ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.111.2015:22
sp. zn. 5 As 111/2015 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobců: a) Ing. D. Š.,
b) Bc. M. Š., M.Sc., oba zastoupeni JUDr. Antonínem Janákem, advokátem se sídlem nám.
TGM 142, Příbram, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská
11, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 23. 4. 2015, č. j. 6 A 70/2011 - 66,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
Stavebník J. H. podal dne 13. 6. 2005 u Městského úřadu Dobříš (stavebního úřadu)
žádost o vydání stavebního povolení na stavební úpravy „přestavba garáže – zřízení bytové
jednotky k autodílně X., M. 1113“, na pozemcích st. p. č. 2566 a p. č. 348/87 v k. ú. X. K žádosti
byla přiložena projektová dokumentace, včetně požární zprávy, konstatující přesah požárně
nebezpečného prostoru objektu na pozemek p. č. 348/86 ve vlastnictví manželů K. (v současné
době se tento pozemek nachází ve vlastnictví D. K.) a tudíž zasahující i do požárně
nebezpečného prostoru garáže stojící na hranici tohoto pozemku, a dále přesah požárně
nebezpečného prostoru stávajícího skladu v severní části autodílny, která byla součástí stavby, na
pozemek p. č. 348/48 patřící žalobcům. Stavební úřad svým rozhodnutím ze dne 24. 10. 2005, č.
j. Výst. 4128/2005 – Ko, stavbu povolil. Stavební úpravy stávajícího objektu autodílny spočívaly
v modernizaci autodílny a ve vybudování bytové jednotky, přičemž měl zůstat zachován
charakter stavby a autodílny. Stavební úřad dospěl k závěru, že stavebními úpravami nedojde ke
změně charakteru stavby a nebude se jednat o stavbu rodinného domu, a proto není nutné
projednávat případnou výjimku z §8 odst. 2 vyhlášky č. 137/1998 Sb. o obecných technických
požadavcích na výstavbu, v relevantním znění (dále jen „vyhláška č. 137/1998 Sb.“) týkající se
odstupových vzdáleností pro rodinné domy. Pokud jde o výjimku týkající se požárně
nebezpečného prostoru podle §17 odst. 5 vyhlášky č. 137/1998 Sb., stavební úřad konstatoval,
že výjimka týkající se zásahu tohoto prostoru na sousední pozemek p. č. 348/86 (pozemek
původně ve vlastnictví manželů K.) byla projednána a povolena rozhodnutím stavebního úřadu
ze dne 9. 2. 2004, č. j. Výst. 475/2004-Ko. Pokud jde o pozemek ve vlastnictví žalobců (pozemek
p. č. 348/48), stavební úřad konstatoval, že zrušením stávajícího skladu u autodílny jeho
vybouráním a následným dozděním obvodové zdi nebude požárně nebezpečný prostor na tento
sousední pozemek p. č. 348/48 zasahovat, jelikož přestane existovat. Tuto změnu stavby
(spočívající ve zrušení skladu, jeho zbourání a nahrazení zdivem, jež vyplní vzniklou mezeru v
obvodovém zdivu) stavební úřad stanovil jako podmínku provedení stavební úpravy (podmínka
č. 12 rozhodnutí o povolení stavební úpravy).
Žalobci uplatnili dne 5. 6. 2006 u žalovaného podání označené jako „návrh na zahájení
přezkumného řízení dle ustanovení §94 a násl. správního řádu“ směřující proti rozhodnutí stavebního
úřadu. V podání namítali především, že s nimi v řízení před stavebním úřadem nebylo jednáno
jako s účastníky, dále pak namítli rozpor povolené stavby s požárními předpisy. Žalovaný
rozhodnutím v přezkumném řízení ze dne 4. 8. 2006, č. j. 106010/2006/KUSK, rozhodnutí
stavebního úřadu zrušil. Stavebník podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, na jehož základě
Ministerstvo pro místní rozvoj rozhodnutím ze dne 30. 11. 2007, č. j. 37332/2006-83/2255,
rozhodnutí žalovaného vydané v přezkumném řízení zrušilo a přezkumné řízení zastavilo.
Ministerstvo pro místní rozvoj dospělo k závěru, že nebyly splněny podmínky pro zrušení
rozhodnutí stavebního úřadu v přezkumném řízení podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Proti rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj podali žalobci správní žalobu, která byla
usnesením Městského soudu v Praze ze dne 29. 10. 2009, č. j. 6 Ca 39/2008 – 45, odmítnuta
jako nepřípustná, neboť městský soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí Ministerstva
pro místní rozvoj není rozhodnutím správního orgánu ve smyslu §65 s. ř. s., jímž by bylo
zasaženo do práv a povinností žalobců. Účastník původního správního řízení může dát toliko
podnět k provedení přezkumného řízení, který není návrhem, jenž by toto přezkumné řízení
zahajoval. Na přezkoumání pravomocného rozhodnutí v přezkumném řízení nemá účastník
právní nárok, jedná se o dozorčí, nikoliv opravný prostředek. Zastavením přezkumného řízení
se tedy právní postavení žalobců nezměnilo. Proti tomuto usnesení podali žalobci kasační
stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. 5. 2010, č. j. 9 As 33/2010 – 75,
zamítl, neboť se ztotožnil s uvedenými závěry městského soudu.
Jako obiter dictum pak Nejvyšší správní soud uvedl, že podání žalobců ze dne 1. 6. 2006
sice bylo označeno jako návrh na zahájení přezkumného řízení, avšak správní orgán je povinen
posuzovat podání účastníků podle jeho skutečného obsahu, bez ohledu na to, jak je označeno
(§37 odst. 1 správního řádu). Nejvyšší správní soud dále konstatoval: „Podáním stěžovatelů bylo
zpochybněno vymezení okruhu účastníků řízení. Otázka účastenství je pro zákonnost správního řízení zcela
zásadní a správní orgán ji nemůže ponechat v pochybnostech. Ustanovení §84 správního řádu předpokládá
i situaci, kdy odvolání proti rozhodnutí podá osoba, se kterou správní orgán nejednal jako s účastníkem řízení.
Odvolací správní orgán v takovém případě musí jako předběžnou otázku posoudit, zda tato osoba měla či neměla
být účastníkem řízení, dle výsledku tohoto posouzení odvolání posoudit jako včasné, opožděné nebo nepřípustné.
Z ustanovení §84 správního řádu vyplývá, že pochybnosti ohledně správného vymezení účastníků musí být
ze strany správních orgánů primárně řešeny cestou řádných opravných prostředků. Ze spisové dokumentace
předložené k projednávané věci nelze zjistit, zda správní orgán na základě podání stěžovatelů zahájil pouze
přezkumné řízení, či zda tvrzení stěžovatelů prověřoval též z hlediska §84 správního řádu. Pokud by se tak
nestalo, je ze strany stěžovatelů namístě se tohoto posouzení domáhat. Správní orgán byl povinen dle obsahu
podání rozhodnout, zda může být odvoláním podaným ve lhůtě dle §84 správního řádu či nikoliv a z jakých
důvodů. Takové rozhodnutí by též bylo na základě případné žaloby přezkoumatelné ve správním soudnictví.“
Žalobci dne 7. 9. 2010 uplatnili u žalovaného požadavek na posouzení podání ze dne
1. 6. 2006 jako odvolání podaného opomenutými účastníky řízení. Žalovaný následně vydal
rozhodnutí datované dnem 23. 12. 2006 (zjevná chyba v psaní, neboť rozhodnutí reaguje
na rozsudek Nejvyššího správního soudu a účastníkům bylo dle spisového materiálu odesláno
dne 3. 2. 2011), č. j. 019322/2011/KUSK, kterým posoudil odvolání žalobců jako přípustné
a včasné, ovšem nedůvodné, proto ho zamítl a potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu ze dne
24. 10. 2005, č. j. Výst. 4128/2005 – Ko. Dle žalovaného byl ve stavebním povolení vyloučen
zásah požárně nebezpečného prostoru stavby na pozemek žalobců a v odůvodnění napadeného
rozhodnutí stavební úřad dostatečně uvedl důvody, které ho k tomuto závěru vedly. Stavby
garáže a autodílny jsou dle názoru Ministerstva pro místní rozvoj, na který žalovaný odkázal,
stavbami doplňkovými k rodinnému domu stavebníka, nejedná se tedy o další hlavní stavbu
na pozemku stavebníka.
Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci správní žalobu, v níž namítali, že stavební úřad
nedostatečně posoudil žádost stavebníka o výjimku z §17 odst. 5 vyhlášky č. 137/1998 Sb.,
neboť kvůli nedostatečným podkladům nebylo možné zjistit, zda se tato výjimka vztahovala
k povolené stavbě, která je předmětem nyní posuzované věci. Dle žalobců se na ni vztahovat
nemohla, neboť v rozhodnutí o povolení výjimky nebyly uvedeny pozemky, na kterých měla být
povolená stavba umístěna. Dle názoru žalobců nebylo ani možné tuto výjimku vydat, neboť
požárně nebezpečné prostory povolené stavby a stavby garáže na pozemku manželů K. do sebe
vzájemně zasahovaly, což nebylo dle tehdejších požárních norem přípustné. Stavební úřad měl
v dané souvislosti požádat o stanovisko Hasičský záchranný sbor.
Dále žalobci nesouhlasili s názorem, který žalovaný údajně převzal z rozhodnutí
Ministerstva pro místní rozvoj, podle něhož sice mělo dojít k pochybení v souvislosti
s rozhodnutím o povolení výjimky, nikoliv však natolik závažnému, aby odůvodňovalo zásah
do pravomocného rozhodnutí. Dle názoru žalobců nešlo o pravomocné rozhodnutí, neboť
takovým se stává až řádným doručením rozhodnutí o odvolání opomenutým účastníkům (tedy
žalobcům).
Městský soud rozsudkem ze dne 23. 4. 2015, č. j. 6 A 70/2011 – 66, žalobu zamítl.
Připustil, že žalobou napadené rozhodnutí bylo relativně úsporné a že byl zavádějící poukaz
žalovaného na to, že je při posouzení odvolací námitky týkající se tvrzeného přesahu požárně
nebezpečného prostoru stavby na pozemek žalobců vázán výše uvedeným rozhodnutím
Ministerstva pro místní rozvoj, které navíc nebylo Nejvyšším správním soudem nijak
„potvrzeno“, jak uváděl žalovaný, neboť Nejvyšší správní soud se jím v citovaném rozsudku
ze dne 20. 5. 2010, č. j. 9 As 33/2010 – 75, meritorně nezabýval. Odůvodnění žalovaného sice
beze zbytku neodpovídalo §68 odst. 3 správního řádu, nicméně žalovaný v něm odkázal
na rozhodnutí stavebního úřadu s tím, že byl vyloučen zásah požárně nebezpečného prostoru
stavby na pozemek žalobců, přičemž v odůvodnění tohoto správního rozhodnutí prvního stupně
byly dostatečně uvedeny důvody, které k tomuto závěru vedly. Městský soud v daném ohledu
rovněž odkázal na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 6. 1996, sp. zn. 6 A 825/95,
podle něhož správní soud nemusí přistoupit ke zrušení správního rozhodnutí v případech,
kdy i přes nedostatečné odůvodnění jeho písemného vyhotovení jsou skutkové údaje, z nichž
správní orgán vycházel, obsahem správního spisu, a skutkové a právní úvahy správního orgánu,
které vedly k vydání rozhodnutí, jsou ze spisu alespoň v základních rysech bez pochyb
rekonstruovatelné. Z tohoto pohledu byl dle městského soudu podstatný právě odkaz žalovaného
na obsah odůvodnění rozhodnutí stavebního úřadu.
Městský soud dále poukázal na podmínku stanovenou v rozhodnutí stavebního úřadu
spočívající ve vybourání skladu u autodílny a jeho nahrazení obvodovým zdivem tak, aby požárně
nebezpečný prostor nezasahoval na pozemek žalobců, a rovněž na povolení výjimky vzhledem
k pozemku ve vlastnictví manželů K. Z odůvodnění rozhodnutí stavebního úřadu vyplývá
posuzování těchto dvou otázek odděleně a žalobci dle městského soudu ve vztahu ke svému
vlastnímu pozemku nic konkrétního nenamítají. Jako irelevantní posoudil městský soud jedinou
námitku týkající se pozemku žalobců, resp. zásahu požárně nebezpečného prostoru na pozemek
žalobců, jelikož rozhodnutí stavebního úřadu již s žádným požárně nebezpečným prostorem ve
vztahu k pozemku žalobců nepočítá. Pokud jde o námitky žalobců týkající se zákonnosti udělené
výjimky, resp. její použitelnosti v předmětném správním řízení, městský soud je posoudil jako
přesahující rozsah námitek, které lze v případě žalobců jako účastníků stavebního řízení dle §59
odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „dřívější stavební zákon“), připustit. Žalobci mohou
v souvislosti s posuzovanou stavbou namítat pouze zásah do práv, která mají k sousedním
pozemkům nebo stavbám na nich, jak judikoval Městský soud v Praze již v rozsudku ze dne
24. 2. 2006, č. j. 8 Ca 266/2004 – 34. Nemohou tedy uplatňovat námitky, které se týkají práv
dalších osob.
Ohledně námitek vad správního řízení vyplývajících z opomenutí žalobců jako jeho
účastníků, které žalobci vznesli až při soudním jednání, městský soud konstatoval, že tyto
námitky byly uplatněny poté, co uplynula lhůta pro podání žaloby. Podle §71 odst. 2 věty
poslední s. ř. s. přitom platí, že rozšířit žalobu o další žalobní body lze pouze ve lhůtě pro podání
žaloby. Městský soud proto k těmto námitkám nepřihlédl.
II.
Obsah kasační stížnosti
Žalobci (stěžovatelé) napadají rozsudek městského soudu z důvodů uvedených v §103
odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Stěžovatelé především namítají nezákonný postup městského soudu, neboť soud přes své
konstatování, že rozhodnutí žalovaného je stručné a chybí mu náležité odůvodnění, nerozhodl
o zrušení tohoto rozhodnutí, a dospěl k tomu, že vada je zhojena, neboť jsou chybějící skutkové
okolnosti obsahem správního spisu. Oporou pro rozhodnutí městského soudu se přitom stal
zastaralý a překonaný rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 6. 1996, sp. zn. 6 A 825/95,
což narušuje přesvědčivost odůvodnění rozhodnutí soudu. I městský soud připustil, že žalovaný
procesně pochybil, a proto bylo dle stěžovatelů jeho povinností rozhodnutí žalovaného zrušit,
nikoliv legalizovat takový postup.
Stěžovatelé jsou toho názoru, že přiznání jejich účastenství až v řízení před žalovaným
činí ve svých důsledcích rozhodnutí správního orgánu nicotným, jelikož byla porušena jejich
základní práva jako účastníků řízení. Jestliže se tedy jednalo o nicotné rozhodnutí, měl k této
zásadní námitce stěžovatelů městský soud přihlédnout i bez návrhu a neměl ji odmítat
s poukazem na §71 odst. 2 s. ř. s.
Stěžovatelé také navázali na svoji argumentaci v žalobě, ve které namítali přesah požárně
nebezpečného prostoru stavby na pozemek p. č. 348/86, který byl dříve ve vlastnictví manželů K.
Otázku požární bezpečnosti považovali za vyšší hodnotu, kterou má právo namítat každý
účastník, zpochybnili přesnost výpočtů šíření požáru, a tvrdili, že tato jejich námitka není
relevantní pouze, pokud by ji vznesli vlastníci pozemku p. č. 348/86. Ti mohli být ohroženi
o něco více než stěžovatelé, avšak to nic nemění na tom, že stěžovatelé jsou ohroženi také,
a to i přes podmínku č. 12 uloženou rozhodnutím o povolení stavební úpravy. Faktem zůstává,
že do povolené stavby zasahuje požárně nebezpečný prostor stávající drobné stavby na pozemku
p. č. 348/86, což je dle norem pro požární bezpečnost, v relevantním znění, nepřípustné.
Stěžovatelé dále poukázali na to, že městský soud v napadeném rozsudku (ovšem v jeho
rekapitulační části – pozn. NSS) citoval závěr stavebního úřadu, podle něhož nebylo třeba
posuzovat případnou výjimku z §8 odst. 2 vyhlášky č. 137/1998 Sb. týkající se odstupových
vzdáleností pro rodinné domy, neboť nemělo dojít ke změně charakteru stavby a nemělo
se jednat o stavbu rodinného domu. Dle názoru stěžovatelů stavebník záměrně neuvedl svou
projektovou dokumentaci do souladu s faktickým stavem ani s právní regulací a snažil
se postupovat pro účely schvalování jednotlivých změn „salámovou metodou“ odmítanou
v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Stěžovatelé dle svého tvrzení již v roce 2004
upozorňovali stavební úřad, že jde o stavební povolení na stavbu, která dle tvrzení stěžovatelů
splňovala definici rodinného domu obsaženou v §3 vyhlášky č. 137/1998 Sb., a to rozlohou
plochy určené k bydlení i vzhledem ke svému účelu spočívajícímu v trvalém bydlení. Stěžovatelé
také upozornili stavební úřad na §50 odst. 8 vyhlášky č. 137/1998 Sb., který zabraňoval stavbě
dvou rodinných domů na jednom pozemku. Dále také stavebník žádal o povolení výjimky pro
stavbu na hranici pozemku a nedodržel při tom odstupové vzdálenosti stavby. Rovněž
nerespektoval územní plán a v roce 2006 provedl masivní stavební úpravy měnící půdorys,
parametry a vzhled budovy.
Stěžovatelé dále uvádějí jakýsi výčet dalších tvrzených (blíže nespecifikovaných)
pochybení stavebníka, resp. porušení právních předpisů z jeho strany, a to: nerespektování
příslušného územního plánu, včetně jeho regulativů, účelové vyřazení (patrně stěžovatelů) jako
účastníků řízení, účelové převedení stavby na jiného vlastníka (nicméně druha dcery původního
vlastníka), účelové dělení pozemku na základě pouhého souhlasu úřadu v roce 2008 (oddělení
dané stavby od pozemku se stávajícím prvým rodinným domem původního vlastníka, stavební
povolení bylo vydáno dne 24. 10. 2005 pro původního vlastníka p. H, ale kolaudace proběhla ve
prospěch F. J., protože dne 3. 6. 2008 došlo k rozdělení původního pozemku a ke změně
vlastnických práv), účelová nová stavební řízení s cílem ztráty kontinuity se zjištěnými nedostatky
stavebního řízení původního vlastníka, následné povolení nástavby dalšího podlaží stavby na
hranici pozemku při nedodržení odstupové vzdálenosti, neexistence vlastního přístupu na nově
vzniklý stavební pozemek (vstup pouze přes cizí pozemek původního vlastníka), nezahrnutí
parkovacích ploch, přístupových cest, terasy, pergoly ani bazénu do koeficientu zastavěnosti,
povolení i přes nedořešené sítě technického vybavení (vodovod, kanalizace, elektřina), které jsou
vedeny k bytové jednotce stavebníka přes sousední pozemky, nekonkretizovaný způsob
vsakování srážkových vod atd., opakovaně nejednoznačná a nepřesná projektová dokumentace,
opakovaně nejednoznačná nebo přímo vadná vlastní terminologie označování stavby, následný
opakovaný rozpor mezi tím, co stavebník žádá, tím, co úřad povoluje, a tím, co je uvedeno
v dokumentaci, manipulace s daty projektů, příp. „přehlížení“ chybných dat předkládané
dokumentace, postupné navyšování rozměrů stavby do výšky i do šířky, účelové posuzování
zastavěnosti pozemku podle neplatných norem, účelové vynechávání nebo manipulace s
některými prvky dokumentace stavby, účelové vynechávání jiných zastavěných částí pozemku
(bazén, pergola, příjezdové plochy) ve vztahu ke koeficientu zastavěnosti.
Dle stěžovatelů tedy stavebník použil „salámovou metodu“, aby nejprve rozdělil
pozemek, převedl stavbu garáže a autodílny na F. J., který v roce 2009 požádal o vydání
územního rozhodnutí pro přestavbu bytové jednotky k autodílně na rodinný dům. Jednotliví
stavebníci tak oklikou získali potřebná povolení ke stavbě rodinného domu, o která usilovali již
v roce 2004.
Na závěr stěžovatelé vznesli požadavek, aby soud prostudoval podání ze dne 19. 2. 2013,
označené jako „odvolání proti rozhodnutí ze dne 4. 1. 2013. Tato listina má dle stěžovatelů
obsahovat určité argumenty, které vyšly najevo až po uplynutí lhůty k doplnění žaloby.
Z výše uvedených důvodů navrhují stěžovatelé zrušení napadeného rozsudku městského
soudu a vrácení věci k dalšímu řízení.
III.
Vyjádření žalovaného
Žalovaný ve svém vyjádření především zdůraznil, že pokud se stěžovatelé považují
za oprávněné vznášet námitku přesahu požárně nebezpečného prostoru stavby na pozemek
jiného vlastníka, jsou vždy povinni tvrdit a osvědčovat skutečnosti, které považují za zásah
do svých vlastnických práv. V žalobě ani v kasační stížnosti podle žalovaného skutečnosti
dokládající, v jakém směru může být přesah požárně nebezpečného prostoru stavby na cizí
pozemek zásahem do vlastnických práv stěžovatelů, uvedeny nejsou. Pokud jde o pozemek
p. č. 348/86 v k. ú. X, na který má požárně nebezpečný prostor přesahovat, byla u něj povolena
výjimka již rozhodnutím správního orgánu prvního stupně a na pozemek stěžovatelů požárně
nebezpečný prostor nemůže zasahovat díky podmínce č. 12 rozhodnutí o povolení stavební
úpravy. Stěžovatelé sice tvrdí, že mohou namítat přesah požárně nebezpečného prostoru stavby,
jelikož se jedná o požární bezpečnost jakožto vyšší hodnotu, avšak podle platných norem v rámci
požárně technického posouzení stavby musí autorizovaná osoba vypracovat požárně technickou
zprávu stavby, přičemž stěžovatelé nepředložili jiné požárně technické posouzení stavby
vypracované k tomu způsobilou osobou, které by bylo v rozporu s požární zprávou předmětné
stavby. Svůj názor stěžovatelé odůvodnili pouze tvrzením, že oheň je silný živel, jenž se neřídí
tabulkami, čímž vyjádřili nesouhlas s odborným posuzováním požární bezpečnosti staveb
v České republice.
Pokud jde o stížní námitky vztahující se k tvrzenému použití „salámové metody“,
stěžovatelé je neuplatnili ani ve svém odvolání ani v žalobě. Tyto námitky se také týkají i jiných
správních řízení, ve kterých je mohli stěžovatelé jako účastníci předkládat. Ze všech těchto
důvodů žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnými osobami, neboť stěžovatelé
byli účastníky řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a jsou zastoupeni
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí městského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatelů, podle níž je rozhodnutí
žalovaného nicotné, jelikož jim nebylo umožněno účastnit se řízení v prvním stupni, a tudíž mělo
být rozhodnutí žalovaného městským soudem zrušeno z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 4. 2012, č. j. 1 As 29/2012 – 113 (všechna
citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), uvedl,
že odvolací správní orgán nemusí ve všech případech zrušit rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně, pokud se ukáže, že nedošlo k oznámení rozhodnutí správním orgánem prvního
stupně účastníkovi řízení. Přitom je však dle tohoto rozhodnutí třeba „rozlišovat mezi účastníky
řízení, se kterými správní orgán první instance v řízení jednal, ale pak jim z nějakého důvodu (např. v důsledku
opomenutí) rozhodnutí neoznámil, a účastníky, se kterými správní orgán vůbec nejednal, neboť je za účastníky
řízení nepokládal. Zatímco v prvém případě je daný účastník opomenut pouze při oznamování rozhodnutí a jinak
měl možnost hájit svá práva v řízení před správním orgánem prvního stupně, v druhém případě trpí prvostupňové
rozhodnutí závažnou vadou již jen proto, že bylo zcela znemožněno určitému subjektu se správního řízení účastnit
a uplatňovat v něm své námitky, což lze zpravidla jen stěží napravit v odvolacím řízení. Nelze přitom vyloučit,
že v konkrétních případech bude na místě i v takových situacích dát přednost dobré víře účastníků v pravomocné
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Tak tomu bude např. tehdy, když opomenutý účastník v odvolání
uvede pouze zjevně nedůvodné námitky a je evidentní, že i kdyby účastníkem řízení byl od počátku,
tak by to na jeho výsledku nic nezměnilo, případně když je jím činěné úkony možno považovat za šikanózní,
představující zneužití práva. Avšak takový postup by měl být spíš výjimečný a pečlivě odůvodněný. Neměl by být
nadužíván a zejména by neměl sloužit k obcházení „nepohodlných“ účastníků tím, že by jim byla nejprve
zamezena účast v prvostupňovém správním řízení a následně by byly veškeré jejich námitky paušálně zamítnuty
s poukazem na §84 odst. 3 správního řádu a na dobrou víru stavebníka (či jiného účastníka řízení)
v pravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“.
Žalovaný tedy měl podrobně odůvodnit, z jakého důvodu se v tomto případě jedná
o výjimečnou situaci, která jej opravňuje vypořádat se s námitkami směřujícími k posouzení věci
samé. Ve většině případů opomenutého účastníka stavebního řízení bude povinností odvolacího
orgánu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušit a věc mu vrátit k novému projednání
a rozhodnutí, resp. pokud by již došlo k započetí realizace stavby, mělo by být stavební řízení
zastaveno a zahájeno řízení o odstranění již existující stavby s možností, aby stavebník podal
žádost o její dodatečné povolení. Žalovaný ovšem neodůvodnil, z jakého důvodu se nepřiklonil
k tomuto převažujícímu postupu a proč tedy věc považoval za výjimečný případ.
Rozhodnutí žalovaného tudíž trpí vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů dle
§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nikoli však nicotností ve smyslu §76 odst. 2 s. ř. s., k níž je třeba
přihlížet za všech okolností i bez návrhu, tedy z úřední povinnosti. Nicotnost může být
dle ustálené judikatury způsobena pouze těžkou vadou, jako je absolutní věcná nepříslušnost
správního orgánu či jiný srovnatelně závažný nedostatek, pro který se má za to, že správní
rozhodnutí vůbec nebylo účinně vydáno (srov. též §77 správního řádu), což rozhodně není daný
případ. Je tedy třeba brát v úvahu, že v daném případě příslušná námitka poukazující na
uvedenou vadu rozhodnutí žalovaného v žalobě skutečně absentovala a nebyla ani do konce lhůty
pro podání žaloby doplněna, ačkoli v souladu se zásadou koncentrace řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu vyjádřené v §71 odst. 2 s. ř. s. lze žalobu rozšířit o nové žalobní
body pouze ve lhůtě pro její podání (§72 odst. 1. s. ř. s.). Příslušnou námitku stěžovatelé uplatnili
až při jednání městského soudu, učinili tak tedy zjevně opožděně.
U vad řízení podle §76 odst. 1 s. ř. s. přitom soudní řád správní výslovně neuvádí,
že je možné k nim přihlédnout z úřední povinnosti, tedy nad rámec vázanosti krajského soudu
žalobními body (§75 odst. 2 s. ř. s.). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ovšem ve svém
usnesení ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 – 84, publ. pod č. 2288/2011 Sb. NSS, dospěl
k závěru, že krajský soud je „oprávněn zrušit rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení, byť by nebyly
žalobcem výslovně namítány, pokud tyto vady brání přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů“.
Nicméně námitky, které stěžovatelé řádně uplatnili v žalobě, se týkaly pouze požárně
nebezpečného prostoru stavby, tyto námitky městský soud vypořádal, aniž by mu v tom bránila
výše popsaná vada rozhodnutí žalovaného. Ačkoliv bylo v daném případě vhodnější, aby městský
soud zdůvodnil, proč se nezabýval předmětnou otázkou podrobněji než jen poukazem
na opožděnost námitky stěžovatelů, a aby se tedy vypořádal s citovanou judikaturou Nejvyššího
správního soudu, lze konstatovat, že v konečném důsledku městský soud nepochybil, pokud
k uvedené vadě rozhodnutí žalovaného bez řádně a včas uplatněné žalobní námitky nepřihlédl.
Uvedená stížní námitka tedy není důvodná.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkami týkajícími se požárně nebezpečného
prostoru stavby, přičemž se plně ztotožnil s jejich hodnocením ze strany městského soudu.
Pokud jde o námitku tvrzeného přesahu požárně nebezpečného prostoru stavby na pozemek
stěžovatelů, již městský soud připomněl, že §17 odst. 5 vyhlášky č. 137/1998 Sb. definoval
požárně nebezpečný prostor stavby jako „prostor kolem hořící stavby, ve kterém je nebezpečí přenesení
požáru sáláním tepla nebo padajícími částmi stavby“ a stanovil, že tento prostor „nesmí přesahovat hranici
stavebního pozemku“. Městský soud zároveň případně konstatoval, že původní stavba, jejíž změna
měla být povolena, vykazovala přesah požárně nebezpečného prostoru na pozemek stěžovatelů,
nicméně úpravou navrženou v požární zprávě měl být tento nebezpečný prostor zcela odstraněn.
Tato nezbytná úprava byla promítnuta jako závazná podmínka č. 12 daného stavebního povolení
a zároveň bylo, jak důvodně shledal městský soud, v tomto rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně dostatečným způsobem vysvětleno, že po předmětné stavební úpravě požárně
nebezpečný prostor na pozemek stěžovatelů již vůbec zasahovat nebude. Za této situace Nejvyšší
správní soud souhlasí s městským soudem rovněž v tom, že se sice žalovaný měl odvolací
námitkou stěžovatelů týkající se uvedené otázky zabývat důkladněji (a ne se pouze odvolat na
právní názor vyplývající z rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj vydaného v přezkumném
řízení, od něhož se přitom při posouzení jiné otázky, a to účastenství stěžovatelů ve stavebním
řízení, zjevně odchýlil), že však toto jeho pochybení nemělo v daném případě vliv na zákonnost
rozhodnutí správních orgánů, neboť dle ustálené judikatury tvoří rozhodnutí správního orgánu
v prvním a druhém stupni jeden celek, přičemž v daném případě je uvedená otázka dostatečně
vysvětlena již v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a správnost jeho závěrů lze
přezkoumat na základě skutečností, který vyplývají ze správního spisu. Na uvedených závěrech
nic nemění ani odkaz městského soudu na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 6. 1996,
sp. zn. 6 A 825/95, který nelze, v rozsahu výše uvedených závěrů, považovat za překonaný.
Městský soud také zcela správně odmítl věcně posoudit námitku, která se vztahovala
k přesahu požárně nebezpečného prostoru stavby na pozemek původně ve vlastnictví manželů
K., k čemuž byla stavební úřadem povolena výjimka z §17 odst. 5 vyhlášky č. 137/1998 Sb.
Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 odst. 1 s. ř. s. není koncipována jako actio
popularis, není tedy (na rozdíl od žaloby dle §66 s. ř. s.) podávána k ochraně veřejného zájmu, ale
naopak žalobce musí tvrdit a následně i prokázat zkrácení svých vlastních subjektivních práv
žalobou napadeným rozhodnutím. Ostatně dotčení na subjektivních právech je ve většině
případů podmínkou již účastenství ve správním řízení a v daném případě žalovaný vycházel
z toho, stěžovatelé byli účastníky stavebního řízení dle §59 odst. 1 písm. b) dřívějšího stavebního
zákona, že tedy jejich vlastnická práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich mohou být
stavebním povolením přímo dotčena, a od tohoto jejich postavení, jak správně poznamenal
městský soud, se také odvíjel rozsah námitek, které mohli uplatňovat ve správním řízení
i v následném soudním řízení správním. Stěžovatelé v kasační stížnosti dále naznačují jakési
nepřímé dotčení přesahem požárně nebezpečného prostoru stavby na pozemek původně
ve vlastnictví manželů K., přitom však ani konkrétně netvrdí, natož aby doložili reálně hrozící
nebezpečí, že požár případně vzniklý v souvislosti s požárně nebezpečným prostorem předmětné
stavby na pozemku, který byl původně ve vlastnictví manželů K., by se dále šířil na pozemek
stěžovatelů.
Pokud jde o námitky směřující proti údajnému postupu stavebníka „salámovou
metodou“, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ty z nich, které se vůbec vztahují
k nyní posuzovanému řízení, stěžovatelé neuplatnili řádně a včas v řízení před městským soudem,
ač tak učinit mohli, resp. stěžovatelé nevysvětlují, co jim v takovém postupu bránilo, pouze
odkazují na listinu označenou jako „odvolání proti rozhodnutí ze dne 4. 1. 2013“, s tím, že „určité
argumenty“ uvedené v tomto podání „vyšly na světlo“ až po uplynutí lhůty k doplnění žaloby; není
však zřejmé, o které argumenty z tohoto podání, které není kasační stížností ani jejím doplněním,
by se mělo jednat ani do jaké míry se kryjí s námitkami uplatněnými poprvé až v samotné kasační
stížnosti. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že tyto námitky jsou dle §104 odst. 4 s. ř. s.
nepřípustné (k tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008,
č. j. 8 Afs 48/2006 - 155, publ. pod č. 1743/2009 Sb. NSS, a ze dne 14. 3. 2014, č. j. 5 As
72/2013 - 27).
V.
Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud dospěl ze všech uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, měl by tedy vůči stěžovatelům právo na
náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti; v tomto řízení mu však nad rámec běžné úřední
činnosti žádné náklady nevznikly, proto mu soud jejich náhradu nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 22. února 2017
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu