ECLI:CZ:NSS:2016:10.AS.145.2015:82
sp. zn. 10 As 145/2015 - 82
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely
Zemanové a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci navrhovatelů:
a) Ing. arch. P. M. H., b) P. M., oba zast. Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní
33, Brno, proti odpůrci: Obec Čeladná, se sídlem Čeladná 1, zast. JUDr. Lubomírem Poláchem,
advokátem se sídlem Zámecké nám. 42, Frýdek-Místek, o návrhu na zrušení části opatření
obecné povahy – Územní plán Čeladná ze dne 2. 10. 2014, v řízení o kasační stížnosti odpůrce
proti výroku I. rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 4. 2015, čj. 79 A 10/2014-64,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Odpůrce je po v i ne n zaplatit navrhovatelům a) a b) náhradu nákladů řízení
ve výši 10 454 Kč k rukám Mgr. Pavla Černého, advokáta, a to do 30 dnů od právní moci
tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Usnesením č. 2.5.1 ze dne 2. 10. 2014 schválil odpůrce rozhodnutí o vydání
Územního plánu Čeladná formou opatření obecné povahy čj. Cela2001/2014 dle §6 odst. 5
písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění do 31. 12. 2012 (dále jen „stavební zákon“).
[2] Návrhem dle §101a a násl. s. ř. s. se navrhovatelé a) a b) domáhali zrušení části opatření
obecné povahy v části vymezující přeložku silnice II/483 (trasa VD1), vymezení plochy rozšíření
komunikace z centra obce k železniční zastávce a dále (plocha VD5), vymezení koridoru
pro zdvojení vedení vysokého napětí (trasa VT1) a vymezení nových zastavitelných ploch
Z1 až Z10. Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 30. 4. 2015, čj. 79 A 10/2014-64,
výrokem I. zrušil část územního plánu co do vymezení přeložky silnice (trasa VD1) a vymezení
zastavitelných ploch Z1 - Z10, výrokem II. ve zbytku návrh zamítl a výrokem III. nepřiznal
žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
[3] K vymezení přeložky silnice krajský soud uvedl, že návrh územního plánu z 2011 stanovil
pro účely přeložky silnice koridor o proměnné šířce, v rámci něhož bylo počítáno se dvěma
variantami trasy přeložky – severní a jižní. K tomuto návrhu bylo vypracováno posouzení vlivu
na životní prostředí – SEA, které prakticky hodnotilo jen severní trasu, avšak o jižní trase se také
zmiňovalo, a to jako o trase vhodnější; formulovalo také určité požadavky na vybranou trasu.
Následná studie Podklady pro stabilizaci trasy přeložky II/483 v Čeladné, UDI Morava s. r. o.,
11/2011 (dále jen „stabilizační studie“) se z hlediska ochrany životního prostředí k přeložce
silnice nevyjadřovala (kromě otázky hluku z dopravy); jako jedinou možnou označila severní trasu
z důvodu nutnosti křížení jižní trasy s místní komunikací. Poté byl návrh územního plánu
změněn tak, že pro přeložku silnice již nebyl vymezen koridor, ale (fixně) severní trasa.
Námitkám navrhovatelů odpůrce při projednávání a opakovaném projednávání takto
změněného návrhu územního plánu věcně nevyhověl; nechal pouze zpracovat dodatek SEA
(a to jen k posouzení severní trasy), který výhody jižní trasy a problém severní trasy
(opakované křížení vodního toku) již nezmiňuje. Odpůrce k námitkám pouze znovu odkázal
na stabilizační studii a uvedl, že variantní řešení bude provedeno až v rámci EIA, neboť územní
plán nemůže obsahovat variantní řešení trasy. Poté byl územní plán schválen v podobě severní
trasy. Dle krajského soudu tedy, ačkoliv se nabízela minimálně jedna další (jižní) varianta trasy
přeložky silnice, tato nebyla z pohledu ochrany životního prostředí (zejména vodního toku)
vyhodnocena. Dále, v případě konfliktu zájmu na ochraně životního prostředí (jižní trasa)
a zájmu definovaného studií (severní trasa) bylo povinností odpůrce provést test proporcionality,
což neučinil. Posouzení EIA se dle krajského soudu vypracovává až pro rozhodování o umístění
stavby, pro které je územní plán (vč. fixně stanovené severní trasy) závazným podkladem.
[4] Při posuzování vymezení zastavitelných ploch Z1 – Z10 krajský soud citoval
z odůvodnění v kapitole g) a f) 2. textové části územního plánu a uvedl, že územní plán počítá
se zástavbou na zhruba 700 parcelách v rámci těchto ploch (regulovaných jako plochy SB
či B) a tomu odpovídajícímu nárůstu obyvatel obce. Krajský soud poté dospěl k závěru,
že odpůrce řádně nevypořádal námitku navrhovatelů vyslovující obavu z nárůstu dopravy
v důsledku vymezení nových zastavitelných ploch Z1 – Z10. Dle krajského soudu byla dále
(v uvedených dvou kapitolách) jen vágně a obecně odůvodněna potřeba nových zastavitelných
ploch a námitka navrhovatelů k této otázce nebyla řádně vypořádána. Odmítl argumentaci
odpůrce, dle které se u nového územního plánu vyhodnocuje pouze potřeba vymezení
zastavitelných ploch (s ohledem na předpokládaný demografický vývoj vzhledem k atraktivitě
území) a není naopak třeba vyhodnocovat (i) nemožnost využití dosavadních zastavitelných
ploch, neboť §55 odst. 4 stavebního zákona se vztahuje jen na změnu územního plánu.
Krajský soud naopak poukázal na cíle územního plánování (hospodárné využívání zastavěného
území, ochrana nezastavěného území), na povinnost zajištění souladu návrhu územního plánu
s těmito cíli a na náležitosti odůvodnění územního plánu (§18 odst. 4, §53 odst. 4 a 5 stavebního
zákona). Uvedl, že zastavitelné plochy je třeba vymezit s ohledem na potenciál rozvoje území
a míru využití (již) zastavěného území; vymezení nových zastavitelných ploch je jedním
z nejzávažnějších zásahů v územním plánu (zejména dochází-li ke kolizi se zájmem na ochranu
životního prostředí) a předpokladem je detailní a ucelená analýza stávajícího stavu možností
využití již dříve vymezených ploch a realistická prognóza vývoje.
II.
Shrnutí námitek v kasační stížnosti
[5] Odpůrce (dále jen „stěžovatel“) podal proti výroku I. citovaného rozsudku krajského
soudu kasační stížnost z důvodu nesprávného právního posouzení věci a dále nesrozumitelnosti
a nedostatku důvodů rozsudku dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[6] Stěžovatel namítl nedostatečné vyhodnocení aktivní legitimace navrhovatelů krajským
soudem. Aktivní procesní legitimaci má jen ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením
obecné povahy zkrácen; dostatečnost tohoto tvrzení zkoumá soud ještě před věcným
posouzením návrhu. Bylo na navrhovatelích, aby prokázali aktivní legitimaci u každé napadené
části územního plánu. Krajský soud u napadených částí územního plánu k aktivní procesní
legitimaci v rozsudku nic neuvedl. Vyjádřil se o ní pouze ve vztahu k vymezení nových
zastavitelných ploch, a to tak, že je dána přilehlostí pozemků navrhovatelů k pozemní komunikaci
VD5 představující stěžejní spojnici ploch Z1 – Z10 s okolím, zejména centrem obce.
Stěžovateli není zřejmé, z čeho krajský soud dovodil, že je tato komunikace stěžejní spojnicí
těchto deseti ploch s okolím. I kdyby tomu tak bylo, není tím prokázána aktivní legitimace
navrhovatelů, neboť jen z této skutečnosti nevyplývá zkrácení navrhovatelů na jejich právech.
Ostatně sám krajský soud v části odůvodnění rozsudku zabývající se vymezením plochy rozšíření
komunikace z centra obce k železniční zastávce a dále (plocha VD5) uvádí o nárůstu dopravy
opak. Dle stěžovatele se krajský soud dále nevypořádal s argumentací stěžovatele ve vyjádření,
dle které samotné vymezení zastavitelných ploch vlastnické právo neomezuje; předjímání
budoucího stavu po zastavění ploch nemůže být posuzováno jako zásah do hmotných práv
navrhovatelů. V opačném případě by bylo možné dovodit aktivní legitimaci každého vlastníka
nemovitosti na území obce, která je v rámci svého zastavěného území dopravně propojena.
Aktivní legitimaci nelze dovodit ani z tvrzení o zhoršení kvality bydlení v lokalitě, neboť takové
argumentace by bylo možno použít ve vztahu k jakémukoliv návrhu na zrušení části územního
plánu. Aktivní legitimace nevyplývá ani z tvrzených zásahů do životního prostředí
(např. nerespektování požadavků některých zákonů); poukázal na rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 3. 2014, čj. 3 Aos 3/2013-48, a ze dne 13. 10. 2010, čj. 6 Ao 5/2010-43,
č. 2185/2011 Sb. NSS. Dle stěžovatele nelze na opatření obecné povahy aplikovat judikaturu
zabývající se účastenstvím v územním řízení.
[7] K závěru krajského soudu o povinnosti posoudit variantní řešení přeložky silnice
stěžovatel namítl, že z rozsudku není zřejmé, jaké ustanovení zákona bylo porušeno
(zda byly shledány nedostatky podkladového stanoviska SEA nebo nedostatky v odůvodnění
územního plánu anebo porušení zákonné povinnosti posoudit záměr ve variantách).
[8] Dále argumentoval tím, že již z jeho vyjádření k žalobě vyplývá, že koridor
(plocha pro veřejně prospěšnou stavbu) byl povinně převzat z nadřazené územně plánovací
dokumentace, tedy zásad územního rozvoje Moravskoslezského kraje (dále jen „ZÚR MSK“).
Již původně předložený návrh předjímal následné územní zpřesnění koridoru. Proti tomu nebylo
ve stanovisku SEA nic namítáno a ani dotčené orgány nevznesly požadavek na posouzení záměru
ve variantách. Zpřesňování koridorů je v souladu s §19 odst. 1 stavebního zákona. Užší varianta
koridoru byla promítnuta v dodatku ke stanovisku SEA; k posouzení vlivu zastavitelné plochy
na životní prostředí tedy prokazatelně došlo. Nikdy však nedošlo k posouzení trasy pro přeložku
ve variantách (jak argumentuje krajský soud). Dle §47 odst. 5 stavebního zákona
(v tehdy platném znění) uloží zastupitelstvo zpracování variantního řešení konceptu územního
plánu v odůvodněných případech nebo z podnětu dotčeného orgánu (dle současné právní úpravy
jde o zpracování variantního řešení návrhu územního plánu). V případě projednávaného
koridoru, který již byl předmětem celkového vyhodnocení v době pořizování ZÚR MSK,
žádný takový požadavek vznesen nebyl, proto byl koridor ze ZÚR MSK převzat v plné šíři
s dovětkem, že k upřesnění koridoru dojde na základě připravovaného odborného podkladu.
Dotčené orgány ani stanovisko SEA se negativně nevyjádřily ani ke koridoru v plné šíři
(při vědomí záměru koridor zúžit), ač by šlo o větší zásah do práv osob a veřejně chráněných
zájmů ve srovnání s vymezením již určité trasy v rámci koridoru. Kdyby zůstal koridor zachován
v plné šíři, rovněž by nedošlo k posouzení variant. Stěžovatel nesouhlasí s krajským soudem
v tom, že by k vyhodnocení variant došlo ve stanovisku EIA; orgán EIA totiž nemůže
předkladateli dokumentace (závazně) uložit zpracování variantního návrhu. K umístění koridoru
(aniž by byly posouzeny varianty v procesu SEA) by rovněž mohlo dojít ze samotných ZÚR
MSK, které jsou samy o sobě podkladem pro rozhodování v území. Koridor byl při územním
plánování zúžen důvodně (bez libovůle) a na základě odborného podkladu; dle stěžovatele žádný
zákon nevyžaduje zpracování variantního konceptu/návrhu. Užší varianta koridoru byla
zohledněna v dodatku vyhodnocení vlivů SEA a stanoviska všech dotčených orgánů byla kladná,
nebylo proto ani důvodu, aby stěžovatel prováděl test proporcionality; veřejná prospěšnost
záměru, pro který byl koridor vymezen, byla určena již řešením ZÚR MSK, které jsou samy
podkladem pro případné umístění záměru. Dle stěžovatele je tak odůvodnění rozsudku v této
části nedostatečné, vágní a nevypořádává většinu bodů argumentace stěžovatele uvedených
ve vyjádření.
[9] Dle názoru stěžovatele by dále nedostatečné vypořádání námitek navrhovatelů
uplatněných ve vztahu k vymezení nových zastavitelných ploch mohlo vést pouze k nezákonnosti
rozhodnutí o námitkách a důsledkem by mohlo být jeho zrušení a aplikace §54 odst. 4
stavebního zákona. Rozhodnutí o námitkách však samostatnou žalobou napadeno nebylo,
proto nelze tuto nezákonnost v projednávané věci předvídat a uvádět ji jako důvod pro zrušení
části územního plánu; z této případné nezákonnosti nelze dovozovat, že samotné vymezení
zastavitelných ploch je nezákonné.
[10] Stěžovatel rovněž konstatoval, že navrhovatelé nemohou být vymezením zastavitelných
ploch v jiné části obce dotčeni na svých právech jimi tvrzeným navýšením dopravy; ostatně sám
krajský soud dle něj v části odůvodnění rozsudku zabývající se vymezením plochy rozšíření
komunikace z centra obce k železniční zastávce a dále (plocha VD5) uvádí o nárůstu dopravy
opak. Jiná by pro posouzení aktivní věcné legitimace byla situace, pokud by v okolí nemovitostí
navrhovatelů byla vymezena významná zastavitelná plocha a v sousedství jejich nemovitostí
vymezován samostatný příjezd k ní. V projednávané věci však navrhovatelé a krajský soud
jen obecně argumentují nárůstem dopravy na jedné z přilehlých stávajících pozemních
komunikací (VD5), která ani není územním plánem předpokládaná jako jediná přístupová cesta.
Ke zkrácení práv navrhovatelů vymezením zastavitelných ploch Z1 – Z10 nedošlo,
neboť nenastala změna jejich právního stavu (odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 7. 2013, čj. 2 Aos 3/2012-38).
[11] Dle stěžovatele dále krajský soud v rozsudku vůbec neuvedl, proč považuje odůvodnění
potřebnosti nových zastavitelných ploch v kapitolách g) a f)2. za nedostatečné, přestože se tyto
kapitoly zabývají sociodemografickými a hospodářskými podmínkami rozvoje obce,
pracují s analýzami vývoje počtu obyvatel, jejich ekonomickou aktivitou, staveb bytového fondu
a odhadovaným vývojem bytové výstavby. Důvody tohoto závěru krajského soudu jsou tedy
nepřezkoumatelné.
[12] Stěžovatel konečně oponoval krajskému soudu v tom, že by se zprostil povinnosti
prokázat potřebu nových zastavitelných ploch poukazem na §55 odst. 4 stavebního zákona.
Stěžovatel ve vyjádření pouze uvedl, že nový územní plán nemusí obsahovat kapitolu
vyhodnocení využití dosavadních zastavitelných ploch dle tohoto ustanovení (poukázal v kasační
stížnosti na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2014, čj. 1 Aos 6/2013-55).
Stěžovatel však nerezignoval na odůvodnění vymezení nových zastavitelných ploch,
resp. jejich potřebnosti. Dle stěžovatele tedy závěr krajského soudu, že územní plán musí
obsahovat kapitolu o nemožnosti využití stávajících zastavitelných ploch, nemá oporu v platné
právní úpravě.
[13] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu ve výroku I. zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.
Vyjádření navrhovatelů
[14] Navrhovatelé a) a b) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že svou aktivní legitimaci
v návrhu podrobně rozvedli; stěžovatel ji zpochybnil pouze ve vztahu k novým zastavitelným
plochám. Uvedli, že v případě zástavby vymezených nových smíšeně obytných ploch Z1 – Z10
mimo území centra obce, kde je dostatek volných nezastavěných ploch, dojde k nadměrnému
nárůstu dopravy v jinak klidových lokalitách, zejména v oblasti Stanovec, kde navrhovatelé vlastní
nemovitosti. Krajský soud se jejich argumentací řádně zabýval a otázku aktivní věcné legitimace
navrhovatelů dostatečně vypořádal; poukázali na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1971/2010 Sb. NSS.
[15] Dle navrhovatelů je v rozsudku zcela srozumitelně vysvětleno zjištění krajského soudu,
dle něhož se stabilizační studie nezabývá otázkami vlivu trasy přeložky na životní prostředí,
které (naopak) vyhodnocení SEA považovalo za podstatné. Současně pak zpracovatel dodatku
SEA při posuzování přihlížel jen k severní trase přeložky silnice a nevzal v úvahu křížení vodního
toku, jež považoval za nevhodné u severní trasy při zpracování (původního) vyhodnocení SEA.
Stěžovatel měl tedy provést test proporcionality a odůvodnit prioritu severní trasy před zájmem
na ochranu přírody a krajiny vyplývajícím z vyhodnocení SEA (odkázali na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 9. 2008, čj. 9 Ao 1/2008-34). Stěžovatel také navrhovatele nesprávně
s jejich námitkami odkázal na proces EIA. Poukaz stěžovatele na rozsudek čj. 3 Aos 3/2013-48
je nepřípadný, neboť v projednávané věci severní trasa v bezprostředním sousedství nemovitostí
navrhovatelů několikrát křižuje vodní toky a částečně ničí místní rybník a les, tedy sníží
prostupnost krajiny, odstraní některá hodnotná místa lokality Stanovec a negativně ovlivní
i hodnotu nemovitostí navrhovatelů; pro navrhovatele b) představuje současně likvidační zásah
do jeho restauračního zařízení (podnikání). Ani závěry o nedostatku aktivní legitimace z rozsudku
čj. 6 Ao 5/2010-43 nelze použít, neboť navrhovatelům nejde o ochranu přírody a krajiny,
která by se jich bezprostředně nedotýkala.
[16] Krajský soud zrušil vymezení zastavitelných ploch Z1 – Z10 pro nedostatečné vypořádání
relevantních námitek navrhovatelů v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu
(rozsudky ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169, č. 2266/2011 Sb. NSS, a ze dne 22. 6. 2011,
čj. 9 Ao 3/2011-39). Stěžovatel také nedostatečně prokázal potřebu nových zastavitelných ploch
na území obce (rozsudek ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Aos 1/2013-85, č. 2903/2013 Sb. NSS).
Dle navrhovatelů z rozsudku nevyplývá požadavek, aby nový územní plán obsahoval celou
kapitolu vyhodnocení nemožnosti využití stávajících zastavitelných ploch; je však třeba nově
vymezené funkční plochy řádně a transparentně zdůvodnit.
[17] Navrhovatelé a) a b) navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
IV.
Replika stěžovatele
[18] Stěžovatel v replice zopakoval a zdůraznil, že je třeba odlišovat zúžení koridoru od výběru
varianty. V procesu SEA byl vyhodnocen koridor v plné šíři, tzn. takový, který umožňoval
umístění záměru (přeložky silnice) kdekoliv v rámci koridoru; výsledek SEA byl kladný.
Následné zúžení koridoru není výběrem určité varianty, ale úpravou návrhu dle výsledků
projednávání, nikoliv libovolně, ale dle stabilizační studie. Varianty řešení nebyly požadovány
dotčenými orgány ani zastupitelstvem. Stěžovatel respektoval ZÚR MSK, přičemž užší koridor
zasahuje méně práva dotčených osob než koridor původní. Rozsudek Nejvyššího správního
soudu čj. 9 Ao 1/2008-34 se týká odlišné situace, ve které nešlo o převzetí řešení z nadřazené
dokumentace, nýbrž o posouzení podání dotčených osob jako námitek a přiměřeností zásahu
v podobě nových zastavitelných ploch. Zúžení koridoru převzatého z nadřazené dokumentace
nelze považovat za nepřiměřený zásah do práv osob. Vymezený koridor je ve veřejném zájmu
a i tomuto faktu by měly odpovídat požadavky na rozsah odůvodnění. Stěžovatel trval na tom,
že rozsudek v části zrušení vymezení přeložky silnice vykazuje vadu právního posouzení
a vadu nedostatku důvodů rozhodnutí. Krajský soud současně zasáhl do práva stěžovatele
na samosprávu, neboť pokud by stěžovatel po zrušení této části územního plánu navázal
projednáváním na poslední nezpochybněný krok procesu, vedlo by jej to k zachování koridoru
v původní široké podobě.
[19] Ohledně vymezení zastavitelných ploch stěžovatel oponoval navrhovatelům
tím, že krajský soud vytkl stěžovateli, že navrhovatelům k jejich námitce nevysvětlil,
jaké alternativní přístupy automobilů k plochám Z1 – Z10 navrhuje, aby pozemní komunikaci
přilehlé k jejich nemovitostem ulehčil, a proč zátěž přístupem automobilů k cca 50 stavebním
pozemkům nepovažuje za natolik zásadní, aby musela ustoupit zájmům navrhovatelů;
o tom, že měl stěžovatel navrhovatelům vysvětlit oprávněnost záměrů a reálné dopady,
které dle jeho názoru zastavitelné plochy na kvalitu životního prostředí budou mít,
odůvodnění rozsudku nehovoří. Stěžovatel dále uvedl, že pozemní komunikace VD5 není nová;
tomu odpovídá i odůvodnění rozhodnutí o námitce, kde stěžovatel uvedl, že přesné dopady
vymezených ploch nelze v daném případě předjímat, pro zajištění plynulosti provozu na této
komunikaci však bylo navrženo její rozšíření. Takové odůvodnění odpovídá jeho možnostem
vypořádání námitky. V obecné rovině stěžovatel možné navýšení dopravy na této komunikaci
nepominul a vymezil v územním plánu rozšíření této komunikace. Konkrétní vlivy dopravní
zátěže však bude možné řešit až v momentě, kdy bude zřejmý záměr, jenž bude původcem
takto navýšené dopravy. V momentě, kdy by měl rozsah vlivů překročit zákonné limity,
nelze k realizaci záměru přistoupit. Tyto „zákonné pojistky“ však patří až do navazujícího řízení,
nikoliv územního plánování, jež vyjadřuje pouze určitý plán územního rozvoje do budoucna,
který může a nemusí být realizován (to vylučuje, aby mohlo být v územním plánování určeno,
kolik automobilů denně projede po jedné z příjezdových komunikací do nově zastavitelné lokality
a aby byl tento konkrétní vliv ve vztahu k vlastníkům pozemků přilehlých ke komunikaci
hodnocen). Odůvodnění rozhodnutí o námitce přes svou stručnost tedy obstojí a nemůže mít
za následek nezákonnost části územního plánu. Stěžovatel poukázal na právo na samosprávu
a požadavky na odůvodnění územních plánů vzhledem k jejich věcnému rozsahu.
Znovu upozornil, že samotné rozhodnutí o námitkách nebylo žalobou napadeno a krajský soud
zrušením části vymezující zastavitelné plochy proto překročil žalobní návrh. Stěžovatel uvedl,
že pokud mu krajský soud bez bližšího odůvodnění vytkl nedostatky odůvodnění potřebnosti
vymezení nových zastavitelných ploch, není zřejmé, v čem a jak by měl při případném novém
projednání vady napravit.
V.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[20] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti a předpoklady věcné
projednatelnosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas,
napadá rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je řádně zastoupen
(§105 s. ř. s.). Důvodnost kasační stížnosti poté posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal přitom, že by napadené rozhodnutí či řízení jeho
vydání předcházející trpěly vadami, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu.
[21] Kasační stížnost není důvodná.
V.A K námitkám nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu
[22] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu spočívající v nedostatku důvodů, resp. nesrozumitelnosti,
jejíž důvodnost by sama o sobě postačovala k jeho zrušení. Ve své ustálené judikatuře
mnohokráte Nejvyšší správní soud konstatoval, že má-li být soudní rozhodnutí
přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný,
jak uvážil o skutečnostech pro věc podstatných, resp. jakým způsobem rozhodné skutečnosti
posoudil (srov. např. rozsudek ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS).
Nepřezkoumatelným je pak typicky takové rozhodnutí, z nějž nelze jednoznačně dovodit,
jakým právním názorem je správní orgán po zrušení jeho rozhodnutí vázán a jak má v dalším
řízení postupovat, nebo pokud z něj nevyplývá, podle kterých ustanovení a podle jakých právních
předpisů byla v kontextu podané správní žaloby posuzována zákonnost napadeného správního
rozhodnutí, nebo pokud je jeho odůvodnění vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných
právních hodnoceních téhož skutkového stavu či pokud jsou jeho výroky vnitřně rozporné
nebo z nich nelze zjistit, jak vlastně soud rozhodl (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 4. 2013, čj. 6 Ads 17/2013-25).
[23] Nejvyšší správní soud neshledal, že by v napadeném rozhodnutí krajského soudu
absentoval některý z výše uvedených požadavků. Krajský soud přehledně popsal rozhodný
skutkový stav a s námitkami účastníků řízení se řádně a srozumitelně vypořádal, přičemž vyslovil
jasný právní názor, jímž stěžovatele vztahu k dalšímu řízení zavázal.
[24] Nejvyšší správní soud v této souvislosti nepřisvědčil stěžovatelově námitce, dle níž krajský
soud dostatečně neobjasnil, jaké ustanovení zákona bylo v souvislosti s přeložkou silnice II/483
porušeno (tedy zda byly shledány nedostatky podkladového stanoviska SEA nebo nedostatky
v odůvodnění územního plánu anebo porušení zákonné povinnosti posoudit záměr
ve variantách).
[25] Ve vztahu k trase VD1 krajský soud jednoznačně uvedl, „že jakkoli se evidentně nabízela
minimálně jedna další alternativa řešení trasy přeložky silnice II/483, tato nebyla z pohledu ochrany životního
prostředí (zejména z hlediska ochrany vodního toku) nikterak vyhodnocena. Měl-li pak odpůrce (snad) za to,
že zájmy definované stabilizační studií na vedení přeložky v severní trase při konfliktu se zájmy ochrany životního
prostředí, bylo jeho úkolem (a to vzhledem k uplatněným námitkám navrhovatelů) věnovat při změně návrhu
územního plánu prostor testu proporcionality, tj. úvaze o tom, z jakých důvodů musí zájmy životního prostředí
v tomto konkrétním případě ustoupit. Tomuto svému úkolu však nedostál, pokud námitky navrhovatelů
vypořádal odkazem na stabilizační studii.“
[26] Důvodem zrušení příslušné části územního plánu tedy nebylo neposouzení ve variantách
a nesouhlas se samotným věcným řešením, nýbrž skutečnost, že stěžovatel fakticky posuzoval
variantní řešení, aniž v odůvodnění napadeného územního plánu dostatečně vysvětlil, proč zvolil
konkrétní variantu trasy VD1. Jinými slovy je zřejmé, že krajský soud – ačkoli příslušnou
právní úpravu v této souvislosti výslovně necituje – stěžovateli vytkl pochybení spočívající
v nedostatečném odůvodnění územního plánu ve smyslu §53 odst. 5 stavebního zákona.
[27] Stěžovatel spatřoval nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu též v tom,
že krajský soud neuvedl, proč považuje odůvodnění potřebnosti nových zastavitelných ploch
Z1-Z10 v kapitolách g) a f)2. za nedostatečné, přestože tyto kapitoly se zabývají
sociodemografickými a hospodářskými podmínkami rozvoje obce, pracují s analýzami vývoje
počtu obyvatel, jejich ekonomickou aktivitou, staveb bytového fondu a odhadovaným vývojem
bytové výstavby. Nejvyšší správní soud však takové pochybení krajského soudu neshledal.
[28] Krajský soud k této otázce, poté, co podrobně ocitoval příslušné pasáže odůvodnění
územního plánu, konstatoval, že přisvědčil „námitce navrhovatelů, o tom, že potřeba nových zastavitelných
ploch nebyla jasně prokázána [a to i přes citované rozsáhlé hodnocení v kapitolách g) a f)2., které však svou
obecností a vágností k jednoznačnému závěru nevede]. Krajský soud v obecné rovině sice přisvědčuje odpůrci,
že by k tomuto průkazu mohlo dojít v rámci kapitoly g), příp. v ní odkazované kapitole f)2., tak se ovšem
v napadeném územním plánu nestalo.“ Krajský soud dále uvedl, že „[p]ři pořizování nového územního plánu
je třeba odůvodnit, proč konkrétní lokalita byla nově určena k zastavění tehdy, směřuje-li k této otázce řádně
uplatněná námitka oprávněné osoby,“ přičemž „[n]a odůvodnění těchto otázek je třeba klást zvýšené
požadavky, neboť vymezení zastavitelných ploch je jedním z nejzávažnějších zásahů v územním plánu, tím spíše,
dochází-li přitom ke kolizi se zájmem na ochraně životního prostředí (typicky vymezení zastavitelné plochy
v dosud nezastavěném území na okraji obce na přechodu do volné krajiny). Zájem na rozvoji obce samozřejmě
může s ohledem na konkrétní okolnosti případu převážit nad zájmem na ochraně životního prostředí, nezbytným
předpokladem ovšem je, že potřeba rozvoje bude prokázána detailní a ucelenou analýzou stávajícího stavu
(zejména možnosti využití stávajících ploch) a prognózy budoucího vývoje založené na realistických očekáváních
(srov. zejm. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6.6.2013 č.j. 1 Aos 1/2013-85, Sb. NSS
č. 2903/2013).“
[29] Z uvedeného plyne, že krajský soud stěžovateli vytkl obecnost a vágnost jeho úvah
vztahujících se k potřebě zastavitelných ploch Z1-Z10, neboť z odůvodnění územního plánu
neplyne, proč byly právě tyto plochy k zastavění určeny, jakož i to, proč není možné využít
zastavitelné plochy dosavadní. Napadený rozsudek krajského soudu proto nepřezkoumatelností
netrpí.
V.B K námitce nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatelů a) a b)
[30] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovatelově námitce nedostatku aktivní procesní
legitimace navrhovatelů a) a b), resp. argumentaci, podle které krajský soud se jejím naplněním
v případě vymezení přeložky silnice nezabýval vůbec a v případě vymezení zastavitelných ploch
dospěl k nesprávným závěrům a nereflektoval vyjádření stěžovatele.
[31] Aktivní procesní legitimace je součástí podmínek řízení a je založena již tvrzením
navrhovatele, že byl na svých právech zkrácen vydáním opatření obecné povahy
(srov. §101a odst. 1 s. ř. s.); je nutno ji odlišovat od aktivní věcné legitimace (tj. od důvodnosti
návrhu posuzované při samotném věcném přezkumu). Navrhovatel tedy musí tvrdit,
že mu náležejí určitá subjektivní práva, jež byla opatřením obecné povahy dotčena (nestačí tedy
pouze obecně tvrdit, že opatření obecné povahy či procedura jeho přijetí jsou nezákonné).
Jak již uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009,
čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS„[v] případě územních plánů musí navrhovatel především
plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno,
a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem
s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace“. Nejvyšší správní soud v citovaném usnesení dále
konstatoval, že „[v]ýjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy,
tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území
regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející
se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území
regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího
s územím regulovaným územním plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně
projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému
snížení hodnoty jeho majetku.“
[32] Nejvyšší správní soud v citovaném usnesení rovněž konstatoval, že krajský soud musí
v rámci posuzování projednatelnosti návrhu ověřit, zda požadovaná tvrzení návrh obsahuje;
neobsahuje-li je, vyzve případně navrhovatele k doplnění dle §37 odst. 5 s. ř. s.
Nebudou-li tvrzení doplněna, bude na místě návrh odmítnout. Rovněž bude na místě návrh
odmítnout, bude-li již z obsahu samotných tvrzení navrhovatele patrné, že i kdyby byla pravdivá,
nemůže být navrhovatel ve své právní sféře opatřením obecné povahy (vůbec) dotčen.
V této souvislosti je třeba poukázat na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu
(srov. např. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, čj. 4 As 50/2004-59), dle které lze odmítnout návrh
(žalobu) z důvodu podání osobou zjevně neoprávněnou dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. pouze
v případech nedostatků procesní legitimace nebo zjevných nedostatků legitimace hmotné,
zjistitelných bez pochyb okamžitě, zpravidla již ze žaloby samé.
V.B.1 K aktivní procesní legitimaci navrhovatelů a) a b) ve vztahu k přeložce silnice II/483
[33] Ze spisu krajského soudu je zřejmé, že navrhovatelé a) a b) ve svém návrhu k vymezené
přeložce silnice II/483 konkrétně tvrdili, že je „vymezena v těsné blízkosti železniční trati a přímo
přes pozemek parc. č. 1529, na kterém stojí zahradní restaurace navrhovatele 2., dále pak přímo přes pozemek
parc. č. 56/3 – lesní pozemek určený k plnění funkcí lesa. Zároveň přeložka dvakrát křižuje řeku Frýdlantská
Ondřejnice i potok Stanovec a protíná rybník i mokřad v oblasti Stanovec“; územní plán v části přeložky
silnice „počítá s likvidací zahradní restaurace ve vlastnictví navrhovatele 2., čímž zasahuje do vlastnického práva
navrhovatele 2. a do jeho práva na podnikání zakotveného v čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod“.
Dále navrhovatelé uvedli, že „hlavním dopravním tahem v obci Čeladná je silnice II/483, která spojuje obec
s okolím“; „vymezení plochy pro přeložku silnice II/483 a točnu autobusů, veřejné parkoviště a novou
autobusovou zastávku, spolu s rozšířením stávající komunikace směrem do centra obce, v blízkém okolí rodinného
domu navrhovatele 1., jak je navržen v ÚPoČ, je pro navrhovatele nepřijatelné z důvodu neúměrného zvýšení
zátěže hlukem, […] vibracemi, […] prachem, […] dalšími imisemi z výfukových plynů, výrazného zhoršení
životního prostředí, narušení kvality a pohody bydlení, zhoršení možného využití vlastních nemovitostí, rapidního
snížení ceny nemovitostí“; přeložka má „přímý vliv na stávající zástavbu Stanovec, a zejména na rodinný dům
ve vlastnictví navrhovatele 1., a přinese další zatížení hlukem, vibracemi a imisemi lidem tam žijícím,
a to kumulovaně jak ze železniční, tak ze silniční a zároveň z autobusové dopravy. Kvalita životního prostředí
by se tak v dané lokalitě výrazně zhoršila“. Konstatovali rovněž, že „umístěním přeložky přes nemovitosti
v sousedství navrhovatele 1. a přímo přes nemovitosti ve vlastnictví navrhovatele 2. není brán ohled na charakter,
ani hodnoty území: vodní toky, mokřady, rybník a přilehlé lesy“; dojde k „likvidaci přírodních hodnot v okolí
nemovitostí navrhovatelů (les, mokřad, rybník Stanovec) […] Současně s tím by došlo ke snížení retenční
schopnosti okolní krajiny a nárůstu rizika záplav v lokalitě Stanovec, a tudíž i ohrožení nemovitostí ve vlastnictví
navrhovatelů povodněmi.“ Dále ze spisu krajského soudu vyplývá, že ani stěžovatel ve svém vyjádření
aktivní procesní legitimaci navrhovatelů k této části územního plánu nezpochybnil. Krajský soud
v řízení nevyzýval navrhovatele k doplnění tvrzení o dotčení jejich práv přeložkou silnice;
v rozsudku pak v části „A.a.“ stručně a přehledně shrnul podstatu tvrzení a námitek o dotčení
práv navrhovatelů zde citovaných.
[34] Dle Nejvyššího správního soudu vyplývá z uvedeného jednoznačný závěr,
že krajský soud se otázkou aktivní procesní legitimace navrhovatelů ve vztahu k vymezení
přeložky silnice zabýval a neměl o ní pochybnost, proto návrh v této části následně i věcně
projednal. Nebylo jeho povinností se touto otázkou v rozsudku podrobně výslovně dále
vyjadřovat, pokud sám neměl pochybnosti a ani stěžovatel nic k aktivní procesní legitimaci
navrhovatelů ve svém vyjádření nenamítal. Se závěry krajského soudu o naplnění aktivní procesní
legitimace obou navrhovatelů se přitom ztotožnil i Nejvyšší správní soud.
[35] Navrhovatel a) je vlastníkem pozemku p. č. X a dále pozemku p. č. X, na němž vlastní i
stavbu - rodinný dům č. p. X; vše zapsáno na LV č. X pro k. ú. Č. Tyto nemovitosti nejsou
součástí území, která jsou předmětem regulace územního plánu, pokud jde o přeložku silnice, a
s takovým územím ani bezprostředně nesousedí; nachází se však cca 80 m od území
regulovaných (tj. od umístění přeložky silnice na pozemcích p. č. 56/3 a p. č. 1529). Navrhovatel
a) tvrdí zkrácení na svém vlastnickém právu (snížení ceny nemovitostí, zhoršení možného využití
svých nemovitostí, snížení retenční schopnosti okolních pozemků zastavěných přeložkou silnice)
a právu na příznivé životní prostředí (zatížení hlukem, imisemi, vibracemi z dopravy ad., a to i ve
spojení se stávající dopravou železniční). Navrhovatel a) tedy i dle Nejvyššího správního soudu
dostatečně určitě tvrdil zkrácení na svých hmotných právech opatřením obecné povahy, přičemž
současně nejsou splněny podmínky pro odmítnutí jeho návrhu dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[nelze bez bližšího posouzení jeho tvrzení na podkladě skutkových zjištění dospět k závěru, že
navrhovatel a) není zjevně oprávněn návrh podat]. Navrhovatel a) je tedy aktivně procesně
legitimován k podání návrhu proti části územního plánu vymezující novou přeložku silnice
(obdobně např. část VII.B. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao
5/2010-169, č. 2266/2011 Sb. NSS).
[36] Navrhovatel b) vlastní ve společném jmění manželů stavbu č. p. X
(na pozemku p. č. 1529, ve vlastnictví Lesy České republiky, s. p.), zapsanou na LV č. X pro k. ú.
Č. Navrhovatel tvrdil zásah do vlastnického práva a práva na podnikání přeložkou silnice, která
vede přes „zahradní restauraci“ navrhovatele b) a jeho manželky umístěnou v budově č. p. 288
(resp. přes pozemek, na kterém tato stavba stojí). Poukázal na vedení přeložky silnice i přes
pozemek p. č. 56/3 – lesní pozemek (ve vlastnictví Lesy České republiky, s. p.), který přímo
sousedí s pozemkem p. č. X. Takovému vedení přeložky silnice nasvědčuje i grafická část
územního plánu ve správním spise. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že byla splněna
podmínka aktivní procesní legitimace navrhovatele b), neboť dostatečně tvrdil zásah do své
právní sféry, přičemž pozemek, na kterém stojí stavba č. p. X je přímo dotčen regulací územního
plánu, a současně regulací dotčený lesní pozemek p. č. 56/3, u kterého navrhovatel b) namítal
snížení retenční schopnosti a narušení životního prostředí, přímo sousedí s pozemkem, na
kterém stojí stavba č. p. X.
V.B.2 K aktivní procesní legitimaci navrhovatelů a) a b) ve vztahu k zastavitelným plochám Z1 – Z10
[37] Ze spisu krajského soudu dále vyplývá, že navrhovatelé a) a b) ve svém návrhu k nově
vymezeným zastavitelným plochám Z1 – Z10 uvedli, že „vymezení nových smíšeně obytných ploch mimo
území centra obce, kde je dostatek volných nezastavěných ploch, povede k nadměrnému nárůstu dopravy v jinak
klidových lokalitách, a to zejména v oblasti Stanovec, kde vlastní své shora specifikované nemovitosti.
Fakticky se navrhovatelů dotýkají nově navrhované smíšeně obytné plochy (SB – plocha smíšená obytná)
v části obce Malé břehy, a to Z1 až Z8, a v části obce Gally Z9 a Z10. V lokalitách Malé břehy a Gally
se celkem jedná o 13,22 ha nově vymezených ploch smíšeného bydlení k zastavění, a to bez občanské vybavenosti“;
„v případě realizace uvedených záměrů a zástavby uvedených zastavitelných ploch, se prudce zvýší nárůst dopravy
na komunikaci, která vede kolem nemovitostí navrhovatelů do a z centra obce. Tak by došlo k dalšímu nárůstu
zatížení navrhovatelů a jejich rodin imisemi, hlukem, prachem a vibracemi“. Stěžovatel ve svém vyjádření,
obdobně jako nyní v kasační stížnosti oponoval tím, že navrhovatelé dle něj nemají aktivní
legitimaci; nemohou být vymezením nových zastavitelných ploch vůbec dotčeni na hmotných
právech, neboť samotné vymezení zastavitelných ploch je na vlastnickém právu k nemovitostem
neomezuje; „samotné předjímání budoucího stavu po zastavění uvedených ploch např. s odkazem na stávající
dopravní obslužnost nemůže být posuzováno, jako zásah do hmotných práv navrhovatelů“.
Krajský soud v řízení nevyzýval navrhovatele k doplnění tvrzení o dotčení jejich práv vymezením
ploch Z1 – Z10, naopak v části „D.a.“ a „D.b.“ napadeného rozsudku stručně a přehledně shrnul
podstatu tvrzení navrhovatelů o možném reálném dotčení jejich práv i námitky stěžovatele
k aktivní legitimaci citované výše. V části „D.d.“ rozsudku pak uvedl, že aktivní legitimace vyplývá
z přilehlosti pozemků navrhovatelů ke komunikaci VD5 představující stěžejní spojnici ploch
Z1 - Z10 (cca 50 parcel) s okolím, zejm. s centrem obce. Krajský soud zmínil potřebu posouzení
povahy stavby (zde vymezení zastavitelných ploch) a jejího dopadu na okolí s tím,
že přímým dotčením sousední nemovitosti (byť by šlo o nemovitost nikoliv přímo sousední
od stavby) může být i dotčení zvýšenou intenzitou dopravy (poukázal na rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 As 16/2008-48, a ze dne 5. 11. 2007,
čj. 8 As 27/2006-70, a nález Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2005, sp. zn. III. ÚS 609/04).
[38] I v tomto případě dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že krajský soud se otázkou
aktivní procesní legitimace navrhovatelů ve vztahu k vymezení nově zastavitelných ploch
Z1 - Z10 řádně zabýval a neměl o ní pochybnost, proto návrh v této části následně i věcně
projednal, přičemž i s tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožnil.
[39] Nemovitosti navrhovatelů (viz zde odst. [35] a [36]) nejsou součástí nově vymezených
zastavitelných ploch Z1-Z10, ani s těmito plochami přímo nesousedí. Pozemek navrhovatele
b) - p. č. 49/3 - však přímo sousedí s místní komunikací, jež je územním plánem současně
navržena k rozšíření (VD5) a jež je spojnicí mezi částmi obce umístěnými západně od železniční
stanice, v nichž se nacházejí i plochy Z1 – Z10 (Opálená, Gally, Valašská stezka, Malé břehy)
a centrem obce nacházejícím se východně od železnice. Budova č. p. 288 navrhovatele a)
a jeho manželky (na pozemku p. č. 1529) pak blízce přiléhá k této místní komunikaci (vzdálenost
od ní je cca 1,5 m). Navrhovatelé tvrdili prudký nárůst dopravy v klidové oblasti Stanovec,
kde mají nemovitosti, neboť oblasti s nově zastavitelnými plochami Z1-Z10 jsou bez občanské
vybavenosti a dojde k zatížení nemovitostí navrhovatelů imisemi, hlukem, prachem a vibracemi
při průjezdu od těchto ploch po rozšiřované místní komunikaci do centra. Nejvyšší správní soud
se tedy ztotožnil se závěrem krajského soudu, dle kterého navrhovatelé dostatečně určitě tvrdili
zkrácení na svých hmotných právech (právu vlastnickém a právu na příznivé životní prostředí)
opatřením obecné povahy, přičemž současně nejsou splněny podmínky pro odmítnutí jejich
návrhu dle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[40] Navrhovatelé netvrdili porušení zákona bez návaznosti na konkrétní zásah do jejich práv
ani netvrdili porušení práv, jejichž nositeli již z podstaty nemohou být, jak nepřesně namítá
stěžovatel. Byť nově vymezené zastavitelné plochy Z1-Z10 nejsou dosud zastavěny, lze logicky
předpokládat jejich zastavění a užívání v budoucnu v souladu s účelem, pro který byly vymezeny;
to povede i k nárůstu dopravy s tím spojené. Tvrzení navrhovatelů o větším nárůstu dopravy
nelze považovat za nepravděpodobné či dokonce nereálné, ostatně sám stěžovatel již ve vyjádření
před krajským soudem uvedl, že rozšíření této komunikace (VD5) přispěje k lepší dopravní
obsluze částí obce Malé břehy, Valašská cesta, a to jak stávající zástavby, tak i navržených ploch.
Nelze se tedy ztotožnit ani s pojetím stěžovatele, dle kterého je třeba nahlížet vymezení
zastavitelných ploch izolovaně od dopravní situace, jež v důsledku zastavění takto vymezených
ploch může reálně vzniknout a ovlivnit nejen nemovitosti přímo sousedící se zastavitelnými
plochami, ale i pozemky vzdálenější (srov. zde odst. [31]). Stěžovatel sice v kasační stížnosti
(obecně) namítl, že tato místní komunikace (VD5) není „stěžejní“ (čímž chtěl pravděpodobně
zpochybnit možný nárůst dopravy po této komunikaci), avšak k tomu lze uvést, že právě tato
komunikace (VD5) dle grafické části územního plánu dopravně napojuje části obce umístěné
západně od železnice (vč. ploch Z1 - Z10) na stávající „páteřní“ silnici II/483
(případně v budoucnu na přeložku této silnice) přímo u centra obce. Územním plánem
je zamýšleno napojení částí obce umístěných západně od železnice na východně probíhající silnici
II/483 i dalšími dvěma komunikacemi, avšak ty nejsou přímou východo-západní spojnicí
s centrem, nýbrž se na silnici II/483 napojují v severní části obce (u průmyslové zóny)
a v jižní části obce. Je tedy sice pravděpodobné, že doprava bude částečně probíhat i po severní
a jižní komunikaci, avšak to nevylučuje navrhovateli tvrzené navýšení dopravy po trase prostřední
(VD5), u které lze i předpokládat největší navýšení s ohledem na napojení na centrum.
[41] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že oba navrhovatelé i ve vztahu k této části
územního plánu splňují podmínku aktivní procesní legitimace (k otázce dotčení i sousedních
či vzdálenějších nemovitostí od regulovaného území srov. např. část VII.B. rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169, č. 2266/2011 Sb. NSS,
nebo část VI.1. rozsudku ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006-74; k závěrům o nedostatku aktivní
procesní legitimace srov. např. usnesení ze dne 25. 8. 2010, čj. 3 Ao 4/2010-61, ze dne
18. 3. 2010, čj. 3 Ao 1/2010-98, ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 Ao 1/2012-62, nebo ze dne 12. 3. 2014,
čj. 3 Aos 3/2013-48).
V.C K námitkám týkajícím se přeložky silnice II/483 (trasy VD1)
V.C.1 K námitce, dle níž koridor pro stavbu přeložky silnice II/483 byl povinně převzat ze ZÚR MSK
[42] Nedůvodná je i námitka, dle níž byl koridor (plocha pro veřejně prospěšnou stavbu)
pro přeložku silnice II/483 povinně převzat z nadřazené územně plánovací dokumentace.
[43] Nejvyšší správní soud si je vědom významu hierarchického uspořádání jednotlivých
úrovní územně plánovací dokumentace, z něhož vyplývá, že územně plánovací dokumentace
nižšího stupně nesmí být v rozporu s územně plánovací dokumentací nadřazenou
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2011, čj. 1 Ao 2/2010-185).
Vymezují-li ZÚR MSK koridor pro přeložku silnice II/483 jakožto územně plánovací
dokumentace nadřazená územním plánům moravskoslezských obcí, musel tento koridor
stěžovatel ve svém územním plánu nepochybně zohlednit. Porušení této povinnosti však nebylo
v návrhu na zrušení územního plánu namítáno, a ani krajský soud takové pochybení stěžovateli
v odůvodnění napadeného rozsudku nikterak nevytkl. Uvedená kasační námitka proto postrádá
ve vztahu k nyní projednávané věci relevanci.
V.C.2 K námitce, dle níž v průběhu přijímání územního plánu nedošlo k posuzování variant přeložky silnice
II/483
[44] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil též námitce, dle které v rámci pořizování územního
plánu nedošlo k posuzování variant trasy přeložky silnice II/483, neboť se jednalo pouze
o zpřesňování koridoru vymezeného v ZÚR MSK.
[45] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud ověřil, že v původním návrhu
územního plánu obce Čeladná z roku 2011 je v části označené jako c)1.4.
Veřejná infrastruktura - DOPRAVA – Automobilová doprava – Silnice k navrhované přeložce
silnice II/483 uvedeno: „V rámci územního plánu je pro přeložku silnice II/483 vymezen hájený koridor
o proměnné šířce, protože trasa přeložky není dosud územně stabilizována. Koridor je na základě podrobnějšího
zhodnocení územních podmínek v rámci obce vymezen kratší než v ZÚR, tak aby umožnil přeložku silnice
v místech, kde její stávající vedení způsobuje nejvýraznější problémy a zároveň nezvyšoval nepřiměřeně finanční
náklady nutné k její realizaci. Zakreslená osa přeložky je pouze orientační. Její severní poloha v blízkosti
železniční zastávky se nejeví s ohledem na navržený přestupní uzel jako vhodná. Konkrétní vedení přeložky musí
být upřesněno podrobnější projektovou dokumentací.“
[46] K tomuto návrhu bylo zpracováno posouzení vlivu koncepce na životní prostředí (SEA)
dle §10i zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Zpracovatel SEA,
jenž vycházel z výše citovaného odůvodnění návrhu územního plánu, k přeložce silnice II/483
uvedl: „Návrh územního plánu uvádí pouze takzvanou severní potenciální trasu přeložky komunikace,
která prochází vymezeným koridorem. Je však nezbytné si uvědomit, že konkrétní trasa bude navržena
až na základě územní studie a posouzena (případně její varianty posouzeny) v rámci procedury hodnocení vlivů
na ŽP dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na ŽP, ve znění pozdějších předpisů. Níže uvedený text
je tedy pouze orientační. Vymezená trasa – vyústění ze stávající komunikace je situováno v blízkosti parcely
č. 1067/2 a její napojení pak v blízkosti parcely č. 116/1. Trasa vede přes pozemky vedené v kategorii orná
půda o nízké bonitě. V blízkosti přechodu řeky Frýdlantská Ondřejnice protíná zachovalé biotopy polonských
dubohabřin (L3.2). Za Frýdlantskou Ondřejnicí trasa křižuje potok Stanovec a na vyústění pozemní
komunikace před železniční stanicí Čeladná je navržen kruhový objezd. Přeložka pokračuje za hospodou podél
rybníčku u železniční trati a v blízkosti říčního kilometru 3 opět křižuje koryto Frýdlantské Ondřejnice.
Dále vede podél pravého břehu řeky a protíná břehové porosty. V říčním kilometru 3,7 trasa koridoru přechází
na levý břeh toku a po sto metrech jej opět křižuje na pravý břeh, kde se odklání a vyústí na stávající komunikaci.
S ohledem na výše uvedené se jako vhodnější jeví takzvaná jižní trasa, která oproti severní trase minimalizuje
křížení přeložky s vodním tokem, které je s ohledem na ochranu životního prostředí významné.“
S ohledem na tyto závěry zpracovatel v doporučeních uvedl mimo jiné požadavek „[m]inimalizovat
počet křížení trasy silnice s vodním tokem a v maximální možné míře omezit zásahy do pobřežní vegetace
v blízkosti vodního toku“. Doporučil rovněž „provést detailní územní studii záměru, která bude respektovat
nezbytnost minimalizace negativního ovlivnění vodního toku Frýdlantská Ondřejnice a jejich přilehlých břehových
porostů“. Z posouzení SEA dále vyplývá, že zpracovatel počítal s tím, že „[n]ávrh vedení trasy
bude podroben hodnocení dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na ŽP, ve znění pozdějších předpisů.“
[47] V části 3.1 stabilizační studie nazvané Varianty řešení trasy je uvedeno, že „[s]amostatnými
grafickými přílohami jsou definovány dvě základní varianty řešení, lišící se mírou negativního ovlivnění zastavěné
části obce a dopadem na režim odtokových poměrů v údolní nivě Frýdlantské Ondřejnice.“ Uvedená studie
se následně kloní k variantě severní.
[48] Taktéž samotný napadený územní plán v části f) 4.
Veřejná infrastruktura - DOPRAVA - Automobilová doprava – Silnice k přeložce silnice
II/483 uvádí, že „[z]akreslená osa přeložky je převzata ze studie – Podklady pro stabilizaci trasy
přeložky II/483 v Čeladné (UDI Morava s.r.o., 11/2011). Ve studii byla prověřena trasa přeložky ve dvou
variantách a na základě vyhodnocení vybrána varianta výsledná. […] Vybranou variantu vyhodnotil zpracovatel
studie jako nejvýhodnější po prozkoumání možných vlivů na životní prostředí, přírodu, krajinu, obyvatelstvo
a jeho ochranu před hlukem, vibracemi apod., stávající zástavbu a ze zhodnocení možností zapojení přeložky
do dopravního systému obce.“
[49] Nejvyšší správní soud v této souvislosti předně poznamenává, že ačkoli stěžovatel
uvedené varianty trasy přeložky silnice II/483 nezpracoval zákonem předpokládaným způsobem,
jímž bylo v rozhodném období pořízení konceptu dle §48 a §49 stavebního zákona,
byly obě uvedeny v původním posouzení SEA (byť jižní varianta byla hodnocena pouze stručně),
v níž byla jako vhodnější z hlediska vlivů na životní prostředí označena „jižní trasa“; tu stěžovatel
následně po pořízení stabilizační studie odmítl. Ze všech citovaných dokumentů tudíž zřetelně
plyne, že až do pořízení stabilizační studie byly v průběhu přípravy územního plánu fakticky
zvažovány dvě specifikované varianty provedení přeložky silnice II/483 – severní a jižní,
a to v rámci koridoru vymezeného v ZÚR MSK. Je přitom lhostejno, zda se jednalo - jak sugeruje
stěžovatel – o pouhé zúžení stávajícího koridoru či volbu konkrétní trasy přeložky silnice II/483,
neboť i tak byl stěžovatel postaven před volbu některé z těchto variant.
[50] Pro uvedené považuje Nejvyšší správní soud námitku, dle níž k posuzování variant
nedošlo, za ryze účelovou a rozpornou s obsahem správního spisu.
V.C.3 K námitce, dle níž stěžovatel neměl povinnost zpracovat variantní řešení návrhu územního plánu
[51] Stěžovatel dále namítl, že za situace, kdy k tomu nebyl vyzván dotčeným orgánem
ve smyslu §47 odst. 5 stavebního zákona, neměl povinnost zpracovat variantní řešení návrhu
územního plánu.
[52] Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku čj. 9 Ao 1/2008-34,
k otázce povinnosti posuzování nabízejících se variant konstatoval, že „[k] tomu, aby bylo možné
následně posoudit, zda se příslušné rozhodnutí nachází v mantinelech daných zákonnými pravidly územního
plánování obsaženými zejména ve stavebním zákoně, je nezbytné, aby příslušné správní orgány velice pečlivě
zvážily všechny v úvahu přicházející varianty řešení území, a to především s ohledem na zajištění harmonického
rozvoje lokality. Jimi zvolená varianta musí být následně dostatečným a přesvědčivým způsobem zdůvodněna,
přičemž pouhá citace zákonných ustanovení vztahujících se na řešenou problematiku jistě nepostačí,
neboť je nanejvýš vhodné a potřebné promítnout preferované řešení na pozadí specifických podmínek a vztahů
v posuzovaném území.“ Uvedený obecný závěr je přitom zcela aplikovatelný i v nyní projednávané
věci.
[53] V projednávané věci je podstatné, že variantní řešení přeložky silnice II/483 vnesl
do původního návrhu územního plánu stěžovatel sám (srov. zde odst. [45] a násl.) a tyto
„v úvahu přicházející varianty řešení území “ tudíž měly být nepochybně předmětem jeho posuzování.
Za této situace není rozhodné, zda měl stěžovatel zákonnou povinnost zpracování variantního
řešení dle §47 odst. 5 stavebního zákona či nikoli. Jestliže je sám učinil součástí návrhu územního
plánu, bylo jeho povinností ve smyslu posledně citovaného rozsudku nabízející se varianty řešení
pečlivě zvážit a volbu přijatého řešení oproti řešením jiným náležitě zdůvodnit. Ze stejného
důvodu je nepřípadná i námitka, dle níž by v případě, že by koridor vymezený v ZÚR MSK zůstal
zachován v plné šíři, rovněž nedošlo k posouzení variant.
V.C.4 K námitce, dle níž stěžovatel neměl povinnost provést „test proporcionality“
[54] Nedůvodnou Nejvyšší správní soud shledal též námitku, dle níž stěžovatel neměl
povinnost provést při výběru finální varianty poměřovat vzájemně si konkurující zájmy.
[55] Nejvyšší správní soud k tomu předně uvádí, že dle odůvodnění napadeného územního
plánu byly ve stabilizační studii prověřovány dvě varianty trasy přeložky, přičemž byly posouzeny
mimo jiné vlivy na životní prostředí, přírodu a obyvatelstvo. Toto tvrzení ovšem s obsahem
stabilizační studie nekoresponduje. Stabilizační studie se totiž zabývala především aspekty
dopravně-technickými, urbanistickými a hydrologickými. Oproti tomu předmětem posouzení
vlivu koncepce na životní prostředí jsou vlivy na veřejné zdraví a vlivy na životní prostředí, zahrnující vlivy
na živočichy a rostliny, ekosystémy, půdu, horninové prostředí, vodu, ovzduší, klima a krajinu, přírodní zdroje,
hmotný majetek a kulturní památky, vymezené zvláštními právními předpisy a na jejich vzájemné působení
a souvislosti (§2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí). Takové posouzení bylo
provedeno právě v původní SEA, přičemž výsledný závěr byl diametrálně odlišný od závěru,
k němuž dospěl zpracovatel stabilizační studie. Požadavkům na řádné odůvodnění opatření
obecné povahy by proto vyhovovalo, kdyby stěžovatel řádně zdůvodnil, proč dal přednost
závěrům stabilizační studie před požadavky původní SEA, jinými slovy, proč upřednostnil řešení
doporučované spíše technologicky orientovanou studií před variantou preferovanou v původní
SEA z pohledu ochrany životního prostředí.
[56] Stabilizační studie nemá povahu závazného stanoviska ve smyslu §149 správního řádu
a stěžovatel neměl povinnost se jí bezvýhradně řídit. Zároveň nebyla jediným podkladem
pro další postup při pořizování územního plánu. Pořizovatel územního plánu je povinen vyžádat
si stanoviska dotčených orgánů právě proto, aby následně mohl po jejich pečlivém zvážení dojít
k takovému závěru, který vyhovuje co možná nejširší škále zájmů, které jednotlivé dotčené
orgány zastupují či chrání. Stěžovatel tak měl řádně konfrontovat závěry původní SEA
upřednostňující „jižní trasu“ se stabilizační studií, přičemž tato jeho úvaha by se pak nutně
musela promítnout do odůvodnění územního plánu. Zpracování dodatku SEA,
který však posuzuje izolovaně pouze „severní trasu“, tuto úvahu nahradit nemůže.
[57] Stěžovatel v tomto ohledu v kasační stížnosti uvedl, že mu „není zřejmý důvod,
proč měl provádět test proporcionality mezi veřejným zájmem na ochraně přírody a veřejným zájmem na budování
dopravní infrastruktury, když veřejná prospěšnost záměru, pro který je koridor vymezován, byla jednoznačně
určena již řešením ZÚR, které jsou samy podkladem pro případné umístění záměru, a žádný dotčený orgán
zúžené řešení formou negativního stanoviska nerozporoval.“ S poukazem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu, dle níž tvrzený zásah do práva jednotlivce na příznivé životní prostředí není
způsobilý založit aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy,
stěžovatel uvedl, že si lze „stěží představit požadavek na zákonný obsah územního plánu – provádět
dle požadavku soudu u koridoru přebíraného ze ZÚR při existenci kladných stanovisek dotčených orgánů test
proporcionality mezi veřejným zájmem na ochraně přírody a veřejným zájmem na dopravní infrastruktuře.“
[58] Nejvyšší správní soud uvedený názor stěžovatele nesdílí. Krajský soud v napadeném
rozsudku nerozporoval, že by samotná stavba přeložky byla ve veřejném zájmu. Problematickým
shledal to, že stěžovatel bez dalšího upřednostnil řešení navrhované studií zaměřenou
na technickou stránku posuzovaných variant, aniž by dostatečně zvážil v tomto případě v kolizi
stojící zájmy na ochraně životního prostředí. Zájem na výstavbě či modernizaci dopravní
infrastruktury, a stejně i zájem na ochraně životního prostředí, je přitom zapotřebí považovat
za veřejné zájmy (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011,
čj. 6 As 8/2010-323).
[59] Jak Nejvyšší správní soud uvedl například v rozsudku ze dne 10. 5. 2013,
čj. 6 As 65/2012-161, č. 2879/2013 Sb. NSS, „[v] případě vážení dvou veřejných zájmů,
které jsou v kolizi, obdobně jako v případě kolize základních práv, musí správní úřad totiž nejprve řádně určit
a individualizovat na konkrétní případ oba veřejné zájmy, které jsou ve hře, a poté porovnat závažnost obou
v kolizi stojících veřejných zájmů s tím, že zásah do žádného z obou chráněných veřejných zájmů nesmí svými
negativními důsledky přesahovat pozitiva. Při řešení kolize veřejných zájmů je třeba, aby bylo zachováno
maximum z obou kolidujících zájmů, přičemž by mělo být identifikováno jádro a periferie kolidujícího veřejného
zájmu a z obou veřejných zájmů, které jsou ve hře, by mělo být zachováno alespoň jejich jádro.“
[60] Krajský soud v tomto směru správně interpretoval závěry rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210, tak, že smyslem posouzení SEA je „posoudit vlivy
plánů a programů na životní prostředí tak, aby bylo možno kompetentně rozhodnout o tom, která z možností
řešení předpokládá šetrnější přístup k životnímu prostředí “. Z toho, že k „severní trase“ dodatek SEA
konstatoval, že „nebude mít významný vliv na životní prostředí “, tedy ještě nelze dovozovat,
že zde nebylo řešení vůči životnímu prostředí příznivější. Je třeba trvat na tom,
aby předmětem posouzení SEA byla vždy všechna v úvahu přicházející a realizovatelná řešení.
V opačném případě by nebylo možné vybírat možnost nejšetrnější k životnímu prostředí,
ale pouze konstatovat, zda varianta, vybraná předem na základě kritérií nezohledňujících dopady
na životní prostředí, na ně bude, či nebude mít negativní vliv, jako se tomu stalo v dodatku SEA
(k tomu srov. přiměřeně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015,
čj. 6 As 73/2015-40, č. 3343/2016 Sb. NSS).
[61] Námitkami, dle nichž krajský soud údajně nesprávně uvedl, že by k vyhodnocení
uvedených variant došlo ve stanovisku EIA, resp. že k umístění koridoru (aniž by byly posouzeny
varianty v procesu SEA) by rovněž mohlo dojít ze samotných ZÚR MSK, které jsou samy o sobě
podkladem pro rozhodování v území, se Nejvyšší správní soud již nezabýval, neboť tyto otázky
nemají žádnou souvislost s krajským soudem přezkoumávaným územním plánem, resp. s tím,
zda stěžovatel měl v územním plánu odůvodnit svůj příklon k jedné ze zvažovaných variant
a zhodnotit proti sobě stojící veřejné zájmy.
V.D K námitkám týkajícím se zastavitelných ploch Z1 - Z10
V.D.1 K námitce, dle níž nedostatečné vypořádání námitek navrhovatelů mohlo vést pouze k nezákonnosti
rozhodnutí o námitkách
[62] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, dle níž nedostatečné vypořádání námitek
navrhovatelů uplatněných ve vztahu k vymezení nových zastavitelných ploch mohlo vést pouze
k nezákonnosti rozhodnutí o námitkách a důsledkem by mohlo být jeho zrušení a aplikace §54
odst. 4 stavebního zákona, přičemž rozhodnutí o námitkách však samostatnou žalobou napadeno
nebylo.
[63] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 2/2008-62, připustil,
že „[r]ozhodnutí o námitkách je sice vtěleno do územního plánu, je však rozhodnutím samostatným“,
jímž může dojít k dotčení práv osoby, která námitku uplatnila. V rozsudku ze dne 24. 11. 2010,
čj. 1 Ao 5/2010-169, č. 2266/2011 Sb. NSS, ovšem Nejvyšší správní soud na uvedené navázal
tak, že je vždy „nutno posuzovat, zda k tomuto dotčení došlo již samotným rozhodnutím o námitkách,
nebo až územním plánem, tedy následným schválením opatření obecné povahy. V případě posledně zmiňovaném
by totiž k dotčení práv takové osoby nedošlo s konečnou platností již rozhodnutím o námitkách; soudní ochrana
by proto, na principu subsidiarity, byla poskytnuta až proti konečnému správnímu aktu, zde opatření obecné
povahy. Případné podání žaloby proti rozhodnutí o námitkách není podmínkou, která by musela být splněna
před podáním návrhu na zrušení opatření obecné povahy.“
[64] Vzhledem k tomu, že navrhovatelé dovozují porušení svých práv v důsledku vytvoření
nových zastavitelných ploch, ke kterému však s konečnou platností došlo až přijetím územního
plánu, nelze dojít k závěru, že by jejich práva mohla být a priori porušena již rozhodnutím
o námitkách. Není proto možné klást navrhovatelům k tíži, pokud námitku nedostatečného
vypořádání svých námitek uplatnili až v návrhu na zrušení napadeného územního plánu
a již vůbec nelze dovodit, že by snad podání žaloby proti rozhodnutí o námitkách mělo být
nutným předpokladem podání tohoto návrhu.
[65] Z týchž důvodů je nedůvodná i stěžovatelova námitka, dle níž měl krajský soud tím,
že zrušil část napadeného územního plánu pro vady rozhodnutí o námitkách, překročit „žalobní“
návrh.
V.D.2 K námitce, dle níž závěr krajského soudu, že územní plán musí obsahovat kapitolu o nemožnosti využití
stávajících zastavitelných ploch, nemá oporu v platné právní úpravě
[66] Nedůvodná je též námitka, dle které není pravdou, že se stěžovatel zprostil povinnosti
prokázat potřebu nových zastavitelných ploch poukazem na §55 odst. 4 stavebního zákona,
resp. že není správný názor krajského soudu, dle něhož územní plán musí obsahovat kapitolu
o nemožnosti využití stávajících zastavitelných ploch.
[67] Dle §55 odst. 3 stavebního zákona (dle aktuální úpravy jde o §55 odst. 4 téhož zákona)
platí, že [d]alší zastavitelné plochy lze změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti
využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch. Dikce citovaného
ustanovení tedy hovoří pouze o změně územního plánu a nikoli o pořizování územního plánu
nového. Jak však uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Aos 1/2013-85,
č. 2903/2013 Sb. NSS, tato skutečnost „neznamená, že by pořizovatel územního plánu nebyl povinen
odůvodnit potřebu vymezení nových zastavitelných ploch. Na proces pořizování nového územního plánu se totiž
nepochybně vztahuje §18 odst. 4 stavebního zákona, dle něhož je cílem územního plánování určit podmínky
pro hospodárné využívání zastavěného území a zajištění ochrany nezastavěného území a nezastavitelných
pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území.
Úkolem pořizovatele územního plánu je dle §53 odst. 4 přezkoumat soulad návrhu územního plánu právě s cíly
územního plánování, zejména s ohledem na ochranu nezastavěného území. Součástí odůvodnění územního plánu
pak dle §53 odst. 5 stavebního zákona musí být výsledek přezkoumání návrhu územního plánu pořizovatelem
dle §53 odst. 4 stavebního zákona a vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby
vymezení zastavitelných ploch.“ Stejná argumentace je pak obsažena i v odstavcích [14] a [15]
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2014, čj. 1 Aos 6/2013-55,
na který poukazuje stěžovatel.
[68] Uvedený závěr je přitom zcela aplikovatelný i v nyní projednávané věci a krajský soud
z něj proto správně vycházel. Krajský soud stěžovatele nezavázal k tomu, aby odůvodnění
územního plánu obsahovalo samostatnou kapitolu o nemožnosti využití stávajících zastavitelných
ploch. Správně však dovodil, že úvahy, proč stávající zastavitelné plochy využít nelze a je proto
třeba zastavitelných ploch nových, odůvodnění územního plánu obsahovat musí, a to tím spíše,
pokud vůči vymezení nových zastavitelných ploch směřovala výslovná námitka oprávněné osoby.
V.D.3 K námitce, dle níž stěžovatel odůvodnil vypořádání námitek ve vztahu k nově vymezeným zastavitelným
plochám dostatečně
[69] Nejvyšší správní soud nesdílí stěžovatelovo přesvědčení, že námitky navrhovatelů
[přesněji navrhovatele a)] ve vztahu k zastavitelným plochám a s nimi souvisejícím rozšířením
místní komunikace (komunikace VD5) odůvodnil dostatečně; ani tato námitka proto není
důvodná.
[70] Krajský soud i s vědomím požadavků, které na odůvodnění rozhodnutí o námitkách klade
ve své judikatuře Ústavní soud (srov. zde odst. [75]), k této otázce uvedl, že „[n]ámitka navrhovatelů
akcentující výslovně obavy z nárůstu dopravy byla odpůrcem vskutku lakonicky vyřízena větou‚ je odborně
přesvědčen, že nezpůsobí v území problémy‘, jakkoli na ni ještě navazují věty o zajištění plynulosti
provozu na přilehlé komunikaci realizací záměru VD5 a o tom, že jednotlivec někdy musí ustoupit celku.
Toto vypořádání považuje krajský soud (a to i s přihlédnutím k závěrům nálezu Ústavního soudu ze dne
7.5.2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11) za zcela vágní, nikterak na námitku nereagující. Bylo na odpůrci,
aby navrhovatelům vysvětlil, jaké alternativní přístupy vozidel k plochám Z 1 – Z 10 navrhuje, aby komunikaci
přilehlé k nemovitostem navrhovatelů ulehčil, a proč proto zátěž přístupem osobních automobilů k cca 50
stavebním pozemkům nepovažuje za natolik zásadní, aby musela ustoupit zájmům navrhovatelů.“
[71] S uvedeným hodnocením se Nejvyšší správní soud zcela ztotožnil.
Navrhovatel a) v průběhu projednávání územního plánu namítal, že stanovením nových
zastavitelných ploch dojde k nárůstu dopravy na komunikaci VD5 a s tím i k navýšení
souvisejících imisí (hluk, prach, vibrace). Na tuto námitku stěžovatel reagoval tak, že na straně
jedné (bez jakéhokoli bližšího odůvodnění) ve vztahu ke zvolenému řešení uvádí, že je „odborně
přesvědčen, že nezpůsobí v území problémy“, na straně druhé vzápětí dodává, že „[d]opad samotného
vymezení ploch není možné detailně předjímat.“ Zároveň uvedl, že právě z důvodu plynulosti dopravy
na komunikaci VD5 plánuje její rozšíření.
[72] Již samotná skutečnost, že stěžovatel považuje za nutné provést rozšíření komunikace
VD5 však svědčí o předpokládaném nárůstu dopravy v dané lokalitě, přičemž stěžovatel nikterak
nezhodnotil, jakými imisemi a v jaké míře bude navrhovatel a) pravděpodobně zatížen,
ani proč zájem na vymezení nových zastavitelných ploch a rozšíření stávající komunikace VD5
má nad zájmem navrhovatele a) převážit; to navíc za situace, kdy stěžovatel v odůvodnění
územního plánu neozřejmil ani samotnou nutnost nové zastavitelné plochy vymezit,
resp. neuvedl, proč nelze využít zastavitelné plochy stávající (srov. zde odst. [66] a násl.).
Stěžovatel v této souvislosti pouze konstatoval, že „[v] některých případech je nutné omezení práv
jednotlivce ve prospěch většiny.“
[73] Ačkoli lze se stěžovatelem souhlasit v tom, že konkrétní vlivy dopravní zátěže bude
možné řešit až v momentě, kdy bude zřejmý konkrétní záměr, jenž bude původcem takového
navýšení, již na základě samotného návrhu územního plánu bylo nepochybně možné učinit
kvalifikovaný odhad těchto vlivů. Nic stěžovateli nebránilo v tom, aby alespoň v obecné rovině
zhodnotil, jaká zátěž navrhovateli a) potenciálně hrozí, a aby uvedl důvody, proč tato zátěž není
oproti kolidujícímu zájmu na rozvoj obce natolik závažná, aby přijetí navrhovaného řešení
bránila. Odůvodnění obsažené v rozhodnutí o námitkách, jež je přílohou napadeného územního
plánu, shledal proto Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem zcela neadekvátním,
a to i s přihlédnutím k závěrům obsaženým ve stěžovatelem citovanému nálezu ze dne 7. 5. 2013,
sp. zn. III. ÚS 1669/11, č. 76/2013 Sb. ÚS, dle něhož nelze na odůvodnění rozhodnutí
o námitkách klást přehnané nároky.
V.E K námitce porušení práva na samosprávu
[74] Nedůvodná je i stěžovatelova námitka porušení jeho práva na samosprávu.
[75] Ústavní soud ve shora uvedeném nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 na jedné straně zdůraznil
význam rozhodování o rozvoji území obce (mimo jiné ve formě územního plánu) jako jednoho
ze základních práv územní samosprávy, na straně druhé však připustil, že takové právo
není absolutní a neomezitelné. Ústavní soud v citovaném nálezu uvedl, že „[p]ři rozhodování
o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku
na samosprávu na jedné straně a význam důvodů svědčících pro takový zásah na straně druhé; zásah musí být
přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém
rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit.“ K tomu Ústavní soud dodal, že „[p]ožadavky vznášené Nejvyšším
správním soudem vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka
pozemku uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem
přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému
územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu.“
[76] Krajský soud spatřoval pochybení stěžovatele primárně v tom, že se v odůvodnění
napadeného územního plánu nedostatečně vypořádal s alternativní možností vedení přeložky
silnice II/483 trasou, jež byla potenciálně méně zatěžující pro životní prostředí, a také v absenci
posouzení možnosti využití dosavadních zastavitelných ploch namísto stanovení zastavitelných
ploch nových. Obě tato pochybení se přitom dotýkají samotných cílů územního plánování.
[77] Takovým cílem je mimo jiné vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území,
spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost
společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života
generací budoucích (§18 odst. 1 stavebního zákona). Dle §18 odst. 4 stavebního zákona pak [ú]zemní
plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického,
architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života
obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území
a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem
na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území.
[78] Tím, že stěžovatel neposoudil shora uvedené otázky, nedostál současně zákonem
formulovaným (základním) cílům územního plánování, sledujícím veřejný zájem na ochraně
životního prostředí a na racionálním využívání území [z nichž minimálně první představuje taktéž
ústavně zakotvenou hodnotu (čl. 7 Ústavy)]. Porovnáním proti sobě stojících zájmů Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že zásah do práva stěžovatele na samosprávu, představovaný navíc
zrušením pouze části, nikoli celého územního plánu, je v kontextu hodnot, nacházejících
se na druhé misce pomyslných vah, přiměřený a ústavně souladný. Nelze totiž dospět k závěru,
že by výtka chybějících úvah ve vztahu k uvedeným zásadním hodnotám územního plánování
mohla představovat přepjatý formalismus, jak jej chápe Ústavní soud ve shora citovaném nálezu.
[79] Za takový formalismus nelze považovat ani fakt, že krajský soud stěžovateli vytkl
nedostatečné vypořádání námitek navrhovatelů ve vztahu k zastavitelným plochám Z1 – Z10,
neboť vypořádání těchto námitek obsažené v rozhodnutí o námitkách, které je přílohou
napadeného územního plánu, bylo zcela neadekvátní a mimoběžné. Sám Ústavní soud v usnesení
ze dne 5. 11. 2015, sp. zn. III. ÚS 3836/13, na nález sp. zn. III. ÚS 1669/11 navazujícím,
totiž dovodil, že „[p]osouzení, zda rozhodnutí odpůrce o námitkách stěžovatele, které proti návrhu ZÚR
vznesl, naplňuje požadavek náležitého odůvodnění (ve smyslu srozumitelnosti a úplnosti) je pak věcí obecného
(správního) soudu, nejde-li o hodnocení zjevně extrémní a svévolné […].“ Vzhledem k tomu, že vypořádání
námitek navrhovatele a) v odůvodnění rozhodnutí o námitkách fakticky absentuje
(srov. zde odst. [69] a násl.), dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že se o takový případ
extrémního či svévolného hodnocení ze strany krajského soudu nejednalo.
[80] Nepřípadná je dále námitka, dle níž „v případě, že by odpůrce v novém projednání rušené části
navázal na poslední nezpochybněný krok, vedlo by jej to k zachování koridoru v původní, široké podobě.“
Skutečnost, že krajský soud zrušil části napadeného územního plánu pro nedostatky odůvodnění
souvisejícího s vypořádáním uplatněných námitek, totiž nikterak nepředjímá, jakým způsobem
má stěžovatel sporné otázky posoudit.
VI.
Závěr a náklady řízení
[81] Nedůvodnou kasační stížnost proto Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[82] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věta první, ve spojení s §120 s. ř. s.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[83] Navrhovatelé a) a b) byli naopak plně úspěšní, a náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
jim proto náleží. Náklady řízení spočívající u každého navrhovatele v mimosmluvní odměně
advokáta za celý úkon – sepis vyjádření ke kasační stížnosti a ve výši jedné poloviny
mimosmluvní odměny za sepis vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, při společném zastupování vždy snížené o 20 %, a to dle §7 bodu 5., §9 odst. 4
písm. d), §11 odst. 1 písm. d), odst. 2 písm. a), odst. 3 a §12 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
tedy v odměně za zastupování ve výši 3720 Kč a paušální náhradě hotových výdajů 1200 Kč,
celkem u každého navrhovatele v částce 4320 Kč. Jelikož zástupce žalobkyně doložil,
že je plátcem daně z přidané hodnoty, činí odměna za zastupování spolu s výdaji
a navýšením o sazbu této daně ve výši 21 % výsledných 5227 Kč nákladů řízení
navrhovatele a) a b), tj. v součtu u obou navrhovatelů zastupovaných týmž advokátem 10 454 Kč.
Stěžovatel je povinen zaplatit náhradu nákladů řízení k rukám zástupce navrhovatelů do 30 dnů
od právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. srpna 2016
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu