ECLI:CZ:NSS:2017:1.AZS.94.2017:26
sp. zn. 1 Azs 94/2017 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: V. H., zastoupen Mgr.
Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované: Policie ČR,
Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, se sídlem Kaplanova 2055/4, Praha 4, o žalobě proti
rozhodnutí žalované ze dne 21. 12. 2016, č. j. KRPA-479234-50/ČJ-2016-000022, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 1. 2017, č. j. 2 A
3/2017 – 22,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 1. 2017, č. j. 2 A 3/2017 – 22,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí žalované ze dne 21. 12. 2016, č. j. KRPA-479234-50/ČJ-2016-000022,
se zrušuje a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 12.342 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce Mgr. Petra
Václavka.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 24. 11. 2016 byl žalobce podroben pobytové kontrole hlídkou Policie České
republiky, při níž se prokázal občanským průkazem Rumunska, který vydával za vlastní a pravý.
Tento průkaz byl vystaven na jméno H. V., nar. X, rumunské státní příslušnosti, a byl opatřený
žalobcovou fotografií. Policejní hlídka pojala podezření, že uvedený doklad totožnosti je
padělaný, a cizince proto omezila na svobodě. Zmíněné podezření bylo následně potvrzeno na
základě odborného vyjádření oddělení dokladů a specializovaných činností cizinecké policie. Ještě
týž den doručil strýc žalobce osobně na policejní služebnu žalobcův vlastní cestovní doklad
Ukrajiny.
[2] Dne 24. 11. 2016 bylo pod č. j. KRPA-479234-18/ČJ-2016-000022 vydáno rozhodnutí
o žalobcově správním vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) s tím, že mu nelze
umožnit vstup na území členských států EU v délce jednoho roku. Rozhodnutím žalované ze dne
26. 11. 2016, č. j. KRPA-479234-26/ČJ-2016-000022, byl žalobce zajištěn za účelem správního
vyhoštění podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců na dobu 30 dnů ode dne omezení
osobní svobody. Žalobce proti uvedenému rozhodnutí brojil žalobou (kterou Městský soud
v Praze později zamítl jako nedůvodnou).
[3] V záhlaví označeným rozhodnutím ze dne 21. 12. 2016 žalovaná podle §124 odst. 3
ve spojení s §125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, prodloužila dobu, po kterou byl žalobce
zajištěn za účelem správního vyhoštění, o dalších 30 dnů.
[4] Žalobce napadl rozhodnutí o prodloužení zajištění za účelem správního vyhoštění
žalobou, kterou městský soud zamítl jako nedůvodnou. Soud zejména uvedl, že uložení zajištění
(resp. jeho prodloužení) nebylo ze strany žalované nepřiměřené. K namítanému nedostatečnému
posouzení možnosti aplikace zvláštních opatření podle §123b zákona o pobytu cizinců uvedl,
že z obsahu správního spisu i z odůvodnění rozhodnutí o prodloužení zajištění je zřejmé,
že se žalovaná zabývala otázkou, zda v případě žalobce postačuje uložení zvláštních opatření
za účelem vycestování. Ačkoliv žalobce oznámil žalované adresu pobytu svého strýce, kde
by mohl pobývat i on, a jeho strýc nabízel i složení finanční záruky, žalovaná k uložení zvláštního
opatření dle názoru soudu zcela správně nepřistoupila. V případě žalobce se jedná o osobu, která
vědomě a úmyslně nerespektuje povinnosti jí uložené, neboť se prokazovala padělaným
dokladem. I přes dodatečné uvedení adresy strýce a tvrzené možnosti složit finanční záruku
nebylo patrné, zda by žalobce spolupracoval s orgány policie a respektoval povinnosti jemu
uložené (soud v této věci odkázal na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 10. 2016, č. j. 10 Azs 102/2016 - 56). Napadené rozhodnutí obsahuje úvahy pro
posouzení důvodnosti prodloužení zajištění i neaplikace zvláštních opatření podle §123b a 123c
zákona o pobytu cizinců. Městský soud proto dospěl k závěru, že byly zohledněny podstatné
okolnosti případu a bylo postupováno v souladu se správním řádem za současného šetření práv
žalobce.
II. Důvody kasační stížnosti
[5] Proti rozsudku městského soudu brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížností z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního.
[6] Podle stěžovatele soud fakticky pouze převzal argumentaci žalované a víceméně bez
dalšího její postup a rozhodnutí aproboval. Městský soud se nedostatečně vypořádal se stěžejní
žalobní námitkou, kterou stěžovatel rozporoval samotnou zákonnost rozhodnutí o prodloužení
zajištění. Omezení na osobní svobodě je možné jen ve výjimečných případech, které je nutno
v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva vykládat restriktivně. Zajištění cizince
má subsidiární povahu ve vztahu k možnosti použití zvláštních opatření podle §123b zákona
o pobytu cizinců a finanční záruce podle §123c téhož zákona. Zajištění cizince je tedy institutem
ultima ratio a žalovaná v případě stěžovatele v tomto smyslu pochybila.
[7] Žalovaná totiž nesprávně zjistila skutkový stav věci. Podle odůvodnění napadeného
rozhodnutí je důvodem prodloužení zajištění ničím nepodložená spekulace žalované o tom,
že by stěžovatel mařil výkon vyhoštění, a dále zdlouhavým procesem zajištění výkonu eskorty
do zahraničí. V rozhodnutí o prodloužení zajištění tak zcela absentují skutečné úvahy pro
posouzení důvodnosti trvání zajištění, příp. jsou důvody v něm uvedené zcela v nepoměru
s omezením stěžovatele na jeho osobní svobodě. Městský soud v této věci pouze stroze odkázal
na odůvodnění rozhodnutí žalované a na správní spis, čímž zatížil svůj rozsudek nezákonností
a nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů.
[8] Žalovaná nesprávně posoudila možnost aplikace zvláštního opatření dle §123b zákona
o pobytu cizinců, neboť stěžovatel prostřednictvím svého zástupce doručil žalované vyjádření,
kde sděluje adresu pobytu svého strýce, u kterého přislíbil, že se bude zdržovat a každou
případnou změnu nahlásí policii. Dále stěžovatel navrhl složení finanční záruky až do výše
200.000 Kč. Na závěr přislíbil, že se bude policii hlásit. Stěžovatel tedy navrhl všechny tři možné
typy zvláštních opatření podle §123b zákona o pobytu cizinců. Žalovaná tyto dokumenty
ignorovala, čímž porušila §3 správního řádu.
[9] Dodatečné uvedení adresy strýce přitom není v rozporu s předešlým protokolem
o výslechu, neboť do protokolu stěžovatel pouze uvedl, že si na adresu strýce nevzpomíná.
Stěžovatel svůj přechodný pobyt na území ČR úředně nikdy nehlásil proto, že se na území vždy
zdržoval jen pár dnů a během tak krátké doby se přihlásit nestačil. Vystavoval se situaci, kdy
mu mohla být uložena pokuta, toto jednání však není natolik závažně, aby žalovaná v rámci
napadeného rozhodnutí o prodloužení zajištění zcela vyloučila možnost aplikace zvláštních
opatření.
[10] Z obsahu rozhodnutí o prodloužení zajištění nevyplývají důvody, pro které žalovaná
přistoupila k tomuto krajnímu prostředku omezení na osobní svobodě, který nadto v souladu
s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva nelze nadužívat. S těmito námitkami se však
městský soud dostatečně nevypořádal a nepřezkoumatelně uzavřel, že v postupu žalovaného
neshledává žádné vady.
[11] Vzhledem k tomu, že je zajištění cizince zcela mimořádným institutem, jehož užití má být
omezeno jen na specifické případy a krajní situace, musí správní orgán nejprve zkoumat, je-li
tento postup skutečně nezbytný. Dále musí vždy zdůvodnit, proč dal přednost zajištění před
použitím alternativních opatření, resp. proč by užití méně postihujících opatření nesplnilo účel
(zejm. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2012, č. j. 4 As 16/2012 – 30).
Stěžovatel dále poukázal na subsidiaritu institutu zajištění vůči mírnějším opatřením a odkázal
na rozsudky kasačního soudu ze dne 22. 7. 2010, č. j. 9 As 5/2010 - 74, a ze dn e 15. 4. 2009,
č. j. 1 As 12/2009 - 61. Žalovaná v rozhodnutí neuvedla, proč je v dané věci zajištění opatřením
nezbytným pro dosažení účelu správního řízení, a proč nelze tohoto účelu dosáhnout jinak.
Stěžovatel dále namítl porušení zásady přiměřenosti a poukázal na rozhodnutí Ústavního soudu
(zejm. rozhodnutí ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01), a rozhodnutí Evropského soudního
dvora ze dne 28. 4. 2011, ve věci C-61/11 PPU, ve věci Hassen El Dridi, alias Soufi Karim, které
vychází ze Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/115/ES ze dne 16. 12. 2008.
[12] Stěžovatel rovněž namítl porušení ustanovení o správním řízení podstatným způsobem,
jelikož je podle něj zjevné, že žalovaná nešetří oprávněné zájmy dotčené osoby a nedbá, aby
přijaté řešení odpovídalo okolnostem projednávané věci. Důvody k zajištění pak nepochybně
slábnou v průběhu času, žalovaná se právě tímto kritériem měla v rámci svého správního uvážení
zabývat. S ohledem na vše uvedené navrhl, aby kasační soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení.
[13] Žalovaná se ve stanovené lhůtě ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost je důvodná.
[16] V první řadě Nejvyšší správní soud zkoumal námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu, kterou by se musel zabývat podle §109 odst. 4 s. ř. s. z úřední povinnosti i bez
výslovné námitky stěžovatele. Vlastní přezkum rozhodnutí je totiž možný pouze za předpokladu,
že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
[17] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „[…]
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
K nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů se v obecné rovině Nejvyšší správní
soud již mnohokrát vyjádřil (viz např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75,
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne
25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 - 245, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64). V rozsudku
ze dne 26. 1. 2006, č. j. 4 Ads 23/2004 – 49, pak dospěl k závěru, že rozsudek krajského soudu
je stižen vadou nepřezkoumatelnosti i v případě, že soud věcně přezkoumal rozhodnutí
správního orgánu, které je však samo nepřezkoumatelné. Právě z tohoto důvodu stěžovatel
namítá nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu v nyní posuzované věci.
[18] Klíčovou kasační námitkou stěžovatele je nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalované
o prodloužení zajištění pro nedostatek úvahy o tom, proč v případě stěžovatele nepostačilo namísto
jeho omezení na osobní svobodě „pouhé“ uložení alternativních opatření ve smyslu
§123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Nepřezkoumatelností rozhodnutí správního orgánu pro
nedostatek důvodů se Nejvyšší správní soud rovněž mnohokrát zabýval. Například v rozsudku
ze dne 23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007 - 84, konstatoval, že z odůvodnění rozhodnutí musí být
mimo jiné zřejmé, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo
vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti
předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými
důkazy vyvrácené. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2011,
č. j. 1 As 66/2011 - 122, je rozhodnutí žalované nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
zejména tehdy, neobsahuje-li úvahy, kterými se správní orgán řídil v otázce naplnění zákonných
podmínek pro rozhodnutí v dané věci. Míra podrobnosti těchto úvah musí vždy odpovídat
konkrétním skutkovým okolnostem a úkonům učiněným účastníky ve správním řízení.
[19] Zákon o pobytu cizinců, konkrétně §124 odst. 1 v rozhodném znění stanoví, že „[p]olicie
je oprávněna zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění
anebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným členským státem
Evropské unie zákaz vstupu platný pro území členských států Evropské unie a nepostačuje uložení zvláštního
opatření za účelem vycestování, pokud
b) je nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, zejména tím,
že v řízení uvedl nepravdivé údaje o totožnosti, místě pobytu, odmítl tyto údaje uvést anebo vyjádřil úmysl území
neopustit nebo pokud je takový úmysl zjevný z jeho jednání.“
[20] Ustanovení §123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců pak stanoví, že „[z]vláštním opatřením
za účelem vycestování cizince z území (dále jen „zvláštní opatření za účelem vycestování“) je
a) povinnost cizince oznámit policii adresu místa pobytu, zdržovat se tam, každou jeho změnu oznámit následující
pracovní den policii a ve stanovené době se na adrese místa pobytu zdržovat za účelem provedení pobytové kontroly,
b) složení peněžních prostředků ve volně směnitelné měně ve výši předpokládaných nákladů spojených se správním
vyhoštěním (dále jen „finanční záruka“) cizincem, kterému je zvláštní opatření za účelem vycestování uloženo;
peněžní prostředky za cizince může složit státní občan České republiky nebo cizinec s povoleným dlouhodobým
anebo trvalým pobytem na území (dále jen „složitel“), nebo
c) povinnost cizince osobně se hlásit policii v době policií stanovené.
[21] Zákon o pobytu cizinců v tomto rozsahu transponuje čl. 15 směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. 12. 2008 o společných normách a postupech
v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí
(návratová směrnice), podle kterého nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně
účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí
země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění.
Prioritu mírnějších donucovacích opatření a subsidiaritu zajištění, které podléhá zásadě
proporcionality, pak jasně deklaruje bod 16 odůvodnění citované směrnice, podle kterého
„[v]yužití zajištění za účelem vyhoštění by mělo být omezeno a mělo by podléhat zásadě proporcionality, pokud jde
o použité prostředky a sledované cíle. Zajištění je odůvodněné pouze pro přípravu navrácení či pro výkon vyhoštění
a pouze v případě, že by uplatnění mírnějších donucovacích opatření nebylo dostatečně účinné.“ Rozsudek
Soudního dvora Evropské unie ze dne 28. 4. 2011, Hassen El Dridi, věc C-61/11 PPU,
EU:C:2011:268, jehož se stěžovatel v kasační stížnosti dovolává, pak k návratové směrnici
zmiňuje požadavek, aby členské státy uskutečňovaly vyhoštění prostřednictvím co nejmírnějších
donucovacích opatření (odstavec 39).
[22] Zajištění, ať již podle zákona o pobytu cizinců nebo podle zákona o azylu, představuje
zcela mimořádný institut, neboť pro cizince znamená omezení, nebo (v závislosti na povaze,
délce, důsledcích a způsobu zajištění) dokonce zbavení jeho osobní svobody. Jedná se o citelný
zásah do jednoho ze základních práv jednotlivce zaručeného čl. 8 Listiny základních práv
a svobod (a v obecné rovině i čl. 7 odst. 1 Listiny), a jako takový může být přípustný jen
za podmínek přísně vymezených nejen zákonem, ale především ústavním pořádkem [blíže viz např.
usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 11. 2011, č. j. 7 As 79/2010 – 150, č. 2524/2012 Sb. NSS,
rozsudek ze dne 22. 7. 2010, č. j. 9 As 5/2010 – 74, č. 2129/2010 Sb. NSS, či nález Ústavního
soudu ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 10/08, č. 229/2009 Sb.].
[23] Ze správního spisu žalované vyplývá, že dne 26. 11. 2016 bylo vydáno rozhodnutí
o prvotním zajištění. Následně ještě téhož dne bylo žalované osobně doručeno podání
zmocněnce stěžovatele označené jako „Vyjádření k úkonům předcházejícím případnému zajištění
účastníka řízení“. V tomto podání stěžovatel navrhoval možnosti uložení alternativních opatření.
Jeho přílohou bylo rovněž podepsané a datované vyjádření strýce stěžovatele nazvané jako „Návrh
na převzetí záruky důvěryhodné osoby spolu s návrhem finanční záruky“. Příbuzný stěžovatele
v podání uvedl, že je ochoten a schopen za stěžovatele složit finanční záruku ve výši 200.000 Kč.
Na tato podání však žalovaná nijak nereagovala, následovalo až vydání nyní přezkoumávaného
rozhodnutí o prodloužení zajištění.
[24] V tomto rozhodnutí o prodloužení zajištění se žalovaná nejprve vypořádala s tím, proč
nepřistoupila k uložení alternativních opatření podle §123b odst. 1 písm. a) a c) zákona o pobytu
cizinců. Nabídka těchto zvláštních opatření byla stěžovatelem učiněna velmi obecně a rovněž
vypořádání žalovanou bylo podle kasačního soudu provedeno v míře obecnosti odpovídající
stěžovatelovu tvrzení. Žalovaná za daných okolností nepochybila, když k uložení zvláštního
opatření podle §123b odst. 1 písm. a) nebo c) citovaného ustanovení nepřistoupila.
[25] K možnosti uložení finanční záruky, jakožto mírnějšího opatření podle
§123b odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je pak v napadeném rozhodnutí o prodloužení
zajištění uvedeno: „Finanční prostředky, jak jste uvedl, máte od strýce, ale na složení finanční záruky, jak jste
sám uvedl do protokolu o výslechu ze dne 24. 11. 2016, žádné prostředky nemáte. Dne 26. 11. 2016
ve 12:30 hod, kdy probíhal výkon rozhodnutí o [prvotním – pozn. NSS] zajištění ze dne 26. 11. 2016, které
vám bylo oznámeno v 11:35 téhož dne, bylo správnímu orgánu doručeno prostřednictvím zmocněného zástupce
vyjádření k alternativě zajištění, kde uvádíte, že jste připraven složit finanční záruku až do výše 200.000 Kč.
K tomu správní orgán musí uvést, že za situace, kdy je důvěra ve vás oslabena vzhledem k vašemu předchozímu
jednání a lze se tedy důvodně domnívat, že nebudete respektovat uložené správní vyhoštění a sám dobrovolně
nevycestujete, složení finanční záruky ohrozí samotný cíl vyhoštění z území členských států Evropské unie.“
[podtržením zvýraznil NSS].
[26] Podmínky přijetí návrhu na složení finanční záruky [ať již ze strany zajištěného cizince
nebo ze strany složitele ve smyslu §123b odst. 1 písm. b) za středníkem], zákon o pobytu cizinců
blíže nestanoví a ponechává je zcela na správním uvážení policie. Žalovaná se v napadeném
rozhodnutí o prodloužení zajištění k podmínkám přijetí (či nepřijetí) návrhu v podrobnostech
nevyjadřuje a pouze v obecné rovině uvádí, že by její složení ohrozilo cíl zajištění. V odůvodnění
napadeného rozhodnutí tak zcela absentují úvahy správního orgánu o tom, z jakého důvodu byla
nabídka finanční záruky učiněná třetí osobou (tj. strýcem stěžovatele) pro žalovanou nepřijatelná.
[27] Judikatura vztahující se k zajišťování cizinců za účelem správního vyhoštění sice v obecné
rovině stanoví, že správní orgány v rozhodnutí o prodloužení zajištění již nemusí rozsáhle
rekapitulovat důvody zajištění (cizinec s nimi byl obeznámen již z původního rozhodnutí
o zajištění). Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, č. j. 1 As 90/2011 - 124,
č. 2936/2013 Sb. NSS konstatoval, že „[z]a nezměněných skutkových okolností budou důvody pro
trvání zajištění zpravidla shodné, jako byly důvody popsané v prvém rozhodnutí o zajištění
cizince, proto na něj postačí v odůvodnění v podrobnostech odkázat (…)“. Zmíněné podání
obsahující návrh příbuzného stěžovatele na složení finanční záruky ve smyslu
§123b odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, učiněné den po vydání prvotního rozhodnutí
o zajištění, však zcela jednoznačně představovalo zcela novou skutkovou okolnost, kterou měla
žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí náležitě reflektovat.
[28] V usnesení ze dne 28. 2. 2017, č. j. 5 Azs 20/2016 - 38, č. 3359/2017 Sb. NSS, rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu vyslovil, že jakkoliv bude zajištění cizinců u některého
z typových důvodů zajištění podle §124 odst. 1 písm. c) a d) zákona o pobytu cizinců pravidlem,
žádný z těchto typových důvodů paušálně nevylučuje aplikaci zvláštních opatření podle 123b téhož
zákona. Vždy je nutno zvážit osobní, majetkové a rodinné poměry cizince, charakter porušení
povinností souvisejících s vyhošťovacím řízením, jeho dosavadní chování a respektování
veřejnoprávních povinností stanovených ČR nebo jinými státy EU (včetně charakteru porušení
těchto povinností ze strany cizince). Správní orgány musí při svém rozhodování vycházet
z konkrétního jednání cizince a posoudit jeho věc v souladu se zásadou individualizace. Konkrétním
specifikům a poměrům osoby pak musí odpovídat rovněž i rozsah povinnosti žalované odůvodnit, proč
neužila zvláštních opatření, ale cizince zajistila (viz bod 37 usnesení rozšířeného senátu).
[29] Nejvyšší správní soud se sice ve výše citovaném usnesení zabýval aplikací zvláštních
opatření v případě zajištění cizinců podle §124 odst. 1 písm. c) a d) zákona o pobytu cizinců,
některé z jeho závěrů jsou však aplikovatelné i na nyní projednávaný případ prodloužení zajištění
podle písm. b) citovaného ustanovení: ačkoliv nelze popřít, že u většiny cizinců zastírajících
vlastní totožnost bude nutno přistoupit k jejich zajištění, žalovaná se měla s nabídkou složení
finanční záruky dostatečně a konkrétně vypořádat – zejména s ohledem na to, že v případě
stěžovatele se k samotné okolnosti prokázání falešným dokladem již nepřidala žádná další
významná skutková okolnost, jakou je například předchozí neuposlechnutí výjezdního příkazu.
[30] Za situace, kdy v průběhu správního řízení existuje zcela jasný návrh směrem ke složení
finanční záruky podle §123b zákona o pobytu cizinců, povšechné vypořádání se s nemožností
aplikace zvláštních opatření v rámci odůvodnění rozhodnutí o prodloužení zajištění v zásadě
neobstojí. Opačný přístup správního orgánu je totiž v rozporu se zásadou individualizace tak, jak
ji vymezil rozšířený senát ve výše citovaném usnesení, a především zakládá nepřezkoumatelnost
rozhodnutí žalované (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2016,
č. j. 6 Azs 142/2016 - 26).
[31] Poměrně vysoká částka, kterou třetí osoba navrhla složit jako finanční záruku, nemá
v rámci odůvodnění správního rozhodnutí odraz v míře individualizace posouzení možnosti uložení
finanční záruky, což je také v rozporu s výše citovanou judikaturou rozšířeného senátu. Nabídne-
li cizinec takto vysokou částku, musí správní orgány dostatečným způsobem zdůvodnit, proč
například navržená výše nepředstavuje dostatečnou záruku, že by se cizinec podrobil správnímu
vyhoštění a nemařil jeho výkon, nebo proč se správnímu orgánu jeví nabídka složení finanční
záruky jako nedůvěryhodná. Zmíněnou důvěryhodnost pak správní orgán posuzuje vždy vzhledem
k osobě, která nabídku učinila (tj. zajištěnému cizinci, příp. složiteli). I podle Nejvyššího
správního soudu totiž nepochybně existují situace, za kterých ani značně vysoká částka nabízená
ke složení vzhledem k předešlému chování cizince nepostačí – například s ohledem na
povahu předcházející trestné činnosti (nedovolená výroba a držení omamných a psychotropních
látek a jedů podle §187 a násl. zákona č. 140/1961 Sb., trestního zákoníku, apod.), nebo
k uložení finanční záruky žalovaná nepřistoupí právě s ohledem na nedůvěryhodnost
potenciálního složitele. V rozhodnutí o prodloužení zajištění žalovaná rozsáhle vylíčila
skutečnosti, pro které je v jejích očích nedůvěryhodná sama osoba stěžovatele. K osobě
navrhující složení záruky za stěžovatele se však v odůvodnění svého rozhodnutí nijak nevyjádřila.
[32] Z obsahu správního spisu je patrné, že žalovaná v rámci správního řízení fakticky neučinila
žádný úkon směřující k ověření osoby, jež složení finanční záruky za stěžovatele nabídla (shrnuto
v bodu [23] tohoto rozsudku). V úvahu přitom přichází zejména výzva potenciálního složitele, aby
doložil schopnost složení finančních prostředků výpisem z bankovního účtu, nebo ověření
skutečnosti, zda má tato osoba státní občanství či trvalý nebo dlouhodobý pobyt na území České
republiky (jen za těchto okolností totiž může „třetí osoba“ v souladu s §123b odst. 1 písm. b)
zákona o pobytu cizinců složit za cizince finanční záruku). Jen tak mohla žalovaná zjistit, zda
je učiněná nabídka ke složení finanční záruky vážně míněná a event. složení záruky uskutečnitelné.
[33] Nejvyšší správní soud si je vědom časového aspektu správního řízení – správní orgány
jsou povinny získávat informace o reálné možnosti uložení zvláštních opatření v poměrně
krátkých lhůtách (vázány maximální dobou zajištění apod.), o tuto situaci se však v nyní
projednávaném případě nejednalo: žalovaná měla dostatečný prostor si informace u stěžovatele
i jeho strýce ověřit (mezi návrhem finanční záruky a vydáním rozhodnutí o prodloužení zajištění
uplynulo 29 dní). Ke zjištění reálné možnosti uložení alternativního opatření však žalovaná
neučinila nic, čímž podstatným způsobem porušila ustanovení o správním řízení ve smyslu
§3 správního řadu (srov. nedávné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2017,
č. j. 1 Azs 164/2017 - 22, bod 22).
[34] V návaznosti na tvrzení cizince, který má být zajištěn [popříp. složitele podle
§123b odst. 1 písm. b) za středníkem], že je připraven složit finanční záruku, musí žalovaná
v rámci správního řízení vždy vyvinout snahu si takové tvrzení jakýmkoliv způsobem ověřit
- a to jak u cizince, který má být zajištěn, tak u složitele. Opačný postup, uplatněný žalovanou
v nyní projednávané věci, je v rozporu s principem dobré správy.
[35] Nad rámec Nejvyšší správní soud podotýká, že argumentace městského soudu
závěry vyslovenými v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2016,
č. j. 10 Azs 102/2016 - 56, by ani v případě event. věcného přezkumu nebyla na daný případ
přiléhavá, a to z důvodů odlišných skutkových okolností. V tehdy projednávaném případě
se žalobce dovolával toho, že měla být správními orgány prokázána nemožnost podrobení
se zvláštním opatřením z jeho strany – žalobce přitom nenabídl správnímu orgánu byť jen
konkrétní a dostatečně určité tvrzení, o které by mohl správní orgán svou úvahu o aplikaci
zvláštních opatření v jeho případě opřít. Míra podrobnosti, s jakou se správní orgán v tehdy
projednávané věci vypořádal s možností aplikace zvláštních opatření, tak zcela odpovídala
vágnosti žalobcova tvrzení. V nyní projednávané věci však stěžovatel v průběhu správního řízení
tvrdil prostřednictvím podání učiněného svým zmocněncem zcela konkrétní a relevantní skutečnosti
pro možnost aplikace finanční záruky, kterými se žalovaná mohla a měla v podrobnostech
zabývat.
IV. Závěr a náklady řízení
[36] S ohledem na shora uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná. Proto napadený rozsudek zrušil podle §110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským
soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu
může sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu
[§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. V dané věci by městský soud neměl jinou možnost než zrušit
rozhodnutí žalované. Nejvyšší správní soud proto v souladu s §110 odst. 2 písm. a) ve spojení
s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s. rozhodl tak, že sám rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil
k případnému dalšímu řízení.
[37] Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení před krajským soudem. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla úspěch. Stěžovatel měl ve věci úspěch, podle
§60 odst. 1 s. ř. s. mu tedy přísluší právo na náhradu nákladů řízení.
[38] V řízení o žalobě vznikly stěžovateli náklady řízení spočívající v odměně zástupce,
která činila za 2 úkony právní služby 3.100 Kč za převzetí zastoupení [§1 odst. 1, §7,
§9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. a) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)],
a 3.100 Kč za písemné podání ve věci samé [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Náhrada
hotových výdajů činila 300 Kč za každý ze dvou výše zmíněných úkonů (§13 odst. 3 advokátního
tarifu). Tato částka (6.800 Kč) byla v souladu s §57 odst. 2 s. ř. s. zvýšena o 21% daň z přidané
hodnoty ve výši 1.428 Kč, neboť zástupce stěžovatele doložil, že je plátcem DPH. Náhrada
nákladů řízení o žalobě tak činí celkem 8.228 Kč. V řízení o kasační stížnosti vznikly stěžovateli
náklady řízení spočívající v odměně zástupce, která činí za jeden úkon právní služby (sepsání
kasační stížnosti) 3.100 Kč [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu] a náhrada hotových výdajů
činí 300 Kč za jeden úkon právní služby (§13 odst. 3 advokátního tarifu), což vč. daně z přidané
hodnoty činí celkem 4.114 Kč. Nejvyšší správní soud proto uložil žalované povinnost zaplatit
stěžovateli celkovou náhradu nákladů řízení ve výši 12.342 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. července 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu