ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.253.2016:49
sp. zn. 5 As 253/2016 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složené z JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba
Camrdy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: SYNOT TIP, a. s., se sídlem Uherské
Hradiště – Mařatice, Jaktáře 1475, zast. advokátkou JUDr. Barborou Šnáblovou, se sídlem
AK Šítkova 233/1, Nové Město, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem
Letenská 15, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 22. 9. 2016, č. j. 11 Af 34/2014 – 165,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 9. 2016, č. j. 11 Af 34/2014 – 165,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Žalobci se v rací zaplacený soudní poplatek za řízení o kasační stížnosti ve výši
5000 Kč, který mu bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byly ve společném řízení
zamítnuty žaloby proti rozhodnutí žalovaného ve věci zrušení povolení provozu loterií a jiných
podobných her ve městech Říčany, Klatovy a Varnsdorf.
[2] Rozhodnutími ze dne 18. 7. 2013, č. j. MF-60292/2013/34, ze dne 8. 8. 2013,
č. j. MF-59917/2013/34, a ze dne 29. 10. 2013, č. j. MF-60692/2013/34, Ministerstvo financí
zrušilo rozhodnutí uvedená ve výrocích těchto rozhodnutí, týkající se vydání povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle §50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb.,
o loteriích a jiných podobných hrách („zákon o loteriích“), přičemž z odůvodnění všech
rozhodnutí shodně vyplývá, že ministerstvo přistoupilo ke zrušení povolení k provozování loterií
a jiných podobných her z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou daného města.
[3] Proti uvedeným rozhodnutím podal stěžovatel ve všech třech případech včasný rozklad,
o kterém rozhodl ministr financí žalobou napadenými rozhodnutími ze dne 23. 5. 2014; rozklad
zamítl a napadená rozhodnutí jako věcně správná potvrdil. Proti rozhodnutím ministra podal
stěžovatel žaloby k městskému soudu, který je spojil ke společnému projednání a rozsudkem
ze dne 26. 11. 2015, č. j. 11 Af 34/2014 – 117, je zamítl.
[4] Rozsudek městského soudu ke kasační stížnosti stěžovatele Nejvyšší správní soud
rozsudkem ze dne 26. 5. 2016, č. j. 5 As 255/2015 – 58, zrušil z důvodu nepřezkoumatelnosti.
Nejvyšší správní soud především shledal několik dílčích nedostatků; rozsudek městského soudu
obsahoval pasáže, ve kterých se městský soud zabýval otázkami, které se v projednávané věci
nevyskytly a s projednávanou věcí nesouvisí; pochybení se městský soud dopustil rovněž tím,
že v rozsudku zmínil argument veřejného zájmu na ochraně mládeže a dětí, resp. existence
chráněných budov ve smyslu §17 odst. 11 zákona o loteriích, přitom tyto argumenty žádný
z účastníků nevznesl. Nepřezkoumatelnost rozsudku Nejvyšší správní soud shledal zejména
z důvodu nevypořádání některých žalobních námitek. Městský soud totiž ve svém rozsudku sice
správně použil argumentaci judikaturou Ústavního soudu, a to nálezem ze dne 7. 9. 2011,
sp. zn. Pl. ÚS 56/10; sám však ve svém rozhodnutí nedostál požadavkům, které Ústavní soud
v tomto nálezu stanovil, a to především povinnosti soudů posuzovat každou obecně závaznou
vyhlášku individuálně z hlediska kriterií stanovených ústavním pořádkem a zákony. Stěžovatel
ve všech třech žalobách namítal porušení hospodářské soutěže a diskriminační povahu obecně
závazných vyhlášek vydaných městy Klatovy, Varnsdorf a Říčany. Tvrdil, že obecně závazná
vyhláška byla vydána za účelem zajištění veřejného pořádku, aniž by bylo prokázáno jeho
porušování (město Klatovy), že vyhláška dovoluje provoz loterií a jiných podobných her pouze
na jednom či několika vybraných adresách (město Varnsdorf), že vyhláška bez odůvodnění
reguluje jen některé druhy loterií a jiných podobných her vyjmenované v §50 odst. 4 zákona
o loteriích, a tím bezdůvodně zvýhodňuje určitý segment trhu resp. určité provozovatele před
jinými, a tím narušuje hospodářskou soutěž (město Říčany). Městský soud ale na uvedená žalobní
tvrzení vůbec nereagoval, a tím zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností a současně rozhodl
v přímém rozporu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 56/10, jakkoliv jej citoval. Nejvyšší správní soud
proto zavázal městský soud k tomu, aby se s tvrzeními o diskriminačním charakteru obecně
závazných vyhlášek zabýval a po zvážení všech individuálních okolností případu učinil závěr
o tom, zda jsou dány důvody pro neaplikování příslušné vyhlášky.
[5] Městský soud v novém rozhodnutí, které nyní stěžovatel opětovně napadá kasační
stížností, k uvedenému požadavku Nejvyššího správního soudu konstatoval: „Povolení
k provozování loterií a jiných podobných her na území daných měst byla vydána za účinnosti zákona o loteriích,
v jeho znění účinném do dne 31. 12. 2011, tedy v době, kdy ustanovení §2 tohoto zákona ještě neobsahovalo
písmena l) a n). Nicméně obecně závazné vyhlášky již reflektovaly znění zákona o loteriích po provedené
novelizaci a explicitně regulovaly výherní hrací přístroje podle §2 písm. e), l) a n). Jak uvádí v napadeném
rozhodnutí žalovaný, města prostřednictvím napadených vyhlášek vyjádřila jednoznačně svůj regulativní úmysl
ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her. K tomu soud doplňuje, že Ústavní soud v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011, uvedl, že nelze klást na obce jako na normotvůrce přísně formální
pravidla, ale vždy je nutné jít po smyslu a účelu obecní regulace. Podle názoru soudu jsou vyhlášky měst Říčany,
Klatovy a Varnsdorfu po obsahové stránce zcela jednoznačné, rozsah zákazu provozu loterií a jiných podobných
her na území města je z nich zřejmý, a proto není důvod ji shledat nezákonnou a přistoupit
k její neaplikovatelnosti. Nejvyšší správní soud ve své již konstantní judikatuře (například viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1As 297/2015 - 77, www.nssoud.cz) opakovaně
připomněl povinnost soudů posuzovat před aplikací každou obecně závaznou vyhlášku individuálně z hlediska
kritérií stanovených ústavním pořádkem a zákony. Městský soud - v souladu s tímto závazným právním názorem
Nejvyššího správního soudu - přistoupil k provedení testu ústavnosti všech tří napadených obecně závazných
vyhlášek, tzv. „testu čtyř kroků“.
[6] Městský soud po posouzení prvního kroku testu konstatoval: „Výše uvedená města vydala
napadené obecně závazné vyhlášky na základě pravomoci jim svěřené podle článku 104 odstavec 3 Ústavy.
Městský soud v rámci posouzení tohoto kroku připomíná, že z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá,
že uvedené ustanovení zmocňuje obce k originální normotvorbě, a tedy k jejich vydání není zapotřebí výslovného
zákonného zmocnění (viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/99 ze dne 17. 8. 1999,
či Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007).“ K posouzení z hlediska druhého a třetího kroku uvedl:
„…(z)ákladem normotvorné pravomoci obcí v oblasti samostatné působnosti je přímo článek 104 odstavec 3
Ústavy. Jeho zákonné rozvedení je obsaženo v ustanovení §10 zákona o obcích, které vymezuje věcné oblasti,
v nichž je obec oprávněna bez dalšího zákonného zmocnění tvořit právo. Ústavní soud ve světle zákonné úpravy
konstatoval, že do sféry samostatné působnosti obce regulovatelné obecně závaznými vyhláškami, ve smyslu
ústavním pořádkem garantované územní samosprávy, spadají záležitosti, které jsou převážně místního
nebo regionálního charakteru a jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů. Dále Ústavní soud poznamenal,
že jde o oblasti „územní samosprávě bytostně vlastní“. Nemohl tím myslet nic jiného, než že tyto oblasti z povahy
věci spadají do sféry územní samosprávy a územní samosprávné celky nemohou být zcela zbaveny možnosti
uplatňovat svou politickou vůli podílet se na veřejnoprávní regulaci jevů v těchto oblastech se vyskytujících.
Jelikož se loterie a jiné podobné hry nacházejí převážně na okraji společensky akceptovatelných aktivit,
jeví se záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat, jako legitimní cíl. Městský soud v Praze v rámci
posuzování vyhlášek měst vycházel z dikce ustanovení §50 odst. 4 zákona o loteriích, podle kterého „obec může
stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle §2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné
hry podle §2 písm. j) a §50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených,
nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her
zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“
(…) „Z výše uvedeného tedy vyplývá, že město Klatovy nejednalo ultra vires ani nezneužilo zákonem mu svěřenou
působnost, když zakázalo provoz loterií a jiných podobných her na celém svém území. V případě obecně
závazných vyhlášek měst Varnsdorfu a Říčan soud nepovažuje za diskriminační ani výslovné uvedení adres,
na kterých jsou loterie a jiné podobné hry povoleny, neboť i tato regulace je součástí ústavou zaručeného práva obcí
na samosprávu. K výše uvedenému soud doplňuje, že pokud posledně jmenovaná města nepřistoupila
k absolutnímu zákazu hazardu na svém území, mohou provozovatelé, kteří nesouhlasí s těmito omezeními,
přemístit své provozovny do jiných lokalit, kde je provoz loterií a jiných podobných her stále povolen, či kde nedošlo
k jejich časovému omezení. Městský soud v Praze má za to, že taková individualizace není výrazem libovůle
ani nepřípustné diskriminace, ale naopak ji považuje za racionálně odůvodněnou tím, že pokud již ve městě
existují lokality s povoleným provozem podobných her, je nanejvýš logické, aby se provozování hazardních her
soustředilo pouze a výlučně tam.“ Při posouzení čtvrtého kroku vycházel soud ze závěru Ústavního
soudu, vyjádřeného v nálezu Pl. ÚS 57/05 ze dne 13. 9. 2006, podle něhož: „Aplikace principu
nerozumnosti ze strany soudu musí být velmi restriktivní a měla by se omezit jen na případy, kdy se rozhodnutí
obce jeví jako zjevně absurdní“.
[7] Na základě posouzení napadených obecně závazných vyhlášek a provedených testů
ústavnosti dospěl městský soud k závěru, že námitky, jimiž stěžovatel napadal nezákonnost
vyhlášek pro rozpor s ústavním pořádkem a jejich diskriminační charakter, jsou nedůvodné
a v případě měst Klatovy, Říčany a Varnsdorf se nejedná o zjevnou nerozumnost, pokud
přistoupily k zákazu loterií a jiných podobných her na jejich území, ale o realizaci jejich ústavního
práva na samosprávu. Konstatoval, že z výše uvedeného je zřejmé, že uvedené vyhlášky jsou
v souladu se zákonem a ústavním pořádkem. Co se týče námitek stěžovatele týkajících
se nezákonnosti a protiústavnosti obecně závazných vyhlášek dotčených měst, zejména z důvodu
nedodržení principu proporcionality a z důvodu jejich diskriminačního charakteru, shrnul
městský soud vývoj právní úpravy a judikatury v oblasti hracích přístrojů (body 11 – 23 rozsudku
NSS č. j. 6As 285/2014 – 32).
[8] K namítanému procesnímu pochybení, které stěžovatel spatřoval v postupu správního
úřadu, který jej vyrozuměl jedinou písemností o zahájení správního řízení a zároveň jej poučil
o možnosti nahlížet do spisového materiálu a seznámit se s podklady rozhodnutí, soud uvedl,
že k porušení procesních práv účastníka řízení v tomto případě nedošlo; vždy je třeba posuzovat
ty okolnosti, které v konkrétní věci nastaly. Z obsahu spisového materiálu správního úřadu
vyplývá, že podklady pro vydání rozhodnutí již existovaly v okamžiku zahájení správního řízení
(tj. rozhodnutí o vydání povolení k provozování loterie a obecně závazné vyhlášky měst Říčany,
Klatovy a Varnsdorf). K žádnému doplnění či provádění dokazování již až do doby vydání
rozhodnutí nedošlo. Stav správního spisu v okamžiku zahájení správního řízení zůstal nezměněn
až do vydání žalobou napadeného rozhodnutí (kromě písemného vyjádření účastníka řízení,
které však stěžovateli jako jeho autorovi muselo být nepochybně známo) a podklady pro vydání
rozhodnutí tvořily dokumenty, které jsou veřejně známé – vyhlášky jednotlivých měst a ve Sbírce
zákonů publikovaný nález Ústavního soudu. Oznámení jednotlivých měst ve formě průvodního
dopisu ke konkrétní vyhlášce neobsahuje takové skutečnosti, které by nebyly účastníku řízení
známy a u nichž by tedy bylo nutné k zachování jeho procesních práv postupovat podle §36
odstavec 3 správního řádu.
[9] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že městský soud pouze zopakoval námitku
spočívající v úpravě vyhlášky města Varnsdorf a Říčany obsahující výčet několika konkrétních
adres (s uvedením ulice a čísla popisného) způsobilých pro provozování her a loterií. Soud v této
otázce pouze konstatuje, že „nepovažuje za diskriminační ani výslovné uvedení adres, na kterých jsou loterie
a jiné podobné hry povoleny, neboť i tato regulace je součástí Ústavou zaručeného práva obcí na samosprávu.“
Z uvedeného postupu městského soudu vyplývá jeho neochota se vyhláškami ve skutečnosti
jakkoli zabývat, neboť skutečnost, že obce jsou oprávněny regulovat provoz loterií na svém
území, není a ani nemůže být sama o sobě vysvětlením toho, proč je či není konkrétní zvolená
úprava nediskriminační, proporcionální, apod. Nic nevysvětlující a navíc nepravdivé je tvrzení
městského soudu, že provozovatelé se mohou přesunout do povolených lokalit. Takový postup
je zcela nemožný v případě města Říčany, kde vyhláška kromě čísla popisného uvádí i název
provozovny, tudíž žádný jiný provozovatel se do dané lokality přesídlit nemůže, a dále
je prakticky neuskutečnitelné, protože povolení pro provozování her se vydávají na konkrétní
adresu; to znamená, že těm provozovatelům, jež provozovali hry před vydáním vyhlášek na těch
číslech popisných, která pro provoz her zůstala způsobilá i po vydání vyhlášek, zůstala jejich
povolení zachována, na rozdíl od provozovatelů, jejichž lokality nebyly do vyhlášky zahrnuty.
Tudíž se na čísla popisná nikdo přemístit nemůže, neboť tam provozují hry ti, jichž se vyhlášky
nedotkly. I kdyby se hypoteticky provozovatelé přemístit teoreticky mohli, nijak to nevysvětluje
a nezdůvodňuje závěr soudu, že regulace zvolená vyhláškami je nediskriminační. Městský soud
se vůbec nezabýval tím, proč a z jakého racionálního důvodu obce určité adresy do vyhlášky
zahrnuly a jiné nikoli a jakým způsobem si obce tyto adresy vybraly.
[10] Zvolený postup (či spíše pasivita) městského soudu je tak zcela v rozporu se závěrem
zrušujícího rozsudku Nejvyššího správního soudu, ale také s judikaturou Ústavného soudu,
který např. v nálezu Pl. ÚS 56/10, ze dne 7. 9. 2011 uvedl, že „je nutno požadavek obecnosti regulace
interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu
ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst
z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před
soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit.“ Stěžovatel uvádí, že výběr míst
ani u obce Varnsdorf ani u obce Říčany z povahy věci nijak nevyplývá a ani ze strany městského
soudu nebyl tvrzen opak. Městský soud rezignoval na zvážení těchto důvodů, ani jedna z obcí
nikdy nemusela tento výběr předestřít, natož zdůvodnit. V této souvislosti je zcela nedostačující
konstatování městského soudu, že „taková individualizace není výrazem libovůle ani nepřípustné
diskriminace, ale naopak ji považuje za racionálně odůvodněnou tím, že pokud již ve městě existují lokality
s povoleným provozem podobných her, je nanejvýš logické, aby se provozování her soustředilo pouze a výlučně tam.“
Městský soud však ignoruje druhou část své vlastní úvahy, která se logicky nabízí; pokud
je racionální a logické soustředit provoz her do lokalit s již existujícím provozem her,
potom takovou lokalitou je právě i lokalita stěžovatele, jemuž bylo povolení zrušeno. Tato adresa
byla vybrána zcela svévolně a stěžovateli bylo odebráno povolení na rozdíl od těch
provozovatelů, kteří se ocitli pouze dílem náhody na adresách provozu i nadále způsobilých.
[11] Stejně mechanicky se městský soud vypořádal s námitkou poškozování hospodářské
soutěže; závěr soudu postrádá jakékoli odůvodnění, soud neprováděl žádné dokazování,
pouze deklaruje svůj závěr bez posouzení individuálních okolností. Městský soud se odmítl
evidentně vyhláškami vůbec skutečně zabývat.
[12] Stěžovatel vyjadřuje pochybnosti i ohledně použitého testu čtyř kroků, který městský
soud použil. Uvedený test je používán Ústavní soudem v řízení o zrušení obecně závazné
vyhlášky pro možný rozpor s ústavním pořádkem. V takovém typu řízení Ústavní soud dle §68
odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, posuzuje obsah zákona nebo jiného právního
předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná – li se o jiný právní předpis,
též se zákony a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence
a ústavně předepsaným způsobem. Nutno dodat, že ostatně městský soud ve skutečnosti takový
test ani neprovedl, pouze popsal, jak se tento test provádí a následně jen bez zdůvodnění odmítal
námitky stěžovatele.
[13] Stěžovatel dále namítá, že městský soud nedostatečně posoudil námitku týkající
se procesních vad v postupu žalovaného, kterým bylo stěžovateli znemožněno seznámit
se s podklady rozhodnutí, když mu nebylo řádně sděleno, kdy nastane okamžik bezprostředně
předcházející vydání rozhodnutí, kdy se účastník řízení může s podklady seznámit.
Postup žalovaného byl přitom v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 8 Afs 21/2009, na který stěžovatel v žalobě odkazoval. Tvrzení soudu, že stav
správního spisu v okamžiku zahájení správního řízení zůstal nezměněn až do vydání napadeného
rozhodnutí, není pravdivé. Správní spis vedený žalovaným byl doplněn o stanovisko
příslušné obce, přičemž o této skutečnosti nebyl stěžovatel přes svoji výslovnou žádost
informován. Stanovisko obcí bylo do spisu doplněno až následně, což potvrzuje městský soud
na str. 18 rozsudku; nicméně současně dodává, že toto vyjádření neobsahuje takové skutečnosti,
které by nebyly stěžovateli známy a u nichž by bylo nutno zachovávat jeho procesní práva.
Takové zdůvodnění považuje stěžovatel za nepřípustnou bagatelizaci svého práva jakožto
účastníka řízení.
[14] Za nesprávný považuje stěžovatel rovně závěr městského soudu k otázce legitimního
očekávání; zdůvodnění soudu je vnitřně rozporné (str. 11 napadeného rozsudku). Soud uvádí,
že „z historického přehledu znění loterijního zákona je zcela zřejmé, že interaktivní videoloterijní terminály byly
tímto zákonem upraveny způsobem, který byl (bez jakéhokoli rozumného důvodu) výjimečný a téměř
nedotknutelný, ačkoli nebyl žádný důvod pro to, aby zrovna tento druh her měl natolik výsadní postavení,
aby obec v podstatě nemohla jakýmkoli způsobem regulovat a zasahovat do těchto terminálů.“ Vlastními slovy
zde soud popsal, že zákonná úprava neumožňovala obcím do provozu tohoto typu zařízení
zasahovat, neboť zákonná úprava činila tento druh her nedotknutelný. O to překvapivější je poté
názor soudu učiněný na téže straně, že provozovatelé si měli být vědomi rizika, že jejich právní
sféra může být dotčena přijetím právních předpisů, včetně obecně závazných vyhlášek. Stěžovatel
si za situace, kdy původní zákonná úprava byla slovy městského soud nedotknutelná, nemohl být
současně vědom rizika, o němž poté soud hovoří. Stěžovatel dále odkazuje na svoji původní
kasační stížnost v otázce bezprostřední aplikovatelnosti primárního práva Evropské unie
a s přístupem Nejvyššího správního soudu se neztotožňuje.
[15] Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[16] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným rozsudkem
městského soudu a navrhl kasační stížnost zamítnout. Uvedl, že postupoval zcela v souladu s §43
zákona o loteriích a v souladu s judikaturou Ústavního soudu. Ve vztahu k aplikaci obecně
závazných vyhlášek poukazuje na to, že aplikace vyhlášek na dříve vydaná povolení je nejen
postupem, který plně odpovídá zákonu, ale v návaznosti na závěry Ústavního soudu je postupem
souladným s ústavním pořádkem. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, ze dne 7. 9. 2011
konstatoval, že citované ustanovení předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě,
kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možno loterii či jinou hru povolit,
ale také tehdy, nastanou-li tyto skutečnosti po vydání povolení. Tento postup nadto aproboval i
Nejvyšší správní soud, což je zřejmé z rozsudku č. j. 6 As 285/2014 – 32, ze dne 24. 2. 2015
či rozsudku č. j. 10 As 62/2015 – 170, ze dne 22. 7. 2015. Ustanovení §50 odst. 4 zákona
o loteriích opravňuje obce vymezit místa, kde lze provozovat loterie a jiné podobné hry,
a kde je naopak provoz zakázán, a to včetně celého území obce. Tuto regulaci zákon neváže
na žádné další podmínky. Žalovanému tak nepřísluší zkoumat důvody, které vedly obce
ke stanovení míst, kde lze nebo naopak nelze loterie a jiné podobné hry provozovat.
Žalovaný konstatuje, že pokud by nezrušil povolení, která se dostala do rozporu s obecně
závaznými vyhláškami obcí, postupoval by v rozporu s judikaturou Ústavního soudu.
Dodává, že nevykonává dohled nad obecně závaznými vyhláškami obcí a není tedy způsobilý
ovlivnit, zda se konkrétní obec rozhodne zařadit do vyhlášky regulující provoz hazardních her.
Dokud je vyhláška obecně závazným právním předpisem, je povinen ji respektovat a aplikovat.
K argumentaci stěžovatele ohledně nemožnosti vyjádřit se v průběhu správního řízení
k podkladům pro rozhodnutí podle §36 odst. 3 správního řádu uvádí, že již v oznámení
o zahájení řízení bylo jednoznačně uvedeno, že stěžovatel se vyzývá podle §36 odst. 3 správního
řádu; v této souvislosti muselo být stěžovateli srozumitelné, že správní orgán hodlá přistoupit
k vydání rozhodnutí. Města, resp. obce jsou v tomto řízení v pozici dotčeného orgánu dle §136
správního řádu (nejedná se o účastníka řízení), který poskytuje správnímu orgánu všechny
důležité informace pro řízení. V rámci vyjádření dotčené obce pouze informovaly o vydání
obecně závazných vyhlášek; takovou informaci nelze považovat za informaci důležitou
pro správní řízení, neboť tato je správním orgánům jakož i stěžovateli známa již z doby zahájení
řízení. S ohledem na konkrétní průběh správního řízení bylo od počátku pro stěžovatele
předvídatelné, že zjišťování podkladů nebude zjevně potřebné. V případě, že by byl spis doplněn
o relevantní podklad pro vydání rozhodnutí, žalovaný, resp. ministr financí by přistoupil
k nové výzvě, jak to standardně činí i v jiných řízeních, která jsou známa i stěžovateli,
neboť v nich jakožto účastník řízení figuruje. Postupem správních orgánů nebyl stěžovatel
na žádných svých právech zkrácen.
[17] Stěžovatel následně k vyjádření žalovaného v návaznosti na aktuální vývoj rozhodovací
praxe městského soudu v obsahově totožných věcech poukázal na rozsudek městského soudu
ze dne 12. 4. 2017, č. j. 10 Af 82/2014 – 118; v něm soud skutečně přistoupil k posouzení
individuálních okolností případu. Shodně zde soud dovodil oprávnění regulovat prostřednictvím
obecně závazných vyhlášek obcí provozování her a loterií, poté však správně pokračoval
v přezkoumávání charakteru jednotlivých vyhlášek, vyzval dotčené obce za účelem podání
vysvětlení zvolené regulace a podrobně se zdůvodněním ze strany obcí, zejména hlediska
dodržení principu nediskriminace zabýval. V tomto případě tedy městský soud zaujal zcela
odlišný postoj, nejenže vyzval obce k vysvětlení zvolené regulace, ale navíc skutečně
přezkoumával důvody regulace. Ve věci stěžovatele však tentýž soud žádné zdůvodnění
nepožadoval, nezkoumal, a zvolený způsob regulace z hlediska naplnění ústavních principů
neposuzoval. Nadto v citovaném rozsudku sp. zn. 10 Af 82/2014 přistoupil městský soud
ke zrušení rozhodnutí ministerstva financí, a to mimo jiné právě v případech vyhlášky obce
Varnsdorf 4/2012; tato obec k výzvě soudu nepředestřela žádné adekvátní zdůvodnění
pro jí zvolenou regulaci, městský soud pak v této části vyhlášku neaplikoval. Právě o danou
vyhlášku je opřeno zrušení povolení v nyní projednávané věci stěžovatele. Takový postup soud
považuje stěžovatel za nepřijatelný.
[18] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti,
přičemž zjistil, že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínky §105 odst. 2 s. ř. s.,
a je proti napadenému rozsudku přípustná ve smyslu §102 a §104 s. ř. s. K přípustnosti
opakované kasační stížnosti lze odkázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165, v němž se konstatuje: „Opakovaná kasační
stížnost, v níž stěžovatel vznesl pouze námitky, které mohl uplatnit již v předešlé kasační stížnosti, je podle §104
odst. 3 písm. a) s. ř. s. nepřípustná. Ze zákazu opakované kasační stížnosti platí výjimky pro případy, kdy
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí soudu pro procesní pochybení, nedostatečně zjištěný skutkový stav,
případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Posouzení toho, které námitky mohl stěžovatel uplatnit
již v předešlé kasační stížnosti, závisí na konkrétních okolnostech případu.“ V projednávané věci byl
předchozí rozsudek městského soudu zrušen z důvodu nepřezkoumatelnosti v části týkající
se aplikace jednotlivých vyhlášek z hlediska jejich možné diskriminace. Námitky stěžovatele
směřující k této otázce jsou proto přípustné. Naopak jako nepřípustné je třeba odmítnout
námitky stěžovatele stran legitimního očekávání a mířící k otázce bezprostřední aplikovatelnosti
primárního práva Evropské unie; s těmito námitkami se Nejvyšší správní soud meritorně
ve zrušujícím rozsudku již vypořádal.
[19] Problematikou nepřípustnosti kasační stížnosti se ve své judikatuře zabýval rovněž
Ústavní soud; např. v nálezu sp. zn. IV. ÚS 136/05, ze dne 8. 6. 2005 (N 119/37 SbNU 519)
poukázal na to, že smyslem a účelem zákonem založené nepřípustnosti kasační stížnosti
v tomto případě „je nepochybně skutečně to, aby Nejvyšší správní soud se znovu nemusel zabývat věcí,
u které již jedenkrát svůj právní názor na výklad hmotného práva závazný pro nižší soud vyslovil, a to v situaci,
kdy se nižší soud tímto právním názorem řídil. Podrobit takovéto rozhodnutí novému přezkumu v rámci řízení
o kasační stížnosti by bylo zcela nesmyslné, neboť ve svých důsledcích by v případě připuštění nového přezkumu
mohly nastat toliko dvě možné situace. Buď by totiž kasační soud setrval na svém původním právním názoru
(takže by věcné projednání kasační stížnosti nemělo pro stěžovatele naprosto žádný význam), nebo by vyslovil
právní názor jiný (takže by postupně rozličnými právními názory zcela rozvrátil právní jistotu a popřel princip
předvídatelnosti soudních rozhodnutí)“. K tomu Ústavní soud dodal, že „[v]ztáhnout však citované
ustanovení též na případy, kdy Nejvyšší správní soud pouze vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení,
resp. nedostatečně zjištěný skutkový stav (jako v posuzované věci), by ve svých důsledcích, v rozporu i s úmyslem
zákonodárce mohlo vést k naprosté zbytečnosti Nejvyššího správního soudu, neboť byl-li by výklad předestřený
v projednávané věci Nejvyšším správním soudem přípustný, mohl by tento soud v každé projednávané věci vždy
prvním kasačním rozhodnutím vytknout jakoukoli (třebas i malichernou) procesní vadu a poté v druhém
kasačním řízení kasační stížnost odmítnout, a tím odmítnout i věcný přezkum naříkaného rozhodnutí z pohledu
aplikace hmotného práva“.
[20] Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
v rozsahu a z důvodů, které stěžovatel uplatnil (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[21] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce stěžovatele, že postupem žalovaného byla
porušena jeho procesní práva. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem městského soudu.
V daném případě v rámci vyjádření dotčené obce pouze informovaly o vydání obecně závazných
vyhlášek; takovou informaci nelze považovat za nový zásadní podklad pro správní řízení,
neboť tato byla správním orgánům, jakož i stěžovateli, známa již z doby zahájení řízení.
S ohledem na konkrétní průběh správního řízení bylo tedy od počátku pro stěžovatele
předvídatelné, že zjišťování podkladů či hodnocení jiných důkazů nebude zjevně pro rozhodnutí
potřebné. Nejvyšší správní soud zde poukazuje na svoji ustálenou judikaturu, od níž se městský
soud neodchýlil.
[22] Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že v rozsudku ze dne 26. 2. 2010,
č. j. 8 Afs 21/2009 - 243, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „(s)myslem §33 odst. 2
správního řádu je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí mohl uplatnit vůči svědkům,
znalcům, pravosti listin, úplnosti důkazní situace atd., své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak,
aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu. V situaci, kdy je zjišťování podkladů
pro rozhodnutí zjevně potřebné a tedy předvídatelné, nepostačí, jestliže správní orgán účastníku řízení dal možnost
vyjádřit se k podkladu rozhodnutí toliko v oznámení o zahájení správního řízení, tj. teprve před samotným
započetím zjišťování podkladů pro správní rozhodnutí.“ Současně zde však zdejší soud
podotkl:„Není samo o sobě porušením §36 odst. 3 správního řádu z roku 2004, pokud správní orgán souběžně
s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy,
a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat,
zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak
účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit.“ K obdobnému závěru dospěl
zdejší soud rovněž např. v rozsudku ze dne 26. 5. 2016, č. j. 9 As 127/2015 – 68, v němž tyto
závěry potvrdil; v rozsudku ze dne 18. 6. 2014, č. j. 3 As 87/2013 - 31, zdejší soud konstatoval:
„Pokud správní orgán neučiní o provedení některých důkazů záznam do spisu a nedá účastníku řízení možnost
se před vydáním rozhodnutí k těmto podkladům vyjádřit, ale současně výrok napadeného rozhodnutí není opřen
o tyto důkazy jako způsobilé ovlivnit závěry správního orgánu, jedná se sice o procesní pochybení, avšak o procesní
pochybení, které nemohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.“
[23] Lze konstatovat jisté pochybení, pokud žalovaný obdržel vyjádření od jednotlivých obcí
před vydáním rozhodnutí ve věci a znovu nevyzval stěžovatele k seznámení se s podklady
rozhodnutí. Tato vada ale s ohledem na obsah vyjádření nemohla mít vliv na zákonnost
rozhodnutí ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. V jednotlivých vyjádřeních se pouze odkazovalo
na vydané obecně závazné vyhlášky, které byly stěžovateli i žalovanému známé, a obsahovalo
nesouhlas s provozem loterií ve vymezených částech. Neobsahovalo jakékoli nové skutečnosti
a je zjevné, že nemělo ani žádný vliv na prvostupňové rozhodnutí. Proto nevydání nové výzvy
dle §36 odst. 3 správního řádu nebylo takovou vadou, která by měla vliv na výsledek celého
řízení, resp. na zákonnost správního rozhodnutí.
[24] Pokud tedy stěžovatel namítá, že správní orgán neprohlásil ve smyslu §36 odst. 1
část věty za středníkem správního řádu, dokdy mohou účastníci činit své návrhy, usnesením,
lze mu přisvědčit, že se o pochybení jedná, jedná se však o pochybení navýsost formální,
které jej nemohlo nijak poškodit na jeho právech. V projednávané věci byl stěžovatel srozuměn
s podklady pro rozhodnutí (tj. existujícími vyhláškami jednotlivých měst), neboť právě tyto byly
jediným důvodem pro zrušení dříve vydaných povolení k provozování loterií a jiných podobných
her. Podle §43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší
povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou
podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.
Samotné vyjádření o existenci vyhlášek, které jednotlivá města vydala v rámci svých zákonných
pravomocí, zcela zjevně není podkladem, s jehož neseznámením se by byl stěžovatel zkrácen
na svých procesních právech, a který by jakkoli mohl ovlivnit rozhodnutí žalovaného.
Vždy je totiž nutné poměřovat míru procesního pochybení a jeho vliv na zákonnost správního
rozhodnutí (srov. např. rozsudek NSS ze dne 16. 6. 2010, č. j. 5 As 60/2009 – 163). Nelze tedy
dospět k obecnému závěru, že jakékoli porušení procesních norem vede vždy automaticky
ke zrušení správního rozhodnutí. Ve věci mezi stejnými účastníky skutkově i právně obdobné
rozhodoval o této námitce Nejvyšší soud ve věci téhož stěžovatele pod č. j. 6 As 292/2016 - 71 ,
ze dne 28. 6. 2017, v němž dospěl v této otázce ke shodnému závěru (obdobně
též srov. rozsudek č. j. 1 As 198/2015 – 34, ze dne 18. 5. 2016). Senát ve věci nyní rozhodující
nemá důvodu se od závěrů zde učiněných odchýlit.
[25] Stěžovatel poukazuje na to, že právní úprava zákazu loterií obsažená v jednotlivých
obecně závazných vyhláškách je diskriminační a svévolná, přitom městský soud se s touto
otázkou v intencích příkazu Nejvyššího správního soudu ve zrušujícím rozsudku nevypořádal.
Nejvyšší správní soud shledal tuto námitku důvodnou.
[26] Městský soud přiléhavě odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 - 32, v němž tento soud vůbec poprvé posuzoval případ
zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití §43 zákona
o loteriích. Nejvyšší správní soud se v tomto rozhodnutí obsáhle zabýval vývojem příslušné
právní úpravy, kontextem obdobných sporů i judikaturou Ústavního soudu. Nejvyšší správní
soud vyslovil závěr, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané dle §50
odst. 3 loterijního zákona lze zrušit dle §43 odst. 1 téhož zákona nejen pro okolnosti skutkové
povahy, ale též pro okolnosti rázu právního. Těmi může být i vydání obecně závazné vyhlášky,
jež v místě, kde byl povolen provoz hracího přístroje, provozování loterií a jiných podobných her
zakazuje. Městský soud dospěl v tomto směru ke správnému závěru, že pokud výše popsaná
loterijní povolení stěžovatele kolidovala s vyhláškami jednotlivých obcí, nelze v postupu
žalovaného dle §43 odst. 1 zákona o loteriích, který vyústil ve zrušení loterijních povolení,
spatřovat nesprávné právní posouzení případu či nerespektování závěrů Ústavního soudu.
[27] Nejvyšší správní soud však musí konstatovat, že městský soud v rámci posouzení
diskriminačních dopadů obecně závazných vyhlášek, k němuž byl zavázán zrušujícím rozsudkem,
směšuje posouzení oprávněnosti obce přijmout k regulaci provozování her na svém území
obecně závaznou vyhlášku s tím, zda aplikace této vyhlášky může obstát z hlediska ústavních
principů a z hlediska zákonnosti. Je třeba zdůraznit, že městský soud v daném případě není
povolán k rozhodování o zrušení obecně závazné vyhlášky, ale k poskytování ochrany veřejným
subjektivním právům. Je povolán toliko k tomu, aby v rámci správního soudnictví posoudil
všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které ulice
či nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně; správní soud má možnost
v této části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat. Výsledkem posouzení městského
soud tedy není zrušení vyhlášky, ale pouze její neaplikovatelnost. Může nastat situace,
kdy Ústavní soud sice vyhlášku nezruší pro domnělý rozpor s ústavním pořádkem, přesto však
ohledně stejné vyhlášky mohou správní soudy přezkoumávat, zda v konkrétních případech
lze vyhlášku aplikovat či nikoli.
[28] V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/08, ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.)
Ústavní soud konstatoval, že výjimkou, při jejímž splnění lze akceptovat právní předpis upravující
jedinečný (konkrétní) případ, je situace, kdy taková regulace nepředstavuje porušení principu
rovnosti. Regulace jedinečných případů a jejich vydělení z rámce obecnosti proto musí být
jednoznačně objektivně ospravedlněná a nesmí být výrazem libovůle. Současně však je nutno mít
při zacházení s těmito kautelami na zřeteli, že byly Ústavním soudem vysloveny ve vztahu
k normám zákonným, jež z povahy věci musí být nadány velkou mírou obecnosti. Vztahovat
bez dalšího požadavek obecnosti ve stejné míře na obecně závazné vyhlášky, které regulují
aktivity a důsledky lidské činnosti v obcích podle místních specifik, by bylo nepřípadné.
Ve vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné
autorizace [§10 písm. a) obecního zřízení či §50 odst. 4 loterijního zákona] konkrétní místa
(ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či jednotlivých popisných čísel), je nutno požadavek
obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody,
neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci
dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci,
tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové
racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit.
[29] V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, ze dne 14. 6. 2011 Ústavní soud dospěl k závěru,
že je to obec, která je zmocněna k regulaci míst, na nichž umístění tzv. innominátních loterií
zakazuje, avšak rozhodování o jejich povolení je v pravomoci Ministerstva financí,
které je povinno k obecní regulaci při svém rozhodování přihlížet. Tento model tak případné
provozovatele přístrojů nezbavuje soudního přezkumu, neboť mají možnost soudní cestou
brojit proti rozhodnutí Ministerstva financí. Správní soud je pak oprávněn posoudit všechny
individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu
vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Je to také správní soud, který má možnost v této
části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 5/07
ze dne 30. 4. 2008; N 80/49 SbNU 165; 287/2008 Sb.).
[30] Městský soud při posuzování námitky nemožnosti aplikace jednotlivých místních vyhlášek
ve velké míře citoval judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu v obdobných
věcech a provedl tzv. test čtyř kroků, přičemž tomuto postupu obecně nelze nic vytknout.
Nejvyšší správní soud však připomíná povinnost soudů před aplikací posuzovat každou obecně
závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kriterií stanovených ústavním pořádkem a zákony
(srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10). V nyní posuzované věci
však městský soud uvedeným požadavkům přezkumu nedostál. Ani z jeho spisu, ani ze spisů
správních orgánů není zřejmé, podle jakého klíče jednotlivá města určila místní rozsah regulace.
Samotné obecně závazné vyhlášky neobsahují žádné vysvětlení tohoto výběru.
[31] Nejvyšší správní soud podotýká, že v rámci posouzení jednotlivých vyhlášek je třeba
především rozlišovat situaci, kdy místní úprava zakazuje provozování loterií na celém území obce
a na případ, kdy místní úprava stanoví zákaz takovýchto loterií s taxativním výčtem výjimek.
[32] V případě zákazu loterií na celém území obce se nejedná o případ, který měl Ústavní soud
zřejmě na mysli v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, v němž uvedl, že „správní soud
je pak oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením
té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Je to také správní soud,
který má možnost v této části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat.“ V případě plošného zákazu
tedy obec účelově nevybírá jen „některé nemovitosti“, v nichž by povolila provoz sázkových
her ve prospěch „spřátelených provozovatelů“, čímž by jiné provozovatele vyloučila ze soutěže.
Ústavní soud nadto v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, rovněž uznal,
že obec je oprávněna na svém území zakázat provozování výherních zařízení, přičemž tento
výsledek považoval za racionální.
[33] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že místní právní úprava, která na celém území obce
zakazuje provozování loterií, nemůže být považována za diskriminační a svévolnou.
Tak tomu je v případě města Klatovy, kdy se zákaz vztahoval na celé území.
[34] Jinak tomu však je ve vztahu k místní právní úpravě, která obsahuje výjimky ze zákazu
provozování loterií. Zde totiž nelze vyloučit, že samospráva postupuje svévolně a diskriminačně,
přičemž právě tyto okolnosti musí správní soudy zkoumat (srov. výše citovaný nález Ústavního
soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10). V takovém případě je nutné zvážit, na základě
čeho místní samospráva přistoupila ke zvolené úpravě. Pokud místní samospráva přijme řešení,
které umožňuje provozování loterií na taxativně stanovených místech bez dalšího, je nutné dále
zkoumat, zda přijaté řešení není diskriminační a zda nenarušuje hospodářskou soutěž.
Nejvyšší správní soud tímto nezpochybňuje právo místní samosprávy regulovat hazard na svém
území, avšak požaduje, aby bylo zkoumáno, zda např. pod „pláštíkem spravedlivého boje proti
hazardu z důvodu ochrany veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku“ nebyly sledovány jiné cíle
(viz rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 As 292/2016 – 71).
[35] V tomto směru Nejvyšší správní soud poukazuje na místní úpravu ve městě Varnsdorf,
resp. Říčany, která obsahuje taxativní výčet adres, na kterých je provozování loterií dovoleno.
Taková právní úprava, pokud není ze strany místní samosprávy blíže vysvětlena, důvodně vede
k závěru, že ze strany místní samosprávy došlo k nezákonnému postupu a diskriminaci
jednotlivých provozovatelů loterií, kdy je cestou normativního aktu „fakticky vydáno individuální
povolení“ pro soutěžitele, který má provozovnu na „správné“ adrese.
[36] Argumentace obecnými důvody a oprávněním obcí regulovat hazard na svém území není
namístě; soud v případě pochybností o racionalitě regulace nemůže sám důvody domýšlet.
Městský soud dovodil nediskriminační povahu jednotlivých vyhlášek pouze z testu ústavnosti
(konkrétně konstatoval, že „z výše uvedeného je zřejmé, že uvedené vyhlášky jsou v souladu se zákonem
a ústavním pořádkem), nicméně, jak již bylo předestřeno výše, i vyhláška, která z hlediska
své ústavnosti obstojí, může v jednotlivých konkrétních případech být shledána diskriminační.
Nebyly-li důvody volby konkrétních míst zřejmé, bylo povinností soudu, aby v řízení učinil
příslušné kroky k tomu, aby jednotlivé obce předestřely a obhájily racionální a nediskriminační
(neutrální) důvody.
[37] Nejvyšší správní soud proto za dané situaci uzavřel, že závěry městského soudu stran
zákonnosti napadených rozhodnutí žalovaného jsou předčasné. Nejvyšší správní soud sice
přesvědčil městskému soudu, že absolutní zákaz provozování loterií na území obce
(konkrétně místní právní úprava v Klatovech), výše nastíněným požadavkům Ústavního soudu na
místní regulaci obstojí. Nicméně ve vztahu ke zbylým rozhodnutím však má Nejvyšší správní
soud za to, že je nutné postavit na jisto důvody a okolnosti přijetí místní právní úpravy obsahující
taxativní výčet míst, kde je provozování loterií povoleno, jelikož nelze vyloučit, že tato právní
úprava nese znaky libovůle. Bude tedy na městském soudu, aby po provedeném dokazování
zaměřeném na důvod přijetí takové regulace zvážil, zda předmětná místní úprava je diskriminační
či nese znaky libovůle.
[38] Nelze přitom pominout, že městský soud v jiném svém rozhodnutí vyhlášku města
Varnsdorf, o kterou se jedná i v nyní projednávané věci, ve skutkově a právně shodné věci
právě z důvodu možné diskriminace neaplikoval. Byť městský soud není vázán rozhodnutími
svých jednotlivých svých senátů, nelze pominout, že ke znakům právního státu a mezi jeho
základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. l Ústavy ČR),
jehož nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní
předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými
požadavky.
[39] Nejvyšší správní soud s přihlédnutím k uvedenému výše rozsudek městského soudu podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení; v něm je městský soud vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
[40] Nejvyšší správní soud rozhodl soud o vrácení zaplaceného soudního poplatku stěžovateli.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl v rozhodnutí ze dne 16. 2. 2016,
č. j. 10 Afs 186/2014 – 60, k závěru, že „účastník řízení podávající ve své věci opakovaně kasační stížnost
proti rozhodnutí krajského soudu vydanému poté, kdy bylo předcházející rozhodnutí ke kasační stížnosti téhož
účastníka Nejvyšším správním soudem zrušeno, již není povinen soudní poplatek za tuto další kasační stížnost
platit, pokud ve věci již jednou tento poplatek zaplatil (§6a odst. 5 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních
poplatcích).“
[41] Stěžovatel zaplatil soudní poplatek ve výši 5000 Kč v řízení o kasační stížnosti
proti rozsudku městského soudu ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu
pod sp. zn. 5 As 255/2015 Stěžovatel nyní projednávanou kasační stížností brojil proti
rozsudku městského soudu opakovaně; zaplatil přitom znovu soudní poplatek ve výši 5000 Kč.
Vzhledem k závěrům rozšířeného senátu však k jeho platbě povinen nebyl. Má proto právo
na jeho vrácení dle ustanovení §10 odst. 1 věta prvá zákona č. 549/1991 Sb., o soudních
poplatcích.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. července 2017
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu