ECLI:CZ:NSS:2017:2.AS.73.2017:44
sp. zn. 2 As 73/2017 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: FONTES STK s. r. o., se sídlem
Mikulovice, Blato 40, zastoupen Mgr. Jiřím Kokešem, advokátem se sídlem Příbram,
Na Flusárně 168, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem Praha 1, nábřeží Ludvíka
Svobody 1222/12, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 3. 2016, č. j. 39/2016-150-STK3/4,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka
v Pardubicích ze dne 20. 2. 2017, č. j. 52 A 53/2016 – 52,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích ze dne 20. 2. 2017,
č. j. 52 A 53/2016 – 52, se zrušuj e a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení nadepsaného
rozsudku krajského soudu, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne
16. 3. 2016, č. j. 39/2016-150-STK3/4 (dále též „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný
zamítl jeho odvolání a potvrdil rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne
30. 6. 2015, č. j. KrÚ 44259/2015, sp. zn. SpKrÚ 11394/2015/ODSH/6. Tímto rozhodnutím
bylo podle §54 odst. 2 a §56 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel
na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti
za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon
o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních
komunikacích“), uděleno oprávnění k provozování veřejné stanice technické kontroly
pro užitkové automobily (dále též „STK“) J. V. a současně podle §54 odst. 3 téhož zákona
zamítnuta stěžovatelova žádost o provozování takové stanice.
I.1. Průběh správního řízení
[2] Dne 17. 2. 2015 podal stěžovatel u Krajského úřadu Pardubického kraje, odboru dopravy
a silničního hospodářství (dále jen též „správní orgán I. stupně“) žádost o udělení oprávnění
k provozování stanice technické kontroly, v níž uvedl, jakými přístroji a zařízeními bude stanice
vybavena a že bude umístěna v Chrudimi. Dne 16. 3. 2015 vyzval správní orgán I. stupně žadatele
o doplnění žádosti o popis objektu, příjezdových komunikací a parkoviště, o doplnění seznamu
technologického vybavení kontrolní linky, doložení kladného vyjádření stavebního úřadu
a o doplnění údajů o statutárním orgánu. Žadatel ve stanovené lhůtě zaslal doplnění žádosti,
oznámil změnu místa vybudování provozovny na Janovice u Chrudimi čp. 50, Morašice, a připojil
sdělení Městského úřadu Heřmanův Městec, že zamýšlený záměr provozování veřejné stanice
technické kontroly v tomto objektu není v rozporu s územně plánovací dokumentací. Téhož dne
žadatel zaslal další doplnění žádosti o částečně shodném obsahu a s bližším popisem objektu,
mapovým náčrtkem a s kladným vyjádřením Městského úřadu Chrudim, odboru životního
prostředí. Spis byl dále doplněn o výpis z trestního rejstříku jednatele a o údaje z katastru
nemovitostí.
[3] Dne 24. 2. 2015 podal u Krajského úřadu Pardubického kraje, odboru dopravy
a silničního hospodářství žádost o rozšíření a provozování stanice technické kontroly J. V., a to
ve vlastním areálu ve S., přičemž vypočetl oprávnění, jichž je držitelem, a oprávnění, o která žádá.
Doložil souhlasné stanovisko Městského úřadu Hlinsko, starostů měst Skuteč, Chrast, Proseč,
Luže a Slatiňany. Městský úřad Skuteč, odbor stavebního úřadu sdělil, že záměr je v souladu
s územním plánem, odbor dopravy téhož úřadu sdělil, že k záměru nemá námitek. Dne
16. 3. 2015 vyzval správní orgán žadatele o doplnění žádosti o popis objektu, příjezdových
komunikací a parkoviště, o doplnění seznamu technologického vybavení kontrolní linky, doložení
kladného vyjádření stavebního úřadu, o doplnění údajů o statutárním orgánu, o doplnění
prohlášení, že není spjat s výrobou, prodejem nebo opravou automobilů. Žadatel ve stanovené
lhůtě zaslal doplnění žádosti a dále připojil sdělení Městského úřadu Skuteč, odboru stavebního
úřadu, že zamýšlený záměr není v rozporu s územně plánovací dokumentací, kladné vyjádření
Městského úřadu Chrudim, odboru životního prostředí a kladná vyjádření městských úřadů či
starostů měst Hlinsko, Chrudim, Proseč, Luže, Slatiňany, Chrast a Skuteč.
[4] Správní orgán I. stupně usnesením ze dne 15. 6. 2015 spojil řízení o obou žádostech,
což odůvodnil tím, že podle §16a vyhlášky č. 302/2001 Sb., o technických prohlídkách
a měření emisí vozidel (dále jen „prováděcí vyhláška“), je při určování způsobu a rozsahu
pokrytí správního obvodu činnostmi stanic technické kontroly vycházeno z území okresu,
v němž má být uvažovaná STK vybudována. V daných případech oba žadatelé požadují zřízení
STK pro užitkové automobily v okrese Chrudim, tedy jejich žádosti spolu věcně souvisejí
a spojení řízení je v souladu s podmínkami §140 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Oba žadatelé byli vyzváni k seznámení
s podklady a k vyjádření k nim.
[5] Poté bylo správním orgánem I. stupně vydáno rozhodnutí udělující výrokem I. oprávnění
k provozování veřejné stanice technické kontroly pro užitkové automobily (s vymezením
kategorií), zvláštní motorová a přípojná vozidla (s vymezením kategorií) J. V. Výrokem
rozhodnutí byla určena adresa stanice, její kapacita, technické vybavení, stavební uspořádání a
byla stanovena lhůta k zahájení provozu. Výrokem II. byla zamítnuta stěžovatelova žádost o
provozování stanice technické kontroly pro silniční motorová vozidla (s vymezením kategorií)
v Morašicích, místní části Janovice. V odůvodnění správní orgán I. stupně uvedl, že oprávnění
může být podle §54 odst. 4 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích
uděleno, jen pokud záměr provozovat STK je v souladu se stanoveným způsobem a rozsahem
pokrytí správního obvodu činnostmi STK. Dále vycházel z prováděcí vyhlášky omezující
kapacitní potřebu, která může být překročena maximálně o 20 %. V současné době,
při neexistenci žádné STK v okrese Chrudim, kapacita nebyla naplněna, a udělení oprávnění
jedné STK by se stala naplněnou na 80 %, ovšem udělením oprávnění dvěma STK by byl rozsah
pokrytí překročen na 148 %. Při úvaze, kterému ze žadatelů udělit oprávnění, vycházel správní
orgán I. stupně z dojezdových vzdáleností do stávajících STK v sousedních okresech
a z dojezdových vzdáleností do míst zamýšlených STK, z čehož dovodil větší přínos STK
ve Skutči. Stejný závěr dovodil z posouzení silniční sítě a její zimní údržby a zohlednil, že žadatel
V. zamýšlí vybudování STK v dřívějším termínu. V úvahu vzal i podporu měst v okolí, naopak za
nepodstatné označil pořadí podaných přihlášek.
[6] Stěžovatel odvoláním vytkl správnímu orgánu I. stupně nesprávný úřední postup,
překročení mezí správního uvážení, nesprávné zjištění skutkového stavu věci a nesprávné právní
posouzení. Odvolání doplnil předložením odborného posudku optimálního umístění STK
pro užitková vozidla v okrese Chrudim zpracovaného Ing. F. V., Ph.D., vyučujícím na Dopravní
fakultě Jana Pernera Univerzity Pardubice.
[7] Žalovaný v odvolacím rozhodnutí vyjádřil, že správní orgán I. stupně řádně posoudil
hlediska veřejného zájmu zohledněním, že žadatel V. zprovozní STK dříve, STK bude umístěna
na nemovitostech v jeho vlastnictví a její zprovoznění je podpořeno vyjádřeními řady
samosprávných orgánů.
I.2. Žaloba a rozhodnutí krajského soudu
[8] V žalobě stěžovatel poukázal na nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného,
který neopřel svůj názor o skutková zjištění. V době rozhodnutí správního orgánu I. stupně
nemohl nedostatek kapacity bránit vyhovění jeho žádosti už jen proto, že obě žádosti
byly posuzovány společně, což ostatně považuje za nesprávné. Za rozhodný označil stav
v době podání žádosti, přičemž jím podaná žádost byla první a mohl důvodně předpokládat,
že není-li oblast pokryta STK, bude jí vyhověno. Posouzení dojezdových vzdáleností bylo zcela
nesystematické a náhodné, což ve správním řízení dokládal znaleckým posudkem. Vyhovění
žádosti s odůvodněním, že STK bude provozována na vlastních nemovitostech, označil
za diskriminační.
[9] Krajský soud v napadeném rozsudku vyslovil, že pokud s ohledem na ustanovení
§54 odst. 2, 3, 6 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích
a §16a odst. 2 prováděcí vyhlášky mohlo být pro správní obvod okresu Chrudim uděleno pouze
jedno oprávnění, bylo v souladu s §140 správního řádu spojení řízení o obou podaných
žádostech. Tomu nebránilo ani podání žádostí v různých dnech, jejich pořadí nebylo
pro rozhodnutí podstatné. Přitom ve spojeném řízení byla zachována procesní práva obou
žadatelů tak, jako by tomu bylo v řízeních samostatných. Obě žádosti správní orgán I. stupně
hodnotil ve smyslu §2 odst. 4 správního řádu a správního uvážení využil v mezích konkrétních
okolností případu. Soud je oprávněn zkoumat pouze to, zda meze správního uvážení nebyly
překročeny a zda nebylo zneužito či provázeno svévolí. K tomu krajský soud odkázal
na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010, č. j. 7 Afs 15/2007 – 106, a ze dne
27. 6. 2013, č. j. 1 Afs 1/2013 – 47, a na nález Ústavního soudu ze dne 22. 7. 2009,
sp. zn. III. ÚS 2556/07. Při posuzování veřejného zájmu správní orgán I. stupně vzal v úvahu
dojezdové vzdálenosti na území okresu a v přilehlých oblastech, přičemž správně preferoval
občany před dopravci. Stejně tak logické bylo posuzování zimní údržby a sjízdnosti okolních
silnic. Správné podle krajského soudu bylo i zohlednění termínů zprovoznění STK jednotlivými
žadateli. Pokud jde o kritérium vlastnictví, lze přisvědčit názoru o větší stabilitě provozu,
navíc toto kritérium nebylo rozhodující. Zohledněny byly i preference okolních měst.
Z toho všeho krajský soud dovodil, že zvolená kritéria byla logická, rozhodnutí jimi bylo
podloženo, a tedy nedošlo k překročení mezí správního uvážení. Ve vztahu k námitce
nepřezkoumatelnosti krajský soud poukázal na obecnost žaloby, a proto také s odkazem
na judikaturu správních soudů posoudil pouze obecně dodržování správního řádu při zjišťování
skutkového stavu věci, přičemž neshledal pochybení. Je-li třeba vnímat rozhodnutí správního
orgánu I. stupně i rozhodnutí odvolací jako jeden celek, je akceptovatelné, pokud odvolací
rozhodnutí navazuje na argumentaci prvostupňového rozhodnutí. K žalobní námitce kapacity
existující při zahájení řízení spojené s výtkou společného rozhodnutí krajský soud uvedl,
že jí neporozuměl. Obě správní rozhodnutí pak krajský soud označil za dostatečně odůvodněná
a plně přezkoumatelná.
II. Obsah kasační stížnosti
[10] Stěžovatel rozsudek krajského soudu napadá kasační stížností z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a), b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel zásadně nesouhlasí s argumentací krajského soudu o zákonnosti spojení řízení
a s posouzením rozhodnutí žalovaného jako přezkoumatelného. Žalovaný se nijak nevypořádal
s odvolací námitkou, že při postupu podle §51 odst. 3 správního řádu se neprovádí dokazovaní,
a správní orgán I. stupně tak činil. Vysvětlení není obsaženo ani v rozsudku krajského soudu,
který namísto toho citoval obsáhlou judikaturu, podle níž není třeba se dopodrobna vypořádávat
s každou dílčí námitkou, a poté odůvodnění rozhodnutí neobsahující vypořádání této odvolací
námitky akceptoval. K tomu stěžovatel poukazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 8 As 27/2013 a sp. zn. 2 Afs 24/2005, vyjadřující požadavky na nezbytné odůvodnění
rozsudku. Nemůže být dostačující uvedení odlišného názoru žalovaným, pokud není zřejmé,
v čem se odvolatel mýlí, zejména uvedl-li ten konkrétní argumenty. Zde poukazuje na rozsudek
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 67/2008 vyžadující, aby z odůvodnění rozhodnutí
vyplýval vztah mezi skutkovými zjištěními a právními úvahami. Pokud to rozhodnutí žalovaného
postrádá, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a krajský soud ho proto měl zrušit.
[11] Vadou správního řízení bylo spojení obou žádostí do jednoho řízení. Jednotlivá řízení
spolu nesouvisela a netýkala se téhož předmětu řízení. Předmětem každého z těchto řízení bylo
posouzení, zda podaná žádost splňuje podmínky pro udělení oprávnění k provozování STK.
Stěžovatel vidí své dotčení v tom, že pro posouzení jeho žádosti byly rozhodující důvody
uvedené v žádosti pana V, aniž by stěžovatel tyto důvody mohl ovlivnit. Jeho žádost nebyla
posuzována samostatně, ač byla podána dříve, a nebylo jí vyhověno jen z důvodu spojení obou
řízení. Správní orgán měl posuzovat rozhodné skutečnosti ke dni zahájení řízení, kdy byla v jeho
případě podána jediná žádost, která splňovala podmínky, oblast nebyla pokryta, a proto jí mělo
být vyhověno.
[12] Nezákonnost při posouzení právní otázky pak stěžovatel spatřuje v nesprávném
hodnocení relevantních okolností pro výběr žádosti. Krajský úřad vycházel z dojezdové
vzdálenosti, dostupnosti, termínu vybudování STK a z právního titulu k nemovitostem. Krajský
úřad při posuzování dojezdové vzdálenosti zvolil náhodně vybraná místa a zvýhodnil občany
před dopravci, kteří budou mezi zákazníky STK výrazně převažovat. Stěžovatel k tomu
také v průběhu řízení předložil odborný posudek Ing. F. V., Ph.D., který za dostupnější
považoval stěžovatelovu STK. Tento posudek nevzali v potaz ani žalovaný, ani krajský soud.
Stěžovatel dále nesouhlasí s posouzením dostupnosti obou STK, neboť město Skuteč leží
ve vyšší nadmořské výšce a lze tam očekávat horší klimatické podmínky než v okolí Janovic,
v jejichž blízkosti se nachází silnice I. třídy č. 17 a č. 37. Pokud by žalovaný a krajský soud
posuzovali všechny podstatné parametry, musela by se stěžovatelova STK jevit vhodnější
variantou. Upřednostnění nekonkrétního termínu „v průběhu roku 2016“ před termínem
„1. 1. 2017“ bylo nelogické, neboť rozdíl mohl také činit pouhý jeden den. Vlastnictví
nemovitostí nemělo být bráno v úvahu, ostatně krajský soud uvedl, že toto kritérium není
rozhodující.
[13] Ze všech těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušení napadeného rozsudku krajského
soudu i vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného
[14] Žalovaný ve svém vyjádření poukázal na opakovanost a subjektivnost tvrzení stěžovatele.
Žalovaný je názoru, že spojení řízení o obou žádostech bylo v souladu se zákonem, v řízení
byly dodrženy všechny předpisy, všechny podklady byly pečlivě zkoumány a skutkový stav
byl zjištěn dostatečně. Proto navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
IV.1. Procesní podmínky
[15] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem;
kasační stížnost je projednatelná.
IV.2. Důvodnost kasační stížnosti
[16] Důvodnost kasačních námitek pak Nejvyšší správní soud posoudil v mezích
§109 odst. 3, 4 s. ř. s.
[17] Ve věci jde o udělení oprávnění k provozování stanice technické kontroly. Stěžovatel
je názoru, že splnil podmínky pro udělení oprávnění plynoucí ze zákona a že zamítnutí
jeho žádosti bylo důsledkem nesprávného procesního postupu a nesprávného posouzení
rozhodných skutečností ze strany správního orgánu i soudu.
[18] Podle §54 odst. 2 zákona o podmínkách provozu na pozemních komunikacích stanici
technické kontroly může provozovat fyzická nebo právnická osoba, která má k jejímu
provozování oprávnění udělené a osvědčení vydané krajským úřadem. Podle odst. 3 téhož
ustanovení může krajský úřad udělit žadateli oprávnění jen tehdy, je-li záměr provozovat stanici
technické kontroly v souladu se stanoveným způsobem a rozsahem pokrytí správního obvodu
činnostmi stanic technické kontroly. Další podmínky pro udělení oprávnění jsou vymezeny
v odst. 4 cit. ustanovení.
[19] Přestože stěžovatel výslovně neoznačil kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
tedy nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, fakticky jej tvrdí. Konkrétně
považuje za krajským soudem nevypořádanou námitku nesprávného užití postupu
podle §51 odst. 3 správního řádu ve správním řízení, nezohlednění odborného posudku
k umístění STK v okrese Chrudim a dále namítá nekritické převzetí argumentace
žalovaného do rozsudku. Existenci kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je třeba
vždy zkoumat přednostně, neboť pouze přezkoumatelné rozhodnutí je zpravidla
způsobilé být předmětem hodnocení z hlediska tvrzených nezákonností a vad řízení
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2009, č. j. 2 Azs 47/2009 – 71).
K nepřezkoumatelnosti rozsudků správních soudů i rozhodnutí správních orgánů je Nejvyšší
správní soud dokonce povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Při posuzování
nepřezkoumatelnosti Nejvyšší správní soud vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu
(např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34
ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne
26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, uveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení
Ústavního soudu) i z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, rozsudek ze dne
27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 – 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 7, a další).
[20] Krajský soud v napadeném rozsudku zdůraznil judikaturu upravující nezbytný rozsah
vypořádání správního orgánu s odvolacími námitkami a také soudu s žalobními námitkami.
Konkrétně citoval zejména z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009,
č. j. 9 Afs 70/2008 – 13, ze dne 21. 12. 2011, č. j. 4 Ads 58/2011 – 72, ze dne 3. 4. 2014,
č. j. 7 As 126//2013 – 19, ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 – 33, ze dne 6. 4. 2016,
č. j. 6 Afs 3/2016 - 45, ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130, ze dne 2. 7. 2007,
č. j. 4 As 11/2006 – 86, ze dne 29. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2012 – 47, a z usnesení Ústavního
soudu ze dne 8. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09, ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. II. ÚS 609/10,
ze dne 7. 5. 2009, sp. zn. II. ÚS 515/09, a ze dne 20. 10. 2011, sp. zn. III. ÚS 2773/11
(v tomto rozsudku odkazovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz, rozhodnutí Ústavního soudu na www.usoud.cz). Citacím krajský soud
věnoval cca tři stránky odůvodnění napadeného rozsudku, proto zde postačí shrnout,
že z nich plyne, že není vždy třeba podrobného vypořádání námitek, zejména nejsou-li důležité
ve vztahu k zaujatému právnímu názoru. Podstatné ovšem je, zda se v daném případě jednalo
o námitky, které byly opomenuty a které ve smyslu dané judikatury opomenuty být mohly.
[21] Vzhledem k tomu, že nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku krajského soudu
je stěžovatelem spojována s nepřezkoumatelností rozhodnutí žalovaného, bude se kasační soud
jejich přezkoumatelností zabývat současně podle jednotlivých námitek. Stěžovatel předně označil
za nevypořádanou odvolací námitku směřující proti nesprávnému postupu ve správním řízení
spočívajícím v užití §51 odst. 3 správního řádu. Krajský soud tuto námitku označil za neurčitou
proto, že žalobce neuvedl, jaké konkrétní dokazování správní orgán měl či neměl provést; zjevně
tedy žalobní námitku považoval za výtku nedostatečně zjištěného skutkového stavu, a nikoliv
za výtku, že správní orgán podle tohoto ustanovení vůbec postupovat neměl. K tomu pak
nejprve opětovně citoval z judikatury, která soud při obecné námitce opravňuje ke stejně
obecnému vypořádání (konkrétně z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2010,
č. j. 4 As 3/2008 – 78). Krajský soud dále odkázal na to, že správní orgán naplnil podmínky
zjištění skutkového stavu prostého důvodných pochybností plynoucí z §3 správního řádu,
aniž by vycházel pouze z vyjádření účastníků řízení. Postup označil za odpovídající
§52 správního řádu; navíc konstatoval nepodložení žalobcova tvrzení o nemožnosti postupu
podle §51 odst. 3 správního řádu v situaci, kdy při zahájení řízení byla volná kapacita
pro provozování STK.
[22] Stěžovatel v žalobě (část IV.) výslovně napadal, že žalovaný uvedl ve svém rozhodnutí,
že prvostupňový správní orgán správně postupoval podle §51 odst. 3 správního řádu, a že tedy
ve věci neměl provádět dokazování. Žalovaný se nijak nevypořádal s odvolací námitkou
neuplatnění podmínek pro užití tohoto ustanovení. Dále žaloba prezentovala názor, že tento
postup není možný v případě, kdy při zahájení řízení kapacita k provozování STK existuje
a pokud krajský úřad jedním rozhodnutím oprávnění jednomu žadateli udělí a žádost druhého
zamítne. Obě rozhodnutí podle žaloby vznikla v týž okamžik, a proto nebyl ve vztahu k žalobci
dán důvod bránící posouzení jeho žádosti. Rozhodnutí žalovaného z tohoto důvodu žaloba
označila za nepřezkoumatelné.
[23] Krajskému soudu nelze přisvědčit v názoru, že daná žalobní námitka byla příliš obecná
či nepochopitelná. Stěžovatel jednoznačně vyjádřil svůj právní názor, že v řízení o jeho žádosti
nemohlo být postupováno podle §51 odst. 3 správního řádu, protože v době zahájení řízení
neexistovala žádná překážka vyhovění žádosti. Stejně tak je jednoznačně žalobou vytknuto,
že žalovaný se obdobnou odvolací námitkou vůbec nezabýval a přešel ji konstatováním o řádně
zjištěném skutkovém stavu věci.
[24] Ze správního spisu je zřejmé, že správní orgán I. stupně neprováděl vlastní dokazování,
pouze vyhodnotil údaje ze žádostí a doklady předložené žadateli společně s podmínkami
pro udělení oprávnění. Takový postup sám o sobě nemusí být chybný, leckdy podklady připojené
k žádosti postačí k řádnému zjištění skutkového stavu a jejich hodnocením lze dospět
k zákonnému rozhodnutí. V rozhodnutí správního orgánu I. stupně je ovšem ve výroku II.
výslovně uvedeno, že se stěžovatelova žádost v souladu s ustanovením §51 odst. 3 správního řádu
a na základě (…) zamítá. Správní orgán prvního stupně zde tedy vycházel z užití procesního
postupu podle §51 odst. 3 správního řádu, a to pouze ve vztahu ke stěžovateli, ač vedl společné
řízení o dvou žádostech. Proti tomu stěžovatel brojil v části III. svého odvolání a svůj názor
na nesprávnost postupu správního orgánu odůvodnil. Žalovaný v odvolacím rozhodnutí
tuto odvolací námitku uvedl, nicméně se k ní nijak nevyjádřil a pouze obecně konstatoval
podložení rozhodnutí dostatkem skutkových zjištění. Žalovaný tím porušil §89 odst. 2 správního
řádu ukládající mu povinnost přezkoumat odvolání v rozsahu námitek uvedených v odvolání.
Krajský soud nesprávný postup žalovaného akceptoval a sám se také zabýval pouze otázkou
úplnosti skutkových podkladů.
[25] Žalovaný i krajský soud tedy opomněli posoudit námitku směřující vůči postupu
správního orgánu I. stupně podle §51 odst. 3 správního řádu. Pro rozhodnutí kasačního soudu
je ovšem důležité, zda toto opomenutí mohlo mít či mělo za následek nezákonné
rozhodnutí žalovaného či nezákonný rozsudek soudu. K tomu je třeba posoudit správnost
námitky a význam případného pochybení správního orgánu. Posouzení existence kasačního
důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. se v tomto případě prolíná s kasačním důvodem
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[26] Podle §51 odst. 3 správního řádu neprovádí správní orgán dokazování, je-li v souladu
s požadavky §3 zjištěna skutečnost, která znemožňuje žádosti vyhovět; správní orgán
v tom případě žádost zamítne. Z rozhodnutí správního orgánu I. stupně není vůbec jasné,
jak k užití tohoto ustanovení dospěl. Tento postup totiž přichází v úvahu jen tam, kde je zjevné,
že žádosti nemůže být vyhověno a jakékoliv dokazování na tom nemůže nic změnit. Při podání
žádosti o povolení STK by takovým důvodem mohlo být např. nepředložení předepsaných
dokladů o splnění zákonných podmínek či nedostatek volné kapacity při regulovaném pokrytí
STK. Žádost stěžovatele ovšem byla řádně doplněna a možnost vyhovění žádosti po jejím podání
a před vydáním rozhodnutí existovala. Podmínky pro postup podle §51 odst. 3 správního řádu
nebyly splněny. Podstatné ovšem je, zda správní orgán I. stupně podle tohoto ustanovení fakticky
postupoval, či jen formálně pochybil uvedením sporného ustanovení zákona v rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že před rozhodnutím měl k dispozici potřebné podklady ze strany obou
žadatelů, je nutno uzavřít, že dokazování před správním orgánem I. stupně bylo v souladu
s požadavky plynoucími z §3 správního řádu. Uvedení sporného ustanovení v záhlaví výroku II.
správního rozhodnutí I. stupně je proto třeba vnímat jako formální chybu bez vlivu na zákonnost
rozhodnutí. Proto se také nevypořádání této odvolací námitky žalovaným neprojevilo
na zákonnosti jeho rozhodnutí. Ani pochybení krajského soudu při posouzení této žalobní
námitky není důvodem ke zrušení napadeného rozsudku, neboť to by vedlo jen k vydání
nového rozsudku, v němž by krajský soud, vázán právním názorem kasačním soudem
zde vysloveným, tento převzal do dalšího rozsudku, aniž by to mělo vliv na úspěšnost žaloby.
Proto v tomto případě Nejvyšší správní soud neshledal naplněným kasační důvod podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[27] Stěžovatel nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí dále spatřuje
v tom, že se žalovaný nevypořádal s odborným posudkem Ing. F. V., Ph.D.,
a nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu v tom, že takový postup jednak akceptoval,
jednak že sám tento posudek nezohlednil. I zde je tedy třeba hodnotit jak postup žalovaného
tak i soudu. V řízení před správním orgánem I. stupně tento posudek předložen nebyl, stěžovatel
jím doplnil své odvolání. Žalovaný v odvolacím rozhodnutí předložení odborného posudku
konstatoval, ovšem jeho význam vůbec nehodnotil, jen se zmínil, že byl podán až v odvolacím
řízení. Tímto postupem porušil §89 odst. 2 správního řádu. Přitom stěžovatel odborným
posudkem zpochybňoval jak úvahu správního orgánu I. stupně, tak i výchozí skutečnosti,
na nichž tento správní orgán postavil závěr o preferenci jiné než stěžovatelovy žádosti.
[28] Krajský soud mohl napravit toto pochybení provedením důkazu postupem
podle §52 odst. 1 s. ř. s. a vyhodnocením posudku spolu s ostatními důkazy; to neučinil. Žalobní
námitku uvedl v rekapitulaci žaloby, dále v rozsudku k ní však nelze nalézt vůbec žádnou
argumentaci. Odborný posudek přitom měl popřít skutečnosti, které vzal správní orgán prvního
stupně za podstatné pro posouzení optimálního umístění STK v okrese. Konkrétně zpochybňuje
jak vstupní data, z nichž vycházel správní orgán I. stupně, tak i jím použitou metodiku a dospívá
k opačnému závěru než správní orgán. Krajský soud v rozsudku předně konstatoval,
že výběr umístění STK je věcí správního uvážení, přičemž poukázal na judikaturu
omezující soudní přezkum (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010,
č. j. 7 Afs 15/2007 – 106, ze dne 27. 6. 2013, č. j. 1 Afs 1/2013 – 47, nález Ústavního soudu
ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07). Za rozhodné označil, že správní orgán I. stupně
posuzoval obě žádosti podle shodných kritérií, přičemž hodnotil polohu STK v rámci okresu
Chrudim, silniční síť, zimní údržbu a termín vybudování provozovny. Následně všechna
tato kritéria sám vyhodnotil s tím, že závěry správního orgánu I. stupně jsou logické a nejsou
zatíženy žádnou svévolí. Ve vztahu k rozhodnutí žalovaného pak uvedl, že jeho strohou
argumentaci o správnosti rozhodnutí I. stupně je třeba vnímat tak, že obě rozhodnutí tvoří jeden
celek a není třeba opakovat to, o čem je v předchozím rozhodnutí řádně pojednáno.
[29] Krajskému soudu lze jistě přisvědčit v názoru na rozsah soudního přezkumu správního
uvážení, neboť to je skutečně právem správního orgánu, který na základě provedených důkazů
provede úvahu o nejvhodnějším řešení, což zdůvodní tak, aby bylo zřejmé, jaká byla východiska
jeho úvahy, že je jeho úvaha podložená a logická a že se nedopustil libovůle. Jak vyslovil rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu již v usnesení ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42
(publ. pod č. 699/2005 Sb. NSS), „(k)aždé správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě z ústavních
principů zákazu libovůle, principu rovnosti, zákazu diskriminace, příkazu zachovávat lidskou důstojnost,
principu proporcionality atd. Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu.“ Obdobně rozhodl
i Ústavní soud nálezem ze dne 12. 12. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 31/08. Dostojí-li správní orgán těmto
judikaturně vymezeným pravidlům, není na soudu, aby úvahu správního orgánu nahrazoval
úvahou vlastní.
[30] Soudní přezkum tedy nezasahuje přímo do úvahy správního orgánu, pokud splňuje
uvedená kriteria. Kromě nich však soud musí hodnotit úplnost a správnost podkladů,
které jsou základem dané úvahy. V tomto případě správní orgán I. stupně nejprve podle
§16a prováděcí vyhlášky provedl výpočet rozsahu pokrytí správního obvodu činnostmi STK;
proti tomu stěžovatel nebrojí (Nejvyšší správní soud pouze poznamenává, že toto ustanovení
je zrušeno vyhláškou č. 228/2017 Sb. s účinností od 1. 1. 2018). Přesto, že žalovaný tvrdí,
že se mezi žadateli nejednalo o žádnou soutěž, a že ji ani zákon nepředpokládá, fakticky
se o takový stav v případě více souběžně posuzovaných žádostí o oprávnění, které může
být uděleno pouze jednomu z nich, jedná. Pokud jde o zákonné podmínky, oba žadatelé na výzvu
požadované náležitosti žádosti doplnili a jejich pozice tak byla z tohoto hlediska stejná. Správní
orgán proto prováděl volbu mezi oběma žádostmi vyhodnocením okolností, které považoval
za rozhodné z hlediska veřejného zájmu ve smyslu §2 odst. 4 správního řádu. Veřejný zájem
je neurčitým právním pojmem, podle nálezu Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005,
sp. zn. Pl. ÚS 24/04, publ. pod č. 327/2005 Sb., veřejný zájem v konkrétní věci by měl
být zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních
zájmů, na což obdobně navázal i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 5. 2013,
č. j. 6 As 65/2012 – 161, publ. pod č. 2879/2013 Sb. NSS, podle něhož musí být veřejný zájem
výslovně formulován ve vztahu ke konkrétní posuzované záležitosti a musí být zdůvodněn.
V daném případě správní orgán I. stupně odvodil nutnost posuzování souladu s veřejným
zájmem od skutečnosti, že oba žadatelé hodlají provozovat veřejnou STK. Proti tomu stěžovatel
ničeho nenamítá, a lze připustit, že v daném případě měl být veřejný zájem naplněn optimálním
výběrem STK, která by lépe sloužila té části veřejnosti, jíž je určena. Neurčitý pojem „veřejný
zájem“ není totožný s pojmem „správní uvážení“.
[31] Nejvyšší správní soud se při respektování práva na správní uvážení dále bude zabývat
jednotlivými „vstupy“ této úvahy z hlediska, zda se jedná o podklady správné, úplné a relevantní:
a) poloha STK v okrese Chrudim – správní orgán I. stupně posoudil dojezdové vzdálenosti
z různých míst okresu a hraničních oblastí a žalovaný toto obecně akceptoval. Žalovaný
se nevypořádal s odvolacími námitkami ani s odborným posudkem předloženým stěžovatelem,
který správnost vstupních údajů i použité metody posuzování zpochybňoval. Podklady pro úvahu
tedy nebyly úplné.
b) silniční síť a zimní údržba – správní orgán I. stupně zaujal názor o lepší dostupnosti STK
ve Skutči porovnáním přístupových komunikací, výhrady stěžovatele uvedené v odvolání
žalovaný pominul – tím jsou podklady úvahy neúplné.
c) termín vybudování – správní orgán I. stupně preferoval termín „zahájení v roce 2016“
před termínem stěžovatele „k 1. 1. 2017“. Žalovaný to obecně akceptoval. Nehledě na možnou
blízkost obou termínů je třeba poukázat na nerozhodnost daného kritéria za situace,
kdy v oprávnění uděleném panu V. je uvedena lhůta k zahájení provozu 24 měsíců od nabytí
právní moci tohoto rozhodnutí. Tuto lhůtu by zjevně naplnili oba žadatelé, kriterium není
relevantní.
d) vlastnictví nemovitosti – toto kritérium spojil správní orgán I. stupně s kritériem termínu
vybudování, upřednostnil žadatele, který hodlal provozovat STK ve vlastních nemovitostech;
žalovaný toto označil za „určitou právní jistotu“. Toto kritérium by mohlo mít význam
např. tehdy, pokud by právní vztah žadatele k nemovitostem, na nichž hodlal STK provozovat,
nezaručoval možnost výkonu dané činnosti pro svou neurčitost, časovou omezenost či jinou
překážku; nic takového však zjištěno nebylo. Za dané situace se jedná o kritérium nepřípustné,
protože diskriminační v přístupu k podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny).
e) podpora samosprávných orgánů – k ní přihlédly správní orgány obou stupňů ve prospěch
žadatele V. Toto kriterium je nerozhodné, neboť samosprávné orgány fakticky vyjádřily pouze
svou podporu vzniku STK v okrese Chrudim; žádný z nich neposuzoval různé možnosti
umístění STK. Skutečnost, že žadatel V. opatřil více vyjádření, sama o sobě dostatečným
podkladem pro úvahu správního orgánu není.
f) vyloučené kriterium předstihu žádosti stěžovatele – správní orgán I. stupně pořadí žádostí
nepovažoval za podstatné, odvolací námitku, že se jedná o důvod vyhovění žádosti, žalovaný
ve svém rozhodnutí zcela pominul.
[32] Podklady pro úvahu správního orgánu o nejvhodnějším umístění STK v okrese Chrudim
tak stojí na posouzení skutečností, které byly zpochybněny odborným posudkem,
nebyly relevantní, či dokonce nesměly být za dané situace relevantní.
[33] Krajský soud předně označil rozhodnutí žalovaného za přezkoumatelné. Při vědomí
jeho vad vycházel z judikatury, která respektuje vztah správních rozhodnutí obou stupňů
a akceptuje nižší standard odvolacího rozhodnutí tam, kde by jeho odůvodnění bylo pouhým
opakováním argumentace správního orgánu I. stupně. To však nelze akceptovat v případě,
v němž odvoláním byly vzneseny námitky správním orgánem I. stupně neřešené
nebo odůvodněné námitky, proč je určitá argumentace nesprávná. Za předpokladu,
že jsou takové námitky pro rozhodnutí ve věci relevantní, a tak tomu v daném případě bylo,
je rozhodnutí žalovaného v rozporu s §68 odst. 3 správního řádu, a tedy nepřezkoumatelné
pro nedostatek odůvodnění.
[34] Krajský soud tedy nesprávně posoudil žalobní námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalovaného a toto nezrušil, ač tak učinit měl. Ve vztahu k věcným námitkám pak sám převzal
náhled na dostupnost STK bez zhodnocení významu odborného posudku předloženého
v odvolacím řízení, a navíc nepřípadně argumentoval logickou předností běžných občanů
ve vztahu k STK určeným pro účelová vozidla, aniž jeho názor měl oporu ve zjištění okruhu
potencionálních zákazníků. Ač krajský soud označil hledisko vlastnictví za nerozhodné, nijak
se vůči němu nevymezil. Nesprávně pak přiznal relevanci termínu zahájení provozu STK
a i vyjádřením samosprávných orgánů, v nichž v rozporu s jejich obsahem spatřoval
preferenci STK ve Skutči. Vyloučil význam předstihu žádosti s tím, že ze zákona neplyne.
V tom mu lze sice přisvědčit, nicméně může být kritériem např. v případě, že jiná rozlišovací
kritéria nepřicházejí v úvahu, tj. při shodě všech žádostí pohledem ostatních kritérií.
Krajský soud tedy v tomto případě učinil nesprávné právní závěry o kvalitě a významu
kritérií, jimiž správní orgán podpořil svou úvahu. Tím vším naplnil kasační důvody podle
§103 odst. 1 písm. a), d) s. ř. s.
[35] Nakonec stěžovatel brojí proti tomu, že krajský soud akceptoval postup správního orgánu
I. stupně při spojení řízení o obou žádostech. Žalovaný k tomu konstatoval, že podmínky
pro spojení byly splněny z důvodu shodného předmětu řízení při zachování práv obou
jeho účastníků. Řízení o obou žádostech bylo spojeno podle §140 odst. 1 správního řádu.
Podle tohoto ustanovení správní orgán může i z moci úřední usnesením spojit různá řízení,
k nimž je příslušný, pokud se týkají téhož předmětu řízení nebo spolu jinak věcně souvisejí
anebo se týkají týchž účastníků, nebrání-li tomu povaha věci, účel řízení anebo ochrana práv
nebo oprávněných zájmů účastníků. Spojit řízení lze i v průběhu řízení za předpokladu,
že tím nevznikne nebezpečí újmy některému z účastníků. Podle odst. 6 téhož ustanovení
se ve společném řízení vydává společné rozhodnutí. V daném případě byly podány dvě žádosti
o udělení oprávnění k provozování veřejné stanice technické kontroly pro užitkové automobily
v obvodu působnosti správního orgánu. Obě žádosti měly stejné podmínky, jejich cíl byl stejný
a stejná byla i kritéria úspěšnosti žádosti; byla tu tedy věcná souvislost. Spojení řízení nebránila
povaha věci ani účel řízení. Pokud jde o ochranu práv účastníků, je ze spisu zřejmé, že oběma
byla poskytnuta stejná práva, přičemž bylo stěžovatelovou věcí, v jakém rozsahu jich využil.
Usnesení o spojení řízení se sice pouze poznamenává do spisu (§140 odst. 4 správního řádu),
ovšem následně o něm byli oba žadatelé vyrozuměni ve výzvě k vyjádření ze dne 16. 6. 2015.
Překážkou spojení řízení by mohlo být např. pokud by některý z žadatelů svou žádost spojil
s doklady či údaji o budoucím provozu STK, jimiž by odhalil své obchodní tajemství druhým
účastníkem využitelné ve svůj prospěch. Objektivně to vyloučeno není, subjektivně však v daném
případě každý z účastníků dokládal pouze povinné podklady, případně doklady, které takový
charakter neměly. Ostatně takovou překážku spojení řízení stěžovatel ani nenamítá. Spojení řízení
je praktickým postupem, který ovšem nesmí zasahovat do práv účastníků řízení. Tak se v daném
případě nestalo. Stěžovateli nelze přisvědčit v tom, že byl poškozen společným posuzováním,
v němž důvody uvedené žadatelem V. měly rozhodující vliv na posouzení jeho žádosti. Pokud by
důvody uvedené žadatelem V. měly rozhodující vliv na udělení oprávnění jemu, stalo by se tak, i
pokud by řízení o žádostech probíhala samostatně. Samotný předstih žádosti není důvodem
k jejímu vyhovění, v tom lze krajskému soudu přisvědčit. Jak již bylo výše uvedeno, měla by tato
skutečnost význam jen, jednalo-li by se o jediné rozlišovací kritérium. Je-li podáno více žádostí
v téže době a všechny splňují zákonné podmínky, je zcela namístě posuzování veřejného zájmu
na vyhovění té které z nich a není podstatné, děje-li se tak ve více řízeních nebo jsou-li spojena ve
společné řízení. Spojením řízení nedošlo k porušení zákona, krajský soud se s obdobnou žalobní
námitkou řádně vypořádal; tato kasační námitka není důvodná.
[36] Stěžovatel uplatnil i kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., není však zřejmé,
v čem jej spatřuje. Z argumentace kasační stížnosti by bylo možno dovodit, že rozhodnutí
považuje za rozporné s obsahem spisu. Konkrétní výhrady však spadají pod kasační důvody
podle §103 odst. 1 písm. a) či d) s. ř. s., a byly již výše posouzeny. Proto Nejvyšší správní soud
dospívá k závěru, že tento kasační důvod není dán.
[37] Jak již Nejvyšší správní soud uzavřel výše v odstavci [34], kasační stížnost je v podstatné
míře důvodná a byly naplněny kasační důvody podle 103 odst. 1 písm. a), a d) s. ř. s. Nejvyšší
správní soud ovšem shledal i další pochybení v postupu krajského soudu. Společné řízení mělo
dva účastníky – stěžovatele a J. V. (§140 odst. 6 správního řádu). Žalobou napadené rozhodnutí
také směřovalo vůči oběma účastníkům a stěžovatel požadoval jeho zrušení jako celku. Podle §
34 odst. 1 s. ř. s. mohl mít J. V. postavení osoby zúčastněné na řízení a stěžovatel ho také jako
účastníka správního řízení v žalobě označil. Přesto není ze spisu krajského soudu patrné, že by
krajský soud J. V. vyrozuměl o řízení a vyzval ho k vyjádření, zda v řízení chce uplatnit práva
osoby zúčastněné na řízení. Tím porušil povinnost stanovenou v §34 odst. 2 s. ř. s. a v důsledku
toho mohlo dojít ke značnému zásahu do práv osoby z napadeného rozhodnutí oprávněné.
K této vadě kasační soud přihlédl z moci úřední podle §109 odst. 4 s. ř. s.
V. Závěr a náklady řízení
[38] Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a podle téhož ustanovení mu věc vrátil k dalšímu řízení,
při němž je vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným (odst. 4 téhož ustanovení).
Nejvyšší správní soud vážil, zda nemá být současně zrušeno rozhodnutí žalovaného
(§110 odst. 2 s. ř. s.) trpící výše popsanými vadami, ovšem s ohledem na neúčast J. V. v soudním
řízení takový postup nepovažoval za vhodný.
[39] Podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. října 2017
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu