ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.118.2014:31
sp. zn. 3 As 118/2014 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce Mgr. T. H.,
proti žalovanému Generálnímu ředitelství cel, se sídlem Praha 4, Budějovická 7, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky
v Pardubicích ze dne 9. 4. 2014, č. j. 52 A 51/2013 - 56,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 9. 4. 2014,
č. j. 52 A 51/2013 - 56, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Generálního ředitelství cel ze dne 21. 5. 2013, č. j. 20908-2/2013-900000-302
(dále jen „rozhodnutí žalovaného“), bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí
Celního úřadu pro Pardubický kraj (dále též jen „celní úřad“) ze dne 11. 3. 2013, č. j. 6624-
6/2013-590000-11 (dále též jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým celní úřad odmítl část
žádosti žalobce o poskytnutí informací o mimořádných odměnách navržených a vyplacených
konkrétním celníkům působícím u Celního úřadu Svitavy v časovém období květen 2005 až únor
2011, a dále informací o služebních funkcionářích odpovědných za návrh příslušné finanční
odměny a za jeho schválení. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Hradci
Králové – pobočky v Pardubicích (dále též jen „krajský soud“) žalobou, kterou se domáhal nejen
zrušení obou rozhodnutí, ale i postupu podle §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „informační zákon“), tj. vydání
rozsudku, v němž by krajský soud povinnému subjektu (celnímu úřadu) nařídil, aby žalobci
požadované informace poskytnul. Rozsudkem ze dne 9. 4. 2014, č. j. 52 A 51/2013 - 56, krajský
soud žalobu zamítl.
Krajský soud v napadeném rozsudku nejprve připomněl, že ve věci rozhoduje
již podruhé; poprvé se tak stalo rozsudkem ze dne 30. 10. 2012, č. j. 30 Af 23/2011 - 30, kterým
zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 5. 2011, č. j. 4476-4/2011-060100-21, jímž bylo změněno
rozhodnutí Celního úřadu Svitavy o odmítnutí žádosti a jímž byla žalobci poskytnuta alespoň
informace o poskytnutých oceněních nefinančního charakteru (rozhodnutí ze dne 22. 3. 2011,
č. j. 2490/2011-116400-021). V prvním rozsudku vycházel krajský soud z rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 11. 2011, č. j. 4 As 40/2010 - 60 (všechna rozhodnutí zdejšího soudu
jsou dostupná z http://www.nssoud.cz), v němž byl vymezen prostor pro uplatnění testu
proporcionality při řešení kolize práva na soukromí a práva na informace a jímž byl akceptován
právní názor vyjádřený v Metodickém doporučení Ministerstva vnitra a Úřadu pro ochranu osobních údajů
k problematice poskytování informací o platech pracovníků povinných subjektů podle zákona o svobodném
přístupu k informacím (dále též jen „Metodické doporučení“). Zohlednil rovněž obdobně vyznívající
závěry v nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (všechna rozhodnutí
Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz). Závazný právní názor krajského soudu
se pak nutně odrazil v rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 1. 2013, č. j. 5248/2013-900000-302,
kterým žalovaný zrušil rozhodnutí Celního úřadu Svitavy ze dne 22. 3. 2011, č. j. 2490/2011-
116400-021. Nově pak o žádosti žalobce rozhodoval Celní úřad pro Pardubický kraj (již jednou
zmíněným rozhodnutím ze dne 11. 3. 2013, č. j. 6624-6/2013-590000-11), a to tak, že žalobci
poskytl informaci o nefinančních oceněních a kázeňských přestupcích vybraných celníků. V té
části svého rozhodnutí, v níž odmítl poskytnout informaci o vyplacených mimořádných
odměnách a o služebních funkcionářích odpovědných za jejich návrh a schválení, podtrhl
politický charakter práva na informace a zdůraznil, že v případě některých celníků se jedná
o osoby zodpovědné z výkonu svého služebního postavení svým nadřízeným, nikoli o osoby
dosazované veřejností a veřejnosti přímo odpovědné. Jelikož se tedy nejedná o osoby veřejně
známé, je intenzita práva na ochranu jejich soukromí vyšší.
Krajský soud při vědomí výše uvedené geneze správního a soudního řízení dále uvedl,
že byl-li v souzené věci pro žalovaného závazný právní názor, předestřený v procesně
předcházejícím rozsudku ze dne 30. 10. 2012, č. j. 30 Af 23/2011 - 30, mohl soud nyní zkoumat
pouze to, zda se žalovaný od tohoto právního názoru neodchýlil. Dospěl přitom k závěru,
že žalovaný své povinnosti dostál, neboť rozřadil dotčené osoby do příslušných kategorií dle výše
zmíněného Metodického doporučení a provedl test proporcionality. Přestože nyní žalobce postup
žalovaného dle Metodického doporučení rozporuje, namítá nadbytečnost či dokonce nemístnost
testu proporcionality a zdůrazňuje skutkové odlišnosti judikatury Soudního dvora Evropské unie
(dále jen „SDEU“), není dán prostor pro změnu právního názoru, který již byl závazně vysloven
a odůvodněn. Z věcného hlediska pak krajský soud sice vyslovil pochybnost, že by poskytnutí
informace o výši odměny mohlo představovat prostředek nátlaku na činnost pracovníka
(jak se žalovaný v napadeném rozhodnutí domnívá), ztotožnil se však s žalovaným a s celním
úřadem v tom směru, že z pouhého uvedení částky odměn nelze učinit korektní závěr
o tom, zda veřejné prostředky byly využity účelně, či nikoliv. Pokud jde o zařazení konkrétních
osob do příslušných kategorií dle Metodického doporučení, krajský soud na rozdíl
od žalobce shledal korekce provedené žalovaným za zcela srozumitelné, racionální
a řádně odůvodněné. Žalovaný zejména jasně podal, proč Mgr. J. P., Ing. M. S. a Mgr. R. V. pro
určitou dobu zařadil do druhé kategorie (a nikoliv do třetí kategorie) veřejných zaměstnanců a
proč je tedy u nich třeba provést test proporcionality. S ohledem na to, že test proporcionality byl ve
vztahu k těmto osobám i přes jejich odlišné zařazení celním úřadem proveden, nemohlo toto dílčí
pochybení prvostupňového rozhodnutí vést k jinému, než potvrzujícímu rozhodnutí žalovaného.
Co se týče kvality provedení testu proporcionality, měl krajský soud za to, že oba správní orgány
k tomuto testu přistoupily s potřebnou dávkou pečlivosti a že přesvědčivě zdůvodnily, proč
nedošlo k naplnění jednotlivých kriterií. Ve vztahu ke kritériu vhodnosti krajský soud zopakoval, že
pouhé uvedení částky odměn nepostačuje k efektivní kontrole řádného hospodaření s veřejnými
prostředky. Ohledně kriteria potřebnosti souhlasil s žalovaným, že jej nelze izolovat ani preferovat.
Naproti tomu kriterium závažnosti kolidujících práv, chráněných Listinou základních práv a svobod
(dále též jen „Listina“) je podle názoru krajského soudu důvodem k upřednostnění práva na
ochranu soukromí; nejedná se totiž o politicky činné osoby a navíc ke kontrole hospodaření
s veřejnými prostředky jsou k dispozici jiné zákonné prostředky, které nevedou k narušení práva
na ochranu soukromí. Krajský soud proto shrnul, že neshledal žádné indicie nasvědčující tomu,
že by se snad žalovaný hodlal vyhýbat plnění svých zákonných povinností poskytnout
požadované informace a že by tedy bránil občanské kontrole využívání veřejných prostředků.
Proti tomuto rozsudku nyní brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností,
v níž odkazuje na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel v kasační stížnosti především vyjadřuje nesouhlas s odmítnutím části
své žádosti z důvodu ochrany osobních údajů (§8a informačního zákona). Ačkoli krajský soud
korigoval striktní a jednostranné právní závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 5. 2011, č. j. 5 As 57/2010 - 79, a zavázal žalovaného k zohlednění obsahu
Metodického doporučení, seznal, že v této fázi již nemůže měnit dříve vyjádřený závazný právní
názor. Tím podle mínění stěžovatele rozhodl contra legem, neboť v souzené věci nebyl zavázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu či Ústavního soudu, a proto byl povinen
přezkoumat ty žalobní body, v nichž stěžovatel brojil proti aplikaci Metodického doporučení.
Stěžovatel připomíná, že Metodické doporučení rozlišuje tři kategorie zaměstnanců: zaprvé
zaměstnance (funkcionáře) s klíčovou odpovědností a rozsáhlou řídící a rozhodovací pravomocí,
zadruhé vysoce postavené úředníky vybavené podstatným oprávněním nebo vlivem ve spojitosti
s nakládáním s veřejnými prostředky, v jejichž případě je nutno provádět test proporcionality,
a konečně zatřetí nižší úředníky, bez jejichž souhlasu není důvod k poskytování informací
o vyplacených veřejných prostředcích dán. Dále stěžovatel namítá, že neměl procesní možnost
napadnout závěry vyslovené v prvním rozsudku krajského soudu, neboť výrok tohoto
rozhodnutí vyzněl v jeho prospěch. Trvá na tom, že Metodické doporučení není pramenem práva
a není v souladu s hypotézou a dispozicí pro věc relevantní právní normy (§8b informačního
zákona); ztotožňuje se proto plně s názorem zdejšího soudu, vyjádřeném v rozsudku ze dne
6. 12. 2012, č. j. 1 As 169/2012 - 38. Ani skutečnost, že otázka, zda se při aplikaci §8b
informačního zákona uplatní test proporcionality, či nikoli, případně za jakých podmínek,
je v současné době předmětem posouzení ze strany rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu, bez dalšího neznamená, že krajský soud mohl žalobní námitku odmítnout s poukazem
na dříve vyslovený závazný právní názor (přičemž upřesňuje, že se tato námitka vztahuje ke všem
celníkům, ve vztahu k nimž stěžovatel o informaci o poskytnutých finančních odměnách žádal).
V další části kasační stížnosti se stěžovatel vyjadřuje k revizi testu proporcionality
tak, jak ji provedl žalovaný ve vztahu k celníkům Mgr. J. P., Ing. M. S. a Mgr. R. V., zařazeným
žalovaným dle Metodického doporučení do druhé kategorie zaměstnanců veřejné správy. Namítá,
že test proporcionality nebyl proveden v souladu s kritérii, která z tohoto Metodického doporučení
vyplývají, a je v přímém rozporu s čl. 17 odst. 1 Listiny a se smyslem a účelem informačního
zákona; výsledkem testu proporcionality je neposkytnutí požadovaných informaci s odkazem na §8a
informačního zákona. Krajský soud pak pochybil, pokud závěry žalovaného bezezbytku převzal.
Přitom právě v nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 15/96, je obsažen
imperativ k postupu povinných subjektů při poskytování informací v režimu informačního
zákona. Stěžovatel nesouhlasí, že nebylo naplněno kritérium vhodnosti a že jím požadované
informace nemohou vést k legitimnímu cíli (kontrole nakládání s veřejnými prostředky).
Hypotéza §8b informačního zákona vůbec nedává povinným subjektům prostor pro
rozhodování, zda může být poskytnutím informací naplněn účel a smysl této právní normy.
Citované ustanovení nepodmiňuje poskytnutí informací o výši vyplacených veřejných prostředků
poskytnutím dalších (nijak blíže nespecifikovaných) doprovodných informací, s nimiž by mělo
dávat smysl a naplňovat legitimní cíle. Právě v tomto směru spatřuje stěžovatel zneužívání testu
proporcionality celními orgány. Uvádí, že se již dlouhodobě snaží docílit dostupnými zákonnými
prostředky toho, aby celní orgány v režimu informačního zákona poskytovaly a zveřejňovaly
informace o své činnosti.
Jako zcela nepřípadný odmítá stěžovatel názor, že z kolidujících práv má nyní přednost
právo na ochranu soukromí dotčených celníků, neboť se nejedná o politicky činné osoby.
S ohledem na obsah a rozsah pravomocí daných celnímu úřadu ustanovením §5 zákona
č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů, zákonem
č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky (účinném od 1. 1. 2013) a zákonem
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, nelze funkcionáře
celních úřadů vyloučit z působnosti §8b informačního zákona jen proto, že se nejedná
o politicky činné a veřejně známé osoby. Stěžovatel předestírá názor, že osoby, které z vlastní
vůle působí v bezpečnostních sborech a jsou nadány významnými oprávněními omezovat lidská
práva a základní svobody, jsou povinny se v právním státě podrobit přímé občanské kontrole.
Pokud by mělo platit, že se u zaměstnanců veřejné správy (nespadajících do první a třetí
kategorie) upřednostní jejich právo na ochranu soukromí před právem na informace,
pak by bylo možné dojít k absurdnímu závěru, že do druhé kategorie nejde zařadit žádného
úředníka či zaměstnance veřejné správy. V českém systému zastupitelské demokracie nelze nalézt
jediného úředníka, který by byl dosazován přímo veřejností a přímo jí se zodpovídal.
Krajský soud se dále mýlí, pokud se domnívá, že stěžovatel má k dispozici jiné prostředky,
jimiž by se mohl domoci kontroly hospodaření s veřejnými prostředky; ostatně sám žádné takové
alternativní prostředky ve svém rozsudku nezmiňuje. Stěžovatel je proto přesvědčen, že právě
informační zákon je legitimním prostředkem, umožňujícím naplnit ústavou zaručené politické
právo být přiměřeně informován o působení bezpečnostních sborů a výsledcích jejich činnosti.
Ze všech výše uvedených důvodů trvá stěžovatel na tom, že test proporcionality, provedený
správními orgány v předestřené věci, nebyl proveden s potřebnou dávkou pečlivosti, a proto
navrhuje, aby byl rozsudek krajského soudu zrušen a věc byla tomuto soudu vrácena k dalšímu
řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti předně odkázal na odůvodnění svého
rozhodnutí a na podané vyjádření k žalobě. Má z to, že právo na informace, jak vysoké odměny
jsou vypláceny zaměstnancům celní správy, není právem bezbřehým, kterým lze komukoli,
kdo pobírá prostředky od státu, pod záštitou veřejné kontroly zasahovat do jeho základních práv.
Jelikož krajský soud všechny žalobní body řádně a dostatečně vypořádal, pokládá žalovaný
napadený rozsudek za zákonný a věcně správný. Nad rámec původních žalobních bodů vznesl
stěžovatel toliko nesouhlas s tím, že krajský soud byl při rozhodování vázán dříve
vyřčeným právním názorem. Žalovaný k tomu uvádí, že vázanost právním názorem by mohla
být prolomena jen pro případ změny skutkových zjištění či právních poměrů nebo podstatné
změny judikatury (včetně rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, kterému
byla předložena sporná otázka usnesením ze dne 28. 2. 2013, č. j. 8 As 55/2012 - 23). Ze všech
uvedených důvodů žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel v úvodu své stížnostní argumentace napadá závěr krajského soudu, že není
možné měnit právní názor, který krajský soud již závazně vyslovil v předcházejícím rozsudku
ze dne 30. 10. 2012, č. j. 30 Af 23/2011 - 30. V této souvislosti namítá, že neměl procesní
možnost úvahy krajského soudu jakkoli rozporovat, neboť výrok naposledy citovaného rozsudku
vyzněl v jeho prospěch.
K problematice přípustnosti kasační stížnosti účastníka (stěžovatele) v případech,
kdy krajský soud výrokem svého rozsudku rozhodl v jeho prospěch, se zabýval rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 1. 7. 2015, č. j. 5 Afs 91/2012. Dospěl k závěru,
že přípustnost kasačních stížností by v těchto případech kolidovala s kontradiktorním
charakterem soudního řízení, se subsidiární povahou mimořádných opravných prostředků
i s důvody kasační stížnosti tak, jak jsou vyjmenovány v §103 odst. 1 s. ř. s. V úvahu nepřichází
ani doplnění či revize důvodů, pro které účastníku krajský soud vyhověl, a to s ohledem na §104
odst. 2 s. ř. s., podle kterého je nepřípustná též kasační stížnost směřující jen proti důvodům
rozhodnutí soudu. Rozšířený senát dále uvedl, že pokud krajský soud vyslovil ve zrušujícím
rozsudku právní názor, je jím správní orgán vázán i ve vztahu k dílčí námitce, kterou soud
neshledal důvodnou; platí tedy, že správní orgán v navazujícím řízení nemůže posouzení
této otázky změnit (vyjma případů, kdy dojde ke změně skutkového či právního stavu),
neznamená to však, že by žalobce nemohl takové posouzení znovu napadnout v žalobě proti
novému správnímu rozhodnutí a následně i v kasační stížnosti proti novému rozhodnutí
krajského soudu. Možnost přezkoumat právní názor krajského soudu (opakovaně) vyslovený
v neprospěch žalobce proto není v kasačním řízení vyloučena. Nadto vlivem případné změny
skutkového a právního stavu může dojít i ke změně dříve vysloveného právního názoru (může
tak odpadnout i důvod, pro který by úspěšný žalobce proti rozhodnutí krajského soudu dříve
brojil).
Ačkoli tedy zdejší soud dává stěžovateli za pravdu v tom, že skutečně nemohl úspěšně
podat kasační stížnost proti v pořadí prvnímu rozsudku krajského soudu ze dne 30. 10. 2012,
č. j. 30 Af 23/2011-30, neznamená to, že nyní v řízení o kasační stížnosti nemůže věcně napadat
právní názor krajského soudu, jímž byl zavázán žalovaný správní orgán. Sám rozšířený senát
uznal, že jeho názor de facto nutí žalobce, aby si „obešel celé kolečko“ znovu a čekal, až rozhodne
správní orgán, aby poté jeho rozhodnutí znovu napadl u krajského soudu (s vědomím, že soudní
řízení pravděpodobně absolvuje bez naděje na úspěch toliko z důvodu, že chce později podat
kasační stížnost), a aby se teprve následně dočkal verdiktu Nejvyššího správního soudu;
to vše s vědomím, že určitá základní právní otázka (například prekluze práva, správná právní
kvalifikace deliktu nebo viny) mohla být postavena najisto ještě dříve, než bude o věci znovu
rozhodovat správní orgán. Názor stěžovatele, že jeho právní názor na konkrétní otázky
projednávané věci nemůže být v důsledku postupu krajského soudu předestřen k posouzení
soudu kasačnímu, tedy neobstojí.
Stěžovatel dále v kasační stížnosti zmiňuje, že aplikace ustanovení §8b informačního
zákona a potažmo testu proporcionality se stala předmětem rozhodování rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu. Je nicméně přesvědčen, že jen z tohoto důvodu nebyl krajský soud
oprávněn žalobní námitku směřující proti testu proporcionality, odmítnout.
K tomu Nejvyšší správní soud předně uvádí na pravou míru, že krajský soud neodmítl
výše uvedenou námitku paušálně jako celek, pouze uvedl, že veškeré odkazy na judikaturu
Nejvyššího správního soudu tak, jak jsou formulovány v žalobě, a úvahy nad nimi, jsou
„paralyzovány“ právě v důsledku toho, že sporná otázka aplikace testu proporcionality byla předložena
k řešení rozšířenému senátu. Ačkoli si tedy byl krajský soud vědom rozkolu stávající rozhodovací
praxe, stejně jako důsledků, k nimž tato názorová roztříštěnost vedla (tj. k předložení věci
rozšířenému senátu), setrval na právním názoru, který vyslovil ve svém původním rozsudku
ze dne 30. 10. 2012, č. j. 30 Af 23/2011 - 30, v němž se odrážel jeden z názorových proudů
judikatury zdejšího soudu.
V mezidobí od podání kasační stížnosti do vydání tohoto rozhodnutí rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu otázku aplikace §8b informačního zákona i testu proporcionality vyřešil
v rozsudku ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 - 62 (dále též jen „rozsudek rozšířeného
senátu“). Co se týče vývoje judikatury obecně, Nejvyšší správní soud k této problematice již dříve,
v rozsudku ze dne 30. 6. 2009, č. j. 4 Ans 3/2009 – 76), uvedl, že „[j]e nepochybné, že v českém systému
existuje v zásadě pouze incidentní retrospektiva, tedy aplikace nové soudem utvořené (dotvořené) normy na všechny
kauzy aktuálně před soudy probíhající, stejně jako na všechny žaloby podané po dni vynesení nového právního
názoru. Incidentní retrospektiva současně vylučuje mimořádné opravné prostředky typu obnovy řízení
proti pravomocným rozhodnutím jen z důvodu změny judikatury, a to jak v řízení před obecnými soudy,
tak v řízení správním.“ K tomu pak rozšířený senát ve svém usnesení ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 – 86, publikovaném pod č. 1764/2009 Sb. NSS, dodal, že „[z]měna či zpřesnění
judikatury není dostatečným důvodem pro využití mimořádných opravných prostředků ve věcech týkajících
se stejného právního problému, které však byly před vydáním usnesení rozšířeného senátu pravomocně skončeny
ve správním řízení a proti kterým nebyla v odpovídající lhůtě podána správní žaloba (…) Soudy rozhodující
ve správním soudnictví však mají povinnost od okamžiku vyhlášení rozhodnutí rozšířeného senátu podle
tam zaujatého právního názoru postupovat ve všech probíhajících a v budoucnu zahájených řízeních.“
Nejvyššímu správnímu soudu tak nic nebrání v tom, aby v nyní posuzované věci názor vyslovený
v rozsudku rozšířeného senátu zohlednil.
Zmiňovaný rozsudek rozšířeného senátu se týkal skutkově a právně obdobného případu
(žádosti o poskytnutí informace o výši odměn ředitele základní školy a s tím souvisejícím střetem
dvou základních práv chráněných Listinou: práva na informace a práva na ochranu soukromí),
Předně se v něm uvádí, že jedním ze zákonů, které provádějí ústavně zaručené základní právo
na informace, je právě informační zákon. Zákonem č. 61/2006 Sb. byla do informačního zákona
vedle dalších změn přidána nová ustanovení §8a a §8b. Zatímco §8a informačního zákona
se vztahuje na informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje,
§10 tohoto zákona (který zůstal příslušnou novelou nezměněn) se vztahuje na informace
o majetkových poměrech osoby získané specifickým způsobem, a sice na základě zákonů
o veřejnoprávních platebních povinnostech a sociálním zabezpečení. Ve shodě s rozsudkem
ze dne 1. 6. 2010, č. j. 5 As 64/2008 - 155, publikovaným pod č. 2109/2010 Sb. NSS, rozšířený
senát konstatoval, že úvahu o konkurujících si zájmech a střetu základních práv vyřešil samotný
zákonodárce tím, že paušálně upřednostnil právo na informace o příjemcích veřejných
prostředků, ovšem s tím, že zájem na ochraně soukromí těch, o nichž je informace poskytována,
zohlednil vyloučením některých okruhů informací z režimu poskytování a stanovením
omezeného věcného rozsahu poskytnutých informací v případech, kdy informace poskytnuty
být mají. Důvody pro odlišný výklad nevyplývají ani z intence zákonodárce. Záměr
vlády, jako navrhovatele zákona č. 61/2006 Sb., vycházející z dřívějšího neschváleného
senátního návrhu zákona, kterým měl být změněn informační zákon, sice nesměřoval
k tomu, aby byla do informačního zákona vtělena relativně samostatná a komplexní úprava
poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, nicméně v průběhu projednávání
v Poslanecké sněmovně byly cestou pozměňovacího návrhu dotčená ustanovení §8a a §8b
informačního zákona přidána. K představě, kterou měl historický zákonodárce
o tom, jak má být nově přidané ustanovení vykládáno, nelze ve veřejně dostupných
zdrojích o průběhu legislativního procesu ničeho relevantního dohledat, a proto zůstává
především sporné, zda si zákonodárce uvědomoval, že charakter veřejných prostředků
má i poskytnutí platu, odměny či jiných peněžních plnění zaměstnavatelem zaměstnanci z titulu
pracovněprávního poměru či služebního vztahu. Rozšířený senát s ohledem na výše popsanou
genezi legislativního procesu usoudil, že pokud za inspirační zdroj historického zákonodárce
ve vztahu ke schválenému §8b informačního zákona sloužil neschválený senátní návrh změny
§8a informačního zákona, pak zákonodárce měl ambici sám o tomto střetu normovat a vyřešit
jej v rovině abstraktního pravidla chování plynoucího z textu zákona.
Rozšířený senát dále v citovaném usnesení uvedl, že po vydání rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 5. 2011, č. j. 5 As 57/2010 - 79, vydalo Ministerstvo vnitra společně
s Úřadem pro ochranu osobních údajů zmíněné Metodické doporučení, které sice respektovalo
závěry Nejvyššího správního soudu uvedené v tomto rozsudku, avšak s ohledem na judikaturu
Ústavního soudu k případům kolize dvou ústavních práv a s přihlédnutím k judikatuře SDEU
vztahující se k ochraně osobních údajů, požadovalo pro posuzování typových případů aplikovat
test proporcionality. Rovněž zákonodárce, v reakci na vydání zmiňovaného rozsudku, schválil vládní
návrh novely zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné
službě; v rámci této novelizace (ač s problematikou poskytování informací souvisela pouze
okrajově) byly provedeny terminologické změny v §8a informačního zákona, které posloužily
jako „nosič“ pro obsahovou změnu §8b tohoto zákona. V §8b informačního zákona rozšířený
senát spatřuje procesní prostředek, s jehož pomocí se každý jednotlivec může v míře, v jaké
se pro to rozhodne, podílet na kontrole hospodaření veřejné moci tím, že se informuje, jakým
způsobem vynakládá veřejná moc prostředky v určité oblasti.
Co se týče pojmu „veřejné prostředky“, odkázal rozšířený senát na svůj dřívější rozsudek
ze dne 1. 6. 2010, č. j. 5 As 64/2008 - 155, publikovaný pod č. 2109/2010 Sb. NSS. Stran
jazykového významu slova „příjemce“ (veřejných prostředků) dospěl k závěru, že není důvodu
jej teleologicky redukovat, neboť k tomu není dán žádný dostatečně silný důvod. Zaměstnanec
se od jiného příjemce veřejných prostředků ničím významným neliší; stejně jako každý jiný
příjemce, dostává veřejné prostředky proto, že se povinný subjekt rozhodl (nebo byl ze zákona
povinen) mu je poskytovat na základě určitého právního vztahu, ať již veřejnoprávního nebo
soukromoprávního. Existují-li nějaké důvody informace o poskytnutí veřejných prostředků
určitým kategoriím příjemců neposkytovat, zákonodárce je v obecné rovině vyjádřil taxativním
výčtem v §8b odst. 2 informačního zákona, v němž zaměstnanci uvedeni nejsou. Teleologickým
výkladem proto rozšířený senát dovodil, že s ohledem na silný veřejný zájem na účinné veřejné
kontrole nakládání s prostředky ve veřejné sféře, jíž v soudobých podmínkách České republiky
prakticky nelze docílit jinak, než využitím institutu veřejného přístupu k informacím, platí,
že informace uvedeného druhu se poskytují. Pouze výjimečně se jejich poskytnutí může odepřít,
pokud pro to existují specifické závažné důvody, které v konkrétním případě převáží nad zájmem
na transparentnosti hospodaření veřejné sféry.
Takovými specifickými závažnými důvody je právě kolize práva na informace s právem
jednotlivce na ochranu jeho soukromí. Tato kolize přitom není v případě příjemců veřejných
prostředků řešitelná jinak, než upřednostněním jednoho z uvedených základních práv v určité
míře; ve vztahu ke kolizi ústavně zaručených práv podle čl. 10 a čl. 17 Listiny tuto myšlenku
rozvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 1998, sp. zn. IV. ÚS 154/97, a v nálezu ze dne
16. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 353/04. V naposledy citovaném rozhodnutí Ústavní soud uvedl,
že „[p]ři střetu dvou základních práv, tak jako je tomu v daném případě, musí obecné soudy nejprve rozpoznat,
která základní práva jednotlivých účastníků sporu jsou ve hře, a poté, s přihlédnutím ke všem rozhodným
okolnostem daného případu, musí soudy rozhodnout tak, aby, je-li to možné, zůstalo zachováno z obou
základních práv co nejvíce, a není-li to možné, pak dát přednost tomu základnímu právu, v jehož prospěch svědčí
obecná idea spravedlnosti, resp. obecný princip.“ Pro posouzení, které právo se má upřednostnit,
se již tradičně používá test proporcionality, který Ústavní soud popsal v nálezu ze dne 12. 10. 1994,
sp. zn. Pl. ÚS 4/94, a z nějž v souzené věci vyšel žalovaný i krajský soud. Rozšířený senát
ve vztahu k jeho kritériu potřebnosti zdůraznil, že „[i]nformaci o výši platu (mzdy) nebo jiného peněžního
plnění zaměstnance placeného z veřejných prostředků především nelze považovat za informaci, která
by jej v případě zveřejnění difamovala nebo jinak snižovala jeho lidskou důstojnost, neboť sama o sobě výše platu
žádný negativní informační obsah nemá. Plat je v typové i v individuální rovině odrazem hodnoty zaměstnavatelem
´kupované´ práce a rámcově by se platy obdobně zdatných zaměstnanců v obdobných pozicích za obdobných
podmínek měly sobě blížit. (…) Významným účelem poskytování informací o platech zaměstnanců placených
z veřejných prostředků je právě prevence neadekvátního, zneužívajícího rozhodování o platech a vytvoření možnosti,
aby se na takovouto neadekvátní praxi ve veřejném prostoru upozornilo, a tím byly příslušné osoby motivovány
k nápravě.“
Rozšířený senát se konečně ve svém rozsudku vyjádřil též k požadavku výkladové
koherence §8b informačního zákona s právem Evropské unie. S odkazem na čl. 7 písm. c)
směrnice č. 95/46/ES, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů
a o volném pohybu těchto údajů, na čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
a na rozsudek SDEU ve věci Österreichischer Rundfunk (C-465/00, C-38/01 a C-139/01), vyložil,
v jakých konkrétních případech nebude výjimečně možno žádostem o poskytnutí informace
o platech zaměstnanců poskytovaných z veřejných prostředků vyhovět, neboť by to nebylo
přiměřené zákonodárcem sledovanému cíli. Dospěl k závěru, že do skupiny osob, u nichž podle
konkrétních okolností může připadat v úvahu odepření poskytnutí informace o jejich platech,
jsou-li placeny z veřejných prostředků, mohou patřit zásadně jen osoby vykonávající u povinného
subjektu činnosti pomocné nebo servisní povahy (například údržba, úklid, závodní stravování),
pokud tyto osoby současně nenaplňují některý z výše naznačených rysů (tj. nenacházejí
se v řídících pozicích, nepodílejí se na výkonu vrchnostenského oprávnění, neorganizují
či neprovádějí činnosti, jež jsou úkolem povinného subjektu, nemají z jiných důvodů faktický vliv
na jeho činnost nebo nemůže-li mít tato jejich činnost ekonomické dopady na veřejné rozpočty
nebo hospodaření povinného subjektu). Rozšířený senát tedy závěrem shrnul, že informace
o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle §8b informačního zákona
zásadně poskytují. Povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném
z veřejných prostředků jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti
povinného subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají
konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné
prostředky vynakládány hospodárně. Osoba, o jejímž platu se má informace poskytnout,
pak může mít v řízení před soudem postavení osoby zúčastněné na řízení podle §34 s. ř. s.
Ve vztahu k této osobě rozšířený senát dodal, že poskytne-li povinná osoba informaci, kterou
jí zákon poskytnout neumožňuje, a zároveň takovéto poskytnutí bude představovat zásah do práv
konkrétní osoby (zejména půjde-li o poskytnutí informací v rozporu s §8a, v rozsahu
vybočujícím z rámce §8b či v rozporu s §9 nebo §10 informačního zákona), může se dotčená
osoba bránit zásahovou žalobou, neboť úkon povinného subjektu spočívající v poskytnutí
informací nemá povahu rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž zásahu ve smyslu §82
s. ř. s. (blíže k odlišení obou typů úkonů viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, č. 2201/2011 Sb. NSS).
V nyní posuzované věci je vhodné uvést, že ačkoli se rozsudek rozšířeného senátu
ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012-62, výslovně týká veřejných prostředků poskytnutých
zaměstnancům („veřejnoprávním“ zaměstnavatelem), nikoli veřejných prostředků poskytnutých
služebním funkcionářům, z formulace odůvodnění citovaného rozsudku, v němž se na více
místech hovoří o peněžních plněních poskytnutých nejen z titulu pracovněprávního vztahu,
ale například také na základě služebního poměru (srov. například odstavec [56], [59] či [73]
odůvodnění rozsudku rozšířeného senátu), nepanují pochyby o tom, že závěry v tomto rozsudku
vyslovené jsou plně aplikovatelné i pro tyto případy a potažmo v nyní souzené věci.
Výše uvedené obecné závěry rozšířeného senátu je třeba vztáhnout na specifické
okolnosti posuzovaného případu. Nejvyšší správní soud tak musí učinit zejména při reflexi
kasační námitky, v níž stěžovatel upozorňuje na to, že správní orgány neprovedly test proporcionality
v souladu s kritérii uvedenými v Metodickém doporučení; pokud krajský soud jejich postup
aproboval, respektive spokojil-li se s revizí testu proporcionality tak, jak ji provedl žalovaný vůči třem
dotčeným celníkům (Mgr. J. P., Ing. M. S. a Mgr. R. V.), zatížil dle názoru stěžovatele svůj
rozsudek nezákonností [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že je již na první pohled je zřejmé, že rozšířený
senát nastínil ve svém rozsudku (v porovnání s Metodickým doporučením) odlišný způsob
rozdělení zaměstnanců (služebních funkcionářů) do skupin, a rovněž vymezil odlišným
způsobem důsledky, které z takto provedené kategorizace plynou.
Jak již bylo stručně nastíněno v předchozí části tohoto rozhodnutí, rozšířený senát
v roztřídění zaměstnanců vyšel z rozsudku SDEU ve věci Österreichischer Rundfunk (C-465/00,
C-38/01 a C-139/01), v němž SDEU připustil, že v některých výjimečných případech nebude,
vzhledem ke konkrétním okolnostem, cíl (kontrola hospodárnosti veřejné správy) proporcionální
(v užším slova smyslu) negativním důsledkům spojeným s jeho dosažením (tj. zásahu do práva
osoby na informační sebeurčení). Typově vzato se bude jednat o případy, u nichž budou
současně (kumulativně) splněny následující podmínky: zaprvé, osoba, o jejíchž platových
poměrech má být poskytnuta informace, se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu
podílí jen nepřímo a při zohlednění všech okolností nevýznamným způsobem; zadruhé,
nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou
veřejné prostředky vynakládány hospodárně. Rozšířený senát tedy usoudil, že bez dalšího je třeba
poskytnout informace o platech:
• zaměstnanců v řídících pozicích povinného subjektu, tedy všech takových zaměstnanců,
kteří řídí nebo metodicky vedou jiné zaměstnance či řídí nebo metodicky vedou činnost
subjektů podřízených povinnému subjektu, podléhajících jeho dohledu, jím spravovaných
nebo jím fakticky ovládaných,
• zaměstnanců podílejících se na výkonu vrchnostenských oprávnění povinného subjektu,
má-li povinný subjekt taková oprávnění (například rozhodujících o právech
či povinnostech osob, provádějících dohledovou, inspekční či kontrolní činnost,
autorizované měření, zkušební činnost, metodické vedení apod.), nebo zaměstnanců,
kteří, ač se sami na vlastní vrchnostenské činnosti nepodílejí, ji mohou nikoli
nevýznamným způsobem ovlivnit (například připravují podklady k rozhodování
či koncepty rozhodnutí, zajišťují oběh dokumentů, zabezpečují provádění
vrchnostenských činností po technické stránce nebo vykonávají jiné obdobné záležitosti
v souvislosti s nimi),
• zaměstnanců organizujících či provádějících činnosti, jež jsou úkolem povinného
subjektu, ať již jde o činnosti povahy vrchnostenské anebo jiné, anebo k takovýmto
činnostem poskytujících významné podpůrné či doprovodné služby (například analýzy,
plánování, informační servis, zajištění vhodného technického a organizačního zázemí,
logistiku, informační technologie, provoz budov a jiných zařízení povinného subjektu),
• zaměstnanců majících z jiných než výše uvedených důvodů faktický vliv na činnost
povinného subjektu (například poradci, osobní asistenti osob v řídících nebo jiných
důležitých pozicích, osoby s nikoli nevýznamným faktickým vlivem na tok informací
uvnitř povinného subjektu či na jeho komunikaci navenek),
• zaměstnanců, jejichž činnost má nebo může mít ekonomické dopady na veřejné
rozpočty nebo na hospodaření povinného subjektu či jím řízených, jeho dohledu
podléhajících, jím spravovaných či jinak ovlivňovaných osob.
Naopak, do skupiny osob, u nichž podle konkrétních okolností může připadat v úvahu
odepření poskytnutí informace o jejich platech, mohou patřit zásadně jen osoby vykonávající
u povinného subjektu činnosti pomocné nebo servisní povahy (například údržba, úklid, závodní
stravování), nenaplňují-li však některý z výše naznačených rysů.
Oproti rozsudku rozšířeného senátu dělí Metodické doporučení veřejné zaměstnance
na tři kategorie; v tomto dělení vychází ze zavedené praxe agendy o střetu zájmů. První kategorií
jsou veřejní funkcionáři s klíčovou odpovědností a rozsáhlou řídící a rozhodovací pravomocí.
Údaje o jejich příjmech mohou být bez zásadních omezení poskytovány a následně mohou
být předmětem kontroly a veřejné diskuse [analogicky k §2 odst. 1 zákona č. 159/2006 Sb.,
o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o střetu zájmů“)]. Do druhé
kategorie řadí Metodické doporučení další vysoce postavené úředníky vybavené podstatným
oprávněním nebo vlivem ve spojitosti s nakládáním s veřejnými prostředky (analogicky §2 odst. 2
zákona o střetu zájmů, ve spojení s odst. 3 citovaného ustanovení), v jejichž případě je potřebné
provádět test proporcionality. Konečně do třetí kategorie patří nižší úředníci, u nichž není vůbec dán
zákonný důvod poskytovat údaje bez jejich souhlasu, neboť ke kontrole veřejných procesů,
na nichž se tito úředníci podílejí, v zásadě postačí souhrnné informace (včetně souhrnu částek
vynaložených na odměňování) a nikoliv osobní údaje.
Ustanovení §2 odst. 1 zákona o střetu zájmů definuje pojem „veřejný funkcionář“. Jedná
se mj. o poslance, senátora, člena vlády nebo jiného ústředního orgánu státní správy, člena Rady
Českého telekomunikačního úřadu, Rady pro rozhlasové vysílání nebo bankovní rady České
národní banky a dále také například o dlouhodobě uvolněného člena zastupitelstva kraje, obce
nebo hlavního města Prahy. V průběhu správního a soudního řízení nevyvstaly pochybnosti
o tom, že žádný z celníků, o jejichž platech a odměnách si stěžovatel přál být informován, do této
kategorie nespadá.
Podle ustanovení §2 odst. 2 zákona o střetu zájmů, na které se Metodické doporučení
odvolává v souvislosti s druhou kategorií veřejných zaměstnanců, se „veřejným funkcionářem“
(nejde-li o veřejného funkcionáře podle §2 odst. 1 zákona o střetu zájmů) rozumí mj. ředitel
bezpečnostního sboru a vedoucí příslušník bezpečnostního sboru 1. a 2. řídící úrovně podle
zvláštního právního předpisu v bezpečnostním sboru, s výjimkou příslušníků zpravodajských
služeb [§2 odst. 2 písm. a) zákona o střetu zájmů], dále vedoucí organizační složky státu, která
je správním úřadem, a vedoucí zaměstnanec 2. až 4. stupně řízení podle zvláštního právního
předpisu v organizační složce státu, s výjimkou zpravodajských služeb [§2 odst. 2 písm. d)
zákona o střetu zájmů] nebo vedoucí úředník územního samosprávného celku podílející
se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu
statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu
městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského
úřadu, do Magistrátu hlavního města Prahy nebo úřadu městské části hlavního města Prahy [§2
odst. 2 písm. e) zákona o střetu zájmů].
Podle §2 odst. 3 zákona o střetu zájmů se však povinnosti podle tohoto zákona na osobu
uvedenou v odstavci 2, která podává oznámení podle §9 až 11 a §12 odst. 2 zákona evidenčnímu
orgánu (§14 odst. 1 téhož zákona), vztahují pouze tehdy, jestliže v rámci výkonu své činnosti
nakládá s finančními prostředky orgánu veřejné správy jako příkazce operace ve smyslu zákona
o finanční kontrole, pokud hodnota finanční operace přesáhne 250.000 Kč, bezprostředně
se podílí na rozhodování při zadávání veřejné zakázky nebo na rozhodování při výkonu práv
a povinností zadavatele při realizaci zadávané veřejné zakázky, rozhoduje ve správním řízení,
s výjimkou blokového řízení, nebo se podílí na vedení trestního stíhání.
Porovnáním obou výše popsaných způsobů rozdělení veřejných zaměstnanců dospěl
Nejvyšší správní soud k závěru, že rozsudek rozšířeného senátu předpokládá poskytování
informací o vyplacených veřejných prostředcích u širší množiny osob. Na rozdíl od Metodického
doporučení, které poskytování informací anticipuje u dalších vysoce postavených úředníků
vybavených podstatným oprávněním nebo vlivem ve spojitosti s nakládáním s veřejnými
prostředky, případně nadaných rozhodovací pravomocí ve správním řízení, dospěl totiž rozšířený
senát k závěru, že se poskytují informace o veřejných prostředcích vyplacených nejen
zaměstnancům v řídících pozicích nebo zaměstnancům podílejícím se (přímo) na výkonu
vrchnostenského oprávnění, ale také o prostředcích vyplaceným osobám, které se sice přímo
na vlastní vrchnostenské činnosti nepodílejí, avšak mohou ji nikoli nevýznamným způsobem
ovlivňovat (například přípravou konceptů rozhodnutí).
Za situace, kdy krajský soud aproboval postup žalovaného vycházející z již (rozhodnutím
rozšířeného senátu) překonaného přístupu k poskytování informací o platových poměrech
veřejných zaměstnanců, je zřejmé, že jeho rozsudek nemůže obstát; je tedy zřejmé,
že stěžovatelem namítaný kasační důvod ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
je naplněn.
Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbylo, než napadený rozsudek krajského soudu zrušit
a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.).
V dalším řízení bude krajský soud postupovat tak, aby hodnocení věci proběhlo v souladu
s výše uvedenými požadavky, vyslovenými v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 22. 10. 2014,
č. j. 8 As 55/2012 - 62. Krajský soud tak primárně osloví osoby, u nichž bylo poskytnutí
o vyplacených odměnách odepřeno, s dotazem, zda hodlají v daném řízení uplatňovat postavení
osoby zúčastněné na řízení; těm, kteří toto oprávnění budou chtít využít, umožní uplatnit všechna
odpovídající procesní práva. Následně, v intencích právního názoru vysloveného rozšířeným
senátem (jak byl podrobně vyložen výše), sám věc posoudí ve smyslu ustanovení §16 odst. 4
informačního zákona. Bude tedy na krajském soudu, aby posoudil, zda rozhodnutí o částečném
odmítnutí informací [včetně části týkající se bodů 2) a 3) žádosti stěžovatele] bylo důvodné
či nikoliv; neposkytuje-li v tomto směru obsah předloženého správního spisu dostatek informací,
krajský soud odpovídajícím způsobem dokazování sám doplní (viz například rozsudek zdejšího
soudu ze dne 24. 9. 2015, č. j. 10 As 112/2015 - 54). Nazná-li, že důvody pro odmítnutí žádosti
stěžovatele neobstojí, zruší rozhodnutí žalovaného i Celního úřadu pro Pardubický kraj
a posledně zmiňovanému orgánu nařídí informace poskytnout. Tento právní názor je pro krajský
soud závazný (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí ve věci
(§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. srpna 2016
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu