ECLI:CZ:NSS:2016:4.AS.56.2016:53
sp. zn. 4 As 56/2016 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobců:
a) Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 48/50, Brno, a b) Sdružení
pro udržitelný rozvoj obce Chotíkov, se sídlem Chotíkov 363, Chotíkov, proti žalovanému:
Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: Plzeňská teplárenská, a.s., se sídlem Doubravecká 2760/1,
Plzeň, zast. JUDr. Robertem Vargou, advokátem, se sídlem Zbrojnická 229/1, Plzeň, v řízení
o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Plzni
ze dne 31. 12. 2015, č. j. 30 A 131/2015 - 130,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 23. 7. 2015, č. j. KUJCK 51875/2015/OREG
(dále též „napadené rozhodnutí“), byla na základě usnesení Ministerstva pro místní rozvoj
ze dne 31. 10. 2014 zamítnuta odvolání občanského sdružení, resp. spolku Děti Země – Plzeň
a žalobce a) a b), a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Nýřany, ze dne 1. 6. 2012, č. j. OV-
Asc/12440/2012, kterým bylo k žádosti osoby zúčastněné na řízení rozhodnuto o umístění
stavby „Závod na energetické využití odpadu Chotíkov (ZEVO Chotíkov)“ v k.ú. Chotíkov.
V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný podrobně popsal průběh správního řízení.
Vysvětlil, že předmětem územního rozhodnutí je stavba s technologií roštového spalování,
bez kombinace se zařízením na mechanicko-biologickou úpravu odpadů, s celoroční dodávkou
energií do odběratelské sítě; dalším účelem stavby je využití energie uvolněné spálením odpadu
k výrobě vysokotlaké páry, která má být dále transformována na teplo v horké vodě
a na elektrickou energii, a dále redukce objemu odpadů ukládaných na skládky, a tím prodloužení
životnosti skládek SKO, počítaje v to i využití části odpadů jako druhotných surovin – železný
šrot s využitím jako surovina pro hutě a škvára jako stavební a podsypový materiál. Rovněž uvedl,
že o odvolání již bylo jednou rozhodnuto, a to rozhodnutím původně příslušného Krajského
úřadu Plzeňského kraje, které však bylo zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne
25. 7. 2014, č. j. 30 A 76/2012 – 266, pro podjatost Krajského úřadu Plzeňského kraje
(pro vyloučení všech jeho úředních osob). Proto Ministerstvo pro místní rozvoj pověřilo
projednáním a rozhodnutím ve věci Krajský úřad Jihočeského kraje.
[2] K námitce žalobců, že nebylo pravomocně rozhodnuto o jejich námitkách podjatosti
oprávněné úřední osoby správního orgánu prvního stupně, žalovaný vysvětlil, že odvolání proti
usnesení o podjatosti nemá odkladný účinek, proto mohl správní orgán prvního stupně vydat
odvoláním napadené rozhodnutí. Žalovaný neshledal, že by nebylo respektováno stanovisko
EIA, neboť to obsahovalo podmínky vztahující se k různým etapám výstavby záměru; všechny
relevantní podmínky v územním řízení byly přitom dle žalovaného respektovány. Požadavky
odvolatelů na uložení podmínek se dostaly buďto přímo do podmínek územního rozhodnutí,
nebo budou vyřízeny až v navazujících řízeních. Požadavek na doplnění rozhodnutí o výjimce
pro zásah do biotopů kuňky žlutobřiché a na doplnění aktuálního přírodovědného průzkumu
a biologického hodnocení žalovaný vyhodnotil jako nedůvodný, neboť bylo ověřeno, že výskyt
kuňky žlutobřiché je v lokalitě vzhledem k jejímu charakteru vyloučen, a proto bylo řízení
usnesením Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru životního prostředí rozhodnutím ze dne
3. 6. 2011, zastaveno. Správní orgán prvního stupně měl tudíž dostatečné podklady
pro posouzení věci. Žalovaný nesouhlasil ani s požadavkem na získání potvrzení,
zda je stanovisko EIA ze dne 17. 2. 2012 v souladu se zákonem, neboť původní právní úprava
platná do 1. 4. 2015 takový postup neumožňovala, přičemž přechodná ustanovení novelizace
by se podle názoru žalovaného uplatnila pouze v případě, kdy by bylo zrušeno prvostupňové
rozhodnutí o umístění stavby.
[3] Žalovaný poukázal rovněž na to, že místní příslušnost Městského úřadu Nýřany
byla určena usnesením Krajského úřadu Plzeňského kraje, a to právě ve vztahu k určité stavbě
„Zařízení na energetické využití TKO Chotíkov“ a staveb souvisejících, rozhodnutí se stalo
pravomocným, a z důvodů podjatosti bylo Krajským soudem v Plzni zrušeno jen rozhodnutí
odvolacího orgánu. Za nezákonné nelze označit ani to, že úřední osoba stavebníka vyzývala
k doplnění podkladů telefonicky nebo e-mailem, jelikož takový postup není v rozporu
se zákonem, když správní orgán má obecně povinnost pomáhat odstraňovat vady podání.
Na základě předchozího zrušujícího rozsudku není možné zpochybnit závazná stanoviska vydaná
v rámci odvolacího řízení o umístění stavby jen proto, že krajský soud krajskému úřadu vytknul
vyloučení všech úředních osob z odvolacího řízení o umístění stavby. Žalovaný proto na závěr
konstatoval, že bylo postupováno v souladu se zákonem, když se správní orgány zabývaly všemi
relevantními aspekty pro rozhodování o umístění stavby.
[4] Žalobce a) se proti napadenému rozhodnutí bránil žalobou ze dne 2. 10. 2015,
v níž navrhoval, aby krajský soud zrušil napadené rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně. Požadoval, aby se krajský soud zaměřil na zákonnost podkladových
stanovisek, neboť ta byla vydána podjatými úředními osobami. Dále namítal, že odborné
stanovisko EIA ze dne 17. 2. 2012 bylo rovněž vydáno podjatým správním orgánem, neboť
Krajský soud v Plzni v předchozím rozsudku ze dne 25. 7. 2014 konstatoval, že Krajský úřad
Plzeňského kraje je systémově podjatý, tudíž rozhodovací akty, které jsou podkladem k umístění
stavby vydané podjatými osobami jsou nezákonné. Napadené rozhodnutí je nadto svým obsahem
totožné s předchozím rozhodnutím, které však bylo krajským soudem jako vadné zrušeno, takže
podle přesvědčení žalobce nedošlo k řádnému přezkumu prvostupňového rozhodnutí.
Poukazoval rovněž na to, že v mezidobí došlo k podstatné změně zákona č. 100/2001 Sb.,
o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon
o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o posuzování vlivů“), a to zákonem č. 39/2015 Sb., podle jehož přechodných ustanovení mělo
být přistoupeno k ověření tohoto stanoviska EIA, o čemž svědčí i recentní praxe jiných správních
orgánů ve vztahu k obdobným „původním stanoviskům EIA před novelizací“. Podle jeho názoru
toto stanovisko EIA neobstojí pro svou nezákonnost a věcnou nesprávnost ani podle předchozí
právní úpravy, zvláště když bylo vydáno podjatými úředníky a nebylo ostatně ani plně
respektováno v navazujících řízeních. Žalovaný se měl za dané situace zabývat i současným
stavem staveniště a případně zvážit získání nových stanovisek s ohledem na tento nový stav.
[5] Žalobce b) v žalobě ze dne 5. 10. 2015 rovněž tvrdil, že správní řízení je zatíženo
podstatnou vadou, neboť na projednání a rozhodnutí věci se podílely podjaté úřední osoby.
Žalovaný přitom tuto vadu neodstranil a vycházel z obsahu správního spisu a úkonů, které učinily
vyloučené osoby. Žalovaný se měl podle jeho názoru podrobněji zabývat zákonností stanoviska
EIA. Správní orgány porušily jeho procesní práva tím, že neúplná žádost o vydání územního
rozhodnutí byla doplněna teprve v průběhu správního řízení krátce před ústním projednáním
věci. Žalobce b) proto navrhoval, aby krajský soud zrušil napadené rozhodnutí a rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně a aby prohlásil závazné stanovisko EIA s kódem záměru
PLK1595 – závod na energetické využití komunálního odpadu Chotíkov s datem zveřejnění
29. 8. 2011, vydané Krajským úřadem Plzeňského kraje jako nezákonné.
[6] Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 27. 10. 2015, č. j. 30 A 132/2015 – 36, obě žaloby
spojil ke společnému řízení pod sp. zn. 30 A 131/2015.
[7] Žalovaný se k žalobám vyjádřil v přípisu ze dne 6. 11. 2015, v němž uváděl, že žalobci
nikdy včas nenamítali podjatost úředních osob ve vztahu k závazným stanoviskům a stanovisku
EIA. Po novele zákona o posuzování vlivů nebylo jeho povinností získat závazné stanovisko
pro ověření záměru, jak podrobně vysvětlil v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Neshledal
důvodnou námitku, že by nebyla zajištěna platná závazná stanoviska, neboť opak je pravdou,
jak dokládá obsah správního spisu. Žalovaný zastával stanovisko, že napadené rozhodnutí
se všemi námitkami žalobců řádně zabývalo, tudíž žaloby jsou nedůvodné. Navrhoval proto,
aby krajský soud žaloby jako nedůvodné zamítl.
[8] Osoba zúčastněná na řízení (Plzeňská teplárenská a. s.) ve vyjádření ze dne 27. 11. 2015
zdůraznila, že námitka podjatosti úředních osob, které vydaly podkladová stanoviska, je účelová,
jelikož nebyla řádně uplatněna v předchozím správním řízení. Žalovaný přitom mohl vycházet
z obsahu spisu, aniž by jej jakkoli doplňoval. Účastníci řízení měli podle jejího názoru zachováno
právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, čímž se žalovaný ostatně obsáhle zabýval. Osoba
zúčastněná na řízení nesouhlasila ani s tím, že v řízení muselo být vypracováno nové stanovisko
EIA nebo že muselo být přezkoumáváno, neboť se žalobci dovolávají pozdější právní úpravy,
což je v rozporu se zásadou zákazu retroaktivity. Výtky žalobců proti tomuto stanovisku
lze označit za laické a spekulativní. Nesouhlasila ani s tím, že by postup správního orgánu
prvního stupně a jeho úředníků byl nestandardní či nezákonný. Navrhovala proto, aby krajský
soud žaloby jako nedůvodné zamítl.
[9] Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 31. 12. 2015, č. j. 30 A 131/2015 - 130, napadené
rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Předeslal, že v původním řízení
o odvoláních žalobců a), b) a Dětí Země – Plzeň proti rozhodnutí Městského úřadu Nýřany
rozhodoval Krajský úřad Plzeňského kraje, který podané odvolání zamítl a rozhodnutí Městského
úřadu Nýřany ze dne 1. 6. 2012, č. j. OV-Asc/12440/2012, potvrdil. K žalobám podaným proti
tomuto rozhodnutí žalobci a) a b), zrušil krajský soud rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 10. 2012,
č. j. RR 3178/12, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne
14. 5. 2015, č. j. 7 As 202/2014 – 66, kasační stížnost podanou proti rozsudku krajského soudu
ze dne 25. 7. 2014, č. j. 30 A 76/2012 – 266, rovněž zamítl. Poukazoval na to, že jeho předchozí
zrušující rozsudek byl v této věci aprobován Nejvyšším správním soudem ve vztahu k rozsahu
a důvodům kasačních stížností a k tomu, co bere kasační soud v úvahu z moci úřední. Zdůraznil,
že v dané věci žalobci již jednou podali správní žalobu, musí se proto i na jejich další žalobu
uplatnit zásada koncentrace řízení, jak ostatně dovodila odborná literatura a judikatura správních
soudů; žalobci tudíž nemohou v další žalobě úspěšně uplatňovat žalobní body, které mohly
vznést již v původním soudním řízení. Soud se proto nemohl zabývat novou námitkou ohledně
podjatosti úředních osob ve vztahu k podkladovým stanoviskům. Zdůraznil, že s ohledem
na složitost celé kauzy a postupné upřesňování toho, kdy sami úředníci měli svého představeného
informovat o okolnostech nasvědčujících jejich vyloučení, měli žalobci tuto námitku uplatnit
již v průběhu správního řízení, což včas neučinili. Proto nelze konstatovat, že by úředníci
podílející se na procesu EIA byli podjatí. Podjatost úřední osoby správního orgánu prvního
stupně nelze konstatovat ani na základě toho, že s žadatelem o územní rozhodnutí neformálně
komunikovala za účelem odstranění vad jeho žádosti. Soud se však ztotožnil s námitkami
žalobců, že správní orgány nepostupovaly v souladu s novelou zákona o posuzování vlivů, jelikož
nezajistily souhlasné závazné stanovisko ověřující, že stanovisko EIA vypracované podle
předchozí právní úpravy je nadále použitelné, případně v jakém rozsahu. Soud rovněž nesouhlasil
se závěrem žalovaného, že pro územní rozhodnutí stejně jako pro další navazující řízení jsou
podstatné jen podmínky obsažené ve stanovisku EIA, tudíž nelze přehlížet obsah závazného
stanoviska ze dne 28. 2. 2011 vydaného podle zákona o ochraně ovzduší. Ohledně námitek
žalobců vůči samotnému obsahu stanoviska EIA soud uvedl, že těmito otázkami se nemůže
zabývat, neboť odborné námitky měly být uplatněny již v průběhu jeho zpracování, což se však
ze strany žalobců nestalo, nadto kromě svých subjektivních tvrzení žalobci nepředložili žádný
relevantní podklad zpochybňující závěry tohoto stanoviska. Soud se proto zabýval pouze
procesními otázkami, přičemž nezjistil, že by došlo při jeho zpracování k porušení zákona.
[10] Dále se věnoval námitce místní nepříslušnosti správního orgánu prvního stupně,
přičemž ohledně této námitky uvedl, že společnost Plzeňská teplárenská, a.s., podala dne
13. 6. 2011 stavebnímu úřadu Městského úřadu Město Touškov žádost o vydání územního
rozhodnutí o umístění stavby ZEVO Chotíkov. V průběhu řízení uplatnilo Sdružení
pro udržitelný rozvoj obce Chotíkov námitku podjatosti vedoucí stavebního úřadu Městského
úřadu Město Touškov. Rozhodnutím ze dne 20. 12. 2011, č. j. RR/4546/11, Krajský úřad
Plzeňského kraje vedoucí stavebního úřadu Městského úřadu Město Touškov z řízení o umístění
stavby ZEVO Chotíkov pro podjatost vyloučil. Vzhledem k tomu, že z územního řízení byla
pro podjatost vyloučena vedoucí stavebního úřadu Městského úřadu Město Touškov, nebylo
možné podle §14 odst. 4 správního řádu určit jinou úřední osobu, která není k vyloučené
ve vztahu podřízenosti. V souladu s §131 odst. 4 správního řádu proto Krajský úřad Plzeňského
kraje určil usnesením ze dne 20. 2. 2012, č. j. RR/518/12, k projednání a rozhodnutí ve věci
Městský úřad Nýřany, odbor výstavby a územního plánování, jako správní orgán, jehož správní
obvod sousedí se správním obvodem stavebního úřadu Městského úřadu Město Touškov.
Společnost Plzeňská teplárenská, a.s., vzala dne 13. 2. 2012 žádost o vydání rozhodnutí
o umístění stavby ZEVO Chotíkov zpět a územní řízení bylo rozhodnutím Krajského úřadu
Plzeňského kraje, odboru regionálního rozvoje, ze dne 14. 2. 2012, č. j. RR/459/12, zastaveno.
Novou žádost o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby ZEVO Chotíkov podala
společnost Plzeňská teplárenská, a.s., dne 2. 3. 2012 u odboru výstavby Městského úřadu Nýřany.
[11] Krajský soud dospěl k závěru, že nadřízený správní orgán mohl pověřit projednáním
a rozhodnutím věci jiný věcně příslušný správní orgán i v mezidobí, kdy řízení před stávajícím
věcně příslušným správním orgánem, u něhož došlo k vyloučení úředních osob, skončilo.
V neposlední řadě nezjistil ani porušení zákona v tom smyslu, že by se žalobce b) nemohl
seznámit s podklady správního řízení, neboť za stěžejní považoval to, že se žalobce s těmito
podklady skutečně řádně seznámil, byť zákonná lhůta k seznámení se s podkladovými materiály
nemusela být dodržena.
[12] Proti tomuto rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 12. 2015, č. j. 30 A 131/2015 - 130,
podala osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost ze dne 17. 3. 2016,
kterou doplnila v podání ze dne 15. 4. 2016, a to z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Vyslovila přesvědčení, že krajský soud nesprávně posoudil otázku aplikovatelnosti novelizace
zákona o posuzování vlivů, neboť ve svém důsledku se jedná o retroaktivní použití právního
předpisu z roku 2015 na žádost z roku 2012. Právní stav v době podání žádosti totiž
má být podle stěžovatelky rozhodný, jelikož podáním žádosti nabyla legitimní očekávání ohledně
aplikovatelnosti právní úpravy. Nelze proto v dané věci aplikovat právní úpravu, která nabyla
účinnosti až v roce 2015, a která jí tak nemohla být známá. Soud nadto pouze formalisticky
ocitoval závěry odborné literatury, avšak nevysvětlil, jak tam uvedená argumentace dopadá
na daný případ. Akceptace závěrů krajského soudu by nakonec mohla podle stěžovatelky vést
ke znemožnění výstavby komplikovaných a sofistikovaných staveb, jelikož s ohledem na změny
právní úpravy by nikdy nemohla být podána správná žádost. V neposlední řadě poukazovala
na to, že krajský soud zavázal žalovaného k získání dalších podkladů, což však může celé odvolací
řízení podle jejího názoru dále zkomplikovat. Stěžovatelka proto navrhovala, aby Nejvyšší správní
soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[13] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[14] Žalobce a) se ke kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 3. 5. 2016, v němž vyjádřil
názor, že krajský soud postupoval plně v souladu se zákonem a evropskou právní úpravou,
kterou český zákonodárce v minulosti nesprávně transponoval. Tato skutečnost přitom musela
být stěžovatelce známa. Žalobce a) proto navrhoval, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl. V přípisu ze dne 13. 5. 2016 žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 10 As 250/2015, který se ve věci týchž účastníků k řešené problematice
vyjádřil, byť ve vztahu k řízení o vydání stavebního povolení.
[15] Žalobce b) se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[16] Stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byla osobou
zúčastněnou v řízení, z něhož napadený rozsudek Krajského soudu v Plzni vzešel (ustanovení
§102 s. ř. s.), kasační stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť
nejsou naplněny důvody podle ustanovení §104 s. ř. s. způsobující její nepřípustnost.
[17] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Z obsahu kasační
stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelka podala z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s. Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky v předcházejícím řízení spočívá v tom, že na správně
zjištěný skutkový stav byl krajským soudem aplikován nesprávný právní názor. Podle ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem,
mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
[18] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[19] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí krajského soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatelka nenamítala, tedy
z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má-li rozhodnutí soudu projít testem
přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí
srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75),
nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). Za nepřezkoumatelná
pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto; která
zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem
předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek); jejichž výrok je v rozporu
s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
[20] V případě napadeného rozsudku se krajský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace, protože napadený rozsudek jasně
a přehledně obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně samotná stěžovatelka
jeho obsahu s ohledem na délku své kasační stížnosti a kvalitu tam uvedených argumentů velmi
dobře porozuměla, neboť s jeho závěry věcně polemizuje ve velmi obsáhlé kasační stížnosti,
v níž podrobně namítá nesprávné posouzení předmětné otázky krajským soudem. Nelze tudíž
hovořit o tom, že by rozsudek krajského soudu byl nesrozumitelný. Skutečnost, že stěžovatelka
se závěry soudu nesouhlasí a požaduje jiné, obsáhlejší odůvodnění, které by plně
odpovídalo jejímu právnímu názoru, nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozsudku
pro jeho údajnou nesrozumitelnost.
[21] Pokud jde o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů,
pod tento termín spadají rovněž nedostatky důvodů skutkových. Bude se typicky jednat
o případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem, anebo kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly
provedeny. Ani v tomto směru nezjistil Nejvyšší správní soud žádné pochybení krajského soudu,
neboť ten uvedl, z jakého důvodu má za to, že žalovaný při vydání napadeného rozhodnutí
postupoval v rozporu se zákonem a že je proto nutné takové rozhodnutí zrušit. Krajský soud
pouze vyjádřil svůj právní názor ohledně důvodnosti žalob; z faktu, že nepřisvědčil argumentaci
stěžovatelky a že dospěl k závěrům, se kterými nesouhlasí, nelze dovozovat nepřezkoumatelnost
rozsudku. Stěžovatelka v tomto směru krajskému soudu fakticky ničeho nevyčítá, neboť
konkrétně neuvádí, v čem je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů. Samotný nesouhlas stěžovatelky s jeho závěry přitom v žádném případě nemůže
způsobit důvodnost jejího tvrzení, že rozsudek krajského soudu takovou vadou trpí, zvláště když
jeho obsahu porozuměla a pokud s ním věcně polemizuje a dovozuje jeho nesprávnost.
[22] Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal naplnění kasačního důvodu dle ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[23] K věci samé, tedy naplnění kasačního důvodu dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
a otázce závěrů krajského soudu ohledně aplikovatelnosti zákona o posuzování vlivů ve znění
zákona č. 39/2015 Sb., Nejvyšší správní soud uvádí následující:
[24] K této otázce ve vztahu k týmž účastníkům řízení a k témuž záměru, avšak ve vztahu
ke stavebnímu povolení, se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 6. 5. 2016,
č. j. 10 As 250/2015 – 92, podle kterého: „institut posuzování vlivů na životní prostředí patří mezi klíčové
nástroje ochrany přírody; je nástrojem zásady předběžné opatrnosti ve vztahu k zásahům člověka do životního
prostředí. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí nachází svůj původ ve směrnici Rady č. 85/337/EHS,
o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí a ve směrnici Evropského
parlamentu a Rady č. 2001/42/ES, o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí.
V roce 2011 pak byla stávající úprava nově kodifikována směrnicí č. 2011/92/EU, o posuzování vlivů
některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí. Právě v návaznosti na formální upozornění ze dne
25. 4. 2013, čj. C(2013) 2228 final, jímž Evropská komise České republice vytkla neprovedení nebo neúplné
či nesprávné provedení některých článků a příloh posledně uvedené směrnice, byl zákon o posuzování vlivů
na životní prostředí novelizován zákonem č. 39/2015 Sb. Otázka použití této novely je základem
projednávaného sporu.
Dle §10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění účinném do 31. 3. 2015, příslušný úřad
na základě dokumentace, popřípadě oznámení, posudku a veřejného projednání a vyjádření k nim uplatněných
vydával stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí. Novela č. 39/2015 Sb. toto
ustanovení derogovala. Namísto něj do zákona o posuzování vlivů na životní prostředí ve znění od 1. 4. 2015
vložila §9a, dle něhož se za obdobných předpokladů vydává závazné stanovisko. Dle nově účinného §9a odst. 4
nejméně 30 dnů před podáním žádosti o zahájení navazujícího řízení předloží oznamovatel příslušnému úřadu
dokumentaci pro příslušné navazující řízení včetně úplného popisu případných změn oproti záměru, ke kterému
bylo vydáno stanovisko. Příslušný úřad ověří na základě oznámení o zahájení řízení zaslaného tomuto úřadu
správním orgánem příslušným k vedení navazujícího řízení každý záměr a vydá nesouhlasné závazné stanovisko,
jestliže došlo ke změnám záměru, které by mohly mít významný negativní vliv na životní prostředí, zejména
ke zvýšení jeho kapacity a rozsahu nebo ke změně jeho technologie, řízení provozu nebo způsobu užívání.
Tyto změny jsou předmětem posuzování podle §4 odst. 1 písm. f). Jestliže nedošlo ke změnám záměru podle věty
druhé, příslušný úřad závazné stanovisko nevydá. Nesouhlasné závazné stanovisko může příslušný úřad vydat
také tehdy, pokud dokumentace podle věty první nebyla předána včas nebo pokud popis případných změn není
úplný. Dle §9a odst. 5 pak příslušný úřad vydá závazné stanovisko k ověření změn záměru vždy, pokud
je navazujícím řízením stavební řízení, a dále také v případě, že navazujícím řízením je řízení o změně stavby
před jejím dokončením.
Přechodné ustanovení čl. II. odst. 1 zákona č. 39/2015 Sb. ukládá příslušnému úřadu, aby u stanovisek
k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí vydaných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona
vydal na základě oznámení o zahájení řízení zaslaného tomuto úřadu správním úřadem příslušným k vedení
navazujícího řízení nebo na základě žádosti oznamovatele ještě před zahájením navazujícího řízení souhlasné
závazné stanovisko poté, co ověří, že jejich obsah je v souladu s požadavky právních předpisů, které zapracovávají
směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU. Příslušný úřad v závazném stanovisku podle věty první
zároveň stanoví, které z podmínek uvedených ve stanovisku k posouzení vlivů provedení záměru na životní
prostředí jsou správní úřady příslušné k vedení navazujících řízení povinny zahrnout do svých rozhodnutí. Nelze-li
vydat souhlasné závazné stanovisko podle věty první, musí být záměr předmětem nového posuzování podle §4
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí ve znění účinném po dni nabytí účinnosti tohoto zákona. Závazné
stanovisko podle věty první se vydává pro rozhodnutí v navazujícím řízení vydávané po nabytí účinnosti tohoto
zákona; toto závazné stanovisko se použije i pro rozhodnutí v dalších navazujících řízeních. Pokud příslušný
úřad vydává také závazné stanovisko podle §9a odst. 4 a 5 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí
ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, lze oba postupy spojit a vydat pouze jediné závazné
stanovisko.
Dle čl. II. odst. 2 zákona č. 39/2015 Sb. se pak na navazující řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti
tohoto zákona použijí §9a odst. 4 a 5 a §9b až 9d zákona č. 100/2001 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí
účinnosti novely, tedy od 1. 4. 2015.
V projednávaném případě Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor životního prostředí, vydal stanovisko
o posouzení vlivů záměru stěžovatelky na životní prostředí ze dne 17. 2. 2012 pod zn. ŽP/1175/12,
sp. zn. ZN/3448/ŽP/11. Toto stanovisko pak bylo podkladovým rozhodnutím pro navazující stavební řízení,
v němž bylo vydané stavební povolení pro sporné zařízení pro energetické využití odpadů ZEVO CHOTÍKOV,
tj. spalovnu odpadů poblíž Plzně. Žalobci a) a b) odvoláním proti stavebnímu povolení zpochybnili závěry
stanoviska ze dne 17. 2. 2012 a dále v žalobách mj. namítali, že žalovaný v řízení o odvolání proti stavebnímu
povolení toto stanovisko nepřezkoumal ve smyslu zákona o posuzování vlivů na životní prostředí ve znění účinném
v době jeho rozhodování. Proto je pro posouzení tohoto případu stěžejní určit, dle kterého znění zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí (před nebo po novele č. 39/2015 Sb.) měl žalovaný v odvolacím řízení
postupovat.
Nejvyšší správní soud k tomu uvádí následující.
Přechodná ustanovení novely č. 39/2015 v obecné rovině stanovují, jak příslušné správní orgány rozhodující
v řízeních navazujících po vydání stanoviska k posouzení vlivů záměru na životní prostředí mají nově postupovat.
Ani tato novela, ani zákon o posuzování vlivů na životní prostředí jako celek ovšem neobsahují speciální úpravu,
která by určovala, že se nové povinnosti založené cit. novelou promítají nejen do zahájených navazujících řízení
v prvním stupni (to je nepochybné, a není to předmětem sporu mezi stranami tohoto řízení), ale i do řízení,
v nichž se teprve po 1. 4. 2015 rozhoduje o odvolání, jak je tomu v nyní posuzované věci. Zodpovězení této otázky
nicméně jednoznačně plyne z obecné úpravy správního řízení, tj. správního řádu, jakož i z obecných pravidel
procesní intertemporality, tedy pravidel střetu starého a nového procesního práva.
Rozhodování správního orgánu podle procesního práva aktuálně účinného v době řízení vyplývá přímo
z povahy správního procesu. Tento postup je brán jako samozřejmý a zavedený v historii správního řízení
(srov. např. již rozhodnutí NSS ČSR ze dne 20. 10. 1926, sp. zn. 8179/25, Boh. A. č. 5975/26:
„Máť opravný prostředek takový devoluční účinek, věc přenáší se jím ve svém celku na vyšší stolici samosprávnou
a uvádí se jím v činnost její kompetence, rozhodovati o věci v mezích rekursního petitu tak, jakoby rozhodovala
v instanci prvé. Musí proto posuzovati vyšší stolice samosprávná spornou otázku podle onoho právního stavu, který
tu je v době jejího rozhodování a jsou ovšem pro posouzení to směrodatny ony skutečnosti, které tu byly v době,
kdy byl onen konstitutivní právní akt v poslední stolici správní vydán.“). Odvolání úzce souvisí s dvouinstančností
řízení. Rozhodnutí je definitivní, teprve pokud se na něm shodl podřízený a nadřízený orgán (nebo pokud
se účastníci spokojili již s rozhodnutím správního orgánu I. stupně). Stavební povolení nemohlo do vydání
rozhodnutí o odvolání nabýt právní moci (§85 odst. 1 správního řádu). Přitom teprve právní mocí správního
rozhodnutí vzniká, mění se či zaniká právo a povinnost. Stavební povolení samo o sobě (před vydáním
napadeného rozhodnutí) tedy nemělo žádné konstitutivní účinky, nebylo pravomocné, ani vykonatelné. I proto
jej právě v odvolacím řízení bylo třeba doplnit a uvést do souladu s nově platnou právní úpravou.
Pokud tedy novelizované znění procesního předpisu měnící předpis, z něhož vycházel stavební úřad, neobsahuje
intertemporální pravidla, pak odvolací správní orgán rozhoduje podle nové procesní úpravy, účinné v době jeho
rozhodování [viz rozsudek NSS ze dne 25. 7. 2007, čj. 1 Azs 55/2006-60, č. 1349/2007 Sb. NSS; a také
nález ÚS ze dne 13. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 574/03 (N 80/37 SbNU 105)].
V nynějším případě se na věc uplatňují dva procesní instituty, jejichž intertemporalita je sporná. Zaprvé
je to povinnost vydat závazné (ověřovací) stanovisko (čl. II. odst. 1 novely, viz bod [16] shora). Zadruhé
dle čl. II. odst. 2 novely č. 39/2015 Sb. se u navazujících řízení zahájených přede dnem nabytí účinnosti tohoto
zákona ověřuje ve smyslu §9a odst. 4 a 5 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí identita původně
posuzovaného záměru se záměrem, který příslušný úřad posuzuje v navazujícím řízení (viz též bod [17] shora).
I u tohoto dalšího ověřovacího institutu, tzv. coherence stamp, je patrné, že navazující řízení v posuzované
věci nebylo skončeno před účinností novely, a proto bylo nutné účinky novely č. 3 9/2015 Sb. vztáhnout
i na projednávaný případ.
Právě podané úvahy jsou v plném souladu i se záměrem historického zákonodárce. Na něj lze usuzovat zejména
z důvodové zprávy k návrhu novely zákona o posuzování vlivů na životní prostředí ze dne 3. 9. 2014
(tisk Poslanecké sněmovny č. 299/0). Podle této důvodové zprávy přechodná ustanovení novely „vycházejí z obecně
platných zásad, které dovodila judikatura ústavního soudu, tedy že nové procesní právo (a jeho změny) platí
ode dne nabytí účinnosti nové právní úpravy i pro řízení zahájená přede dnem nabytí jeho účinnosti
s tím, že právní účinky úkonů, které v řízení nastaly přede dnem nabytí účinnosti nové právní úpravy, zůstávají
zachovány. […] Adekvátním nastavením přechodných ustanovení legislativních úprav je zajištěno, aby řešení
výtek Komise dopadlo na veškeré záměry, u nichž je to z pohledu Komise nutné, avšak při zajištění principu
lex retro non agit, tedy zejména s vyloučením pravé retroaktivity, jak vyplývá se soudní judikatury. Konkrétní
přechodná ustanovení (resp. jejich absence) vyhovují požadavku Komise, aby se nová právní úprava procesu EIA
aplikovala i na záměry, u kterých již byl proces EIA zahájen. Započaté procesy tedy budou po nabytí účinnosti
tohoto zákona dokončeny podle nové právní úpravy. […] V konkrétním nastavení přechodných ustanovení musel
být zohledněn ultimativní požadavek Komise, aby u „starých“ stanovisek EIA (tj. vydaných před nabytím
účinnosti novely), bylo vždy orgánem EIA prověřeno, zda vyhovují požadavkům EIA směrnice.“ V detailech
lze odkázat na velmi podrobné odůvodnění k této otázce, jak je obsaženo ve zvláštní části důvodové zprávy
(dostupné např. v digitálním repozitáři PS PČR, www.psp.cz).
V případě obou dodatečně vydávaných závazných stanovisek (ověřovací závazné stanovisko i coherence stamp)
proto není podstatné, že stavební úřad rozhodl v navazujícím řízení za účinnosti zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí ve znění do 31. 3. 2015, tj. za účinnosti zákona, který povinnost vydávat ověřovací závazné
stanoviska ani coherence stamp neznal.
S několika odkazy na judikaturu Ústavního soudu stěžovatelka namítá, že právě podaný výklad v jejím případě
porušil zákaz pravé retroaktivity zákona, resp. retroaktivního výkladu zákona.
Je zřejmé, že v projednávaném případě nemůže jít o pravou retroaktivitu zákona. Účinky pravé retroaktivity
by novela č. 39/2015 Sb. vyvolávala pouze tehdy, pokud by zpětně měnila samotný vznik určitého právního
vztahu nebo hmotněprávní následky právní skutečnosti, která nastala v úplnosti přede dnem účinnosti novely
[srov. ve vztahu k intertemporalitě procesních norem nález ÚS ze dne 3. 8. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 38/09
(N 136/62 SbNU 145; 269/2011 Sb.), body 24 násl.; obecně pak nález ÚS ze dne 19. 4. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), část VII./b]. Naopak okamžitý účinek
nových procesních norem na běžící řízení je pravidlem, od něhož se zákon může odchýlit (srov. cit. nález
sp. zn. I. ÚS 574/03).
Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí ve znění od 1. 4. 2015 nově v navazujících řízeních vyžaduje
dodatečné právní a skutkové ověření původních stanovisek vydaných dle předešlé úpravy. Tím fakticky
do budoucna pozměnil očekávané procesněprávní následky použití dřívější právní úpravy. Lze jen zopakovat,
že takovýto postup není v procesním právu vyloučen. Námitka porušení zákazu pravé retroaktivity je tedy
nedůvodná.
Stěžovatelka má také za to, že působení nového zákona na její věc souvisí se zákazem obráceného vertikálního
účinku směrnice č. 2011/92/EU, neboť Česká republika včas neprovedla transpozici této směrnice a tento
zjevný legislativní nedostatek se snažila napravit kvapným přijetím zákona č. 39/2015 Sb. Nejvyšší správní
soud souhlasí se stěžovatelkou, že stát, který řádně a včas nepřijal prováděcí opatření uložená směrnicí, nemůže
jednotlivce sankcionovat za nesplnění povinnosti směrnice neprovedené v domácím právním řádu. O obrácený
vertikální účinek směrnice ovšem může jít, pouze pokud se na sporné právní vztahy přímo použije směrnice.
Nynější kauza řeší naproti tomu situaci, v níž členský stát za účelem transpozice směrnice přijal zákon,
který práva a povinnosti upravené ve směrnici zakotvuje ve vnitrostátním právním řádu, a to na principu nepravé
retroaktivity. Proto je tato výtka nedůvodná.
Stěžovatelka dále krajskému soudu vytýká, že použitím nové právní úpravy byla krácena na své důvěře v právo
a právní jistotě, kterou nabyla spolu se stavebním povolením, jež nebylo nikdy zrušeno. K tomu zdejší soud opět
v obecné rovině odkazuje na závěry plynoucí z judikatury Ústavního soudu, dle nichž „zrušení staré a přijetí nové
právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Dochází k tomu
v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva či svobody. Platí tu zároveň maxima přikazující
v případě omezení základního práva, resp. svobody, šetřit jeho podstatu a smysl“ [nález ze dne 4. 2. 1997
sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)]. Jak uvedeno výše (bod [27]), při časovém střetu
staré a nové právní normy je nepravá retroaktivita pravidlem; jen ve výjimečných případech ji nelze připustit.
Ačkoliv je tedy nepravá retroaktivita zásadně přípustná, nelze a priori vyloučit, že zájem jednotlivce na aplikaci
předchozí právní úpravy v konkrétním případě převáží nad veřejným zájmem na její změně s ohledem na zásadu
právní jistoty a požadavek ochrany důvěry v právo. Otázku legislativního řešení časového střetu právních úprav
je proto třeba posuzovat hlediskem zásady proporcionality. Zdejší soud si je přitom vědom, že zákonodárná
moc je ve své činnosti vedena příkazem proporcionality (přiměřenosti) a zákazem legislativní svévole
[viz např. nálezy ÚS ze dne 25. 1. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 15/10 (N 6/60 SbNU 51; 39/2011 Sb.), bod 50;
či ze dne 3. 8. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 38/09 (N 136/62 SbNU 145; 269/2011 Sb.), bod 26].
Při zjišťování proporcionality legislativního zásahu do legitimního očekávání stěžovatelky je tedy potřebné užít test
ústavnosti sporného právního předpisu, založený na postupném zkoumání splnění tří podmínek pro ústavněprávní
akceptaci tohoto předpisu: vhodnosti (účelu), potřebnosti (nezbytnosti) a přiměřenosti. V rámci tohoto testu
ústavnosti jde o posouzení toho, zda zvolený prostředek (zásah) je vůbec způsobilý dosáhnout zamýšleného cíle,
zda neexistuje šetrnější prostředek, který by mohl vést k obdobnému efektu, a konečně, zda nedochází
k přílišnému a nedůvodnému upřednostňování jednoho základního práva před právem jiným. Přitom musí platit,
že čím intenzivnější zásah veřejná moc činí, tím silnější musí na tomto omezení existovat legitimní obecný zájem
[srov. např. nález ÚS ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.).].
Případné omezení základních práv přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jeho podstatu a smysl. Navíc
při posuzování legislativního řešení uvedeného časového střetu norem sehrává svou roli nejen míra odlišnosti staré
a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako společenská naléhavost zavedení posléze uvedené právní
úpravy (viz již cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96).
V projednávané věci je tedy nutné zjistit, zda vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu (potřeba změny právní úpravy
zakotvené v zákoně č. 39/2015 Sb.) odůvodňuje závažnost následného zásahu do zájmu soukromého
podepřeného o princip ochrany důvěry občana v právo (legitimní očekávání stěžovatelky, že stanovisko o posouzení
vlivů na životní prostředí splňuje veškeré zákonné podmínky).
Účelem sporných ustanovení novely č. 39/2015 Sb. bylo odstranit transpoziční deficit České republiky vůči
směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2011/92/EU (viz bod [14] shora). Komise České republice
mj. vytýkala, že výstupy z procesu posuzování vlivů na životní prostředí nejsou dostatečně závazné;
že již posouzené záměry mohou během navazujících povolovacích řízení (typicky územní a stavební řízení)
být upravovány a měněny; a dále že směrnice by měla být aplikována nejen na proces posuzování vlivů na životní
prostředí, ale i na navazující povolovací řízení, v rámci nichž je záměr definitivně schválen (srov. důvodovou zprávu
cit. v bodě [24] shora). K těmto důvodům, které vyplývají ze závazků České republiky plynoucích z jejího členství
v Evropské unii, pak přistupuje i obecná potřeba zvýšení procedurální ochrany ve vztahu k právům jiných
na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny základních práv a svobod) a také k životnímu prostředí jako
chráněnému veřejnému statku (čl. 7 Ústavy). Taková potřeba vyplývá též z vůdčích zásad odvětví práva životní
prostředí, a to ze zásady prevence a principu předběžné opatrnosti ve vztahu k plánovaným zásahům do životního
prostředí.
Pokud jde o potřebnost dané úpravy, Nejvyšší správní soud má za to, že Česká republika mohla plnit
Komisí vytýčené podmínky, pouze pokud přijala zákon č. 39/2015 Sb. v aktuálně účinném znění. Jinak
by nerealizovala jeden z klíčových požadavků Komise, a to ověřit totožnost záměrů (§9a odst. 4 a 5 zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí) a zákonnost již vydaných stanovisek (čl. II odst. 1 zákona
č. 39/2015 Sb.), u nichž v době přijetí novely nebylo skončeno navazující řízení. Z pohledu principu potřebnosti
je v této věci dáno racionální spojení mezi cílem, tj. splněním závazků vyplývajících z práva Evropské unie,
a prostředky zvolenými k jeho prosazení, tj. vztažení požadavků směrnice č. 2011/92/EU (akutní zvýšení
procedurální ochrany životního prostředí) i na podklady stavebního řízení, které nebylo ani do 31. 3. 2015
pravomocně ukončeno. Sporná novela zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je tedy nezbytným
prostředkem k tomu, aby Česká republika napravila prodlení s plněním svých závazků.
Z hlediska kritéria přiměřenosti platí, že újma na konkrétním základním právu nesmí být nepřiměřená
ve vztahu k zamýšlenému cíli. Opatření mající vliv na základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi
základního práva či svobody s veřejným zájmem, přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto
opatřeních, jako je zde ochrana životního prostředí a povinnosti České republiky z jejího členství v Evropské unii
[srov. již cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/09, bod 29]. Zdejší soud v tomto případě neshledal, že by sporná
ustanovení zákona č. 39/2015 Sb. neústavním postupem potřela stěžovatelčino legitimní očekávání,
že v navazujícím řízení bude vydáno meritorní rozhodnutí, tj. že jí plánovaná stavba bude povolena.
Legitimní očekávání též tlumí skutečnost, že směrnice č. 2011/92 byla v Úředním věstníku Evropské unie
vyhlášena již dne 28. 1. 2012 a platná byla od 17. 2. 2012. Stěžovatelka se tedy mohla domnívat, že Česká
republika cit. směrnici bude muset transponovat do vnitrostátního právního řádu, jak jej ukládá Smlouva
o fungování Evropské unie.
Zdejší soud při posuzování přiměřenosti nové úpravy bral ohled i na to, že zákonodárce zvolil zcela standardní
řešení střetu staré a nové procesní úpravy, a to nepravou retroaktivitou přechodných ustanovení zákona
č. 39/2015 Sb. Vznik a nároky plynoucí z původního stanoviska o posouzení vlivů záměru na životní prostředí
se řídí starým právem, jeho použitelnost v navazujícím řízení se ovšem počínaje účinností novely řídí právem novým.
Zákon č. 39/2015 Sb. přitom není samoúčelný, a neměl by tak být ani chápan. Je prostředkem k zabezpečení
co největšího souladu plánovaných záměrů s nyní účinnou právní úpravou obsaženou ve směrnici 2011/92/EU.
Časově neomezená platnost stanoviska o posouzení vlivů záměru na životní prostředí, resp. jeho platnost navzdory
zásadním změnám záměru, či podmínek stanovených v nové směrnici, by ve svých důsledcích vedly k bezzubosti
této nové právní úpravy.
Nelze se tedy ztotožnit s výtkou, že závěry krajského soudu vedly k nepřípustnému zásahu do legitimního
očekávání stěžovatelky.
Procesní námitky
Stěžovatelka má za to, že krajský soud žalovaného nesprávně zavázal, že má pořídit ověřovací závazné
stanovisko a coherence stamp jako podklady pro rozhodnutí v řízení o odvolání. Jestliže má žalovaný pořídit
také závazné stanovisko o posouzení vlivů na životní prostředí jako podklad pro rozhodnutí o odvolání a následně
o něm sám rozhodnout, pak se otevírá otázka aplikace §149 odst. 1 správního řádu. Přijetím tohoto závazného
stanoviska by mohlo v rozporu s §90 odst. 1 písm. c) správního řádu dojít k ujmě spočívající ve ztrátě práva
na odvolání některého z účastníků řízení. Jakkoli nové závazné stanovisko není přezkumem stávajícího
stanoviska, taková ujma hrozí všem účastníkům správního řízení. Pokud by žalovaný respektoval závazný názor
krajského soudu, zatížil by jeho další rozhodnutí ve věci zásadní vadou.
Žalovaný ve vyjádření souhlasí se stěžovatelkou, že na základě rozsudku krajského soudu obstaráním ověřujícího
stanoviska a závazného stanoviska verifikačního (tj. coherence stamp) v odvolacím řízení poruší zásadu
dvouinstančnosti správního řízení.
Krajský soud v závěrečném shrnutí odůvodnění rozsudku konkrétně uvedl, že „[v dalším řízení budou doplněny
podklady pro rozhodnutí o odvoláních proti rozhodnutí stavebního úřadu o závazné stanovisko ověřující a závazné
stanovisko verifikační, která vydá příslušný orgán“.
Nejvyšší správní soud nepovažuje toto vyjádření právních závěrů krajského soudu za výslovný příkaz žalovanému,
aby v odvolacím řízení pořizoval ověřovací závazné stanovisko a coherence stamp. Žalovaný si toto sdělení
krajského soudu jak postupovat v dalším řízení mohl vyložit i tak, že by zrušil stavební povolení ze dne
18. 1. 2013 a k pořízení nově požadovaných podkladových závazných stanovisek by pověřil právě stavební úřad.
Názor krajského soudu rozhodně žalovaného nezavazuje, aby sám ověřovací závazné stanovisko či coherence
stamp pořizoval. Výtka, že krajský soud pochybil při určení dalšího postupu žalovaného, je tudíž nedůvodná.
Stěžovatelka dále upozorňuje, že žalovaný mohl odvolání posuzovat pouze v rámci námitek žalobců a) a b)
a též s ohledem na veřejný zájem. Žalobci přitom v odvolání neodkázali na aplikaci tehdy ještě neexistujících
ustanovení novely č. 39/2015 Sb. Krajský soud pochybil, pokud nevysvětlil, v čem spočíval veřejný zájem, podle
něhož mělo stavební povolení být přezkoumané.
Dle §89 odst. 2 správního řádu platí, že odvolací správní orgán přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí
a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí
přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.
Při přezkumu prvostupňového rozhodnutí v rámci odvolacího řízení je nutné rozlišit hledisko souladu napadeného
rozhodnutí s právními předpisy, v němž se uplatňuje plný přezkum, a hledisko správnosti rozhodnutí, která
se zkoumá pouze v rozsahu odvolacích námitek nebo vyžaduje-li to veřejný zájem (viz Vedral, J. Správní řád.
Komentář. II. vyd., BOVA POLYGON, Praha. 2012. s. 758). Přezkum souladu rozhodnutí s právními
předpisy se přitom promítá do zásady legality správního řízení (§2 odst. 1 správního řádu). Proto bylo povinností
žalovaného, aby v souladu s §89 odst. 2 větou první správního řádu přezkoumal soulad stavebního povolení
s právními předpisy i bez výslovně uplatněné odvolací námitky. Pokud by žalovaný zjistil rozpor mezi zásadním
podkladem stavebního povolení (stanoviskem podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí ve znění
do 31. 3. 2015) a požadavky na použití takového stanoviska v navazujícím řízení dle téhož zákona ve znění
od 1. 4. 2015, měl by stavební povolení z úřední povinnosti přezkoumávat. Pokud tak neučinil, zatížil řízení
podstatnou vadou, která měla za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, neboť použité stanovisko nebylo
dostatečným podkladem pro rozhodnutí o věci.“
[25] Jestliže Nejvyšší správní soud má v souladu s ustanovením §12 s. ř. s. zajišťovat jednotu
rozhodování v oblasti správního soudnictví, musí rozhodovat jednotně i on sám. Pokud
tedy zde existuje rozhodnutí týkající se týchž účastníků a řešící stejnou právní otázku u téhož
záměru, byť ve vztahu k řízení o udělení stavebního povolení, je na místě, aby se Nejvyšší správní
soud závěry uvedenými v takovém rozhodnutí sám řídil. Stěžovatelka sice s těmito závěry fakticky
nesouhlasí, ale nepřednáší nic nového, co by těmito závěry bylo s to otřást. Nejvyšší správní soud
přitom v kasační argumentaci neshledává nic, co odůvodnilo odchýlení se od výše uvedených
závěrů, případně postoupení věci rozšířenému senátu – srov. přiměřeně usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2011, č. j. 1 Afs 27/2009 – 98; nebo rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, č. j. 1 Afs 140/2008 - 77.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[26] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Krajského soudu v Plzni k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody
podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., za použití ustanovení §109
odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost proto není důvodná a Nejvyšší správní soud ji podle
§110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[27] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1
a 7 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v tomto řízení úspěch, proto
právo na náhradu nákladů řízení nemá. Žalobci sice měli ve věci plný úspěch, žádné náklady
však neuplatňovali a ani ze spisu není patrné, že by jim nějaké náklady vznikly. Žalovanému
právo na náhradu nákladů řízení nelze v souladu s recentní judikaturou správních soudů (usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47)
přiznat.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. srpna 2016
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu