ECLI:CZ:NSS:2016:1.AS.279.2015:28
sp. zn. 1 As 279/2015 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: V. A.,
zastoupen Mgr. Jiřím Hladíkem, advokátem se sídlem nám. 28. října 1898/9, Brno,
proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad
Labem, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 8. 2013,
č. j. 4384/2013, JID: 110917/KUUK, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 14. 10. 2015, č. j. 15 A 145/2013 – 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a závěry krajského soudu
[1] Žalobce požádal dne 4. 12. 2012 Magistrát města Mostu, odbor správních činností
o udělení řidičského oprávnění skupiny „B“. Správní orgán prvního stupně tuto žádost
rozhodnutím ze dne 30. 4. 2013, č. j. MmM/057694/2013/OSČ/LP, zamítl pro nesplnění
podmínky podle §82 odst. 1 písm. d) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o silničním provozu“). Žalovaný
následně zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí prvního stupně.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou u Krajského soudu v Ústí
nad Labem, který ji v záhlaví označeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl. V odůvodnění
uvedl, že při interpretaci zákona o silničním provozu je třeba vycházet z úpravy uvedené
ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2006/126/ES ze dne 20. prosince 2006 o řidičských
průkazech (dále jen „směrnice“), přičemž odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 2. 2015, č. j. 7 As 287/2014 - 36. Proto je nedůvodná žalobcova námitka,
že je v daném případě nutné vycházet z „měkčí“ právní úpravy obsažené v zákoně o silničním
provozu a nikoli ze směrnice. Pro posouzení má význam, že k interpretaci pojmu „obvyklé
bydliště“ se již opakovaně vyjádřil Nejvyšší správní soud, a to např. v rozsudcích ze dne
30. 4. 2013, č. j. 4 As 40/2012 - 26, ze dne 13. 11. 2013, č. j. 6 As 47/2013 - 68, nebo ze dne
12. 2. 2015, č. j. 7 As 287/2014 - 36. V těchto rozsudcích kasační soud judikoval, že přechodným
pobytem ve smyslu §2 písm. hh) zákona o silničním provozu se rozumí přechodný pobyt
v trvání alespoň 185 dnů, přičemž se nesmí jednat o pouhý formální pobyt, nýbrž o pobyt
skutečný fyzický na území České republiky. Souhlasil se žalobcem, že s předložením potvrzení
o přechodném pobytu a doložením nájemní smlouvy je počítáno v §92 odst. 4 písm. d) zákona
o silničním provozu jako s podklady pro rozšíření řidičského oprávnění i na další skupiny. Soud
důrazně odmítl námitku, že správní orgány neměly kompetenci zkoumat obsahovou správnost
či pravdivost doložených listin. Správní orgány mohly při svých úvahách přihlédnout k veřejně
známým skutečnostem dostupným z internetu o možnosti získat za úplatu na území České
republiky řidičské oprávnění občany Německa, kteří o německé řidičské oprávnění přišli. Dále
správní orgány mohly požádat o součinnost Policii ČR, odbor cizinecké policie, oddělení
pobytové kontroly, pátrání a eskort, resp. Spolkový úřad Kraftfahrt Bundesamt Flensburg. Tato
oprávnění jsou projevem zásady materiální pravdy ve smyslu §3 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, a proto účely dostatečně zjištěného skutkového stavu a ochranu veřejného zájmu
si správní orgány opatřují podklady pro vydání rozhodnutí ve smyslu §50 téhož zákona.
[3] Dále soud odmítl žalobcovo tvrzení, že by správní orgány nedostatečně zdůvodnily,
v čem shledávají nepravdivost obou doložených listin. Tyto listiny neprokazují materiální pobyt
žalobce na území České republiky, tedy obvyklé bydliště spočívající v užším vztahu ve smyslu
§2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Systematický i teleologický výklad vylučuje žalobcovu
ryze textualistickou interpretaci slov „doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele“. Z unijní
i vnitrostátní právní úpravy plyne, že je nutné, aby žadatel prokázal svůj bližší vztah k území
členského státu tím, že prokáže skutečnou délku svého pobytu na něm, a to nikoli pouze
předložením dokumentu, který mu formálně pobyt na území státu umožňuje. Podle §2 písm. hh)
zákona o silničním provozu se požaduje, aby na území státu žadatel pobýval po určitou dobu.
Předložení potvrzení o povolení k přechodnému pobytu a nájemní smlouva proto samy o sobě
nedokládají, že zde žalobce skutečně pobýval po zákonem stanovenou dobu. V případě
pochybností musí žadatel prokázat materiální obvyklé bydliště na území České republiky.
Ustanovení §92 odst. 4 písm. d) a §109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu je nutné
interpretovat jako demonstrativní výčet důkazních prostředků k prokázání obvyklého bydliště.
Samotné hodnocení důkazů pak náleží správnímu orgánu, který musí své úvahy náležitě vyjádřit
ve správním rozhodnutí, což se v posuzované věci stalo.
[4] Krajský soud se ztotožnil se závěry správních orgánů, že žalobce neprokázal obvyklé
bydliště na území České republiky. Ve správním řízení byly zjištěny skutečnosti značně
zpochybňující věrohodnost tvrzení žalobce o obvyklém pobytu. Zejména jde o zjištění
z pobytové kontroly, při které v místě uváděném žalobcem jako místo jeho obvyklého pobytu
nebyla zjištěna jeho přítomnost, naopak bylo zjištěno, že v předmětném bytě č. 8 již od roku
2009 bydlí rodina pana B. Tuto skutečnost telefonicky potvrdilo i Stavební bytové družstvo
Krušnohor. Žalobci bylo umožněno seznámit se s podklady pro konečné rozhodnutí ve věci,
jelikož správní orgán prvního stupně doručil dne 20. 3. 2013 tehdejšímu zmocněnci žalobce
vyrozumění podle §36 odst. 3 správního řádu, přičemž žalobce svého práva nevyužil.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. V ní namítl, že krajský soud
pochybil při výkladu §2 písm. hh) zákona o silničním provozu, neboť spojení „trvalý pobyt
fyzické osoby“ neinterpretoval ve vztahu k různému významu tohoto pojmu dle českého
právního řádu. Pojem „trvalý pobyt fyzické osoby“ podle stěžovatele není totožný s pojmem
„trvalý pobyt“ občana České republiky podle §10 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel
a rodných číslech, ve znění pozdějších předpisů, a pojmem „trvalý pobyt cizince“ ve smyslu
§65 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších
předpisů. Uvedený pojem je podle stěžovatele nutné interpretovat v souvislosti s čl. 42 odst. 2
Listiny základních práv a svobod a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,
publikované pod č. 209/1992 Sb. Stěžovatel poukázal na rozdíl mezi registračním principem
při hlášení trvalého pobytu občana České republiky a povolovacím principem při zřizování
trvalého pobytu cizince. Povolovací princip se uplatňuje rovněž v případě občanů členských států
Evropské unie, byť na základě mírnějších podmínek, podle §87g zákona o pobytu cizinců.
Na základě uvedených skutečností stěžovatel dospěl k závěru, že přechodný pobyt občana
členského státu Evropské unie ve smyslu §87a zákona o pobytu cizinců naplňuje znaky trvalého
pobytu fyzické osoby na území České republiky. Opačný výklad podle stěžovatele zakládá
nerovnost mezi občany České republiky a cizinci. Podle stěžovatele státní příslušník České
republiky vzhledem k právní úpravě trvalého pobytu bez ohledu na fakticitu bydliště splní
podmínku obvyklého bydliště pouhou registrací, což neodpovídá dikci Směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2006/126/ES, jež vychází z předpokladu, že tato se vztahuje na všechny
občany členských států Evropské unie bez ohledu na jejich státní příslušnost, resp. směrnice
nepředpokládá ve vztahu k obvyklému bydlišti vymezenému jejím čl. 12 nějaký stupeň
zvýhodnění osoby státní příslušnosti státu, jež vydává řidičský průkaz. Směrnice nikterak nezavádí
možnost operovat s trvalým pobytem nebo obdobným pobytovým oprávněním na území daného
členského státu, nýbrž zavádí výlučně pojem obvyklé bydliště bez rozdílu státní příslušnosti
občana Evropské unie. Z toho pak vyplývá, že česká právní úprava je v daném případě
výhodnější, pokud pojem obvyklé bydliště modifikuje fikcí naplnění jeho znaků v případě,
že „fyzická osoba má na území trvalý pobyt“, bez ohledu na to, zda osoba „privilegovaná“
trvalým pobytem v České republice fakticky pobývá. Pro výklad daného pojmu tedy nezbytně
třeba vycházet ze znění českého právního předpisu.“
[6] Stěžovatel se vymezil proti dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu
v obdobných věcech a uvedl, že zásadní otázkou nyní posuzované věci je obdobnost pojmu
„trvalý pobyt fyzické osoby na území České republiky“ a „přechodný pobyt na území České
republiky“. Tomuto závěru podle stěžovatele nasvědčuje i §87a a násl. zákona o pobytu cizinců,
který umožňuje zkoumat účel žádosti o povolení k přechodnému pobytu s výhradou veřejného
pořádku. V případě, kdy by občan Evropské unie žádal o přechodný pobyt v České republice
pouze za účelem vydání řidičského oprávnění, nepochybně by bylo možné uplatnit výhradu
veřejného pořádku pro obcházení zákona. Krajský soud proto nemohl označit za nadbytečný
důkazní návrh stěžovatele spočívající ve sdělení Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační
politiky k rozhodovací praxi při vydávání potvrzení o přechodném pobytu. Na základě
uvedených skutečností stěžovatel dovodil, že česká právní úprava je pro žadatele o řidičský
průkaz oproti příslušné směrnici Evropské unie výhodnější, neboť zavádí fikci splnění podmínky
obvyklého bydliště nabytím pobytového statusu fyzické osoby, a že přechodný pobyt občana
členského státu Evropské unie je nutno považovat za pobyt trvalý ve smyslu §2 písm. hh) věty
první zákona o silničním provozu.
[7] Stěžovatel též namítl, že řízení před správním orgánem bylo zatíženo vadami, ke kterým
soud v rozporu se zákonem nepřihlédl. Krajský soud na jedné straně uvedl, že doklady
prokazující obvyklé bydliště stěžovatele nejsou dostatečné, přitom se však opřel o zjištění, která
prvoinstanční orgán získal v rozporu se zákonem. Řízení před správními orgány bylo zatíženo
podjatostí vůči stěžovateli, coby občanu jiného členského státu Evropské unie, což vyplývá
z odůvodnění žalobou napadeného správního rozhodnutí, vyhledávání informací
na internetu, různých přípisů zahraničních úřadů a také vyjádření žalovaného. Stěžovatel označil
za nepřezkoumatelné tvrzení krajského soudu, že „[…] pokud se provádí dokazování písemnou formou,
jako tomu bylo v předmětné věci, plně postačuje, aby účastník řízení dostal příležitost před rozhodnutím ve věci
seznámit se s podklady pro rozhodnutí. […]“ Samotná skutečnost, že určité skutkové zjištění bylo
zachyceno v písemné podobě, neznamená, že se jedná o písemný důkaz, o jehož provedení nemá
být účastník řízení vyrozuměn. Stěžovatel podle vlastního mínění doložil doklady rozhodné
k prokázání potřebných skutečností, přičemž správní orgány upřednostnily jiné skutečnosti
zjištěné nezákonným dokazováním. Prvoinstanční orgán tak prověřoval pravost, popřípadě
pravdivost nájemní smlouvy předložené stěžovatelem pouhým dotazem na pronajímatele, ačkoliv
tak měl činit prostřednictvím svědecké výpovědi. Nadto, na základě skutečnosti, že pronajímatel
předmětné nemovitosti na výzvu k vyjádření neodpověděl, nelze zpochybňovat obsah nájemní
smlouvy. Obdobně stěžovatel zpochybnil i další zjištění obstaraná Policií ČR. Ta prováděla
vlastní dokazování, aniž by k tomu byla dožádána v souladu s §13 správního řádu. Policií
poskytnuté informace nelze dále považovat za listinný důkaz. Fakticky se totiž jednalo o místní
šetření prováděné k tomu neoprávněnými osobami. Tak jako tak ovšem správní spis neobsahoval
protokol o pobytové kontrole ve smyslu §167 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců.
Vzhledem ke všem uvedeným skutečnostem stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil
rozsudek krajského soudu, jakož i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že napadené rozhodnutí považuje
za zákonné a zcela v souladu s judikaturou správních soudů.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud
přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., podle nichž byl vázán
rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Přitom neshledal vady uvedené
v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[10] Nejvyšší správní soud předesílá, že kasační stížnost podaná zástupcem stěžovatele
je obsahově i skutkově totožná s kasační stížností podanou týmž zástupcem v řízeních vedených
pod sp. zn. 4 As 275/2015 či pod sp. zn. 1 As 180/2015. V nyní posuzované věci neshledal
rozhodující senát důvody pro odchýlení se od konstantní judikatury kasačního soudu a zejména
od rozsudků vynesených v uvedených řízeních.
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce, že krajský soud zatížil napadený rozsudek
nepřezkoumatelností, jestliže uvedl, že „[…] pokud se provádí dokazování písemnou formou, jako tomu
bylo v předmětné věci, plně postačuje, aby účastník řízení dostal příležitost před rozhodnutím ve věci seznámit
se s podklady pro rozhodnutí. […]“; jedná se o právní názor, který krajský soud uvedl v návaznosti
na konkrétní žalobní námitku, a to dostatečně srozumitelně. K námitce stěžovatele se však
Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda jsou závěry krajského soudu k procesnímu postupu
správních orgánů v souladu se zákonem, respektive, zda správní orgány nezatížily svá řízení
vadami, které mohly ovlivnit zákonnost jejich rozhodnutí.
[13] Podle §2 písm. hh) zákona o silničním provozu „pro účely tohoto zákona obvyklé bydliště
na území České republiky je místo trvalého pobytu fyzické osoby na území České republiky, nebo pokud fyzická
osoba nemá na území České republiky trvalý pobyt, místo na území České republiky, kde fyzická osoba
1. pobývá alespoň 185 dnů v kalendářním roce z důvodů osobních vazeb, kterými se rozumí zejména
soužití ve společné domácnosti, rodinné vazby, vlastnictví nebo nájem nemovitosti, a popřípadě zároveň
i z důvodů podnikání, výkonu jiné samostatně výdělečné činnosti nebo závislé práce na území České
republiky, nebo
2. pobývá z důvodu osobních vazeb a pravidelně se na toto místo vrací, ačkoliv podniká, vykonává jinou
samostatně výdělečnou činnost nebo závislou práci v jiném státě, není-li výkon takovéto činnosti v jiném
státě omezen na dobu určitou.“
[14] Podle §82 písm. d) zákona o silničním provozu „řidičské oprávnění lze udělit pouze osobě,
která má na území České republiky obvyklé bydliště nebo zde alespoň 6 měsíců studuje.“
[15] Dle §92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu „k žádosti [pozn. o udělení
či rozšíření řidičského oprávnění] musí být přiložen doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele, který
nemá na území České republiky trvalý pobyt, nebo návrh jiného důkazního prostředku k jeho prokázání, nebo
potvrzení o studiu podle §82 odst. 4; dokladem prokazujícím obvyklé bydliště žadatele je zejména
1. potvrzení o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky,
2. výpis z katastru nemovitostí potvrzující vlastnická práva k nemovitosti,
3. nájemní smlouva k nemovitosti,
4. potvrzení o zaměstnání,
5. výpis z živnostenského rejstříku,
[16] Předně je třeba konstatovat, že prvoinstanční orgán na základě předložené nájemní
smlouvy a obecně známých skutečností o takzvané „turistice za řidičskými průkazy“ nabyl
oprávněné pochybnosti o obvyklém bydlišti stěžovatele. Stěžovatel předložil společně s žádostí
o udělení řidičského oprávnění nájemní smlouvu, kterou uzavřel s P. B. jakožto pronajímatelem.
Předložená smlouva však byla nezvykle vágní, přičemž z jejího obsahu nevyplývá, jaký byt či část
předmětné nemovitosti je předmětem nájmu. Další důležitou skutečností pro důvodnou obavu
z účelového tvrzení existence obvyklého bydliště na území České republiky je sdělení
spolupracujícího Spolkového úřadu, který ve své odpovědi ze dne 25. 2. 2013 uvedl, že
stěžovateli bylo v roce 2011 odebráno řidičské oprávnění z důvodu opilosti v silniční dopravě.
Prvoinstančnímu orgánu nelze vytknout, že na základě uvedených pochybností vyzval
stěžovatele, aby v souladu s §45 odst. 2 správního řádu předložil dokumenty prokazující jeho
osobní vazby k území České republiky a že se pokusil zjistit další okolnosti důležité pro ochranu
veřejného zájmu ve smyslu §3 ve spojení s §50 odst. 3 správního řádu. Přitom v posuzované
věci je veřejným zájmem, aby řidičská oprávnění získaly pouze osoby, které splňují podmínky
podle §82 zákona o silničním provozu, což ostatně Nejvyšší správní soud konstatoval již v
rozsudku ze dne 30. 4. 2013, č. j. 4 As 40/2012 - 26. Ve světle uvedených pochybností důkazní
situaci stěžovatele nemohlo pomoci předložené potvrzení o přechodném pobytu, neboť samo o
sobě nedokládá faktický vztah jeho držitele vůči České republice, avšak toliko tvrzený úmysl
pobývat na jejím území po dobu delší než tři měsíce. V posuzované věci rovněž není rozhodné,
že stěžovatel přiložil k žádosti právě doklady předvídané v §92 odst. 4 písm. d) zákona o
silničním provozu, neboť již podle rozsudku zdejšího soudu ze dne 12. 2. 2015,
č. j. 7 As 287/2014 - 36, „doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele“ ve smyslu §92 odst. 4 písm. d) a
§109 odst. 8 písm. g) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, nemusí sám o sobě
prokazovat obvyklé bydliště žadatele. Rozhodující je v souladu s §2 písm. hh) téhož zákona skutečný fyzický
pobyt, nikoliv pobyt formální.“ Z postupu prvoinstančního orgánu ani z dalších okolností řízení tedy
nelze dovodit diskriminační přístup prvoinstančního orgánu vůči stěžovateli.
[17] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou stěžovatele, že správní orgány postavily
své závěry na nezákonně získaných důkazech. Neztotožnil se přitom s tvrzením, že prvoinstanční
orgán porušil §13 a §51 odst. 2 správního řádu o dožádání a o povinnosti vyrozumět účastníky
řízení o provádění důkazu, jestliže požádal Policii České republiky o prověření přechodného
pobytu stěžovatele, a to bez jeho vědomí. Policie České republiky je podle §167 odst. 1 písm. d)
zákona o pobytu cizinců oprávněna provádět z vlastní iniciativy pobytovou kontrolu. Podle
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2011, č. j. 9 Ans 7/2011 - 59, představuje
pobytová kontrola typickou policejní, nikoliv správní činnost. Samotnou pobytovou kontrolou
prvoinstanční orgán neprováděl vlastní úkon, tedy ani dokazování. Jednalo se o samostatnou
kontrolní činnost policie, ke které dal prvoinstanční orgán toliko podnět v souladu s §8 odst. 3
správního řádu. Stěžovateli lze dát za pravdu, že spisová dokumentace neobsahuje listinu, která
by byla výslovně označena jako protokol o pobytové kontrole; obsahuje však úřední záznam
Policie České republiky, který obsahuje výsledky pobytové kontroly, přičemž podle §50 odst. 1
správního řádu jsou podklady pro vydání rozhodnutí mimo jiné podklady od jiných správních
orgánů nebo orgánů veřejné správy. Stěžovatel nikterak nevysvětlil, proč absence výslovného
označení dokumentu jako protokolu o pobytové kontrole vylučuje jeho použití ve správním
řízení. Stěžovatel ostatně v průběhu řízení nikterak nerozporoval skutečnosti uvedené v tomto
úředním záznamu. Podle Nejvyššího správního soudu však sdělení Policie České republiky
o prověření přechodného pobytu stěžovatele prokazuje toliko skutečnosti, které policisté vnímali
vlastními smysly, nikoliv skutečnosti, které se dověděli v průběhu pobytové kontroly od jednoho
z přítomných pronajímatelů nemovitosti. Prostřednictvím pobytové kontroly totiž nelze obcházet
§55 správního řádu o důkazu svědeckou výpovědi. Skutečnosti, které policisté v průběhu
pobytové kontroly zjistili vlastními smysly, dostatečně vyvracejí věrohodnost stěžovatelem
předložených důkazů. Obdobný postup správních orgánů ostatně Nejvyšší správní soud
již aproboval v rozsudku ze dne 27. 1. 2016, č. j. 4 As 275/2015 - 22, jenž je zástupci stěžovatele
znám.
[18] Na základě všech uvedených skutečností tedy správní orgány v souladu se zákonem
dospěly k závěru, že důkazy nájemní smlouvou a potvrzením o přechodném pobytu neprokazují
osobní vazbu stěžovatele k území České republiky ve smyslu §2 písm. hh) ve spojení
s §82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu. Přitom podle rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 2. 2015, č. j. 7 As 287/2014 - 36, „zákon o silničním provozu není koncipován
tak, že každému žadateli, který předloží jeden ze zákonem uvedených dokladů, bude automaticky vydáno
řidičské oprávnění, nýbrž v případě pochybností musí žadatel prokázat materiální obvyklé bydliště na území
České republiky.“ Podle rozsudku téhož soudu ze dne 18. 3. 2015, č. j. 6 As 7/2015 - 26,
„se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že správní řízení není ovládáno zásadami naprosto shodnými jako řízení
civilní. Na druhou stranu i ve správním řízení mají účastníci povinnost označit důkazy na podporu svých tvrzení
(§52 správního řádu). Tato povinnost je přitom silnější v řízení o žádosti (jako v tomto případě), kdy „mnohdy
dost dobře ani nelze požadovat na správním orgánu, aby obstarával za účastníka řízení podklady a skutečnosti,
které povedou ke kladnému rozhodnutí, tedy k vyhovění jeho žádosti (VEDRAL, J. Správní řád: Komentář.
2 vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 524). Tak tomu bylo i v nyní projednávaném případě, kdy
§92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu výslovně ukládá žadateli povinnost k žádosti o udělení
řidičského oprávnění přiložit řadu dokumentů včetně dokladů prokazujících obvyklé bydliště žadatele.“
Vzhledem k tomu, že stěžovatel ani na opakovanou výzvu nepředložil věrohodné důkazy, které
by prokázaly jeho osobní vazby k území České republiky, nezbyla prvoinstančnímu orgánu jiná
možnost než zamítnout jeho žádost.
[19] Nejvyšší správní soud posoudil také námitky stěžovatele vůči interpretaci §2 písm. hh)
a §82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu (výklad pojmu „obvyklé bydliště“). V prvé
řadě soud konstatuje, že k této problematice již opakovaně vyjádřil konzistentní právní názor,
a to například v rozsudku ze dne 18. 3. 2015, č. j. 6 As 7/2015 - 26, ze dne 12. 2. 2015,
č. j. 7 As 287/2014 - 36, ze dne 18. 5. 2015, č. j. 5 As 3/2015 - 34, ze dne 27. 2. 2015,
č. j. 7 As 256/2014 - 27, ze dne 10. 2. 2015, č. j. 6 As 273/2014 - 27, popřípadě ze dne
28. 11. 2014, č. j. 4 As 204/2014 - 29. Nejvyšší správní soud, v souladu s rozsudkem ze dne
2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006 - 86, přitom zdůrazňuje, že není smyslem soudního přezkumu
podrobně opakovat již správně vyřčené a v obecnosti odkazuje na výše uvedené rozsudky.
[20] Nejvyšší správní soud se neztotožnil s námitkou, že správní orgány a krajský soud
pochybily, když spojení „trvalý pobyt fyzické osoby“ neinterpretovaly ve vztahu k různému
významu tohoto pojmu dle českého právního řádu, neboť podle stěžovatele je třeba přechodný
pobyt občana členského státu Evropské unie považovat za trvalý pobyt ve smyslu §2 písm. hh)
věty první zákona o silničním provozu. Ustanovení §82 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §2 písm. hh) naposledy uvedeného zákona explicitně rozlišuje případy, kdy žadatel o vydání
řidičského oprávnění má na území České republiky trvalý pobyt a kdy jej naopak nemá. Nejvyšší
správní soud přitom neshledal důvody, aby pojem trvalý pobyt vyložil odlišně oproti právnímu
řádu, resp., aby za trvalý pobyt považoval i přechodný pobyt ve smyslu §87a zákona o pobytu
cizinců, jak navrhl stěžovatel. Jakkoliv si tyto právní instituty mohou být podobné z hlediska
legislativní konstrukce, nezakládá to žádné pochybnosti o úmyslu zákonodárce, aby mezi nimi
správní orgány rozlišovaly, a to i ve vztahu k občanům Evropské Unie. Ve vztahu k §2 písm. hh)
zákona o silničním provozu lze uvedený závěr dovodit nejen z gramatické interpretace
předmětného ustanovení, ale také z důvodové zprávy k zákonu č. 297/2011 Sb., podle které
„nejširší kategorií budou nepochybně osoby s trvalým pobytem na území České republiky, které je nejsnáze
prokazatelné jak z pozice žadatele, tak z pozice příslušného úředníka. Změna přístupu k vymezení tohoto pojmu
se pak projeví zejména při prokazování naplnění podmínky obvyklého bydliště osobami bez trvalého pobytu
v České republice.“
[21] Otázka, zda rozlišování mezi osobami s trvalým pobytem a osobami bez trvalého pobytu
na území České republiky je v řízení o vydání řidičského oprávnění důvodné, popřípadě,
zda odpovídá čl. 42 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod, nemá v nyní projednávané věci význam. I kdyby totiž rozlišování
uvedené v §2 písm. hh) zákona o silničním provozu odporovalo právnímu řádu, neznamenalo
by to, že se v případě stěžovatele uplatní příznivější právní úprava, resp., že by stěžovateli
k získání řidičského oprávnění postačovalo, aby předložil potvrzení o přechodném pobytu
na území České republiky. Posuzování žádosti stěžovatele podle mírnějších požadavků by totiž
odporovalo čl. 7 odst. 1 písm. e) ve spojení s čl. 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady
2006/126/ES, ze dne 20. prosince 2006, o řidičských průkazech. Ostatně Soudní dvůr Evropské
unie již například v rozhodnutí ze dne 19. 5. 2011, ve věci zn. C-184/10, Mathilde Grasser proti
Freistaat Bayern, konstatoval, že „z důvodu bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích je třeba
stanovit minimální požadavky pro vydávání řidičských průkazů. Mezi těmito minimálními požadavky
je v čl. 7 odst. 1 písm. b) této směrnice uvedena podmínka bydliště, podle níž mohou být řidičské průkazy vydány
pouze žadatelům, kteří mají obvyklé bydliště na území členského státu, jenž řidičský průkaz vydal, nebo kteří
mohou doložit, že už tam alespoň šest měsíců studují. Soudní dvůr již rozhodl, že podmínka bydliště přispívá
především k boji proti ‚turistice za řidičskými průkazy‘ v situaci, kdy neexistuje úplná harmonizace právních
úprav členských států ohledně vydávání řidičských průkazů. Tato podmínka je mimoto nezbytná pro kontrolu
dodržení podmínky způsobilosti k řízení. Dále má podmínka bydliště, která určuje členský stát vydání, jakožto
předběžná podmínka umožňující ověřit, zda žadatel splňuje ostatní podmínky uložené směrnicí 91/439/EHS,
zvláštní význam ve vztahu k ostatním podmínkám uloženým touto směrnicí.“ Konečně, stěžovatel v kasační
stížnosti zdůraznil, že směrnice o řidičských průkazech je v rozporu s vnitrostátní úpravou
obvyklého bydliště osob s trvalým pobytem na území České republiky. V rozporu s tímto
závěrem však navrhl, aby správní orgány aplikovaly mírnější právní úpravu i v jeho záležitosti.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že i v případě, kdyby nebylo možné aplikovat celý §2 písm. hh)
zákona o silničním provozu z důvodu diskriminace cizích státních příslušníků, bylo by nutné
interpretovat pojem „obvyklé bydliště“ uvedený v §82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním
provozu v souladu s čl. 12 směrnice o řidičských průkazech, a to na základě nepřímého účinku
směrnice ve smyslu rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ze dne 10. 4. 1984, ve věci
zn. 14/83, Von Colson a Kamann, popřípadě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
1. 2. 2010, č. j. 5 Afs 68/2009 - 113, (publikovaného pod č. 2036/2010 Sb. NSS), podle kterého
„umožňují-li interpretační techniky vyložit určité ustanovení vnitrostátního předpisu několika způsoby, má správní
orgán, jakož i soud povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího komunitárního
ustanovení.“ I v takovém případě by tedy bylo nutné, aby správní orgány posoudily faktický pobyt
žadatele o udělení řidičského oprávnění. Vzhledem k těmto skutečnostem Nejvyšší správní soud
přisvědčil závěru krajského soudu o nadbytečnosti důkazu sdělením Ministerstva vnitra, odboru
azylové a migrační politiky k rozhodovací praxi při vydávání potvrzení o přechodném pobytu.
Stěžovatelův právní názor na možnosti uplatnění §87a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců
totiž v nastíněném kontextu nemá žádný právní význam.
[22] Nejvyšší správní soud uzavírá, že kasační stížnost není důvodná, resp. že neshledal
v postupu krajského soudu ani správních orgánů naplnění ani jednoho z kasačních důvodů.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[23] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů neshledal námitky
stěžovatele důvodnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.)
[24] O náhradě nákladů rozhodl soud podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel
nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch.
Žalovanému žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. února 2016
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu