ECLI:CZ:NSS:2016:1.AS.197.2016:66
sp. zn. 1 As 197/2016 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci navrhovatele: J. K.,
zastoupen Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Údolní 33, Brno, proti odpůrci:
Město Dašice, se sídlem Komenského 25, Dašice, zastoupen Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou,
advokátkou se sídlem Olomoucká 36, Mohelnice, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy –
části Územního plánu Dašice, vydaného Zastupitelstvem města Dašice dne 11. 9. 2013, v řízení o
kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v
Pardubicích ze dne 12. 7. 2016, č. j. 52 A 46/2016 – 211,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Odpůrce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku
4.114 Kč k rukám Mgr. Sandry Podskalské, advokátky, do třiceti dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel je spoluvlastníkem pozemků parc. č. X, X, X, X, X, X a X v k. ú. Z.,
zapsaných na LV č. 63 u Katastrálního úřadu pro Pardubický kraj, Katastrální pracoviště
Pardubice, a dále vlastníkem pozemků parc. č. X a X, st. X a X v k. ú. Z., zapsaných na LV č. 347
u zmíněného katastrálního úřadu. Návrhem u krajského soudu napadl část územního plánu
Dašice vydaného dne 11. 9. 2013. Napadená část plánu na jeho pozemcích vymezila přeložku
silnice č. II/322, označenou v návrhu územního plánu jako plocha Z31 (DS I – dopravní
infrastruktura – silniční komunikace). Přeložka silnice je podle navrhovatele vymezena jako
veřejně prospěšná stavba, ke které lze práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit. Napadená část
územního plánu proto představuje nezákonný zásah do jeho veřejných subjektivních práv.
[2] Navrhovatel napadené části územního plánu vytýkal především nedostatečné posouzení
z hlediska vlivů na životní prostředí, rozpor s ochranou nezastavitelného území a zemědělského
půdního fondu a neproporcionalitu přijatého řešení.
II. Rozsudek krajského soudu
[3] Krajský soud napadenou část územního plánu zrušil.
[4] Díky výslovné námitce odpůrce ve vyjádření k návrhu krajský soud nejprve uvedl,
že navrhovatel má aktivní legitimaci k napadení územního plánu. Dle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, publ. pod č. 2266/2011 Sb. NSS,
územní plán může napadnout i jen jeden ze spoluvlastníků. Dotčení na vlastnických právech
navrhovatele je zřejmé, neboť je vlastníkem či spoluvlastníkem pozemků, na kterých má být
přeložka a kterým se mění dosavadní funkční využití.
[5] Následně se krajský soud věnoval důsledkům procesní pasivity navrhovatele ve fázi
přípravy územního plánu na jeho aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení u soudu
a na rozsah soudního přezkumu. Samotná procesní pasivita nemá vliv na aktivní legitimaci, avšak
má vliv na rozsah přezkumu napadeného opatření obecné povahy. Přípustné jsou pouze takové
námitky, které poukazují na nezákonnosti zásadního rázu a mají dopad na veřejné zájmy. Naopak
proporcionalitu řešení zvoleného územním plánem zkoumat nelze.
[6] Následně soud přistoupil k posouzení pouze námitek zásadního rázu s dopadem
na veřejné zájmy. Za takové námitky považoval ty poukazující na porušení kogentních předpisů
chránících životní prostředí. Z textové části územního plánu vyplývá, že posuzování vlivů
koncepce na životní prostředí (dále též „SEA“) u záměru přeložky má být provedeno až v rámci
případného procesu posuzování vlivů realizované stavby (dále též „EIA“). To je ale dle soudu
nesprávně, neboť k tomuto posouzení mohlo a mělo dojít již u územního plánu (soud citoval
rozsudek ze dne 17. 12. 2014, č. j. 4 As 125/2014 – 66). Stejně tak soud vytkl záměru absenci
posouzení kumulativních a synergických vlivů. Přeložka silnice se dotkne rybníka, přes pozemek
ve spoluvlastnictví navrhovatele parc. č. X vede umělé koryto toku určené k melioraci pozemků.
Přeložka zasahuje do celé řady složek životního prostředí. Tyto vlivy na životní prostředí mohly
být zřejmé již z podoby záměru na úrovni územního plánu, a proto mělo proběhnout posouzení
vlivů na životní prostředí již v této fázi.
[7] Další výtkou, kterou krajský soud shledal důvodnou, bylo porušení předpisů určených
k ochraně zemědělského půdního fondu. Zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského
půdního fondu, požaduje, aby pořizovatel navrhl a zdůvodnil takové řešení, které je z hlediska
ochrany zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů
nejvýhodnější, přitom musí vyhodnotit předpokládané důsledky navrhovaného řešení
na zemědělský půdní fond, a to zpravidla ve srovnání s jiným možným řešením.
[8] V daném případě těmto požadavkům odůvodnění územního plánu nevyhovuje. Územní
plán vymezuje nově zastavitelnou plochu na místě dříve patřícím do zemědělského půdního
fondu. Odůvodnění územního plánu přitom pouze konstatuje, že vymezená plocha organizaci
zemědělského půdního fondu nenarušuje. Rovněž v územním plánu chybí popsání postupu
vedoucího k závěru, že zabráno bude pouze 0,9 ha. Do záboru je třeba započíst i další pozemky
ve vlastnictví navrhovatele, nově určené funkčním využitím ZO – zeleň – ochranná a izolační.
Tyto pozemky totiž nebudou nadále sloužit k zemědělským účelům. Ochranu zemědělského
půdního fondu považoval krajský soud rovněž za ochranu důležitého veřejného zájmu, proto ani
zde neměla vliv pasivita navrhovatele v průběhu pořizování územní dokumentace.
[9] Naopak za nedůvodnou námitku krajský soud považoval tu napadající nedostatečné
odůvodnění potřeby nových zastavitelných ploch v rámci celé lokality. Tato část územního plánu
je dostatečně zdůvodněna.
[10] Námitkou neproporcinality soud vzhledem k procesní pasivitě navrhovatele v procesu
přijímání územního plánu považoval za nepřípustnou.
[11] Lze tak shrnout, že záměr spočívající v silniční přeložce měl být dle krajského soudu
posouzen z hlediska vlivu na životní prostředí a mělo dojít k přezkoumatelnému odůvodnění
záměru z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu. Protože se tak nestalo, soud
napadenou část územního plánu zrušil.
III. Kasační stížnost odpůrce
[12] Proti rozsudku krajského soudu podal odpůrce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížnost. V ní uvádí tři kasační námitky, týkající se: (i) aktivní procesní legitimace navrhovatele, (ii)
legitimního očekávání pramenícího z územního plánu a (iii) požadavků na zkoumání vlivu
územního plánu na životní prostředí.
[13] První námitkou zpochybňuje procesní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy u krajského soudu. Opatření obecné povahy navrhovatele na právech
nezkrátilo, ale právě naopak. Umožnilo mu postavit rodinný domek. Až následně u soudu
opatření obecné povahy napadl. Z toho stěžovatel dovozuje, že cílem navrhovatele není ochrana
veřejného blaha, ale zamezit dalším subjektům realizovat stavby.
[14] Při hodnocení intenzity zásahu do práv navrhovatele měl krajský soud zohlednit,
že navrhovatel je menšinový spoluvlastník. Rozhodnutí č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, nelze aplikovat
obecně, jak to činí krajský soud. Dle takového výkladu by totiž menšinový spoluvlastník
rozhodoval o zařazení nemovitosti v rámci územního plánu, a to i přes opačnou vůli ostatních
spoluvlastníků. To je jednak v rozporu s občanským právem, jednak absurdní za situace, kdy
ostatním spoluvlastníkům opatření obecné povahy vyhovuje (že tomu tak je stěžovatel dovozuje
z faktu, že spoluvlastníci územní plán u soudu nenapadli). Stěžovatel výklad krajského soudu
považuje za zneužití aktivní legitimace menšinového spoluvlastníka.
[15] Druhou námitkou stěžovatel nesouhlasí, že ve věci existují vážné důvody, na základě
kterých by i přes pasivitu navrhovatele v procesu přijímání územního plánu měl být jeho návrh
úspěšný. Rozhodnutí ze dne 23. 4. 2015, č. j. 10 As 96/2014 – 62, nemělo na mysli bezdůvodné
narušování pokojného právního stavu nastoleného novým územním plánem a narušení
legitimního očekávání třetích subjektů. Jiný subjekt než navrhovatel proti opatření obecné povahy
nic nenamítal. Proto stěžovatel považuje zrušení části opatření obecné povahy za významné
narušení principu legitimního očekávání. Dle obou evropských soudů je možnost se dovolávat
legitimního očekávání otevřena každému hospodářskému subjektu, u něhož orgán veřejné moci
vyvolal podložené naděje. I sám stěžovatel vkládá do územního plánu své naděje na dořešení
komplikované dopravy ve městě a souvisejících vlivů. Má-li být opatření obecné povahy zrušeno
těsně před uplynutím lhůty, jde o zásah o to citelnější.
[16] Dle stěžovatele má převážit princip legitimního očekávání v jeho obsah, trvající téměř tři
roky, nad vyšším veřejným zájmem na zrušení části opatření obecné povahy. I dle Ústavního
soudu má být postup správních orgánů legitimně předvídatelný v souladu s právem a zákonem
stanovenými požadavky. Nikdo přitom nemůže předpokládat, že soud zruší část tak významného
dokumentu, jako je územní plán, na základě podnětu osoby, která podala námitky opožděně, aniž
to někdo jiný napadal. Princip legitimního očekávání podtrhuje i to, že se všechny orgány
vyjádřily k územnímu plánu po dostatečné péči kladně.
[17] Třetí námitkou se stěžovatel věnuje konkrétním výtkám, které krajský soud na územním
plánu shledal. Uvádí, že o tázky, které nastoluje soud, ať již správně nebo nesprávně, budou
podrobně řešeny v územním a stavebním řízení. Pokud územní plán charakterizuje určité místo
jako problematické, je očividné, že se jedná o materiál objektivní, který má vést
k o to důkladnějšímu zkoumání v rámci samostatných stavebních řízení. V rámci územního plánu
nemá být zkoumán vliv na životní prostředí na úrovni rozsahu konkrétních správních řízení.
To by tato navazující řízení nemusela ani existovat. Hodnocení SEA bylo v posuzovaném případě
pro účely územního plánu zcela dostatečné. Hodnocení EIA bude provedeno při konkrétních
územních řízeních. Jakékoliv další požadavky soudu na územní plán nemají oporu v zákoně.
[18] Posuzovaná přeložka silnice nepatří k největším, tvrzení negativních vlivů na ovzduší
a nárůst hluku jsou tedy pouhými spekulacemi. Každá změna daného typu samozřejmě má vliv
na lokalitu, nelze ale bez dalšího tvrdit, že to bude vliv výhradně negativní. Soudem citovaný
judikát (stěžovatel má patrně na mysli rozhodnutí č. j. 4 As 125/2014 – 66, pozn. soudu), není
přiléhavý, neboť v něm posuzovaný území plán se dotýká vodních ploch a výrazného zásahu
do krajiny, což není případ malé silniční přeložky. Navíc se přeložka nedotýká žádného
z pozemků navrhovatele. Část judikátu vycházející z tohoto faktu tedy není na nynější věc
použitelná.
[19] Závěrem stížnosti stěžovatel v obecnosti uvádí, že není pravda, že proces SEA byl
proveden vadně. Pokud by tomu tak bylo, nikdy by nemohlo dojít ke schválení územního plánu.
Dále upozorňuje na ohrožení veřejného zájmu potenciálně vysokými škodami, které by vznikly
povinností odškodnit nesprávný úřední postup v případě zrušení územního plánu.
IV. Vyjádření navrhovatel ke kasační stížnosti, replika a duplika
[20] Navrhovatel se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s posouzením krajského soudu.
V úvodu vyjádření se ohradil proti nepravdivému tvrzení, že zařazení pozemků v novém plánu
využil ve svůj prospěch. Navrhovatel žádný dům nestavěl. Stěžovatel patrně myslí stavbu
navrhovatelova synovce na pozemku č. X, u které byla navíc podána žádost o vydání společného
územního a stavebního povolení ještě za účinnosti předchozího územního plánu. Navíc,
navrhovatel samozřejmě může napadnout pouze některé části územního plánu. Zrovna tak
navrhovatel v úvodu vyjádření dodává, není pravda, že se přeložka nedotýká jeho pozemků.
Přeložka přechází přímo přes jeho pozemky.
[21] Ohledně aktivní procesní legitimace má navrhovatel za to, že návrh může podat
i menšinový spoluvlastník. Návrh pouze jednoho spoluvlastníka je navíc vzhledem k poplatkové
povinnosti za každý návrh racionální jednání. Z toho, že ostatní spoluvlastníci územní plán před
soudem nenapadli, nelze dovozovat, že s ním souhlasí. Naopak, v posuzované věci v průběhu
pořizování plánu spoluvlastníci podali totožné námitky s námitkami navrhovatele.
[22] Dále se věnoval námitce legitimního očekávání. Navrhovaný územní plán je v rozporu
s kogentními normami chránícími veřejný zájem. Těmito povinnostmi jsou například požadavek
na provedení SEA nebo dostatečné odůvodnění stran ochrany zemědělského půdního fondu.
Trvání územního plánu téměř tři roky není důležité. Navrhovatel od roku 2014 návrh
připravoval, nechal si zpracovat studii o posouzení dopravně-urbanistických dopadů. Stěžovatel
navíc neuvedl, ohledně kterých konkrétních osob mělo dojít k porušení legitimního očekávání.
Zrušena byla pouze část územního plánu, ne plán celý. Stěžovatel ani neuvedl, že by konkrétní
práce na přeložce již probíhaly.
[23] Námitky ohledně vyhodnocení vad SEA míří pouze do jedné z pěti vad, pro které krajský
soud napadený plán zrušil, tedy že předmětné plochy na kterých je zamýšlena přeložka nebyly
součástí posouzení SEA. Argumentace se naopak vůbec nedotýká otázek zemědělského půdního
fondu či absence vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů.
[24] I s tímto jediným argumentem stěžovatele ovšem navrhovatel nesouhlasí. Jak uvedl
krajský soud, vlivy musely být navrhovateli známy již při přijímání územního plánu. Přeložka
zasahovala do mnoha složek životního prostředí. O jak negativní zásah se bude jednat, mělo být
zjištěno právě v rámci posouzení SEA. Tam ale nebyla přeložka nezákonně zahrnuta. Posouzení
vlivů na životní prostředí nelze provést až na úrovni územního řízení, neboť právě již na úrovni
jednotlivých územních plánů má probíhat například posuzování kumulativních a synergických
vlivů jednotlivých záměrů na území obce.
[25] Na vyjádření navrhovatele opět reagoval stěžovatel. V podání zopakoval svoji
argumentaci ohledně postupu navrhovatele, který odporuje platné právní úpravě spoluvlastnictví.
K jeho podání se měli ostatní spoluvlastníci připojit. Ohledně pasivity navrhovatele stěžovatel
uvádí, že jeho návrh k soudu byl bezdůvodně podán ke konci lhůty. Takový postup je šikanózní
a práva zneužívající.
[26] Na repliku znovu reagoval navrhovatel. Zájem všech spoluvlastníků byl od počátku
shodný. Všichni nesouhlasili s vymezením přeložky silnice a s ní souvisejících ploch. Přesto,
že navrhovatel nemusí prokazovat, že ostatní spoluvlastníci s návrhem souhlasí, z procesní
opatrnosti předložil prohlášení spoluvlastníků, že s návrhem navrhovatele na zrušení části
územního plánu se ztotožňují. Ohledně poukazované pasivity navrhovatel zopakoval své
předchozí stanovisko, dle kterého pasivita nehraje u zásadních pochybní v územním plánu roli.
V. Posouzení kasační stížnosti odpůrce Nejvyšším správním soudem
[27] Při posuzování kasační stížnosti soud nejprve hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení,
přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost je projednatelná. Důvodnost kasační stížnosti soud
posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4
s. ř. s.). Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[28] Nejprve se soud zabýval námitkou nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatele
(část V.A), následně důsledkem procesní pasivity navrhovatele na možnost a rozsah soudního
přezkumu (V.B) a na závěr nutností posouzení vlivu na životní prostředí u přeložky silnice již při
přijímání územního plánu (V.C).
V. A) K procesní legitimaci navrhovatele
[29] První námitkou stěžovatel napadá nedostatek procení legitimace navrhovatele. Tvrdí,
že územní plán navrhovatele nezkrátil na právech, ale naopak mu umožnil postavit rodinný
domek. Při hodnocení zásahu do práv by se navíc mělo zohlednit, že navrhovatel je pouze
menšinový vlastník dotčených nemovitostí.
[30] Tato námitka není důvodná. Navrhovatel aktivní legitimaci k napadení územního plánu
měl a má.
[31] Stěžovatelka touto námitkou směšuje otázku procesní (či žalobní) a věcné legitimace.
Procení legitimace je založena tvrzením účastníka, že byl na svých subjektivních (hmotných) právech
zkrácen buď přímo samotným aktem správního orgánu, nebo že byl na svých subjektivních
(hmotných) právech zkrácen v důsledku porušení svých (procesních) práv v řízení, jež
předcházelo vydání napadeného aktu. Naopak samotný závěr o tom, zda řízení před správním
orgánem skutečně trpělo vadami a zda tyto vady mohly mít za následek vydání nezákonného aktu
o věci samé – tj. zda v důsledku procesních vad mohl být žalobce zkrácen na svém subjektivním
právu – je již závěr o legitimaci věcné (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 3. 2005, č. j. 3 As 8/2004 – 61, ve vztahu k opatření obecné povahy srov. usnesení rozšířeného
senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS).
[32] Věcná legitimace je předpokladem úspěšnosti žaloby a nikoliv předpokladem meritorního
projednání a rozhodnutí věci, jako je tomu u procesní legitimace (srov. usnesení rozšířeného
senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, publ. pod č. 534/2005 Sb. NSS).
[33] Stěžovatel uvádí, že zpochybňuje procesní legitimaci navrhovatele (tedy zda krajský soud měl
návrh vůbec projednat), ve skutečnosti ovšem svými argumenty zpochybňuje věcnou legitimaci
(tedy zda měl krajský soud návrhu vyhovět). Tak například argument, že napadené opatření
obecné povahy bylo ve prospěch navrhovatele, neboť si postavil dům, se míjí s tím, že pro
procesní legitimaci postačí, pokud navrhovatel tvrdí, že na právech opatřením obecné povahy
zkrácen byl. Argumentace směřující do nedostatku procesní legitimace by tak musela spočívat
v tom, že navrhovatel žádné zkrácení ani netvrdí.
[34] V daném případě není sporné, že navrhovatel je výlučným vlastníkem či spoluvlastníkem
parcel vedených v bodě [1] shora. V důsledku opatření obecné povahy došlo jednak ke změně
funkčního využití těchto pozemků, jednak jsou pozemky dotčeny plánovanou přeložkou silnice
(přeložka se má nacházet na některých z nich). Navrhovatel tvrdí, že byl opatřením obecné
povahy (změnou funkčního využití pozemků v jeho vlastnictví či možností vyvlastnění) dotčen
na svých právech. Tuto možnost přitom nelze u vlastníka plánem regulované nemovitosti
vyloučit [srov. usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, bod 36; závěry tohoto
rozhodnutí ovlivnil nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14 (N 111/73
SbNU 757), ovšem pouze tak, že okruh subjektů s aktivní aktivní procesní legitimací k napadení
opatření obecné povahy rozšířil; na aktivní procesní legitimaci vlastníků regulovaných
nemovitostí se nic nezměnilo]. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že navrhovatel splňuje
podmínky procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
[35] To, že je navrhovatel pouze spoluvlastníkem a ne jediným vlastníkem, není pro otázku
procesní legitimace relevantní. V rozsudku č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, Nejvyšší správní soud
s odkazem na judikaturu Nejvyššího soudu uvedl, že menšinový spoluvlastník může uplatňovat
nárok na ochranu práv vyplývajících z jeho podílu (bod 87 rozsudku). Proto může i třeba jako
jediný ze spoluvlastníků územní plán napadnout. Takovýto výklad ostatně koresponduje s tím,
že ochrany vlastnického práva menšinového spoluvlastníka se může dostat i proti vůli
většinových spoluvlastníků. Z toho, že některý spoluvlastník je menšinový, nelze dovozovat,
že by veřejná moc mohla zasahovat do jeho podílu nezákonnými prostředky, proti kterým
by spoluvlastník neměl možnost žádné ochrany.
[36] Ze stejného důvodu nemůže uspět ani argumentace stěžovatele, že přijatý územní plán
není možné zrušit, neboť žádný jiný subjekt, kterému opatření obecné povahy zasáhlo do právní
sféry, tento akt u soudu nenapadl.
[37] Z uvedených důvodů má soud za nepochybné, že krajský soud správně vyhodnotil,
že navrhovatel byl osobou aktivně procesně legitimovanou k podání návrhu na zrušení napadené
části územního plánu. Námitka nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatele tak není
důvodná.
V. B) K důsledku procesní pasivity navrhovatele na možnost a rozsah soudního
přezkumu
[38] Jako další kasační námitku stěžovatel uvádí, že díky pasivitě navrhovatele v průběhu
pořizování územního plánu a díky napadení územního plánu u soudu v nejzazší lhůtě by nad
ochranou veřejného zájmu mělo převážit legitimní očekávání pramenící z přijatého územního
plánu.
[39] Tato námitka není důvodná.
[40] Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře již vícekrát obdobnou situací zabýval.
Z rozhodování soudu přitom plyne, že navrhovatel v případě pasivity při pořizování územního
plánu může být u soudu úspěšný pouze výjimečně, a to buď (i) pokud jeho procesní pasivita
vyplývala z objektivních okolností anebo (ii) pokud nezákonnosti, na něž poukazuje, jsou
zásadního rázu a mají dopad na veřejné zájmy. Tyto důvody totiž převáží nad právní jistotou
osob jednajících v důvěře v územním plánem přijaté úpravy (srov. např. rozsudek ze dne
23. 4. 2015, č. j. 10 As 96/2014 – 62, bod 44, usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 2/2010 – 116, publ. pod č. 2215/2015 Sb. NSS, rozsudek ze dne 13. 5. 2014,
č. j. 6 Aos 3/2013 – 29, body 17 až 18, rozsudek ze dne 23. 9. 2013, č. j. 8 Aos 2/2012 – 59 nebo
rozsudek ze dne 23. 9. 2013, č. j. 4 As 141/2014 – 59).
[41] Zda se jedná o nezákonnosti územního plánu zásadního rázu s dopadem na veřejný zájem
je třeba posoudit s ohledem na veškeré relevantní okolnosti případu (č. j. 6 Aos 3/2013 – 29).
Nejvyšší správní soud však již dovodil, že ona zásadní nezákonnost s dopadem na veřejný zájem
spočívá v porušení kogentních norem chránících významné veřejné zájmy, které stěžejním
způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Například může
jít o veřejný zájem na ochraně životního prostředí (srov. rozsudek ze dne 18. 1. 2011,
č. j. 1 Ao 2/2010 – 185, publ. pod č. 2397 Sb. NSS, bod 109, a v předchozím odstavci citovanou
judikaturu). Právní jistota dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu
přípravy změn územního plánu a nyní tento změněný územní plán respektují, v takovém případě
ustupuje veřejnému zájmu na ochraně životního prostředí.
[42] Navrhovatel v návrhu na zrušení napadené části opatření obecné povahy tvrdil, mimo
jiné, porušení §10i zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně
některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí). Toto ustanovení
je třeba považovat za kogentní normu, která vyjadřuje zájem na ochraně životního prostředí
a zejména zájem na zachování udržitelného rozvoje společnosti, který současným i budoucím
generacím zachovává možnost uspokojovat jejich základní životní potřeby a přitom nesnižuje
rozmanitost přírody a zachovává přirozené funkce ekosystémů (§1 odst. 3 zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí, §6 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí). Tyto normy v duchu
základní zásady ochrany životního prostředí, podle níž nesmí být území zatěžováno lidskou
činností nad míru únosného zatížení (§11 zákona o životním prostředí), zajišťují vyhodnocení
vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí. Je totiž nepochybné, že územně
plánovací dokumentace a její změny mají na životní prostředí obecně značný vliv. Současně
je zřejmé, že procedura SEA (včetně případného zjišťovacího řízení) zásadním způsobem
předurčuje průběh procesu přijímání opatření obecné povahy i jeho obsah (např. uložením
povinnosti zpracovat varianty konceptu řešení územně plánovací dokumentace) (k těmto
závěrům srov. např. rozsudek ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 185, body 78, 79).
[43] Byly-li by zmiňované veřejné zájmy těžce narušeny (např. právě porušením ustanovení
o ochraně zemědělského půdního fondu – k tomu viz dále), existuje závažný důvod, proč narušit
právní jistotu těch, kteří jednají v důvěře v přijaté změny. Nejvyšší správní soud proto uzavírá,
že krajský soud v tomto případě správně vyhodnotil, že v situaci nedodržení kogentních norem
na ochranu veřejného zájmu musí být napadená část opatření obecné povahy zrušena.
V. C) K nutnosti posouzení vlivu na životní prostředí u přeložky silnice již při přijímání
územního plánu
[44] Třetí námitkou stěžovatel uvádí, že v rámci územního plánu nemá být zkoumán vliv
na životní prostředí v rozsahu, v jakém bude zkoumán v následných správních řízeních.
Provedení SEA je pro účely územního plánu zcela dostatečné a proces EIA bude proveden při
konkrétních územních řízeních. Navíc přeložka se nedotýká žádného pozemku navrhovatele.
[45] Tato námitka je důvodná.
[46] Úvodem je třeba odmítnout tvrzení stěžovatele, že se přeložka nedotýká žádného
z pozemků navrhovatele. Z územního plánu je naopak zřejmé, že přes pozemek v jeho
spoluvlastnictví přeložka přímo prochází (pozemky parc. č. X, X, X specifikované v bodě [1]).
[47] Posouzení vlivů na životní prostředí může proběhnout na obou úrovních – SEA i EIA,
přičemž je evidentní, že se toto posouzení bude lišit z hlediska míry podrobnosti, neboť
územněplánovací dokumentace je nástrojem koncepčním. Dokumentace posouzení vlivů záměru
na životní prostředí (EIA) tedy vlivy konkrétního záměru na životní prostředí posuzuje
podrobněji, než dokumentace posouzení vlivů koncepce na životní prostředí (SEA) (srov.
rozsudek ze dne 17. 4. 2014, č. j. 9 Aos 6/2013 – 44, bod 69, rozsudek ze dne 21. 6. 2012,
č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, publ. pod č. 2698/2012 Sb. NSS, bod 70).
[48] V projednávané věci krajský úřad, odbor životního prostředí a zemědělství, jako dotčený
orgán posuzování vlivů na životní prostředí přitom dle §10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí vydal stanovisko, že předložený návrh zadání územního plánu vyžaduje
zpracování vyhodnocení vlivů na životní prostředí dle přílohy ke stavebnímu zákonu. Dále
ve stanovisku uvedl, že v yhodnocení vlivů na životní prostředí se má zaměřit zejména na oblast
posouzení vlivů na veřejné zdraví, oblast ochrany ovzduší, oblast ochrany přírody a posouzení
vlivu záměrů řešených územním plánem na zátopové území.
[49] Krajský soud vytkl stěžovateli, že do posouzení SEA nezahrnul navrhovanou přeložku,
respektive že celkové provedení posouzení SEA nebylo dostatečné právě proto, že se konkrétně
přeložkou nezabývalo.
[50] S tímto závěrem Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Z textové části odůvodnění územního
plánu obsahující posouzení SEA výslovně vyplývá, že přeložka byla jedním ze sledovaných jevů
(str. 86). Dále odůvodnění územního plánu výslovně zmiňuje přeložku ve SWOT analýzách
týkajících se veřejné dopravní a technické infrastruktury, hospodářských podmínek, hygieny
životního prostředí a ochrany přírody a krajiny (str. 89 - 103).
[51] Posouzení SEA tak pro přeložku provedeno bylo. Z toho, že územní plán výslovně uvádí,
že mezi posuzovanými jevy je i přeložka silnice, je třeba dovodit, že obecné hodnocení SEA
uvedené v textové části dokumentace zahrnovalo i přeložku. Z odůvodnění plánu je tedy
zřejmé, že stěžovatel přeložku při provádění hodnocení SEA neopomněl, ale pouze měl
za to, že u ní není žádný důvod, aby se zkoumala již v této fázi podrobněji.
[52] Byla-li SEA pro předložku provedena, zbývá pouze vyřešit otázku, zda její provedení
ve vztahu k přeložce bylo dostatečné.
[53] K náležitostem odůvodnění opatření obecné povahy Nejvyšší správní soud např.
v rozsudku ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 - 136, publikovaný pod č. 1795/2009 Sb. NSS,
uvedl: „Podle §173 odst. 1 správního řádu musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Jeho specifický
obsah je blíže určován řadou ustanovení […]. Z §68 odst. 3 užitého přiměřeně dle §174 odst. 1 správního řádu
je však zřejmé, že v tomto odůvodnění nesmí zejména chybět esenciální obsahové náležitosti odůvodnění běžného
správního rozhodnutí. I v odůvodnění opatření obecné povahy je tak nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho
vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů.“
[54] Požadavky na detailnost odůvodnění opatření obecné povahy značně závisí
na konkrétnosti řádně uplatněných námitek v procesu přijímání opatření obecné povahy (viz
rozsudek ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, č. 2266/2011 Sb. NSS). Přemrštěné
požadavky na detailnost odůvodnění územního plánu jsou výrazem přepjatého formalismu, který
ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního
plánování a právních jistot občanů a lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva
na samosprávu na detailnosti [nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11
(N 76/69 SbNU 291)].
[55] Jak Nejvyšší správní soud uvedl výše, při hodnocení SEA se hodnotí (celková) koncepce,
nikoliv (jednotlivé) záměry. Samozřejmě může nastat potřeba podrobněji se zabývat konkrétním
v plánovací dokumentaci zamýšleným záměrem, tento záměr by se ovšem musel promítat
v celkové koncepci. Konkrétní záměr by bylo potřeba z hlediska jeho vlivů na ochranu životního
prostředí vyhodnotit, případně uvést, proč vyhodnocení není třeba, i tehdy, jestliže by stěžovatel
v jeho průběhu konkrétní negativní vlivy záměru namítal. Jestliže ovšem žádný subjekt během
procesu přijímání plánu nic nenamítal, postačí obecné odůvodnění, ze kterého je implicitně
zřejmé, že se pořizovatel nezabýval konkrétním záměrem z důvodu, že jeho vliv na životní
prostředí z pohledu celé koncepce není významný. Naopak nelze dost dobře po pořizovateli
územního plánu požadovat, aby buď vyhodnocoval výslovně a jednotlivě všechny v plánu
uvedené záměry, nebo u všech zdůvodňoval, proč jejich vliv na životní prostředí samostatně
nevyhodnocuje.
[56] Projednávaná přeložka na životní prostředí žádný významný vliv v rámci celé koncepce
neměla. Stěžovatel v průběhu přijímání zůstal pasivní. Proto zahrnutí přeložky do pozorovaných
jevů a obecné vyhodnocení celé koncepce územního plánu na životní prostředí je nutné
považovat za dostatečné provedení hodnocení SEA. Kudy přesně přeložka povede, stejně jako
zda či nakolik se dotkne vodní plochy v centru obce, bude namístě posoudit až v navazujícím
územním a stavebním řízení.
[57] Rozsudek č. j. 4 As 125/2014 – 66, na který soud i navrhovatel odkazují, se zabýval
dimenzionálně rozdílným záměrem. V této věci územní plán nově navrhoval vznik vodní plochy
o rozloze 46 ha (tj. 460 000 m2). Nejvyšší správní soud uvedl, že u takovéhoto záměru je nutné
se zabývat vlivy na životní prostředí již ve fázi pořizování územního plánu (bod 33 rozsudku).
Oproti tomu v projednávané věci má přeložka má mít cca 1 ha [tj. 10 000 m2, soudě z toho,
že zabrat má 0,9033 ha zemědělského půdního fondu, přičemž téměř celá se nachází právě
na zemědělsky obhospodařované ploše (viz příloha č. 3 kap. n) textové části odůvodnění
územního plánu)]. Rozměrově se tedy nyní oproti situaci v rozsudku č. j. 4 As 125/2014 – 66,
jedná o naprosto neporovnatelné záměry.
[58] Další podstatný rozdíl obou případů tkví rovněž v tom, jak svá práva navrhovatel
bránil již v průběhu přijímání plánu. Nejvyšší správní soud v rozebíraném rozsudku
č. j. 4 As 125/2014 – 66, uvedl: „pokud navrhovatelé jako vlastníci sousedního areálu veslařského kanálu
kvalifikovaným způsobem uplatnili námitky proti části návrhu územního plánu vymezujícímu vodní plochu a tyto
námitky nebylo možné dostatečně posoudit na základě pořizovatelem již shromážděných odborných podkladů, pak
bylo povinností pořizovatele, potažmo odpůrce, opatřit další odborný podklad k posouzení námitek potřebný, např.
právě v podobě hydrogeologické studie […] při vydání územního plánu bylo za dané situace, kdy navrhovatelé
uplatnili námitky, pro jejichž posouzení neměl správní orgán dostatečné odborné podklady, nezbytné doplnit
odborné podklady tak, aby přijaté řešení územního plánu a s tím související rozhodnutí o námitkách bylo
založeno na zjištění stavu věci, o kterém nebudou důvodné pochybnosti“ (body 33 a 35 rozsudku
č. j. 4 As 125/2014 – 66). Takovéto pochybnosti samy o sobě v projednávaném případě
nevznikly a ani navrhovatel jim svou pasivitou nedal vniknout.
[59] Ostatní vady zrušených částí územního plánu, pro které jej krajský soud zrušil, stěžovatel
v kasační stížnosti nenapadá.
VI. Závěr a náklady řízení
[60] Přes důvodnost kasační námitky stran hodnocení SEA Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl. Závěry krajského soudu ohledně ostatních vad napadených částí územního plánu,
pro které je krajský soud zrušil, stěžovatel v kasační stížnosti nenapadá. Proto se k nim Nejvyšší
správní soud ani nevyjadřoval a proto závěr krajského soudu o zrušení napadené části územního
plánu obstojí. Soud pouze korigoval závěry krajského soudu ohledně dostatečnosti vyhodnocení
posouzení územního plánu na životní prostředí (k tomuto procesnímu postupu srov. rozsudek
ze dne 26. 8. 2009, č. j. 1 Afs 49/2009 – 109).
[61] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl dle §61 ve spojení s §120 s. ř. s. o náhradě
nákladů řízení.
[62] Při úvaze o náhradě nákladů řízení se soud řídil §60 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel sice byl
s jednou ze svých kasačních námitek úspěšný, celkově ale v řízení uspěl navrhovatel, neboť
ostatní vady, pro které napadené opatření obecné povahy zrušil krajský soud, stěžovatel v kasační
stížnosti nenapadl. Platí tedy závěr, že napadené části opatření obecné povahy trpí vadami, pro
které ho bylo nutné zrušit. Navrhovatel proto má právo na náhradu nákladů řízení. Náklady
v jeho případě činí hotové výdaje za jeden úkon právní služby (sepsání kasační stížnosti) podle
§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve výši 3.100 Kč (srov.
§9 odst. 4, §7 bod 5 advokátního tarifu) a náhradu hotových výdajů za jeden úkon ve výši
300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu), celkem tedy 3.400 Kč. Zástupkyně navrhovatele
je plátcem daně z přidané hodnoty, soud proto zvýšil částku odměny a náhrady hotových výdajů
o 21 %, odpovídající částce 714 Kč, na 4.114 Kč.
[63] Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2016
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu