ECLI:CZ:NSS:2017:5.AZS.51.2016:45
sp. zn. 5 Azs 51/2016 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: I. P., proti
žalovanému: Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 26. 2. 2016, č. j. 10 A 86/2015 - 23,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
Ze správního spisu vyplývá, že žalobce byl dne 29. 7. 2014 zastižen hlídkou Policie ČR,
Krajského ředitelství policie Jihočeského kraje, odboru cizinecké policie, oddělení pobytové
kontroly, pátrání a eskort, pracoviště Tábor na stavbě Domova pro seniory v Bechyni,
kde v pracovním oděvu prováděl nátěr venkovní zdi fasádní barvou. Při kontrole předložil platný
cestovní pas s pobytovým oprávněním od 11. 1. 2014 do 30. 3. 2014. Nepředložil žádné povolení
k zaměstnání, přičemž z výpisu z živnostenského rejstříku bylo prokázáno, že živnostenské
oprávnění žalobci zaniklo dne 20. 12. 2011 a ze sdělení Úřadu práce ze dne 29. 7. 2014 bylo
zjištěno, že žalobci nebylo vydáno povolení k zaměstnání od místně příslušné pobočky Úřadu
práce České republiky a je veden pouze u krajské pobočky Úřadu práce pro hl. město Prahu.
Žalobce byl proto dne 29. 7. 2014 zajištěn a bylo s ním zahájeno správní řízení ve věci správního
vyhoštění dle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“).
Do protokolu o vyjádření účastníka správního řízení ze dne 29. 7. 2014 žalobce uvedl,
že do České republiky přicestoval asi v roce 2003 autobusem přes Polsko a začal bydlet
a pracovat v Praze. Práci na stavbách mu zajišťoval „mafián“ I. P., který také zajišťoval veškeré
doklady potřebné k pobytu prostřednictvím osoby jménem Lena. Za vyřízení povolení platil
žalobce I. P. přibližně částku 10 000 Kč, jejíž vyrovnání bylo zahrnuto v částce, kterou žalobci
I. P. vyplácel za odvedenou práci na stavbách. Práci na stavbě v Bechyni mu nabídla osoba
jménem V. a obstaral kamarád Y., přičemž zde pracoval pouze na zkoušku první den, pracovní
pomůcky mu půjčili kamarádi a od „mafiána“ měl dostat vyplaceno asi 800 Kč. Domníval se, že
má doklady v pořádku. Pokud jde o vazby k České republice, uvedl žalobce, že se necítí být zde
vázán společensky ani kulturně, nenachází se zde žádná blízká osoba. Doma je na Ukrajině, kam
jezdí na zimu za rodinou, od jara do podzimu pracuje v České republice.
Stejný den byl vyhotoven také protokol o výslechu svědka Y. B., jenž pracoval na stejné
stavbě jako zaměstnanec Madero Group s. r. o. Praha, pro kterou měl také vydané povolení
k zaměstnání. Práci na stavbě dělníkům zadával hlavní stavbyvedoucí. Svědek bydlel na stejné
ubytovně jako žalobce a dle jeho vyjádření se žalobce zeptal, zda by s nimi mohl na stavbě
pracovat. Vzhledem k objemu práce se dohodl s dalšími spolupracovníky, že žalobce na stavbu
vezmou, půjčí mu pracovní pomůcky a každý z nich mu částečně zaplatí. Zda má žalobce
povolení k zaměstnání, svědek nezjišťoval.
Ze sdělení Úřadu práce ze dne 11. 8. 2014 následně vyplynulo, že žalobce byl evidován
pobočkou Úřadu práce České republiky pro hlavní město Prahu, ovšem pouze do 2. 4. 2014
a ke dni vydání sdělení nebyl držitelem platného povolení k zaměstnání. Správní orgán si také
vyžádal závazné stanovisko Ministerstva vnitra k možnosti vycestování žalobce, v němž nebyly
shledány žádné důvody znemožňující jeho vycestování.
Rozhodnutím Policie ČR, Krajského ředitelství policie Jihočeského kraje, ze dne
25. 9. 2014, č. j. KRPC-109569-24/ČJ-2014-020025, bylo žalobci uloženo správní vyhoštění
dle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců, přičemž doba, po kterou mu nemůže
být umožněn vstup na území členských států Evropské unie, byla stanovena na 6 měsíců.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 4. 2015,
č. j. CPR-19685-6/ČJ-2014-930310-V243, zamítl a napadené rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně potvrdil.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného správní žalobu ke Krajskému soudu
v Českých Budějovicích, v níž argumentoval především nesprávnou kvalifikací svého jednání
správními orgány, jelikož dle svého vyjádření jel na stavbu kamarádům pouze přátelsky pomoci,
za což mu nebyla slíbena žádná odměna. Žalobce se tudíž domníval, že jeho jednání nebylo
možné kvalifikovat jako výkon činnosti, pro kterou je potřeba povolení k zaměstnání
či zaměstnanecká karta. Správní orgány proto dle něj pochybily tím, že vzhledem k nedostatečné
analýze tvrzené protiprávní činnosti neunesly důkazní břemeno a nevymezily konkrétní úvahy,
které je vedly k závěru o zaměstnávání žalobce bez příslušného povolení, a proto žalobce
považuje rozhodnutí žalovaného za nepřezkoumatelné pro nedostatečné zjištění skutkového
stavu. Dále žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného z důvodu nepřiměřeného zásahu do jeho
osobního života a z toho důvodu, že dle svého přesvědčení nepředstavuje vážné nebezpečí
pro veřejný pořádek ani veřejnou bezpečnost. Za nesprávné považoval žalobce také posouzení
možnosti jeho návratu na Ukrajinu, a to z důvodu probíhajícího válečného konfliktu a obavy
žalobce, že bude povolán do armády, přestože mu násilí zapovídá jeho víra.
Krajský soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná, napadená rozhodnutí žalovaného
i správního orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Stěžejní
námitkou dle krajského soudu bylo nedostatečné zjištění skutkového stavu věci. Krajský soud
proto zkoumal, zda se v případě činnosti žalobce jednalo o výkon zaměstnání, ke kterému
by byl žalobce povinen mít příslušné povolení. Zaměstnání je definováno v §10 zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o zaměstnanosti“), jehož důvodová zpráva jej charakterizuje především jako základní
pracovněprávní vztah. Pracovněprávní vztahy jsou dle krajského soudu právní vztahy vznikající
při výkonu závislé práce, která je definována v §2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“) a musí tedy splňovat zde stanovené
podmínky. Krajský soud poté odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající
se pojmů „závislá činnost“ a „nelegální práce“. Odkázal také na směrnici Evropského parlamentu
a Rady 2009/52/ES ze dne 18. 6. 2009 o minimálních normách pro sankce a opatření vůči
zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, jež má za cíl,
stejně jako zákon o zaměstnanosti, potírání nelegálního zaměstnávání. Dle krajského soudu nelze
jednoznačně a bez pochyb konstatovat, že by se ze strany žalobce jednalo o výkon zaměstnání
ve smyslu §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců, k němuž je třeba povolení.
Krajský soud nepovažoval za dostatečně prokázaný výkon zaměstnání žalobcem. Z provedených
důkazů nevyplývá soustavnost výkonu činnosti, jelikož naplnění znaku soustavnosti nelze
usuzovat pouze z domněnky, že by žalobce mohl svou činnost vykonávat i v budoucnu, pokud
by se osvědčil. Stejně tak nebyl prokázán vztah podřízenosti žalobce k subjektu, který mu měl
zadávat úkoly, neboť nikde není uvedeno, zda danou práci vykonával na základě pokynů další
osoby. Nebylo ani postaveno najisto, zda měl žalobce za svoji práci získat odměnu, případně
zda mu měla být vyplacena I. P., či svědkem Y. B. Veškeré tyto skutečnosti proto naznačují,
že ačkoliv žalobce vykonával na stavbě určitou práci, nenaplňovala znaky práce vykonané v rámci
zaměstnání, k němuž by byl žalobce povinen mít příslušné povolení. Nelegální prací dle krajského
soudu nelze rozumět jakoukoliv činnost vyvíjenou pracujícím, musí jít o práci vykonávanou
soustavně, podle pokynů a za mzdu, plat nebo odměnu. Tyto skutečnosti ve správním řízení
nebyly prokázány a námitka žalobce proto byla shledána důvodnou. Ve zbytku posoudil krajský
soud námitky žalobce jako nedůvodné.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadá rozsudek krajského soudu z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Za nepřezkoumatelný považuje stěžovatel závěr krajského soudu o chybném právním
posouzení pracovní činnosti žalobce. Pro podrobný výklad znaků závislé práce odkazuje
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 – 35 (všechna
citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), a pokládá
za dostatečně prokázané, že žalobce fyzicky vykonával práce na stavbě s úmyslem jejich
dlouhodobého výkonu v případě osvědčení se. Na soustavnost činnosti lze podle stěžovatele
usuzovat z výpovědí založených ve správním spise a není na závadu, že pracovní činnost
se soustavnou stát nestihla, jestliže žalobce na ní měl očividně zájem a podle jeho vůle
se soustavnou stát měla. Žalobce vykonával práci osobně podle zadávaných pokynů a pracovní
pomůcky mu byly na stavbě poskytnuty. Dopředu byla domluvena i odměna ve výši 800 Kč
za den. Finanční odměna je přitom jedním z indikátorů závislé práce a je zřejmé, že odměna
v případě žalobce představuje významný zdroj jeho příjmů, jelikož do České republiky jezdí
z důvodů pracovní činnosti. Žalobce byl tedy motivován finanční odměnou a příslibem
pracovněprávního vztahu v budoucnu poté, co se osvědčí, přičemž tzv. práce „na zkoušku“
je jedním z klasických způsobů zastírání nelegální práce.
Stěžovatel dále brojí proti výkladu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 2. 2005, č. j. 2 Afs 62/2004 – 70, publ. pod č. 572/2005 Sb. NSS, podaného krajským
soudem, jelikož dle stěžovatele krajský soud nepřípustně zpřísňuje podmínky pro vymezení
pojmu „závislá činnost“. Krajský soud v napadeném rozhodnutí požaduje kumulativní
naplnění podmínek vymezených v citovaném rozsudku, tedy povahy vykonávané činnosti,
její dlouhodobosti a uzavření pracovněprávního vztahu především v zájmu osoby činnost
vykonávající, jelikož neuzavření tohoto vztahu v konečném důsledku její právní sféru poškozuje.
Stěžovatel se ovšem domnívá, že postačuje naplnění pouze některého ze znaků uvedených
v citovaném rozhodnutí. Jednání, na základě kterého cizinec přicestuje na území České republiky
za účelem výdělku, nemá povolení k zaměstnání a využívá jednorázových pracovních příležitostí
k získání finančních prostředků tzv. „na ruku“, označuje stěžovatel za zřejmé obcházení zákona
naplňující skutkovou podstatu §119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců. Závěrem
stěžovatel uvádí, že dle jeho názoru ze správního spisu dostatečně vyplývá, že žalobce v době
kontroly Policií České republiky vykonával závislou práci.
Stěžovatel také považuje napadený rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný,
neboť způsob a rozsah odůvodnění závěrů, pro které byla správní rozhodnutí zrušena,
je ve vztahu k pojetí zákona o pobytu cizinců nesrozumitelný a odchyluje se i od konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu v těchto případech.
Žalobce se k důvodům kasační stížnosti nevyjádřil.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a jedná za něj pověřený
zaměstnanec s právním vzděláním, které je požadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2
s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti brojí proti závěru krajského soudu, že ze správního
spisu není dostatečně zřejmé, zda činnost žalobce splňovala definiční znaky zaměstnání.
V tomto ohledu nemůže Nejvyšší správní soud se stěžovatelem souhlasit. Podle §119 odst. 1
písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince,
který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území
členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému smluvních států,
až na 5 let, je-li cizinec na území zaměstnán bez oprávnění k pobytu anebo povolení
k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání.
Pro účely zákona o pobytu cizinců se dle §178b odst. 1 tohoto zákona rozumí
zaměstnáním výkon činnosti, ke které cizinec potřebuje povolení k zaměstnání, zaměstnaneckou
kartu nebo modrou kartu. V poznámce pod čarou odkazuje toto ustanovení na zákon
o zaměstnanosti, dle jehož §89 odst. 2 může být cizinec přijat do zaměstnání, má-li platné
povolení k zaměstnání vydané krajskou pobočkou Úřadu práce a platné povolení k pobytu
na území České republiky vydané podle zákona o pobytu cizinců.
Pojem zaměstnání je upraven v §10 zákona o zaměstnanosti jako legislativní zkratka
pro zaměstnání v pracovněprávním vztahu, přičemž v tomto směru zákon o zaměstnanosti
v poznámce pod čarou odkazuje na zákoník práce. Zákoník práce v §1 písm. a)
za pracovněprávní vztahy označuje primárně právní vztahy vznikající při výkonu závislé práce
mezi zaměstnanci a zaměstnavateli. Podle §2 odst. 1 zákoníku práce je za závislou práci
označována činnost, která je vykonávána ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti
zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele a zaměstnanec
ji pro zaměstnavatele vykonává osobně. Podle odst. 2 tohoto ustanovení musí být závislá práce
vykonávána za mzdu, plat nebo odměnu za práci, na náklady a odpovědnost zaměstnavatele,
v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě.
Z uvedeného vyplývá, že pojem zaměstnání bez povolení k zaměstnání je třeba vykládat
tím způsobem, že zahrnuje jakoukoliv formu závislé práce, pro kterou je zákonem vyžadováno
povolení k zaměstnání, a to bez ohledu na to, zda byla formálně uzavřena pracovní smlouva
mezi zaměstnavatelem a dotčeným cizincem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 8. 2013, č. j. 8 As 93/2012 - 41).
Na druhou stranu lze souhlasit s krajským soudem, že je nutné, aby činnost žalobce
splňovala definiční znaky závislé práce, pokud má být dle §10 zákona o zaměstnanosti
považována za zaměstnání. Naplnění těchto podmínek bylo podrobně rozvedeno
ve stěžovatelem uváděném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2014,
č. j. 6 Ads 46/2013 – 35, týkajícím se správního deliktu (přestupku) výkonu nelegální práce.
Uvedená věc se však od projednávaného případu liší jak právně, tak především skutkově.
Ačkoliv mohou např. přestupek výkonu nelegální práce spáchaný zaměstnancem dle §139 odst. 1
písm. c) zákona o zaměstnanosti a vyhoštění cizince zaměstnávaného bez potřebného povolení
k zaměstnání podle zákona o pobytu cizinců úzce souviset, nelze závěry z oblasti výkonu
nelegální práce mechanicky přenášet do interpretačních závěrů ohledně zákona o pobytu cizinců.
Jak uzavřel Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 As 98/2010 – 67,
„(p)ro rozhodnutí o uložení správního vyhoštění není rozhodující, zda cizinec vykonával nelegální práci ve smyslu
zákona o zaměstnanosti, ale pouze to, zda se dopustil jednání, kterým naplnil některou ze skutkových podstat
vymezených v ust. §119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců.“
Přesto lze připustit, že zpravidla bude možné vykládat soustavnost závislé práce
způsobem, jakým tak činí zmiňovaný rozsudek zdejšího soudu ze dne 13. 12. 2014,
č. j. 6 Ads 46/2013 – 35, tudíž že bude závislou práci pro účely správního vyhoštění představovat
i činnost vykonávaná „na zkoušku“, jestliže se dle vůle stran měla soustavnou stát v budoucnu.
V posuzované věci však prozatím správní orgány neprokázaly, že by se jednalo o práci
„na zkoušku“, jelikož z výpovědi svědka a ani z jiných provedených důkazů takový závěr
rozhodně nevyplývá a správní orgány ho tak mohou vyvozovat pouze z vyjádření účastníka
správního řízení (žalobce) ze dne 29. 7. 2014, které ovšem nelze v daném případě v neprospěch
žalobce použít. Jak již popsal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 4. 2015,
č. j. 5 Azs 156/2014 – 40, není možné využít vyjádření účastníka řízení shodným způsobem jako
jeho výslech, resp. zaměnit tyto dva instituty a nepoučit účastníka, zde žalobce, o jeho právech,
která by v rámci řádně provedeného výslechu měl.
Ve zmiňovaném rozsudku ze dne 24. 4. 2015, č. j. 5 Azs 156/2014 – 40, Nevyšší správní
soud posuzoval případ, kdy „[j]iž ve své žalobě stěžovatelka namítala, že správní orgán v rozporu
se zákonem „zneužil institut vyjádření účastníka dle §36 odst. 3 správního řádu, přičemž de facto prováděl
výslech účastníka řízení, aniž by mu zaručil jeho procesní práva. Vyjádření účastníka řízení je úkonem v jeho
dispozici a nelze jej použít k opatření důkazů pokládáním otázek“. Dle žalobní námitky tak stěžovatelka byla
záměrně uvedena v omyl tím, že správní orgán fakticky prováděl výslech, který však následně zaprotokoloval jako
její dobrovolné vyjádření.
Městský soud při vypořádání této námitky k povaze úkonu pouze konstatoval, že stěžovatelka byla
poučena jako účastník řízení a že skutečnost, že následně odpovídala na dotazy pracovníka správního orgánu
I. stupně nečiní daný postup nezákonným. Nejvyšší správní soud názor městského soudu nesdílí a považuje
vzhledem k námitkám stěžovatelky za nezbytné posoudit i skutečný obsah úkonu dle protokolu ze dne
2. 4. 2012. Správní orgán I. stupně tento protokol označil jako „protokol o vyjádření účastníka správního
řízení“. První strana protokolu obsahuje obecné poučení účastníka správního řízení, druhá strana shrnuje
dosavadní zjištění správního orgánu a uvádí soupis podkladů rozhodnutí o správním vyhoštění, za nímž
již následuje pasáž označená jako vyjádření podle §36 odst. 3 správního řádu, jež obsahuje 26 konkrétně
formulovaných otázek, pod nimiž jsou zachyceny odpovědi stěžovatelky.
Ačkoliv ze spisu nelze dovodit, že by stěžovatelka byla k výpovědi přímo nucena, zachycený projev
nepůsobí jako spontánní projev stěžovatelky vycházející z její procesní aktivity, jež by byl případně pouze upřesněn
doplňujícími dotazy správního orgánu. Z obsahu protokolu vyplývá, že správní orgán stěžovatelce aktivně pokládal
otázky týkající se zejména okolností jejího příjezdu do České republiky, její předchozí ekonomické činnosti, jejích
rodinných a osobních poměrů a zejména okolností souvisejících s výkonem úklidových prací, při nichž byla
zastižena. Stěžovatelka nad rámec položených otázek přitom sama žádné vyjádření neposkytla. Svým obsahem
tedy uvedený úkon neodpovídá vyjádření účastníka řízení k podkladům rozhodnutí ve smyslu §36 odst. 3
správního řádu.
Nejvyšší správní soud ve své judikatuře opakovaně připomíná, že správní řád jakožto obecný procesní
předpis, podle něhož se vedou správní řízení, neupravuje - s výjimkou sporného řízení (§141 odst. 6 správního
řádu) - výslech účastníka jako obecný důkazní prostředek. To sice neznamená, že by byl vyloučen (§51 odst. 1
správního řádu zdůrazňuje, že výčet důkazních prostředků je demonstrativní a že k provedení důkazu lze užít
všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny
v rozporu s právními předpisy), jeho použitelnost je však značně omezená. Limity tohoto důkazního prostředku
spočívají nejen v možné kolizi s ústavně garantovaným právem neobviňovat sebe sama (srov. čl. 40 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod, čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, pokud by byl k výslechu
nucen účastník v řízeních, jež mají trestní, resp. správně trestní charakter), ale zejména v povaze a účelu tohoto
důkazního prostředku. V nálezu ze dne 11. 11. 2003, sp. zn. II. ÚS 182/02, dostupném na nalus.usoud.cz,
k §131 o. s. ř., jenž upravuje důkaz výslechem účastníků v občanském soudním řízení, Ústavní soud uvedl,
že „důkaz výslechem účastníka řízení není určen k tomu, aby při něm účastník uváděl svá tvrzení o rozhodujících
skutečnostech, […] ani aby se touto formou vyjadřoval k jiným provedeným důkazům. K tomu slouží právě
přednesy účastníka a jeho procesní úkony.“. Uvedené lze nepochybně vztáhnout i na případný výslech účastníka
ve správním řízení. I v něm se totiž účastník vyjadřuje ke skutkovým a právním otázkám věci primárně svými
tvrzeními a stanovisky uplatňovanými v celém jeho průběhu (srov. §36 odst. 1 až 3 správního řádu, podle něhož
mají účastníci právo vyjádřit v řízení své stanovisko a vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, a §52 správního
řádu, podle něhož jsou účastníci povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení), nikoli prostřednictvím
formalizovaného důkazního prostředku. Také ve správním řízení obecně platí, že účastník řízení nesmí být nucen
k výpovědi; vyjadřovat se k prováděným důkazům a uplatňovat skutková a právní tvrzení je jeho právem, nikoliv
povinností, a povinnost svědčit má toliko svědek, jenž je osobou odlišnou od účastníka řízení (§55 odst. 1
správního řádu).
V řízení o správním vyhoštění podle zákona o pobytu cizinců se ovšem správní řád uplatní s odchylkami
stanovenými zákonem o pobytu cizinců jakožto právním předpisem zvláštním (srov. §168 a násl. citovaného
zákona). Právě pro výslech účastníka v řízení podle zákona o pobytu cizinců platí zvláštní úprava
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2014, č. j. 4 As 166/2013 – 25, a ze dne
6. 2. 2014, 6 As 147/2013 – 29, oba dostupné na www.nssoud.cz). Podle§169 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců je totiž správní orgán oprávněn vyslechnout účastníka řízení, je-li to nezbytné pro zjištění skutečného stavu
věci, zejména pro posouzení, zda se nejedná o obcházení tohoto zákona cizincem s cílem získat oprávnění k pobytu
na území, zejména zda účelově neuzavřel manželství nebo zda jeho účelově prohlášeným souhlasem nebylo určeno
otcovství. Účastník řízení je povinen vypovídat pravdivě a nesmí nic zamlčet. Správní orgán účastníka řízení poučí
o důsledcích odmítnutí výpovědi a nepravdivé nebo neúplné výpovědi.
Citované ustanovení bylo do zákona o pobytu cizinců (původně do §169 odst. 3) včleněno s účinností
od 21. 12. 2007 novelou provedenou zákonem č. 379/2007 Sb. Důvodová zpráva k této novele ve vztahu
k citovanému ustanovení uvádí, že „[n]a základě zkušeností z praxe se jeví jako nezbytné doplnit možnost
správního orgánu vyslechnout účastníka řízení vedeného podle cizineckého zákona k některým skutečnostem.
Tato potřeba vyvstává především v souvislosti s prokazováním účelových manželství a obdobných jednání, ale též
při zjišťování existence překážek vycestování. Účastník řízení má podle §36 odst. 2, 3 správního řádu právo
vyjádřit v řízení své stanovisko, resp. vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, nicméně v rámci využití těchto institutů
není účastník povinen zodpovědět případné otázky správního orgánu. Po účastníku řízení lze sice požadovat
vysvětlení (§137 správního řádu a §167 odst. 1 písm. c) cizineckého zákona), ale záznam o podání vysvětlení
nelze podle §137 odst. 4 správního řádu použít jako důkazní prostředek“ (sněmovní tisk 191/0, dostupný
v digitálním repozitáři www.psp.cz).
S ohledem na výše uvedené je dle Nevyššího správního soudu nezbytné respektovat odlišný účel a povahu
obou institutů, které nejsou vzájemně zaměnitelné. O skutečnosti, že v projednávaném případě protokol ze dne
2. 4. 2012 nezachycuje vyjádření účastníka řízení, svědčí rovněž obsah protokolu o výslechu účastníka správního
řízení ze dne 12. 2. 2013, při němž správní orgán stěžovatelce pokládal obdobné otázky, kterým však
předcházelo řádné předvolání a poučení stěžovatelky ve smyslu §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
Jak již bylo řečeno, stěžovatelka při tomto výslechu odmítla vypovídat, přičemž ve svém písemném vyjádření z téhož
dne odvolala v plném rozsahu svou předchozí výpověď ze dne 2. 4. 2012.“
V projednávaném případě byl protokol o vyjádření účastníka ze dne 29. 7. 2014 pořízen
v podstatě v totožné formě jako v citované věci. Ačkoliv protokol obsahuje pasáž, ve které
žalobce volně popisoval skutečnosti rozhodné pro dané řízení, v navazující části mu byly kladeny
velmi podrobné dotazy, aniž by byl poučen o svých právech a povinnostech, která by měl
při výslechu. Obdobně jako ve výše citovaném případě proto Nejvyšší správní soud uzavírá,
že tzv. vyjádření účastníka správního řízení ze dne 29. 7. 2014 nelze použít v neprospěch žalobce,
neboť se jedná o důkaz, který byl proveden nezákonným způsobem.
Jelikož tvrzení o tom, že žalobce vykonával práci „na zkoušku“, se objevuje pouze
v tomto vyjádření a žalobce jej následně popřel, není možné učinit si závěr o soustavnosti
jeho činnosti, byť by se mohlo jednat o případ, kdy postačí vůle směřující k soustavnému výkonu.
Obdobný závěr platí i pro zjišťování úplatnosti dané činnosti. Pokud jde o podmínku výkonu
činnosti dle pokynů zaměstnavatele a v podřízeném vztahu k němu, skutečnosti prokazující
splnění tohoto znaku závislé práce nebyly správními orgány vůbec zkoumány. Není proto nutné
zabývat se dále použitelností závěrů citovaného rozsudku zdejšího soudu ze dne 13. 12. 2014,
č. j. 6 Ads 46/2013 – 35, v posuzované věci. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem
krajského soudu, že dosud nebyl dostatečně prokázán výkon závislé činnosti ze strany žalobce
jakožto nezbytný předpoklad pro závěr, že činnost žalobce byla vykonávána v rámci zaměstnání,
ke kterému je nutné povolení.
Námitku stěžovatele, týkající se nesprávné interpretace rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 2. 2005, č. j. 2 Afs 62/2004 – 70, krajským soudem, shledal zdejší soud jako
nedůvodnou. Z rozsudku krajského soudu žádným způsobem nevyplývá, že by podmínky
uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2005, č. j. 2 Afs 62/2004 – 70,
musely být vždy splněny kumulativně. Pokud jde o námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí,
stěžovatel neuvedl žádné konkrétní argumenty, v jakém smyslu je napadené rozhodnutí v rozporu
se zákonem o pobytu cizinců ani které rozsudky Nejvyššího správního soudu v něm nejsou
respektovány. Proto byla tato námitka také shledána nedůvodnou.
IV.
Závěr a náklady řízení
Ačkoliv se krajský soud ve svých závěrech opíral rovněž o nezpůsobilý podklad,
tj. o tzv. vyjádření žalobce jakožto účastníka správního řízení, jsou tyto závěry krajského soudu
o tom, že dosud nebylo prokázáno naplnění znaků závislé práce, nakonec správné a vedly
oprávněně ke zrušení rozhodnutí správních orgánů. Jak přitom uvedl rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 – 75, publ. pod č. 1865/2009
Sb. NSS, „[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí
na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského
soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“ V projednávaném případě má tedy
Nejvyšší správní soud za to, že důvody pro zrušení rozhodnutí správních orgánů v podstatné
míře obstojí. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy vůči stěžovateli právo
na náhradu nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu spisu však plyne,
že mu v tomto řízení žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 22. února 2017
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu