ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.110.2016:23
sp. zn. 5 As 110/2016 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky
Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce:
UNIMEX-INVEST, s. r. o., se sídlem v Ostravě, Svojsíkova 1596/2, zast. JUDr. Emilem
Flegelem, advokátem se sídlem v Praze, K chaloupkám 2, proti žalovanému: 1) Magistrát města
Ostravy, se sídlem v Ostravě, Prokešovo nám. 8, 2) Úřad městského obvodu Moravská
Ostrava a Přívoz, se sídlem v Ostravě - Moravské Ostravě, náměstí Dr. E. Beneše 555/6,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 3. 3. 2016,
č. j. 22 A 107/2015 - 30, ve znění opravného usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne
29. 4. 2016, č. j. 22 A 107/2015 – 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaným se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení usnesení Krajského
soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým byla jako nepřípustná odmítnuta jeho žaloba
proti nečinnosti žalovaných; stěžovatel se domáhal vydání rozsudku, jímž by byla žalovanému 1)
uložena povinnost, aby vydal usnesení ve smyslu §14 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), o námitce podjatosti vznesené vůči
starostce Městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz Ing. Petře Bernfeldové v exekučním
řízení o pořízení dokumentace skutečného provedení stavby podle §125 odst. 3 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), vedeném Úřadem
městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz pod sp. zn. S-MOaP/36380/14. Vůči žalovanému
2) se stěžovatel domáhal vydání rozsudku, jímž by byla žalovanému 2) uložena povinnost, aby
vydal usnesení ve smyslu §41 odst. 6 správního řádu o návrhu stěžovatele na navrácení lhůty
v předešlý stav podle §41 správního řádu ve vztahu k zmeškání lhůty 5 dnů pro doplnění
námitky podjatosti Mgr. L. V. v exekučním řízení o pořízení dokumentace skutečného provedení
stavby podle §125 odst. 3 stavebního zákona, vedeném před Úřadem městského obvodu
Moravská Ostrava a Přívoz pod sp. zn. S-MOaP/36380/14.
V kasační stížnosti stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost usnesení krajského soudu,
neboť dle jeho názoru nelze srovnávat nečinnost spočívající v nerozhodnutí o návrhu na zahájení
přezkumného řízení, na které není právní nárok a jeho projednávaný případ, kdy má nárok,
aby o jeho námitce bylo rozhodnuto. Dle stěžovatele se odůvodnění usnesení krajského soudu
omezuje v podstatě pouze na obecná konstatování, a to prakticky bez náznaku vlastních
hodnotících úvah. Z obsáhlé judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že není-li
z odůvodnění rozhodnutí zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného
hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, jde o rozhodnutí nepřezkoumatelné pro
nedostatek důvodů. Stejné důsledky bude mít případ, kdy z odůvodnění soudního rozhodnutí
není zřejmé, z jakého důvodu nepovažoval soud za důvodnou právní argumentaci uvedenou
v žalobě; proč považuje žalobní námitky za liché, mylné nebo vyvrácené; proč subsumoval
skutkový stav pod zvolené právní normy.
Pochybení žalovaného má přímý dopad na práva stěžovatele, protože v řízení v rámci
exekuce rozhodují zjevně podjaté osoby, přičemž brojit teprve v řízení proti meritornímu
rozhodnutí, když bude již exekuce provedena a skončena, postrádá z hlediska účinnosti ochrany
práv stěžovatele jakýkoli smysl. Jediné účinné ochrany se proto může stěžovatel domoci pouze
v rámci žaloby na ochranu proti nečinnosti. Nezbytnou podmínkou v řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu je podle §79 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), bezvýsledné vyčerpání procesních
prostředků, které jsou k ochraně proti nečinnosti k dispozici ve správním řízení. Takovým
prostředkem ochrany proti nečinnosti je ve správním řízení žádost k nadřízenému správnímu
orgánu podle ustanovení §80 odst. 3 správního řádu; stěžovatel před podáním žaloby na ochranu
před nečinností správního orgánu se u žalovaných, jakož i u jim nadřízeného orgánu, domáhal
postupem dle §80 odst. 3 správního řádu ochrany před nečinností žalovaných a marně vyčerpal
možné prostředky ochrany před nečinností ve správním řízení. Vzhledem k této skutečnosti
je splněna podmínka řízení uvedená v §79 odst. 1 s. ř. s a podanou žalobu lze věcně projednat.
Stěžovatel dále brojí zejm. proti tomu, že postup obou žalovaných je v rozporu
s judikaturou Nejvyššího správního soudu k §14 správního řádu; v této souvislosti poukazuje
na rozsudek sp. zn. 5 As 43/2011. S ohledem na výše uvedené stěžovatel požaduje, aby Nejvyšší
správní soud usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný 1) se ke kasační stížnosti žalobce nevyjádřil. Žalovaný 2) se ve svém vyjádření
ke kasační stížnosti ztotožňuje s usnesením krajského soudu a nepovažuje ho za nezákonné,
žalobcem namítaná nepřezkoumatelnost není důvodná a dle jeho názoru krajský soud jasným
a srozumitelným způsobem odůvodnil své rozhodnutí, a to i za pomoci přiléhavé judikatury.
Žalovaný 2) proto doporučuje usnesení krajského soudu potvrdit a kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je rovněž přípustná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí krajského soudu
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti mimo jiné namítá, že odůvodnění krajského soudu
je nepřezkoumatelné, neboť dle jeho názoru nelze srovnávat nečinnost spočívající
v nerozhodnutí o návrhu na zahájení přezkumného řízení, na které není právní nárok, a jeho
projednávaný případ, kdy má nárok, aby o jeho námitce bylo rozhodnuto.
Nejvyšší správní soud již opakovaně konstatoval, že rozhodnutí soudu je třeba považovat
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, pokud například není zřejmé, jakými úvahami
se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů nebo při utváření právního závěru,
z jakého důvodu soud považoval žalobní námitky za liché či mylné, proč nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci v žalobě, proč podřadil daný skutkový stav pod určitou právní
normu. O nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů se jedná rovněž i v případě, kdy soud
opomněl vypořádat některou z uplatněných námitek, nebo pokud odůvodnění napadeného
rozhodnutí obsahuje pasáže citované z jiného rozhodnutí, které se však týkalo skutkově i právně
odlišné věci, aniž by soud rozvedl způsob aplikace závěrů vyslovených v takovém rozhodnutí
na posuzovaný případ.
Nejvyšší správní soud v intencích výše uvedeného napadené usnesení krajského soudu
nepřezkoumatelným neshledal. Skutečnost, že stěžovatel nesouhlasí s argumentací krajského
soudu, resp. má na určitou právní otázku odlišný názor, nepřezkoumatelnost rozhodnutí
krajského soudu nezakládá. Nadto je třeba přisvědčit krajskému soudu v tom, že otázka,
zda je na vydání rozhodnutí právní nárok, je pro posouzení, zda lze podat žalobu na ochranu
proti nečinnosti, irelevantní.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, sp. zn. 3 Azs 33/2004,
„je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci
pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
návrhu. Pod tento důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek
vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení
před soudem.“
Nejvyšší správní soud při přezkoumání napadeného usnesení tak mohl přihlédnout pouze
ke kasačním námitkám stěžovatele, které souvisí s odmítnutím jeho žaloby krajským soudem.
Nezabýval se proto ani tím, zda stěžovatel bezvýsledně vyčerpal všechny procesní prostředky,
a proto, jak tvrdí, měla být jeho žaloba přezkoumána, neboť tato námitka není relevantní. Krajský
soud odmítl stěžovatelovu žalobu z důvodu nepřípustnosti a věcí in meritum se tedy nezabýval;
proto takové posouzení nemůže učinit nyní ani Nejvyšší správní soud. Rovněž proto
ani neposuzoval, zda byly správní orgány nečinné.
Judikatura správních soudů jednoznačně dovodila, že rozhodnutí o podjatosti úřední
osoby není rozhodnutím žalovatelným podle §65 s. ř. s., neboť se jím pouze upravuje vedení
řízení před správním orgánem a je následně přezkoumatelné při rozhodování o věci samé
(srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2003, č. j. 3 Afs 20/2003 - 23,
publ. pod č. 114/2004 Sb. NSS; a na něj navazující judikaturu, např. rozsudky ze dne 28. 1. 2010,
č. j. 4 As 1/2010 - 67, nebo ze dne 16. 2. 2011, č. j. 3 Ads 49/2010 - 112). Stejně tak je tomu
v případě rozhodnutí o navrácení v předešlý stav dle §41 správního řádu.
Nejvyšší správní soud rovněž jako krajský soud odkazuje na svůj rozsudek ze dne
30. 6. 2009, č. j. 4 Ans 3/2009 - 76, kde uvedl, že „citované ustanovení poskytuje ochranu nikoli proti
veškeré nečinnosti správního orgánu (správní orgán je nečinný, nekoná-li, ač mu to zákon ukládá), ale pouze proti
formám nečinnosti, které zejména mají závažný dopad na práva účastníků. Těmito kvalifikovanými typy
nečinnosti je jednak nevydání rozhodnutí ve věci samé, jednak nevydání osvědčení. Žalobou na ochranu proti
nečinnosti správního orgánu se tak žalobce může domáhat pouze toho, aby soud žalovanému správnímu orgánu
uložil povinnost vydat rozhodnutí (osvědčení) v žalobou vymezené věci. Úspěšně lze tedy nečinnostní žalobu
uplatnit toliko tehdy, nebylo-li rozhodnutí, které žalobce požaduje a k jehož vydání je žalovaný povinen, dosud
vydáno. Byť úkon správního orgánu nemá formální znaky rozhodnutí, nicméně podle svého obsahu nepochybně
představuje rozhodnutí v materiálním smyslu, chybí podmínky řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu (§79 s. ř. s.).“
Zatímco tedy ve správním řízení lze opatření proti nečinnosti aplikovat nejen
u rozhodnutí ve věci (jak by vyplývalo z textu §80 odst. 1 správního řádu), neboť na toto
ustanovení odkazuje §6 odst. 1 správního řádu i pro případ nečinnosti při vyřizování jakýchkoliv
úkonů správního orgánu, žalobu na ochranu proti nečinnosti lze podat pouze pro případy,
kdy má být vydáno meritorního rozhodnutí či sdělení (§79 s. ř. s.). Aby nedošlo k situaci, kdy
by nebylo možno domoci se svých práv proti nečinnosti správního orgánu při jiných úkonech
než vydání rozhodnutí, příp. sdělení, existuje v s. ř. s. institut zásahové žaloby dle §82 s. ř. s.
Ostatně již rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomu ve svém usnesení ze dne
16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, publ. pod č. 2206/2011 Sb. NSS, uvedl: „[15] Smyslem
a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek
obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat
nezákonnému jednání či postupu zabránit, děje-li se, včetně toho, aby veřejnou správu donutil konat tam, kde
konat má (k tomu směřuje čl. 36 odst. 1 Listiny), … [16] Výše uvedené ústavněprávní důvody proto vedou
rozšířený senát k názoru, že věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno v pochybnostech
vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho
práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, … jinak zasahující do jeho právem chráněné sféry
konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy
za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben účinné soudní kontrole.
… [20] Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím
proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními
úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony,
nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65 odst.
1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého
úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. (zvýrazněno zdejším soudem).“
Nejvyšší správní soud rovněž v rozsudku ze dne 14. 1. 2016, č. j. 9 As 244/2015 – 47;
www.nssoud.cz, dospěl k názoru, že proti nečinnosti správního orgánu (do které patří i nečinnost
prvostupňového orgánu v rámci odvolacího řízení) při rozhodování o odvolání proti usnesení
o námitce podjatosti se lze bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem.
V situaci, kdy by z podání žalobce zřetelně nevyplývalo, zda se domáhá soudní ochrany
ve správním soudnictví žalobou na ochranu proti nečinnosti podle §79 s. ř. s. nebo proti
nezákonnému zásahu podle §82 s. ř. s., bylo by na místě jej vyzvat k odstranění nejasností podání
postupem podle §37 odst. 5 s . ř. s. Nelze totiž v takovém případě ponechat na volné úvaze
krajského soudu, aby určil, jaký typ žaloby stěžovatel podal, případně aby vyhodnotil důvodnost
a potažmo i úspěšnost toho kterého typu žaloby podle soudního řádu správního, a následně vedl
takové řízení, v němž bude šance žalobce na úspěch ve sporu potenciálně největší.
Ze stěžovatelovy žaloby však zcela jasně vyplývá, že se jedná o žalobu nečinnostní,
a to jak podle jejího názvu, tak především podle obsahu i navrženého žalobního petitu.
Správní soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční; veřejným subjektivním právům fyzických
a právnických osob je ochrana ve správním soudnictví poskytována tehdy, jestliže se nositel práva
takové ochrany domáhá, tj. obrátí se na soud předepsaným způsobem (čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod; k tomu přiměřeně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 10. 2003, č. j. 2 Azs 9/2003 - 40, publikovaný pod č. 113/2004 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
Podání žaloby je tedy dispozičním úkonem, jímž se žalobce obrací na soud s žádostí o poskytnutí
soudní ochrany a vymezuje jím předmět soudního řízení. Žaloba je tedy procesním úkonem,
v němž se výrazně projevuje zásada dispoziční, jíž je správní soudnictví ovládáno. Tuto povahu
žaloby je povinen soud respektovat, nepředepisuje-li mu zákon výslovně něco jiného (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, č. j. 1 Afs 24/2005 - 70, publikovaný
pod č. 888/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou výtku stěžovatele stran nerespektovaní
judikatury zdejšího soudu. V rozsudku ze dne 24. 1. 2014, č. j. 5 As 67/2013 - 21, Nejvyšší
správní soud judikoval, že: „Usnesením o námitce podjatosti, tedy o vyloučení, resp. nevyloučení úřední osoby
ze správního řízení, je rozhodováno toliko o tom, zda ta která úřední osoba bude či nebude dále participovat
na probíhajícím správním řízení. Podle svého charakteru jde pouze o rozhodnutí o vedení řízení, jímž se upravují
poměry ve správním řízení, resp. vytvářejí se předpoklady pro to, aby mohlo být ve věci meritorně rozhodnuto.
Usnesení starosty o námitce podjatosti podané stěžovatelem, ani rozhodnutí žalovaného o odvolání proti tomuto
usnesení, tedy nejsou konečnými rozhodnutími ve věci samé, ale pouze rozhodnutími dílčími, která by měla
rozhodnutí ve věci samé předcházet “. V rozsudku ze dne 6. 11. 2014, č. j. 7 As 192/2014 - 35, Nejvyšší
správní soud konstatoval, že: ,,[r]ozhodnutím o vyloučení, resp. o nevyloučení úředních osob správního orgánu
ze správního řízení je rozhodováno toliko o tom, zda se ta která úřední osoba bude či nebude dále podílet
na probíhajícím správním řízení [zde na řízení o přestupku stěžovatele dle §49 odst. 1 písm. c) zákona
o přestupcích]. Výrok tohoto rozhodnutí pak svým charakterem není rozhodnutím meritorním, které
by zasahovalo přímo do veřejných subjektivních práv stěžovatele, jako obviněného z přestupku. Z tohoto důvodu
není tudíž přezkoumatelný ve správním soudnictví. Je tomu tak proto, že správní žalobou se lze domáhat zrušení
pouze takových rozhodnutí správního orgánu, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva
nebo povinnosti, nestanoví-li soudní řád správní nebo zvláštní zákon jinak (§65 s. ř. s.)“. Obdobný závěr
lze dovodit rovněž ze stěžovatelem uváděného rozsudku sp. zn. 5 As 43/2011.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že usnesení krajského soudu netrpí
nepřezkoumatelností ani nezákonností spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem; krajský soud nepochybil, pokud dospěl k závěru, že žaloba na nečinnost v případě
stěžovatele není přípustná. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost v souladu s §110 odst. 1
s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.; stěžovatel neměl
ve věci úspěch, právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti mu proto nenáleží;
žalovaným, kteří byli ve věci úspěšní, žádné náklady v řízení nevznikly, proto jim soud žádnou
náhradu nákladů řezní nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 12. ledna 2017
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu