ECLI:CZ:NSS:2016:8.AS.116.2015:30
sp. zn. 8 As 116/2015 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobce: Bc. F. N.,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí
ministra vnitra ze dne 11. 11. 2011, čj. 289/2011, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2015, čj. 7 Ad 6/2012 – 85,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2015, čj. 7 Ad 6/2012 – 85,
se ve výrocích II. a IV. zrušuje a věc se v tomto rozsahu vrací Městskému
soudu v Praze k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 15. 6. 2007, č. 690/200 7 (dále „rozhodnutí o zápočtu dob“), Policie
České republiky, vrchní ředitelka útvaru odhalování korupce a finanční kriminality SKPV
ve věcech služebního poměru, nezapočetla žalobci do doby rozhodné pro nárok na výsluhový
příspěvek dobu trvání pracovního poměru u Sboru požární ochrany od 1. 1. 1987 do 30. 6. 1990.
[2] Rozhodnutím ze dne 5. 2. 2008, čj. PPR-1299/K-PK-2009, Policie České republiky,
náměstek policejního prezidenta ve věcech služebního poměru zamítl odvolání žalobce
proti rozhodnutí o zápočtu dob a toto rozhodnutí potvrdil.
[3] Rozhodnutím ze dne 30. 8. 2011, čj. OSZ-145064-1/V-Že-2011 (dále „rozhodnutí
o výsluhovém příspěvku“), ředitel odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ve věcech
služebního poměru stanovil žalobci výši výsluhového přís pěvku.
[4] Rozhodnutím ze dne 11. 11. 2011, čj. 289/2011 (dále též „napadené rozhodnutí“), ministr
vnitra zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí o výsluhovém příspěvku a toto rozhodnutí
potvrdil.
II.
[5] Žalobce podal proti rozhodnutí o odvolání ve věci zápočtu dob i proti napadenému
rozhodnutí žalobu k Městskému soudu v Praze. Městský soud odmítl žalobu proti rozhodnutí
ve věci zápočtu dob (výrok I.) a zrušil napadené rozhodnutí ministra včetně rozhodnutí
o výsluhovém příspěvku (výrok II). Současně rozhodl o n ákladech řízení o přezkumu obou
rozhodnutí (výroky III. a IV.).
[6] Rozhodnutí o odvolání ve věci zápočtu dob bylo žalobci podle městského soudu
doručeno dne 26. 4. 2011. Žalobce však proti němu podal žalobu až 13. 1. 2012, tj. po lhůtě
k podání žaloby v délce 60 dnů stanovené v §196 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále „zákon o služebním poměru“). Žaloba
proti rozhodnutí o odvolání ve věci zápočtu dob tak byla podána opožděně; městský soud
ji odmítl s poukazem na §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[7] Městský soud současně konstatoval, že rozhodnutí o zápočtu dob a na něj navazující
rozhodnutí o odvolání nebyla samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví, neboť žalobci
na jejich základě nevznikla žádná práva ani povinnosti. Jednalo se pouze o podkladová
rozhodnutí informačně organizační povahy, jejichž správnost soud přezkoumává v řízení
o žalobě proti konečnému rozhodnutí, tj. proti rozhodnutí ministra o odvolání žalobce
proti rozhodnutí o výsluhovém příspěvku.
[8] Městský soud vyhodnotil rozhodnutí o zápočtu dob jako nezákonné, neboť nebralo
v potaz povahu žalobcova pracovního zařazení u Sboru požární ochrany a nesprávně aplikovalo
§224 odst. 2 zákona o služebním poměru, z něhož nevyplývá podmínka výkonu pracovního
poměru u Hasičského záchranného sboru ke dni účinnosti zákona č. 238/2000 Sb. o Hasičském
záchranném sboru a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o HZS“). Povaha
pracovního zařazení žalobce byla klíčová pro zápočet doby tohoto pracovního zařazení do doby
rozhodné pro výpočet nároku na výsluhový příspěvek.
[9] Ke zrušení napadeného rozhodnutí a rozhodnutí o výsluhovém příspěvku soud poukázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2015, čj. 5 As 123/2014 – 20,
který se týkal výsluhového příspěvku vojáka, jenž byl v roce 1996 v pracovním poměru
u Hasičského záchranného sboru. Z uvedeného rozsudku vyplynulo, že pracovní poměr
zaměstnanců Hasičského záchranného sboru, kteří nebyli administrativními pracovníky,
sice nebyl služebním poměrem, ale služebnímu poměru se velmi blížil svým obsahem
a vymezením oprávnění a povinností příslušníků tohoto sboru.
[10] Podle §224 odst. 3 zákona o služebním poměru se do doby rozhodné pro výsluhové
nároky započtou také doby pracovního poměru, které se podle zvláštních předpisů posuzují jako
doby služebního poměru. Z tohoto ustanovení nevyplývá, že k zápočtu pracovního poměru
může dojít pouze tehdy, je-li změna pracovního poměru na služební poměr ve vztahu
ke konkrétnímu příslušníkovi fakticky deklarována v důsledku účinnosti zákona o HZS.
[11] Podle §21 odst. 3 zákona o HZS se příslušníkům Sboru požární ochrany započítají
do doby trvání služebního poměru doby, které byly započítávány podle dosavadních právních
předpisů pro pracovní poměr příslušníka Hasičského záchranného sboru. Toto ustanovení hovoří
o příslušnících Hasičského záchranného sboru obecně, nikoli pouze o těch, kteří fakticky
vykonávali tuto funkci ke dni nabytí účinnosti zákona o HZS. Pojem „příslušník Hasičského
záchranného sboru“ totiž znal i předchozí právní předpis, tj. zákon č. 133/1985 Sb., o požární
ochraně (dále jen „zákon o požární ochraně“), který byl zrušen zákonem o HZS.
[12] Rozhodnutím o zápočtu dob služební funkcionář nezapočetl žalobci do doby rozhodné
pro výsluhové nároky dobu od 1. 1. 1987 do 30. 6. 1990, po kterou žalobce pracoval jako
příslušník Sboru požární ochrany podle zákona o požární ochraně. Jeho pracovní zařazení
u Sboru požární ochrany nebylo jednoznačné, neboť podle údaje v evidenčním listu
důchodového zabezpečení pracoval jako samostatný odborný referent. Tento údaj
však byl přeškrtnut; žalobce uvedl, že plnil úkoly v oblasti prevence, měl služební stejnokroj
a průkaz příslušníka Sboru požární ochrany. Rovněž z rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí
o zápočtu dob vyplývá, že žalobce byl příslušníkem Sboru požární ochrany, nikoli
pouze občanským zaměstnancem.
[13] Protože bylo podkladové rozhodnutí o zápočtu dob nezákonné, městský soud zrušil
napadené rozhodnutí a rozhodnutí o výsluhovém příspěvku, a to dílem pro nezákonnost
spočívající v nesprávném výkladu §224 zákona o služebním poměru, a dílem pro vady řízení
spočívající v nedostatečném zjištění skutkového stavu, konkrétně povahy pracovního zařazení
žalobce v době od 1. 1. 1987 do 30. 6. 1990.
III.
[14] Žalovaný (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost.
Namítl, že podle ustálené rozhodovací praxe správních soudů je rozhodnutí o zápočtu dob
rozhodnutím podle §65 s. ř. s., a je samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví.
[15] Podle §165 zákona o služebním poměru je dobou rozhodnou pro výsluhové nároky doba
trvání služebního poměru a doba započtená ke dni účinnosti tohoto zákona podle §224 zákona
o služebním poměru. Stěžovatel započetl žalobci dobu od 1. 1. 2007 do 31. 7. 2011 bez dalšího,
neboť zákon o služebním poměru nevyžaduje samostatné rozhodnutí o době trvání služebního
poměru nastalého po nabytí účinnosti zákona.
[16] Rozhodnutí o zápočtu dob je rozhodnutím podle zákona o služebním poměru
a stěžovatel jím byl vázán. Pravomocná rozhodnutí o zápočt u dob tudíž nelze zpochybňovat
v řízení o výsluhových nárocích. V této souvislosti stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 12. 2011, čj. 4 Ads 58/2011 – 72.
[17] Stěžovatel nesouhlasil s městským soudem, že rozhodnutím o zápočtu dob pro účely
výsluhových nároků podle §224 odst. 1 zákona o služebním poměru nevznikají žádná práva
ani povinnosti a poukázal na důvodovou zprávu k zákonu o služebním poměru. Rozhodnutím
o zápočtu dob chtěl zákonodárce dát příslušníkům bezpečnostních sborů v souvislosti s přijetím
zákona o služebním poměru právní jistotu ve vztahu k očekávaným výsluhovým náležitostem,
na něž jim v budoucnu vznikne nárok.
[18] Stěžovatel označil napadený rozsudek rovněž za zmatečný, neboť městský soud odmítl
žalobu proti rozhodnutí náměstka pro opožděnost a zároveň uvedl, že přezkum tohoto aktu
je vyloučen podle §70 písm. a) s. ř. s.; byl tudíž dán důvod k odmítnutí žaloby pro nepřípustnost
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nikoli pro opožděnost.
[19] Ustanovení §224 odst. 3 zákona o služebním poměru odkazuje podle stěžovatele
na §21 odst. 3 zákona o HZS. Podle §21 odst. 3 zákona o HZS ve znění do 31. 12. 2006
se příslušníkům Hasičského záchranného sboru, kteří jsou ke dni účinnosti tohoto zákona
(tj. k 1. 1. 2001) v pracovním poměru podle dosavadních předpisů, započítávají do doby trvání
služebního poměru i doby, které byly započítávané podle dosavadních předpisů pro pracovní
poměr příslušníka Hasičského záchranného sboru. Žalobce nepřecházel k 1. 1. 2001
z pracovního poměru příslušníka Hasičského záchranného sboru do služebního poměru
příslušníka Hasičského záchranného sboru. Pro zápočet doby jeho pracovního poměru
od 1. 1. 1987 do 30. 6. 1990 proto neexistuje zákonná opora.
[20] Aplikační praxe stěžovatele interpretovala §224 odst. 3 zákona o služebním poměru
a §21 odst. 3 zákona o HZS ve spojení s §21 odst. 1 zákona o HZS, podle kterého se zápočet
doby předchozího pracovního poměru příslušníka Hasičského záchranného sboru za účelem
výpočtu nároků souvisejících se skončením služebního poměru provede pouze tehdy,
je-li oprávněný k 1. 1. 2001 ve služebním poměru příslušníka Hasičského záchranného sboru.
Rozsudek čj. 5 As 123/2014 – 20 nelze na projednávanou věc aplikovat, neboť se týká
rozhodování o nárocích vojáka z povolání podle jiného zákona.
IV.
[21] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[22] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[23] Kasační stížnost je důvodná.
[24] Žalobce se žalobou domáhal jednak zrušení rozhodnutí o zápočtu dob a jednak zrušení
rozhodnutí o výsluhovém příspěvku. Rozsudek městského soudu koresponduje žalobnímu petitu.
Městský soud prvním výrokem odmítl žalobu proti rozhodnutí o odvolání ve věci zápočtu dob
a třetím výrokem rozhodl o nákladech tohoto řízení. Druhým výrokem zrušil napadené
rozhodnutí týkající se výše výsluhového příspěvku a čtvrtým výrokem rozhodl o nákladech
soudního řízení v této části. V souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 1. 7. 2015, čj. 5 Afs 91/2012 - 41, podal stěžovatel kasační stížnost
pouze proti výrokům o zrušení napadeného rozhodnutí a prvostupňového rozhodnutí ve věci
výsluhového příspěvku a souvisejícího výroku o nákladech řízení, n eboť tam byl u městského
soudu procesně neúspěšný. Výrok o odmítnutí žaloby zůstal kasační stížností nedotčen, žalobce
proti němu nepodal kasační stížnost. Předmětem řízení o kasační stížnosti jsou tedy pouze výrok
týkající se rozhodnutí o výši výsluhového příspěvku spolu se souvisejícím výrokem o náhradě
nákladů řízení.
[25] Rozhodnutí o zápočtu dob vydala Policie ČR, vrchní ředitelka útvaru odhalování korupce
a finanční kriminality, o odvolání proti tomuto rozhodnutí rozhodoval náměstek policejního
prezidenta. Žalobce označil v žalobě jako žalovaného pouze Ministerstvo vnitra,
které prostřednictvím ředitele odboru sociálního zabezpečení rozhodovalo o výši žalobcova
výsluhového příspěvku a následně ministrem vnitra o odvolání. Městský soud vyžádal od Policie
ČR příslušný správní spis týkající se zápočtu dob, považoval polic ii vedle ministerstva rovněž
za žalovaného a doručil mu rozsudek. V souladu s §105 odst. 1 s. ř. s. jsou však účastníky řízení
o kasační stížnosti pouze stěžovatel a žalobce, neboť městský so ud rozhodoval o obou relativně
samostatných rozhodnutích samostatnými výroky, kasační st ížnost podal pouze stěžovatel
a výrok o odmítnutí žaloby proti rozhodnutí ve věci zápočtu dob zůstal kasační stížností
nenapaden. V řízení před Nejvyšším správním soudem se proto nelze zabývat důvodností žalobní
námitky, že čestné prohlášení o osobním převzetí uvedeného ro zhodnutí má být falsem,
jakož i tím, zda se žalobce skutečně s rozhodnutím o odvolání ve věci zápočtu dob seznámil
nejpozději 26. 4. 2011.
[26] Stěžovatel namítl, že dosavadní rozhodovací praxe správních soudů považovala
rozhodnutí o zápočtu dob za rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s., které je samostatně
přezkoumatelné ve správním soudnictví. Tato námitka je důvodná. Rozsudek městského soudu
trpí zásadním vnitřním rozporem při hodnocení povahy rozhodnutí o zápočtu dob. Městský soud
dospěl k závěru o opožděnosti žaloby proti rozhodnutí ve věci zápočtu dob; doručení rozhodnutí
o odvolání v této věci bylo prokázáno nejpozději 26. 4. 2011, neboť tohoto dne se s ním žalobce
prokazatelně seznámil. Pokud byla žaloba podána až v lednu 2012, byla podána opožděně
a městský soud ji odmítl s poukazem na §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Současně však v rozsudku
konstatoval, že rozhodnutím o zápočtu dob nevznikají žádná práva ani povinnosti,
jde o podkladové stanovisko, mající „informačně organizační povahu“ a soudní přezkum tohoto
rozhodnutí je vyloučen podle §70 písm. a) s. ř. s. Žalobu proti rozhodnutí o zápočtu dob
proto odmítl s poukazem na její nepřípustnost podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Kumulace
uvedených důvodů pro odmítnutí žaloby není přípustná. Nejvyšší správní soud již v rozsudku
ze dne 28. 2. 2008, čj. 5 Afs 69/2007 - 64, konstatoval, že „důvod odmítnutí žaloby pro výluku
ze soudního přezkumu kvůli tomu, že žalobou napadený úkon správního orgánu není rozhodnutím ve smyslu
legislativní zkratky v §65 odst. 1 s. ř. s. [§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. a)
s. ř. s.], vylučuje současnou existenci důvodu odmítnutí žaloby pr o opožděnost [§46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] .“
Při úvaze o přezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí je třeba nejprve uvážit,
zda rozhodnutím vznikají, mění se, ruší či se závazně určují p ráva a povinnosti. Teprve
pokud tomu tak je, lze posoudit, zda se žalobce domáhá přezkumu takového rozhodnutí
v zákonné lhůtě či nikoli. Naopak, pokud jde o úkon správního orgánu, který není rozhodnutím
podle §65 odst. 1 s. ř. s., je jeho přezkum vyloučen bez ohledu na dodržení lhůty k podání žaloby
u správního soudu.
[27] Zbývá posoudit, zda je rozhodnutí o zápočtu dob správním rozhodnutím samostatně
přezkoumatelným ve správním soudnictví, nebo zda jde skutečně pouze o podkladové stanovisko
„informačně organizační povahy“. Podle §181 odst. 1 služebního zákona je rozhodnutím úkon
služebního funkcionáře v určité věci, jímž se zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti
jmenovitě určeného účastníka nebo jímž se prohlašuje, že t ento účastník má určitá práva
a povinnosti. Vyskytne-li se v řízení otázka, o které již bylo pravomocně rozhodnuto příslušným
orgánem, je služební funkcionář rozhodnutím vázán (§180 odst. 5). Podle §224 odst. 1 zákon
o služebním poměru se příslušníkům ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona (tj. k 1. 1. 2007)
provede zápočet dob pro účely výsluhových nároků.
[28] Zákon o služebním poměru předpokládá vydání správního rozhodnutí,
jímž bude osobám ve služebním poměru autoritativně stanovena rozhodná doba pro účely
výsluhových náležitostí. Jde o dobu, po kterou v minulosti trval podle zvláštních právních
předpisů služební resp. pracovní poměr. Z žádného ustanovení zákona o služebním poměru
neplyne, že by rozhodnutí vydané podle §224 bylo pouze podkladovým stanoviskem a nemělo
být závazné při stanovení konkrétní výše výsluhového nároku.
[29] Z judikatury Nejvyššího správního soudu zřetelně vyplývá, že rozhodnutí o odvolání
proti rozhodnutí o zápočtu dob pro účely výsluhových nároků podléhají samostatnému
přezkumu ve správním soudnictví a jsou považována za rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s.
Zmínit lze např. rozsudky ze dne 12. 6. 2008, čj. 3 Ads 28/2008 - 47, či ze dne 24. 3. 2010,
čj. 6 Ads 157/2009 - 90. V obou případech bylo předmětem řízení rozhodnutí ve věci zápočtu
dob, krajský soud takové rozhodnutí přezkoumal a věcně o něm rozhodl a kasační soud následně
neshledal vadným takový postup krajského soudu.
[30] Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 21. 12. 2011, čj. 4 Ads 58/2011 - 72, rozhodoval
ve věci, která je nejobdobnější nyní projednávanému případu. Rovněž tehdy bylo nejprve
rozhodnuto samostatným rozhodnutím podle §224 odst. 1 služebního zákona o zápočtu dob
pro účely výsluhových nároků a teprve následně o přiznání odchodného. Nejvyšší správní soud
jednoznačně uzavřel, že „služební funkcionář je při rozhodování o nároku na odchodné a jeho výši váz án
pravomocným rozhodnutím o zápočtu dob pro výsluhové nároky.“ Zdůraznil, že je třeba rozlišovat,
zda je předmětem soudního přezkumu rozhodnutí o zápočtu dob rozhodných pro výsluhové
nároky nebo rozhodnutí o přiznání odchodného v konkrétní částce. O zápočtu dob bylo dříve
pravomocně rozhodnuto, soud takové rozhodnutí věcně přezkoumal, a že šlo o postup správný,
plyne i z odmítnutí ústavní stížnosti Ústavním soudem (usnesení z e dne 21. 11. 2011,
sp. zn. IV. ÚS 3300/10). Za takové situace pak polemiku proti rozhodnutí o zápočtu dob nelze
znovu připustit v následném řízení o stanovení výše výsluhy, neboť v něm již nemá místo.
[31] Žalobce ani v nyní projednávané věci neuplatnil žádné žalobní námitky týkající se výkonu
služby po nabytí účinnosti zákona o služebním poměru do 31. 7. 2011, kdy služební poměr
ukončil. Neuplatnil rovněž žádné námitky o případné nesprávnosti určení konkrétní výše
výsluhového příspěvku. Jedinou výhradou bylo, že mu měla být započtena též doba 3 roků
a 180 dnů (od 1. 1. 1987 do 30. 6. 1990 ), kdy pracoval u Sboru požární ochrany. Tato námitka
nemá místo v řízení o přezkumu rozhodnutí, jímž byl stanoven v ýsluhový příspěvek, ale míří
do řízení o žalobě proti rozhodnutí o zápočtu dob.
[32] Je nepřípadný poukaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 3. 2015, čj. 5 As 123/2014 - 20. Ten se týká hmotněprávní podstaty věci,
zda bylo pro zápočet doby třeba, aby byl žalobce fakticky v pracovním poměru
podle dosavadních předpisů ke dni účinnosti zákona o HZS. Z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ani z rozsudku Městského soudu v Praze, který byl ke kasační stížnosti přezkoumáván
(sp. zn. 11 Ad 8/2011), však nevyplývá, že by správní orgán před vydáním rozhodnutí
o výsluhovém příspěvku samostatně rozhodl o zápočtu dob pro určení výsluhových nároků.
Za takové situace bylo jistě třeba posoudit jako předběžnou ot ázku, zda a v jakém rozsahu
lze pro účely výsluhového příspěvku započíst dobu pracovního poměru před účinností zákona
o služebním poměru. Nyní byla situace jiná, o zápočtu dob správní orgán v minulosti
pravomocně rozhodl a stěžovatel byl tímto rozhodnutím při rozhodování o výsluhovém
příspěvku vázán.
[33] S poukazem na shora uvedené shledal Nejvyšší správní so ud kasační stížnost důvodnou,
a proto zrušil rozsudek v kasační stížností napadeném rozsahu. Žalovaný je v dalším řízení vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
V dalším řízení rovněž rozhodne o nákladech řízení před Nejvyšším správním soud em
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 17. února 2016
JUDr. Jan Passer
předseda senátu