ECLI:CZ:NSS:2017:4.AS.23.2017:32
sp. zn. 4 As 23/2017 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Pavlíny Vrkočové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: P. M., zast. Mgr.
Jaroslavem Topolem, advokátem, se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského náměstí 125, Pardubice, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze
dne 7. 2. 2017, č. j. 52 A 83/2016 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce podal žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 5. 2016,
č. j. KrÚ 40339/2016/ODSH/13, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno
rozhodnutí Magistrátu města Pardubic (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 21. 3. 2016,
č. j. OSA/P-52/16-D/38, jímž nebylo vyhověno žádosti žalobce o uznání úkonů dle ustanovení
§34 odst. 4 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění (dále jen „správní řád“), které
učinil ve prospěch žalobce L. K., nar. X, bytem N. H., T. Krajský soud v Hradci Králové –
pobočka v Pardubicích rozsudkem ze dne 7. 2. 2017, č. j. 52 A 83/2016-31 žalobu zamítl.
Krajský soud odůvodnil, že podle §34 odst. 4 správního řádu může za účastníka řízení
činit úkony jiná osoba, kdy z povahy věci je zřejmé nebo prokázané, že tato předmětné úkony
neučinila v postavení zástupce účastníka řízení. Aby takový úkon mohl být vůbec uznán podle
§34 odst. 4 správního řádu, musí být učiněn „jinou osobou“, která je způsobilá činit právní úkony
za účastníka řízení. Takovou osobou rozhodně není nezletilá osoba, která nemá žádnou procesní
způsobilost ve správním řízení a nemůže žádný úkon za účastníka řízení činit. Tím spíše nemůže
být takový „úkon“ učiněný osobou, která nemá procesní způsobilost ve správním řízení, uznán
za úkon učiněný ve prospěch žalobce podle §34 odst. 4 správního řádu. Navíc se toto ustanovení
vztahuje na zcela jiné případy, kde vystupuje jiná osoba než zástupce účastníka řízení a ztotožnil
se s názory správních orgánů o tom, že tento „úkon“ nešlo považovat za platný úkon, když
jej učinila procesně nezpůsobilá osoba. Úkon právně neúčinný nelze „vzkřísit“, resp. změnit jeho
právní neúčinnost postupem podle §34 odst. 4 správního řádu, pokud by tak žalovaný rozhodl,
rozhodoval by ultra vires, neboť platná právní úprava mu takový postup vůbec nedovoluje.
Proti rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodu
nesprávného posouzení právní otázky soudem dle §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s. „).
Namítal, že i kdyby akceptoval závěr krajského soudu, podle kterého smí
být zmocněncem účastníka řízení toliko osoba plně svéprávná, je pak nutné rozlišovat
mezi procesní způsobilostí a procesní způsobilostí vystupovat jako zástupce účastníka řízení.
Dle aktuální judikatury není sice nezletilá osoba procesně způsobilá k tomu, aby v řízení
vystupovala jako zmocněnec, avšak dosud nikdy nebyla zpochybněna procesní způsobilost osoby
nikoli plně svéprávné vystupovat obecně před správními orgány.
Stěžovatel namítal, že L. K. jako jeho zmocněnec nevystupoval. Vystupoval totiž jako
„třetí osoba“ a měl tedy plnou procesní způsobilost k tomu, aby činil podání. Neučinil-li L. K. úkon
jako zmocněnec, není pravdou, že by jeho podání bylo nicotné a jeho úkon nebyl platný.
K podání odporu byl oprávněn, neboť i sám by byl oprávněn podat odvolání. Nelze tedy
dovozovat absolutní neplatnost jím prováděných úkonů.
Skutečnost, zda L. K. je či není procesně způsobilý k zastupování účastníků řízení, je pak
zcela irelevantní, když celá žádost o uznání úkonu účastníků je založena na právním názoru
žalovaného, podle kterého nebyl L. K. zástupcem stěžovatele. Nic pak nebránilo tomu, aby jím
prováděné úkony mohly být uznány za úkon účastníka řízení, neboť platnost úkonů, které činí
nezletilý (nikoli jako zástupce účastníka) nezpochybňuje ani krajský soud. Stěžovatel se domáhal
zrušení a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení a vrácení věci správnímu orgánu.
Žalovaný se ve svém vyjádření zcela ztotožnil s rozsudkem krajského soudu.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou, přičemž
stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 věta před středníkem s. ř. s.). Kasační stížnost
je přípustná (§102 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněného
důvodu, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Z obsahu správních spisů Nejvyšší správní soud zjistil, že usnesením správního orgánu
I. stupně ze dne 21. 3. 2016 nebylo vyhověno žádosti stěžovatele o uznání úkonu dle §34 odst. 4
správního řádu, a to podání odporu proti příkazu č. j. OSA/P-52/16-D/23 ze dne 9. 2. 2016,
který učinil L. K., nar. X ve prospěch stěžovatele. Z odůvodnění usnesení bylo dále zjištěno, že
správní orgán I. stupně obdržel dne 25. 2. 2016 podání, a to odpor proti výše uvedenému
příkazu, který podal stěžovatel zastoupen L. K. Součástí tohoto podání byla i plná moc ze dne 19.
2. 2016 o zastupování stěžovatele zmocněncem L. K. Vzhledem k tomu, že L. K. byl v té době
nezletilý, zaslal správní orgán I. stupně stěžovateli vyrozumění o neakceptování plné moci ze dne
4. 3. 2016. Volba zmocněnce, který je nezpůsobilý z důvodu věku, jde k tíži stěžovatele, nikoli
správního orgánu. Dne 21. 3. 2016 správní orgán I. stupně obdržel žádost stěžovatele o uznání
úkonu (podání odporu), učiněného L. K., za vlastní dle §34 odst. 4 správního řádu. Správní
orgán I. stupně považoval udělenou plnou moc za neplatnou s ohledem na nezletilost
zmocněnce, a proto ani podání odporu nezletilým zmocněncem neuznal za platný právní úkon.
Takový úkon, který byl od samého počátku neplatný, pak není možné zpětně uznat za vlastní.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 5. 2016 odvolání stěžovatele zamítl a ztotožnil se se závěry
správního orgánu I. stupně.
Nejvyšší správní soud na úvod předesílá, že usnesení podle §34 odst. 4 správního řádu
lze v této věci podřadit pod rozhodnutí, která lze považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s., kdy následné rozhodnutí o odvolání podléhá soudnímu přezkumu v řízení o žalobě
(viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 15. 9. 2016, č. j. 3 As 248/2015 - 22) a nevztahuje
se na něj tzv. kompetenční výluka dle §70 s. ř. s. Ve věci nebude vydáno meritorní rozhodnutí,
proti kterému by stěžovatel mohl podat správní žalobu a v ní namítat nezákonnost tohoto
usnesení. Vůči stěžovateli se tedy jedná o konečné rozhodnutí, které má dopad do jeho práv.
Stěžovatel namítá, že je nutné rozlišovat mezi procesní způsobilostí a procesní
způsobilostí být zástupcem účastníka řízení (v daném případě obecného zmocněnce). Z obsahu
spisu je evidentní, že L. K. podal odpor za stěžovatele jako jeho obecný zmocněnec. V případě
obecného zmocněnce, jde-li o fyzickou osobu, je nutné, aby byl plně svéprávný (§27 odst. 1
občanského soudního řádu i §35 odst. 6 s. ř. s. per analogiam). Ustanovení §35 odst. 6 s. ř. s.
používá ještě terminologii občanského zákoníku č. 40/1964 Sb., účinného do 31. 12. 2013, což
řeší §3029 odst. 1 občanského zákoníku č. 89/2012 Sb., účinného od 1. 1. 2014). Nejvyšší
správní soud rovněž odkazuje na rozsudek ze dne 23. 2. 2016, č. j. 8 As 6/2016 - 34, ve kterém
uvedl, že „[p]okud správní řád výslovně neupravuje, jaké předpoklady musí splňovat obecný zmocněnec, je třeba
tuto otázku posoudit analogicky podle „nejbližších“ procesních předpisů (srov. Rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 2. 2012, čj. 8 As 94/2011 – 80, v němž kasační soud aplikoval analogicky §28 odst. 3 o. s.
ř. na zánik zastoupení na základě plné moci ve správním řízení).“
Problematikou nezletilých obecných zmocněnců se Nejvyšší správní soud zabýval
i ve svém rozsudku ze dne 29. 3. 2016, č. j. 1 As 33/2016 - 36, bod 13: „Je-li i v případě posuzování
procesní způsobilosti kvůli účinné ochraně práv účastníků řízení zpravidla nutné trvat na jejich zletilosti
a s tím spojené plné svéprávnosti, pak v případě obecných zmocněnců (hájících práva jiných) je tím spíše namístě
vyžadovat, aby se bez výjimky jednalo o plně svéprávné osoby. Účel institutu zastoupení spočívá v pomoci
účastníkovi řízení, v lepším hájení jeho práv a celkově v zefektivnění řízení (srov. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 5. 2011, č. j. 1 As 27/2011 - 81, nebo ze dne 15. 9. 2015, č. j. 8 As 57/2015 - 46).
Tohoto účelu může být stěží dosaženo, pokud by zájmy účastníků v řízení hájil nezletilý zmocněnec. Podmínka
plné svéprávnosti se tedy vztahuje i na obecné zmocněnce podle §33 správního řádu. Na tomto závěru nemůže
ničeho změnit ani věk zmocněnce blízký zletilosti. Krajský soud tedy nepochybil, pokud uzavřel, že se stěžovatel
v předmětném přestupkovém řízení nemohl nechat zastoupit nezletilou osobou, která nebyla plně svéprávná.“
K tomu dále Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku č. j. 1 As 33/2016 - 36 odkázal
i na Závěr č. 144 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne
16. října 2015, který se týkal právě problematiky nezletilých zmocněnců. Poradní sbor, obdobně
jako zdejší soud, dospěl k závěru, že „[n]ezletilá osoba nemá plnou procesní způsobilost a nemůže
být tedy zmocněncem účastníka řízení podle §33 správního řádu.“
Stěžovatel tvrdí, že L. K. vystupoval v řízení jako „třetí osoba“ (nikoli jako obecný
zmocněnec), když jeho plnou moc vyhodnotil správní orgán I. stupně jako neplatnou. Podle jeho
názoru byl oprávněn k podání odporu. S tímto Nejvyšší správní soud nesouhlasí, neboť z odporu
je zřejmé, že stěžovatel je zastoupen L. K. a součástí odporu je i plná moc, kterou stěžovatel
nezletilému obecnému zmocněnci udělil pro zastupování v přestupkovém řízení. Nelze se tedy
zabývat pouze obecnou procesní způsobilostí nezletilé osoby, ale tím, zda správní orgány porušily
zákon, když odmítly uznat úkon učiněný nezletilým obecným zmocněncem za stěžovatele.
Nezletilou osobu nelze platně zmocnit k zastupování účastníka správního řízení (viz výše
citovaný rozsudek č. j. 1 As 33/2016 - 36) a na neplatně udělené zmocnění je nutné nahlížet,
jako by nevzniklo. Podobně je třeba nahlížet i na úkony, které byly v rámci tohoto neplatného
zastupování učiněny. Ustanovení §34 odst. 4 správního řádu se vztahuje pouze na platné právní
úkony, které za účastníka řízení učinila jiná plně svéprávná osoba než procesní zástupce. Pokud
takový úkon učinila osoba procesně nezpůsobilá, jedná se o úkon od počátku neplatný a nelze
jej „vzkřísit“ konvalidací dle §34 odst. 4 správního řádu, jak správně uzavřel krajský soud.
Nejvyššímu správnímu soudu je rovněž známo, že vůči právnímu názoru týkajícího
se zastoupení nezletilým zmocněncem, vyslovenému v rozsudku zdejšího soudu ze dne
23. 2. 2016, č. j. 8 As 6/2016 - 34, byl v obdobné věci zaujat opačný právní názor a věc
byla postoupena rozšířenému senátu zdejšího soudu usnesením ze dne 8. 2. 2017,
č. j. 2 As 179/2016 - 56. V projednávané věci se však Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje
se stávající judikaturou, a proto nebyl důvod vyčkat rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci
sp. zn. 2 As 179/2016. Bylo na stěžovateli, aby si vybral takového obecného zmocněnce, jehož
pomoc pro něj bude skutečně efektivní. Volba zástupce je, stejně jako volba způsobu
komunikace se správním orgánem, odpovědností účastníka řízení (viz rozsudek zdejšího soudu
ze dne 15. 9. 2015, č. j. 8 As 57/2015 - 46).
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil k uplatněné kasační námitce, neboť krajský soud
správně posoudil uvedenou právní otázku, v napadeném rozsudku neshledal žádné pochybení,
k němuž by musel přihlížet z úřední povinnosti. Kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl
dle §110 odst. 1, in fine s. ř. s.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1, věty první s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který
měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení, které důvodně vynaložil. Vzhledem
k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu
nákladů řízení mu nenáleží. Procesně úspěšnému žalovanému žádné náklady, nad rozsah
vyplývající z jeho úřední činnosti, nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl
tak, že nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. dubna 2017
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu