ECLI:CZ:NSS:2016:6.AS.196.2015:33
sp. zn. 6 As 196/2015 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové,
soudce zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudce JUDr. Petra Průchy v právní věci
žalobkyně: M. N., zastoupené Mgr. Viktorem Pavlíkem, advokátem se sídlem Opatovická 4, 110
00 Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, 150
21 Praha 5, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. srpna 2013,
č. j. 063861/2013/KUSK-DOP/Lac, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 17. srpna 2015, č. j. 46 A 94/2013 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni jako náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 4 114 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku
k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Viktora Pavlíka, advokáta, se sídlem Opatovická 4,
110 00 Praha 1.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Dne 21. května 2008 vydal Městský úřad v Černošicích, odbor dopravy (dále
též „speciální stavební úřad“), obci Pohoří jako žadateli, stavební povolení na stavbu pozemní
komunikace, a to vozovky „větve 1 od km 0,000 po km 0,122 0 a větve 2“, která je součástí
stavby „Pohoří lokalita 2 - komunikace“ (dále též „stavba komunikace“). Dne 12. dubna 2010
obdržel speciální stavební úřad oznámení zhotovitele stavby (stavebního podnikatele realizujícího
stavbu), že zahajuje stavební práce na dané stavbě a že se investor stavby mění z obce Pohoří
na J. a M. N., k čemuž zhotovitel doložil souhlas podepsaný starostou obce Pohoří. Žalobkyně se
tedy stala místo obce Pohoří faktickým investorem stavby komunikace. Po částečném dokončení
stavby podala na speciálním stavebním úřadu žádost o povolení k jejímu předčasnému užívání.
Speciální stavební úřad vydal dne 2. srpna 2010 rozhodnutí č. j. MEUC-036893/2010-280.-Šo,
jímž žalobkyni vyhověl a povolil předčasné užívání stavby komunikace na dobu jednoho roku, tj.
do 3. srpna 2011 (tato lhůta byla následně dle vyjádření žalovaného prodloužena). Dne 29.
července 2012 podala žalobkyně novou žádost o povolení předčasného užívání stavby
komunikace, avšak tentokrát speciální stavební úřad vydal rozhodnutí, jímž její žádost zamítl
(usnesení ze dne 4. září 2012 č. j. MEUC-31408/2012-Šp). Nestalo se tak ovšem z věcných
důvodů, nýbrž procesních. Speciální stavební úřad dospěl k závěru, že žalobkyně není
stavebníkem předmětné stavby komunikace, a tudíž ani není oprávněna žádat o její předčasné
užívání, a to z důvodu, že starší souhlas obce Pohoří se změnou stavebníka je neplatný právní
úkon. Žalovaný pak napadeným rozhodnutí zamítl odvolání žalobkyně a usnesení speciálního
stavebního úřadu potvrdil, byť z jiného důvodu. Žalovaný dospěl k závěru, že speciální stavební
úřad nevydal před dokončením stavby „povolení změny stavby ... spočívající ve změně stavebníka, ... které
je jedinou zákonnou cestou, jak lze změnit osobu stavebníka ... stavby“, a to bez ohledu na to, jak
konstatoval žalovaný, že „vlastnictví a spoluvlastnictví pozemků pod stavbou ani finanční krytí stavby není
zpochybňováno“.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně správní žalobou, které Krajský soud v Praze
(dále též „krajský soud“) vyhověl rozsudkem označeným v návětí. Krajský soud rozhodnutí
žalovaného zrušil, neboť dospěl k závěru, že i když obec Pohoří zůstala stavebníkem,
jelikož právě jí vydal speciální stavební úřad stavební povolení (a žalobkyně není její právní
nástupkyní), stala se žalobkyně (dalším) stavebníkem z toho důvodu, že je investorem stavby.
Soud dále naznal, že ke změně stavebníka není třeba formálního rozhodnutí stavebního úřadu,
tím méně pak rozhodnutí o změně stavby před dokončením, jak tvrdil v napadeném rozhodnutí
žalovaný. Stavební úřad má změnu osoby stavebníka vzít pouze na vědomí. V daném případě
se nicméně podle krajského soudu nejednalo o změnu stavebníka, nýbrž o faktické přistoupení
stavebníka nového vedle toho, který byl žadatelem o stavební povolení.
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[3] Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podal žalovaný
(dále též „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost. V ní uvedl, že legislativní zkratka definující
stavebníka pro potřeby stavebního zákona uvádí „poněkud nešťastně“ (zřejmě v návaznosti
na předchozí právní úpravu), že se stavebníkem rozumí též investor a objednatel stavby.
Přesto je podle stěžovatele třeba chápat definici stavebníka jako formální, nikoliv materiální,
neboť jejím smyslem je vymezit postavení stavebníka ve správním řízení a jeho vztah
k povolované stavbě. Stavebníka, který je takto označen ve stavebním povolení, tíží ze zákona
řada povinností, jež vyplývají zejména z §115 a §152 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Další podmínky
provedení stavby pak stavebníkovi (a pouze stavebníkovi jakožto účastníkovi správního řízení
v postavení žadatele) ukládá výrok stavebního povolení, přičemž tyto podmínky musí být právně
vymahatelné. Stěžovatel v této souvislosti poukázal na §73 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož je pravomocné rozhodnutí „ad rem“ –
tedy vydané v řízení, kde je pro práva a povinnosti účastníků určující právo k movité
nebo nemovité věci – závazné též pro právní nástupce účastníků (právním nástupcem obce
Pohoří však žalobkyně není). Z toho stěžovatel dovozuje, že bylo-li vydáno stavební povolení
pro jediného žadatele (obec Pohoří), který je ve výroku stavebního povolení jako stavebník
výslovně označen, pak ten stavebníkem zůstává až do zániku nebo změny tohoto rozhodnutí.
[4] Stěžovatel z uvedených důvodů považuje za nesprávný právní závěr soudu,
podle něhož se žalobkyně, jako faktický investor stavby, tímto stala dalším stavebníkem
vedle obce Pohoří. Investor má podle něj ke stavbě vztah výhradně materiální. Stěžovatel
připouští, že může dojít ke změně osoby stavebníka, a to právním nástupnictvím.
I v tomto případě musí ale přinejmenším existovat závazný projev vůle stavebníka o zániku
jeho postavení a projev vůle jeho právního nástupce, aby stavební úřad mohl skutečný stav
akceptovat formou rozhodnutí o změně stavby před dokončením. Tato podmínka v daném
případě splněna není. Stěžovatel v této souvislosti upozorňuje, že možnost převodu
veřejnoprávních subjektivních práv soukromoprávním jednáním je přinejmenším diskutabilní.
Postup podle závěrů krajského soudu by podle stěžovatele přicházel do úvahy jen v případě
ohlášení stavby, kdy by správní orgán změnu osoby stavebníka bral pouze na vědomí.
Rozhodnutí krajského soudu kritizuje stěžovatel i z hlediska práce s prejudikaturou. V prvním
rozsudku Nejvyššího správního soudu, o který se krajský soud v odůvodnění opírá
(č. j. 7 As 112/2010-101), se jednalo o skutkově odlišnou situaci, neboť další stavebníci byli
uvedeni přímo ve výroku stavebního povolení. Ve druhém rozsudku (č. j. 6 As 77/2013-131)
se pak jednalo o řízení kolaudační, kde byli účastníci řízení vymezeni stavebním zákonem
z roku 1976 jinak než v řízení stavebním, a nadto i zde soud vymezil stavebníka jako osobu,
která je za výstavbu veřejně odpovědná a – jak stěžovatel zvýraznil – zpravidla jí má vzniknout
vlastnické právo ke stavbě. Žalobkyně však vlastnické právo ke stavbě získat nemůže,
neboť místní komunikace může být ze zákona jedině ve vlastnictví obce.
[5] Stěžovatel poukazuje též na nežádoucí důsledky, které by mělo přijetí názoru krajského
soudu v praxi, zejména narušení právní jistoty účastníků řízení vedených dle stavebního zákona.
Pokud by stavební úřad měl považovat za stavebníka i investora, který není žadatelem o stavební
povolení a má ke stavbě pouze faktický vztah, pak by při zahájení stavebního řízení musel
po takovýchto osobách pátrat, aby je jako „stavebníky“ řádně obesílal. Jestliže by je opomněl,
mohli by se později svých účastnických práv domáhat. Vedle toho by osobě, u níž by se důvodně
domníval, že je investorem stavby, mohl ukládat sankce za porušování povinností „stavebníka“
stanovených zákonem a pravomocným stavebním povolením. Kasační stížnost uzavírá stěžovatel
konstatováním, že by bylo vhodné, aby Nejvyšší správní soud postavil najisto neurčitý právní
pojem ... se rozumí také investor ...“, resp. kdy a v jakém rozsahu může investor vstoupit
do postavení faktického stavebníka, vedle stavebníka, kterému svědčí výrok pravomocného
rozhodnutí.
[6] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornila, že předmětná stavba
je realizována na pozemcích v jejím vlastnictví, na základě smluv uzavíraných žalobkyní
jako vlastníkem pozemků a výlučně z jejích finančních prostředků. Obec Pohoří, označená
jako stavebník ve stavebním povolení, se na výstavbě uvedené komunikace nijak finančně
ani jinak nepodílí. Závěr krajského soudu, že žalobkyně se stala stavebníkem z důvodu
svého postavení investora stavby, je tak podle žalobkyně správný a zcela v souladu se smyslem
právní úpravy. Nad rámec důvodů vyslovených krajských soudem se žalobkyně domnívá,
že se stala stavebníkem též z důvodu změny osoby stavebníka, k níž dal souhlas tehdejší starosta
obce Pohoří. Tím, že se žalobkyní jako se stavebníkem jednal a vydal na její žádost povolení
k předčasnému užívání stavby, vzal stavební úřad změnu stavebníka na vědomí,
a tudíž ji aproboval. Žalobkyně proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
žalovaného zamítl a přiznal jí náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 4 114 Kč.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl
k závěru, že není důvodná.
[8] V řešeném právním případě je spornou právní otázkou, zda se žalobkyně stala
stavebníkem stavby pozemní komunikace, a to buď jako právní nástupce obce Pohoří,
která získala stavební povolení na uvedenou stavbu, ale posléze souhlasila se změnou osoby
stavebníka, nebo jako faktický investor stavby, kterým žalobkyně od počátku výstavby je. Krajský
soud dal žalobkyni za pravdu, neboť se podle něho stala stavebníkem vedle obce Pohoří
na základě druhého uvedeného titulu, tedy jako investor stavby. Stěžovatel hájí tezi, že nezbytnou
podmínkou pro jakékoliv změny v osobě stavebníka je změna stavebního povolení
(jehož povinnou náležitostí je identifikace osoby stavebníka), a to formou rozhodnutí stavebního
úřadu o změně stavby před dokončením. Klíčovým právním ustanovením pro posouzení případu
je tudíž §2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, který obsahuje definici předmětného pojmu.
Tu lze rozdělit do čtyř částí, a to následovně: „Stavebníkem [se rozumí] [1.] osoba, která pro sebe žádá
vydání stavebního povolení nebo ohlašuje provedení stavby, terénní úpravy nebo zařízení, [2.] jakož i její právní
nástupce, a dále [3.] osoba, která stavbu, terénní úpravu nebo zařízení provádí, pokud nejde o stavebního
podnikatele realizujícího stavbu v rámci své podnikatelské činnosti; [4.] stavebníkem se rozumí též investor
a objednatel stavby.“
[9] Otázka, jakou formou má proběhnout změna v osobě stavebníka, je poměrně
frekventovaná a názory na její řešení se v praxi značně různí, jak o tom svědčí dotazy a četné
reakce na ně na internetových stránkách Ústavu územního rozvoje (viz http://www.uur.cz).
Přesto k této věci není na internetových stránkách Ministerstva pro místní rozvoj k dispozici
žádná metodika.
[10] Dostupné komentáře k platnému stavebnímu zákonu se k této otázce výslovně
nevyjadřují. Pouze nepřímo lze z použitých formulací dovodit, že v odborné literatuře převládá
materiální pojetí pojmu „stavebník“. Uvádí se například, že „je nutno jako stavebníka chápat
i případného právního nástupce, tedy osobu, která se stavebníkem zpravidla stává teprve v průběhu již započaté
realizace záměru“, dále že „objednatel je stavebníkem také tehdy, kdy pro něj, resp. za něj, o vydání příslušného
povolení realizace stavby žádá na podkladě smlouvy projektant“, a též že stavebníkem je „nejen osoba,
která pro sebe žádá vydání stavebního povolení nebo která ohlašuje stavbu a která ji na základě získaných
povolení provádí, ale též osoba, která stavbu realizuje bez příslušného povolení vyžadovaného zákonem“
(Machačková, J. a kol.: Stavební zákon. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, 899 s.,
str. 15). S tím koresponduje tvrzení, že stavební zákon „považuje za stavebníka i osobu, která fakticky
provádí stavbu, terénní úpravu či zařízení. Nerozhoduje, zda provedení předcházelo povolení či ohlášení“
(Potěšil, L., Roztočil, A., Hrůšová, K., Lachmann, M.: Stavební zákon - online komentář.
3. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 3/2014). Doktrína dokonce dovozuje s odkazem na §73 odst. 2
správního řádu, že „stavebníkem je i právní nástupce osoby, která stavbu, terénní úpravy nebo zařízení
provádí, právní nástupce investora i právní nástupce objednatele“ (Hegenbart, M., Sakař, B. a kol.: Stavební
zákon, 1. vydání, Praha 2008, 504 s., str. 9). Lze se dokonce setkat s názorem, že „slova investor,
stavebník a objednatel stavby se pro účely zákona považují za synonyma“ (Doležal, J., Mareček, J.,
Sedláčková, V., Sklenář, T., Tunka, M., Vobrátilová, Z.: Nový stavební zákon v teorii a praxi
a předpisy související. Linde Praha, a.s. 2006. 703 s., str. 43).
[11] Pouze jediný komentář se přiklání k formálnímu pojetí zákonných znaků vymezujících
pojem stavebníka (Malý, S. Stavební zákon. Komentář. 2., aktualizované vyd. Praha: Wolters
Kluwer ČR, 2013. 896 s., str. 9-10). Autor sám se však v dalším výkladu od striktně formálního
pojetí odklání přinejmenším v případě právního nástupnictví, když uvádí (zvýraznění doplněno),
že stavební povolení „se vždy váže nikoliv k určité (konkrétní) osobě, ale k určité věci (zde buď k pozemku,
nebo ke stavbě) a s přechodem vlastnického práva k pozemku nebo stavbě přechází stavební povolení, které je
svou povahou oprávněním (opravňuje adresáta k určité činnosti – zde k provedení stavby), automaticky na nového
vlastníka (stavebníka)“. Formální pojetí tak lze vysledovat jen v přístupu autora ke třetí části
definice v rozdělení naznačeném výše, kdy autor dovozuje, že tato slouží v zásadě
jen pro označení osoby, „která stavbu (stavební činnost) provádí bez potřebného povolení stavebního úřadu,
tj. osobu, která provádí tzv. černou stavbu“ a k uplatnění nástrojů státního dozoru vůči ní. Jaké pojetí
by mělo převládnout u čtvrté části definice, tedy v případě investora a objednatele stavby, není
z textu citovaného komentáře zcela patrné.
[12] Nejvyšší správní soud dosud neměl příležitost se ke sporné právní otázce
ve své judikatuře přímo vyslovit. I na straně správních soudů však prozatím převládá při výkladu
pojmu „stavebník“ spíše materiální hledisko (viz dále). Pro pořádek nutno uvést, že některá níže
citovaná rozhodnutí se vztahují ke stavebnímu zákonu z roku 1976, který sice mlčel o právním
nástupnictví, nicméně v §139 také uváděl, že stavebníkem se rozumí též investor a objednatel
stavby.
[13] Definice pojmu „stavebník“ si klade za úkol podchytit řadu jevů a naplnit více účelů
spojených s veřejnoprávní regulací výstavby. Snaží se vymezit nejen okruh účastníků řízení,
ale též nejrůznějších zjednodušených procesů podle stavebního zákona. Dále usiluje o zachycení
faktu, že pro práva a povinnosti účastníků stavebního řízení je určující právo k nemovité věci.
Tudíž veřejná subjektivní práva vyplývající z rozhodnutí či jiného opravňujícího aktu by měla
přecházet spolu s vlastnictvím k dané věci a veřejné subjektivní povinnosti by měly být
vynutitelné v zásadě bez ohledu na to, kdo stavbu fakticky realizuje. A konečně, určitou roli plní
pojem „stavebník“ též v případě realizace výstavby bez potřebného veřejnoprávního svolení,
tzv. na černo. Maje na zřeteli všechny tyto úkoly, vyložil Nejvyšší správní soud problematiku
změn v osobě stavebníka následovně.
[14] Hlavním úkolem první a druhé části definice je vymezit pojem „stavebník“ pro účely
těch procesů podle stavebního zákona, jejichž cílem je vznik veřejného subjektivního práva
provést stavbu. První část definice je založena na formálním hledisku. Žadatel o stavební
povolení, resp. ten, kdo ohlašuje stavbu, se tedy stává stavebníkem pro účely daného řízení,
resp. procesu. Stavební zákon oproti §27 odst. 1 písm. a) správního řádu pouze doplňuje
podmínku, že stavebník musí žádat vydání stavebního povolení „pro sebe“. To znamená,
že žádá-li o vydání stavebního povolení stavební podnikatel pro objednatele stavby v rámci
inženýrské činnosti, měl by být vybaven plnou mocí, žádost podat objednatelovým jménem
a jako stavebník by v žádosti měl být označen objednatel. Obdobně je podle názoru Nejvyššího
správního soudu nutno tuto část definice aplikovat na další tzv. zjednodušené procesy,
tedy na veřejnoprávní smlouvu podle §116 stavebního zákona a smlouvu s autorizovaným
inspektorem o kontrole projektové dokumentace stavby podle §117 stavebního zákona.
Každopádně nezanikne-li žadatel, resp. smluvní strana, jako osoba, zůstává stavebníkem
i po skončení daného procesu, a to v rozsahu povolení k provedení stavby (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. února 2011 č. j. 7 As 112/2010-101 a ze dne
13. května 2014 č. j. 6 As 77/2013-131). Pro každé řízení, resp. proces, se určuje stavebník zvlášť,
bude jím tedy např. žadatel o změnu stavby v rozsahu požadované změny (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 18. července 2006 č. j. 7 As 64/2005-53).
[15] V průběhu řízení, včetně oněch zjednodušených procesů, stejně jako po jeho skončení,
může ovšem ke změně osoby stavebníka dojít podle druhé části definice právním nástupnictvím
(jedná se o zvláštní úpravu vůči §66 odst. 1 písm. f), resp. §73 odst. 2 správního řádu). Nutné
je připustit jak univerzální sukcesi, tj. osoba stavebníka zanikne a veškerá její práva a povinnosti
přebírá osoba nástupnická, tak sukcesi singulární, tj. stavebník převede na jinou osobu vlastnické
právo k nemovité věci, jež je nebo byla předmětem řízení, typicky ke stavbě, k právu stavby či
ke stavební parcele (srov. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. května 2011
č. j. 57 A 75/2010-91). Druhá část definice má již zjevně materiální povahu – ke změně
stavebníka z důvodu právního nástupnictví dochází ze zákona. Není tedy třeba žádného
rozhodnutí ze strany stavebního úřadu, ten takovou změnu pouze bere na vědomí po předložení
podkladů, jež ji prokazují. Dojde-li k ní v průběhu stavebního řízení, pouze o tom stavební úřad
vyrozumí ostatní účastníky daného řízení.
[16] Pro účely dalšího výkladu si lze povšimnout, že v minulosti zašel Nejvyšší správní soud
v materiálním pojetí tak daleko, že dokonce i v případě, kdy původní vlastník stavby nezanikl,
pouze byl na jeho majetek prohlášen konkurs, a žalobce nabyl vlastnictví k rozestavěné stavbě
udělením příklepu v dražbě (tedy originárně), tudíž nebyl právním nástupcem vlastníka
předchozího, tak Nejvyšší správní soud považoval žalobce za stavebníka. Nejvyšší správní soud
k tomu ve výše citovaném rozsudku č. j. 6 As 77/2013-131 uvedl: „Ten, kdo takto nabude vlastnictví
k věci, jež je stavbou nedokončenou (ať už jen z pohledu splnění veřejnoprávních povinností se stavbou spojených
nebo i fakticky), stává se stavebníkem, a to přesto, že mu nebylo vydáno stavební povolení. On je osobou,
která rozhoduje o dalším osudu stavby, o tom, jaké práce bude třeba provést k jejímu dokončení, nebo i o tom,
že stavba nebude dokončena či bude rozebrána apod. S tím také souvisí převzetí veřejnoprávních povinností,
jež se se stavbou, respektive s vlastnictvím stavby, pojí (např. povinnost ji udržovat nebo před započetím
jejího užívání k tomu opatřit úřední souhlas). To platí, i když nový vlastník není sukcesorem (právním
nástupcem) toho původního, neboť tato práva a povinnosti se k němu přimknou z povahy věci, proto,
že je vlastníkem nedokončené stavby. Vstoupí-li takto nový vlastník „do bot“ předchozího vlastníka, který byl
stavebníkem, se vším, co k tomu náleží, není důvod, aby mu bylo odepřeno právo podat či vzít zpět návrh
na zahájení kolaudačního řízení.“ Tento názor převzal do své judikatury též Nejvyšší soud (rozsudek
ze dne 16. září 2014 sp. zn. 26 Cdo 781/2013).
[17] Podíváme-li se nyní na třetí část definice, má být stavebníkem též „osoba, která stavbu,
terénní úpravu nebo zařízení provádí, pokud nejde o stavebního podnikatele realizujícího stavbu v rámci
své podnikatelské činnosti“. Z šíře vymezení je zřejmé, že po vzniku veřejného subjektivního práva
provést stavbu se již může „legálním“ stavebníkem stát kdokoliv, nikoliv nutně jen žadatel.
Opět je z kontextu zřejmé, že musí stavbu provádět pro sebe, tedy nikoliv pro jiného
jako stavební podnikatel či zhotovitel (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
21. května 1999 č. j. 5 A 63/97-20). Čtvrtá část definice, podle níž se stavebníkem „rozumí
též investor a objednatel stavby“, již danou myšlenku pouze rozvádí a rozšiřuje tak dosah definice
stavebníka (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. května 2015
č. j. 10 As 14/2015-59). Její praktický význam spočívá podle Nejvyššího správního soudu jednak
v tom, že demonstrativně, resp. názorně označuje typické stavebníky, jednak v tom, že usnadňuje
při realizaci dozorových oprávnění identifikaci osoby stavebníka tam, kde by nalezení osoby
provádějící pro sebe stavbu vyžadovalo složité svědecké dokazování, zatímco k identifikaci
investora či objednatele zpravidla postačí listinné důkazy.
[18] Nelze tak dojít k jinému závěru, než že veřejné subjektivní právo provést stavbu není
vázáno na osobu původního žadatele, ale že čerpat je může kdokoliv. Stavba se tedy nestává
stavbou nepovolenou jen proto, že ji pro sebe realizuje jiná osoba, než která žádala o stavební
povolení, podávala ohlášení, uzavřela veřejnoprávní smlouvu či smlouvu s autorizovaným
inspektorem o kontrole projektové dokumentace stavby, příp. než právní nástupce
takovéto osoby (v tomto náhledu se Nejvyšší správní soud liší od názoru prezentovaného ve výše
citovaném rozsudku Krajského soudu v Plzni č. j. 57 A 75/2010-91). Taková stavba může být
samozřejmě stavbou neoprávněnou z hlediska soukromého práva. To však není starost
stavebního úřadu, takový spor musí jeho účastníci řešit soudní cestou. Nejvyšší správní soud při
této úvaze neopomněl fakt, že podle §110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona musí stavebník
doložit k žádosti o stavební povolení doklady prokazující jeho vlastnické právo nebo právo
založené smlouvou provést stavbu nebo opatření anebo právo odpovídající věcnému břemenu k
pozemku nebo stavbě. Zákon zde preventivně brání vzniku soukromoprávních sporů, stavební
úřad by proto neměl povolit záměr, který postrádá soukromoprávní zajištění. Tento přesah
veřejného práva do práva soukromého se však podle Nejvyššího správního soudu omezuje
jen na fázi samotného povolování stavby. Po jejím skončení již stavební úřad uvedenou
podmínku znovu nezkoumá, nýbrž se zaměřuje na hájení veřejných zájmů a zákonných
požadavků souvisejících s realizací stavby. Kdokoliv, kdo stavbu pro sebe buduje, se stává
ze zákona stavebníkem na základě třetí, resp. čtvrté části definice, a tudíž jsou pro něj závazné
nejen požadavky, jež na stavebníka klade stavební zákon, nýbrž i podmínky vydaného stavebního
povolení, příp. jiného aktu zakládajícího veřejné subjektivní právo stavby na daném místě.
Lze tedy říci, že třetí a čtvrtá část definice stavebníka nabývají na významu až po skončení
stavebního řízení či korespondujícího zjednodušeného procesu, přičemž se jedná o zvláštní
zákonné ustanovení ve smyslu §73 odst. 2 věta druhá správního řádu, podle níž „pro jiné osoby
je pravomocné rozhodnutí závazné v případech stanovených zákonem v rozsahu v něm uvedeném“.
[19] I o osobě, která stavbu provádí, resp. investorovi a objednateli stavby, tedy platí,
že se stávají stavebníky ze zákona. Rozhodující je zde opět materiální hledisko. Právní
důsledky se pak liší podle toho, zda jde o stavbu povolenou, popř. aprobovanou
některým ze zjednodušených procesů, či nikoliv. V prvním případě musí stavebník respektovat
podmínky vydaného aktu a nečiní-li tak, lze mu podle okolností v rámci kontrolní prohlídky
ukládat povinnosti ke zjednání nápravy vedle vlastníka stavby, stavbyvedoucího a stavebního
dozoru (srov. §134 stavebního zákona). U stavby nepovolené lze faktickému stavebníkovi nařídit
její odstranění namísto vlastníka stavby, pokud s tím vlastník stavby souhlasí (srov. §129
stavebního zákona). Pro nyní posuzovaný případ je ale zejména podstatné, že stavebník – ať už
se jím stal na základě kterékoliv části definice – je oprávněn podat žádost o zahájení řízení
či zjednodušeného procesu směřujícího k uvedení stavby do provozu. Zejména tak může oznámit
užívání stavby podle §120 stavebního zákona, požádat o kolaudační souhlas podle §122
stavebního zákona či – jako tomu bylo v daném případě – požádat stavební úřad, aby vydal
podle §123 stavebního zákona časově omezené povolení k předčasnému užívání stavby.
[20] Nejvyšší správní soud tedy po výše provedeném výkladu dospívá k závěru,
že ani ke změně osoby stavebníka právním nástupnictvím, ani k přistoupení osoby (dalšího)
stavebníka vedle původního žadatele na základě toho, že jiná osoba začne fakticky stavbu
pro sebe provádět – ať již přímo, nebo jako investor či objednatel – není třeba rozhodnutí
stavebního úřadu. K nabytí statusu stavebníka dochází naplněním znaků vyplývajících ze zákona.
Pouze pokud by vznikl spor o to, zda určitá osoba z materiálního hlediska splňuje zákonné
podmínky, aby mohla vystupovat jako stavebník, mohl by stavební úřad o této otázce
rozhodnout, a to v průběhu stavebního řízení usnesením podle §28 odst. 1 správního řádu,
v ostatních případech pak deklaratorním rozhodnutím podle §142 správního řádu, jež lze vydat
na žádost kohokoliv, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv. Takové rozhodnutí
je ovšem přípustné vydat jen tehdy, nelze-li danou skutečnost osvědčit (tj. všechny potenciálně
dotčené osoby se změnou nebo přistoupením dalšího stavebníka souhlasí) nebo není-li možné
danou otázku řešit v rámci jiného správního řízení. V daném případě, kdy žalobkyně podala
žádost o povolení k předčasnému užívání stavby, bylo právě zamítavé rozhodnutí o její žádosti
správným procesním nástrojem k vyjádření názoru stavebního úřadu, že žalobkyně stavebníkem
není. Žalovaným aprobovaný postup stavebního úřadu byl tak z procesního hlediska správný,
avšak věcně posoudil žalovaný otázku postavení žalobkyně nesprávně. Vyšel totiž z toho,
že bez vydání rozhodnutí o změně stavby před dokončením nemohlo dojít ani ke změně osoby
stavebníka (ani k přistoupení stavebníka dalšího vedle původního žadatele), což je názor,
který neobstál ani před krajským soudem, ani nyní před Nejvyšším správním soudem.
Nadto nelze přehlížet, že stavební úřad již jednou o této otázce rozhodl odlišně, když žalobkyni
dříve povolení k předčasnému užívání stavby vydal.
[21] Lze tedy uzavřít, že žalobkyně se mohla stát stavebníkem ze zákona na základě čtvrté části
definice, tj. jako investor či objednatel předmětné stavby pozemní komunikace, a to vedle obce
Pohoří jako stavebníka na základě první části definice, tj. jako žadatele o stavební povolení
na danou stavbu. Pokud by tomu tak bylo, nebylo by již třeba hlouběji analyzovat otázku,
zda se žalobkyně nestala zároveň i právní nástupkyní obce Pohoří jako žadatele,
neboť pro posouzení její procesní legitimace by to nebylo podstatné – návrh na povolení
předčasného užívání stavby by tak jako tak byla oprávněna podat jako investor. Pro úplnost
však Nejvyšší správní soud podotýká, že o univerzální sukcesi zde z povahy věci jít nemůže
(obec nezanikla) a dohoda obce se žalobkyní, že bude namísto obce stavbu investovat,
zřejmě nemohla zapříčinit ani sukcesi singulární (došlo zde jen ke změně záměrů stran,
nikoliv k převodu práv k nemovité věci, jež je předmětem řízení), krom toho mezi žalobkyní
a stávajícím vedení obce zřejmě panuje spor o platnost souhlasu se změnou stavebníka vydaného
předchozím starostou obce.
[22] Nejvyšší správní soud má za to, že výše uvedeným výkladem odpověděl na většinu
stěžovatelových argumentů. Pro pořádek však uvádí, že uvedený názor by neměl zakládat právní
nejistotu, neboť během řízení či zjednodušeného procesu se uplatní pouze první a druhá část
definice stavebníka. Stavebníkem tudíž bude žadatel, resp. ohlašovatel stavby,
příp. se jím ze zákona stane jeho právní nástupce. Naopak po vzniku práva stavby již mohou být
za stavebníka považovány vedle výše uvedených též další osoby – totiž ty, které dané veřejné
subjektivní právo fakticky konzumují (provádějí stavbu) nebo to u nich lze důvodně předpokládat
(investor a objednatel). A je zcela v pořádku a lze to i legitimně očekávat, že společně s tím je tíží
též odpovídající veřejnoprávní povinnosti, jež po nich lze vymáhat a za jejich neplnění
je sankcionovat. Rozhodnutí stavebního úřadu nemůže být podmínkou ani pro přistoupení
nového stavebníka, který stavbu realizuje nebo je jejím objednatelem či investorem,
ani pro nahrazení původního žadatele právním nástupcem, neboť jde o skutečnosti, které změnu
v osobě stavebníka způsobují přímo ze zákona. Stěžovatel v této souvislosti nikterak neupřesnil,
v čem by měla být kontroverzní myšlenka převodu veřejných subjektivních práv vyplývajících
ze stavebního povolení spolu s nemovitou věcí, k níž se toto rozhodnutí váže. V praxi
k takovým převodům dochází zcela běžně. Nutnou podmínkou, aby určitá osoba mohla být
považována za stavebníka, není ani to, že jí má vzniknout vlastnické právo ke stavbě;
takovou podmínku stavební zákon neobsahuje a i Nejvyšší správní soud použil
ve stěžovatelem odkazovaném rozsudku slovo „zpravidla“. Nadto tvrzení stěžovatele,
že v daném případě jde o stavbu místní komunikace, nemá jednoznačnou oporu ve spise.
Stavební povolení hovoří pouze o „pozemní komunikaci“, stejně dobře by tedy mohlo jít
o komunikaci účelovou, která může být ve vlastnictví jakékoliv právnické nebo fyzické osoby
(srov. §9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů);
na tom může sama o sobě těžko něco změnit zkratka MO použitá v souhrnné technické zprávě,
jež by snad mohla označovat místní komunikaci III. třídy, tj. místní obslužnou. Přisvědčit nelze
stěžovateli ani v kritice krajského soudu v oblasti práce s prejudikaturou, a to již proto, že krajský
soud na citovaných rozsudcích nezaložil svou argumentaci v meritu, nýbrž odkázal
na ně stěžovatele těmito slovy: „V dalším řízení se musí žalovaný vypořádat s tím, že v řízení vystupuje více
stavebníků s rozdílnými procesními stanovisky. Takové případy již v minulosti byly řešeny judikaturou správních
soudů, byť ve vztahu k dříve platnému zákonu č. 50/1976 Sb.“
[23] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že Krajský soud v Praze dospěl ve svém rozsudku
ke správnému právnímu závěru, že žalobkyně mohla být stavebníkem aktivně legitimovaným
k podání žádosti o povolení předčasného užívání stavby, jestliže pro sebe investovala
či objednávala danou stavbu, aniž by jí postavení stavebníka muselo být předtím přiznáno
konstitutivním správním aktem. Stavební úřad proto měl zodpovědět otázku, zda žalobkyně byla
faktickým investorem, resp. objednatelem stavby (zatím se tato skutečnost jeví být mezi stranami
nespornou), a v případě kladné odpovědi se měl její žádostí věcně zabývat, místo aby ji zamítl
jako žádost podanou neoprávněnou osobou. Z toho důvodu vyhodnotil Nejvyšší správní soud
kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s.
jako nedůvodnou a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[24] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s., aplikovaného na základě §120 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Naopak žalobkyně měla ve věci plný
úspěch, a proto jí Nejvyšší správní soud přiznal náhradu nákladů řízení, jež uplatnila.
[25] Žalobkyně prostřednictvím svého právního zástupce podala vyjádření ke kasační stížnosti.
Podání vyjádření představuje úkon právní služby podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Odměna za jeden úkon právní služby činí
podle §7 bodu 5, aplikovaného na základě §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, 3 100 Kč
a podle §13 odst. 3 advokátního tarifu je třeba k ní přičíst 300 Kč na úhradu hotových výdajů,
celkem tedy 3 400 Kč. Protože zmocněný advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se
tento nárok o částku 714 Kč odpovídající dani, kterou je advokát povinen z odměny
za zastupování odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění
pozdějších předpisů. Žalobkyni se tedy přiznává náhrada nákladů řízení spočívajících v odměně,
hotových výdajích a dani z přidané hodnoty advokáta v celkové výši 4 114 Kč. K zaplacení
náhrady nákladů řízení byla stěžovateli stanovena přiměřená lhůta v délce jednoho měsíce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. ledna 2016
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu