestliže
ve své žalobě poukazovala na obecné instituty soukromého práva (prohlášení vlastníka, společné
užívání bytu, společný nájem bytu, přechod práva na ostatní nájemce apod.)
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) přisvědčuje městskému soudu v tom, že jako
veřejnoprávní korporace vystupuje obec ve dvojím postavení; jednak jako nositel veřejné moci
a současně jako subjekt práva vstupující do soukromoprávních vztahů. Pokud obec vstupuje
do právních vztahů soukromého práva, vystupuje zásadně stejně jako kterýkoliv jiný subjekt
těchto vztahů. Při nakládání s majetkem a vlastními finančními prostředky má tak zásadně stejné
postavení jako kterýkoliv jiný vlastník.
[5] Nezákonnost závěru městského soudu spatřuje v tom, že rozhodnutím o odmítnutí
žaloby zcela odhlédl od charakteru bytu, který je administrativně rozdělen, což nebylo
zpochybněno. Tím, že žalovaná taktéž považuje byt za administrativně rozdělený, upírá
stěžovatelce její práva, která by jí jako nájemkyni patřila a upírá jí i právo na rozhodnutí
o sloučení bytu. Soud měl dle názoru stěžovatelky vycházet z toho, že pokud byl byt
administrativně rozdělen, jak tvrdila žalovaná, což v době o tomto rozdělení (v rozmezí
padesátých až sedmdesátých let minulého století), předpokládalo vydání rozhodnutí národního
výboru, jíž k němu došlo. Žádost stěžovatelky o sloučení bytu tak má vést ke změně tohoto
existujícího správního aktu, proto půjde o rozhodování správního orgánu v jeho vrchnostenském
postavení. Z těchto důvodů má stěžovatelka za to, že městský soud měl o žalobě jednat,
rozhodnutí žalované se dotýká jejího veřejného subjektivního práva. Na podporu svých
argumentů uvádí rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 1. 7. 2004, sp. zn. 26 Cdo 2213/2003,
v němž soud konstatuje, že za platnosti zákona č. 138/1948 (a pozdějšího zák. č. 67/1956 Sb.)
vznikal nájemní poměr k bytům rozhodnutím výkonného orgánu národního výboru,
tím že národní výbor přikázal byt pro nájemníka. Právní poměr zde tedy vznikal úředním
výrokem a vůle osob, které se stávaly stranami zakládaného nájemního poměru, byla vyloučena
z vlivu na jeho založení.
[6] S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhla zrušení rozhodnutí a vrácení věci
městskému soudu k novému projednání.
[7] Žalovaná se k podané stížnosti vyjádřila přípisem ze dne 27. 6. 2016, ve kterém stručně
uvedla, že se ztotožňuje s usnesením městského soudu a zdůraznila, že ačkoliv stěžovatelka
namítá porušení svého veřejného subjektivního práva, neuvádí, které právo by tím mělo
být dotčeno, ani jakou veřejnoprávní normou by toto právo mělo být založeno, popř. která
norma by rozhodnutím žalované měla být porušena. Na závěr dodává, že uvedené
soukromoprávní otázky již byly řešeny v rámci občanského soudního řízení u Obvodního soudu
pro Prahu 1 pod sp. zn. 26 C 66/2013. Žalovaná proto souhlasí se závěry městského soudu,
že není příslušný k rozhodnutí v této věci.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatuje,
že byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou (§102 s. ř. s.) a stěžovatelka
je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy přípustná.
[9] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti. Zkoumal přitom,
zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.). Dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[10] Soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným subjektivním právům
fyzických a právnických osob, tak jak to vymezuje §2 odst. 1 s. ř. s. Na úrovni veřejné správy
není v podstatě rozdíl, zda je předmětem řízení veřejné nebo soukromé subjektivní právo. Teprve
až v souvislosti s následným soudním přezkumem a poskytnutím soudní ochrany nastává
rozlišování dotčených subjektivních práv na soukromá a veřejná. Na základě toho je určen
způsob, jakým soudy poskytují ochranu. Veřejné subjektivní právo je zaručeno či stanoveno
veřejnoprávními předpisy, kdežto soukromé subjektivní právo předpisy soukromoprávními
(Potěšil, L., Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M. Stavební zákon - komentář. 3. vydání.
Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2013).
[11] Kritériem pro žalobní legitimaci by přitom měl být právě tvrzený zásah do těchto
veřejných subjektivních práv orgánem veřejné moci vystupujícím v pozici správního orgánu,
jakožto orgánu nadaného vrchnostenskou mocí, který rozhoduje o těchto veřejných subjektivních
právech (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005 - 86).
[12] Pravomoc správních soudů je dána §4 s. ř. s. Jak vyplývá z rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007 - 197, „[r]ozsah přezkumné pravomoci soudů
ve správním soudnictví vymezuje na zákonné úrovni soudní řád správní, konkrétně ustanovení §4 ve spojení
s §2 s. ř. s. Zákonná definice obsahuje tři prvky. Za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů
v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob.
Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ Ani jedno ze zmíněných kritérií zde
ovšem není naplněno. Ačkoliv jednala rada obce, tedy správní orgán, nevystupovala v nich
jak orgán moci výkonné a to ani při realizaci veřejné správy či samosprávy. Nejednalo se tedy
ani o rozhodování o veřejných právech a povinnostech fyzické či právnické osoby, jelikož obec
zde realizovala své výsostné právo nakládat se svým vlastním majetkem.
[13] Z katastru nemovitostí vyplývá, že byt patří do vlastnictví hlavního města Prahy
a je Statutem hlavního města Prahy svěřen Městské části Praha 1. Stěžovatelka je zde pouze
v nájmu. Rozhodnutí o jeho nesloučení je tedy rozhodnutím o vlastním majetku. Jinými slovy
řečeno, stěžovatelka podanou žalobou napadá projev vůle obce v soukromoprávní záležitosti,
jež se týká dispozice s obecním (vlastním) majetkem. Zvláštní senát, zřízený podle zákona
č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ve svém usnesení ze dne
16. 8. 2012, čj. Konf 81/2011 - 21, uvedl, že „[s]právní judikatura přitom k problematice přezkumu
rozhodnutí zastupitelstva v soukromoprávní oblasti již vyložila (ve skutkových poměrech týkajících se pravidel
převodu bytů a nebytových prostor z majetku obce), že takový přezkum není v pravomoci soudů ve správním
soudnictví, neboť v takovém případě zastupitelstvo obce nebylo při rozhodování v postavení orgánu moci výkonné,
orgánu územního ani samosprávného celku, v postavení fyzické nebo právnické osoby nebo jiného orgánu,
kterým bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy
(srov. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 8. 2009, čj. 30 Ca 44/2009 - 22, které bylo
publikováno pod č. 1947/2009 Sb.)
[14] Rovněž lze odkázat i na rozsudek ze dne 3. 11. 2005, čj. 2 Aps 2/2005 - 43, kde Nejvyšší
správní soud uvedl, že „[p]rodej obecního majetku (zde obecního bytu) se děje pomocí instrumentů
soukromoprávní regulace, a proto se nemůže jednat o vztah veřejnoprávní; subjektivní práva osob v takových
vztazích tak nejsou chráněna správním soudnictvím, neboť nespadají do okruhu subjektivních veřejných práv
ve smyslu §2 s. ř. s., nýbrž do okruhu subjektivních soukromých práv, o nichž podle §7 o. s. ř. rozhodují soudy
v občanském soudním řízení.“ Ačkoliv se v nyní posuzované věci nejedná o prodej bytu, jedná
se o situaci, ve které se obec taktéž rozhoduje, jak naložit s obecním majetkem.
[15] Problematika administrativně rozdělených bytů je skutečností přetrvávající z dob
minulého režimu, zakládající se na rozhodnutí národních výborů, tak jak správně poukazuje
stěžovatelka. Jak vyplývá i z rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 2. 9. 2004
sp. zn. 26 Cdo 1793/2003 (ve kterém se Nejvyšší soud zabýval možností, resp. nemožností
sloučení administrativně rozděleného bytu), „[r]ozhodnutí národního výboru o přidělení bytu mělo povahu
správního aktu, na jehož náležitosti se vztahoval správní řád (srov. zákon č. 71/1967 Sb., v tehdejším znění),
přičemž soud nebyl oprávněn správnost rozhodnutí národního výboru o přidělení bytu přezkoumávat.“
[16] Nehraje tedy roli, zda současné uspořádání bytu vzniklo za jiných společenských poměrů
a jiné právní úpravy rozhodnutím orgánu veřejné moci. Podstatné je, že v současnosti
je rozhodnutí o případné změně takového uspořádání ponecháno zcela na vůli vlastníka takového
bytu, ať by jím byla soukromá osoba nebo (jako v projednávané věci) obec. Na tom nic nemění
skutečnost, že v jiných vztazích jednají orgány této obce jako správní orgány.
[17] Jak již uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2010,
čj. 5 As 4/2010 - 70, „[v] souladu s §7 odst. 2 o. s. ř. spory a jiné právní věci vyplývající ze soukromoprávních
vztahů, o nichž podle zákona rozhodly jiné orgány než soudy, projednávají a rozhodují soudy v občanském
soudním řízení podle části páté občanského soudního řádu. Naopak žaloba ve správním soudnictví je proti
takovému rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci dle §68 písm. b) s. ř. s. nepřípustná. Takovou
žalobu správní soud dle §46 odst. 2 s. ř. s. odmítne, přičemž žalobce náležitě poučí, jak městský soud
také učinil, že se má v příslušné lhůtě domáhat soudní ochrany v občanském soudním řízení žalobou
podle §244 a násl. o. s. ř. O takové žalobě pak rozhodne příslušný soud v řízení nalézacím, tedy pořadem práva.
Soud v občanském soudním řízení totiž neprovádí přezkum správního rozhodnutí s možností v případě zjištěné
nezákonnosti toliko takové rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu k novému projednání, ale je povolán
k tomu, aby v případě, kdy dospěje k závěru, že o věci mělo být rozhodnuto jinak, než rozhodl správní orgán,
sám o věci rozhodl a nahradil tak rozhodnutí správního orgánu.“
[18] Soud tedy uzavírá, že rada obce v tomto případě rozhodovala soukromoprávní záležitost
jako vlastník bytu. Věc tedy nepřísluší rozhodování soudům správním nýbrž civilním.
O témže sporu ostatně již probíhá v civilním řízení u Obvodního soudu pro Prahu 1
pod sp. zn. 26 C 66/2013. Rozhodnutí městského soudu je tedy správné.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky stěžovatelky nejsou důvodné, proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s., zamítl.
[20] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch,
a nemá tak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalované v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl,
že se jí náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. srpna 2016
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu